Реформы второй половины XIX века и развитие системы местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Лекция № 10. «Реформы второй половины XIX века и развитие системы местного самоуправления»

План

крестьянский реформа самоуправление сельский

1. Крестьянская реформа 1861 г. как начало нового этапа развития местного самоуправления в России

2. Земская реформа 1864 г. и контрреформа 1889-1890 гг.

1. Крестьянская реформа 1861 г. как начало нового этапа развития местного самоуправления в России

Проведенная в 1861 г. крестьянская реформа дала мощный импульс развитию местного самоуправления в Империи. Она предусматривала, в том числе, организацию крестьянского самоуправления на уровне волости и села.

Волостное крестьянское самоуправление в соответствии с “Общим положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости” состояло из волостного схода, формировавшегося по принципу: один выборный от 10 дворов, волостного правления (во главе с волостным старшиной) и волостного крестьянского суда.

Волостной сход решал тот же круг вопросов, что и сельский сход, с учетом специфики волости. В состав волостного исполнительного органа - волостного правления - входили выбранные на три года волостной старшина, все сельские старосты и сборщики местных податей.

Волостной старшина осуществлял полномочия в рамках волости в административно-полицейской сфере. Волостной суд, к полномочиям которого были отнесены гражданские и незначительные дела крестьян, избирался волостным сходом.

Сельское самоуправление состояло из крестьянского схода, избираемого из крестьян-домохозяев, и старосты. В сферу полномочий сельского схода входили выборы сельских должностных лиц, споры об общинном пользовании землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, общественного призрения, начального образования членов сельского общества, раскладка казенных податей, земских и мирских денежных сборов и натуральных повинностей, рекрутские наборы и прочее.

Если решение принималось сходом в отсутствие старосты, то оно считалось незаконным. Сельский староста в рамках территории села осуществлял административно-полицейские полномочия, вел дознание, осуществлял охрану порядка и подвергал аресту или штрафу.

Для контроля за крестьянским самоуправлением была создана целая система органов в соответствии с принятым в этот же период “Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях”.

“Положение”, по существу, закрепляло дворянский контроль за крестьянским самоуправлением, так как все должности в этих учреждениях - мировые посредники, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия - замещались потомственными дворянами-помещиками и представителями губернской администрации.

Из всех учреждаемых органов дворянского контроля наибольшее значение приобретал мировой посредник, в полномочия которого, наряду с распорядительными действиями по крестьянским делам и разрешением споров, входили некоторые прерогативы судебно-административного характера, так как именно он налагал взыскания, удалял лиц крестьянского управления от должности и т. д.

Однако все предпринятые реформы в сфере сельского и волостного самоуправления так и не ликвидировали феодальной сущности большинства общественных отношений, протекавших на уровне социально-политической надстройки российского общества.

Это касалось сохранения классово-сословного характера формирования и деятельности сельского и волостного самоуправления. Так, от участия в нем были фактически отстранены не только дворяне (за исключением потомственных дворян-помещиков), но и духовенство, купцы, ремесленники и имевшаяся на селе интеллигенция.

Но основным тормозом развития не только новых экономических отношений, но и элементов самоуправления было законодательное закрепление за сельской общиной статуса важнейшего субъекта социально-политических отношений на самом низовом уровне Империи.

Поэтому ни о какой самостоятельности крестьянского самоуправления, находившегося под двойным контролем местных крестьянских и судебно-административных учреждений, не могло быть и речи.

2. Земская реформа 1864 г. и контрреформа 1889-1890 гг.

Всесословное земское самоуправление было создано на основе утвержденного 1 января 1864 г. “Положения о губернских и уездных земских учреждениях”.

В основе реформирования земского самоуправления лежало несколько теорий. Одной из наиболее популярных была так называемая “общественная” (или “хозяйственная”) теория, у истоков которой стоял князь А.И. Васильчиков.

Стержнем этой теории являлось утверждение, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства (а иногда и противопоставляются), поэтому за местными учреждениями отстаивалось право самостоятельно заниматься всей совокупностью местных хозяйственных и общественных дел.

Общественная теория исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов -политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы.

Антиподом этой теории была разработанная В.П. Безобразовым так называемая “государственная” теория, в соответствии с которой органы самоуправления определялись лишь как разновидность государственных учреждений, которые и передают местному населению осуществление некоторых задач в строго определенных законом пределах.

“Положение” 1864 г. закрепляло всесословную систему земских учреждений, которые вводились в 33 губерниях. Земские учреждения разделялись на земские уездные и земские губернские учреждения.

Уездные учреждения включали в себя уездные земские собрания и уездные управы. Земские губернские учреждения состояли из губернских собраний и губернских управ.

Уездное земское собрание состояло из уездных земских гласных, избиравшихся на три года и так называемых “членов по должности” -- представителей удельного ведомства и ведомства земледелия; депутата от духовного ведомства; городского головы губернского, уездного города; председателя и членов уездной земской управы. Председательствовал на заседаниях уездного земского собрания уездный предводитель дворянства.

Для того, чтобы наглядно проиллюстрировать взаимоотношения центрального правительства и органов земского самоуправления, необхоимо дать сравнительный анализ реформ 70-х годов XIX в. и контрреформ 90-х годов, в результате которых земство хотя и было сохранено, но подпало под усиленную правительственную опеку, шедшую вразрез с существованием самоуправления вообще.

Контрреформы ослабили всесословный характер земства, предоставив преобладающее влияние сословно-дворянскому элементу, то есть вернулись к тому, против чего и были направлены реформы 70-х годов XIX в.

Итак, выборы уездных земских гласных проводились по так называемой трехклассной системе. В соответствии с “Положением” 1864 г.:

- к первому классу относились частные землевладельцы (владевшие имениями от 200 до 800 десятин, стоимостью в 15 тыс. рублей), не входившие в состав городских и сельских сообществ;

- ко второму классу относились лица, принадлежавшие к городским сообществам (горожане должны были иметь недвижимость, стоимостью от 1 до 3 тыс. рублей, в зависимости от величины города, или дело с оборотом не менее 6 тыс. рублей);

- к третьему классу относились лица, принадлежавшие к сельским сообществам.

В соответствии с “Положением о губернских и уездных земских учреждениях” 1890 г. выборы гласных также базировались на трехклассной системе, в основу которой было положено доминирование дворянского сословия:

- к первому классу относились потомственные и личные дворяне;

- ко второму классу относились прочие избиратели;

- к третьему классу - крестьяне.

В среднем на каждый уезд приходилось примерно: 16 гласных от дворян, 9 гласных от крестьян и 4 гласных от прочих избирателей.

Выборы от первых двух классов проводились на земских избирательных собраниях. Для личного участия в подобном собрании было необходимо соответствовать следующим условиям (требованиям): 1) иметь русское подданство; 2) быть не моложе 20 лет; 3) быть лицом мужского пола; 4) обладать определенной собственностью; 5) быть лицом, обладающим достойным поведением.

Лица женского пола избирательным правом не обладали и были вправе уполномочивать на участие в избирательных собраниях лишь своих родственников мужского пола (отцов, мужей, братьев, сыновей или внуков).

Имущественный ценз определялся владением не менее одного года на праве собственности (пожизненным владением) землей в пределах уезда в размере указанного в законе для каждого уезда числа десятин земли или другом недвижимым имуществом стоимостью не ниже 15 тыс. рублей.

При определении права на участие в земских избирательных собраниях и съездах учитывался либо земельный ценз, либо ценз недвижимости, так как определение избирательного права по совокупности двух различных, но не полных видов имущества (собственности) не допускалось.

Как неудовлетворяющие требованию “непорочного, достойного поведения” были лишены права участия в выборах следующие категории лиц:

1) подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния, либо исключение со службы, а равно за кражу, мошенничество и другие корыстные посягательства в случаях, когда они не были оправданы судебными органами;

2) отрешенные (отстраненные) судебным приговором от должности в течение трех лет со дня такого решения;

3) состоящие под следствием или судом по обвинению в преступных деяниях, влекущих за собой лишение или ограничение прав состояния, либо отрешение от должности;

4) подвергшиеся несостоятельности (банкротству), кроме лиц, признанных судом так называемыми “несчастными”;

5) лишенные духовного сана или звания за пороки, либо исключение из среды соответствующих сословных обществ и дворянских собраний по так называемым сословным приговорам;

6) состоящие под гласным надзором полиции (лицам, находившимся под негласным надзором полиции, участие в выборах разрешалось).

Кроме этого, не имели права участвовать в выборах следующие чиновники и должностные лица: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, священнослужители и церковнослужители христианских исповеданий, местные члены прокурорского надзора, полицейские чины губернии.

Списки избирателей составлялись уездной земской управой и публиковались за 4 месяца до дня выборов (с возможностью внесения в них изменений и исправлений). За месяц до выборов публиковались исправленные или дополненные списки, после чего каких-либо изменений в них не допускалось.

Для избрания в уездные земские гласные от первых двух классов избирателей созывались два земских избирательных собрания: в первом собрании под руководством уездного предводителя дворянства участвовали лишь потомственные и личные дворяне; во втором собрании под председательством городского головы участвовали прочие лица и представители юридических лиц.

Ни одно лицо на избирательном собрании не могло иметь больше двух голосов - одного голоса по так называемому личному праву, другого - по праву представительства. На каждом собрании или съезде правом избирать обладали только те лица, которые входили в состав данного собрания или съезда.

5 октября 1906 г. Николаем II был подписан Высочайший Указ, в соответствии с которым:

а) сельским обывателям предоставлялось право участвовать во вторых избирательных съездах и собраниях, независимо от их участия в выборах гласных от сельских обществ соответствующего уезда;

б) отменялось правило утверждения губернаторами земских гласных от сельских обществ из числа кандидатов, избранных волостными сходами, и вводилась практика, в соответствии с которой кандидаты сами должны были избирать из своего состава положенное число гласных и определять очередность вступления их в должность.

Однако ни “Положение”, ни Указ на затрагивали вопросов, связанных с условиями избирательного права крестьян. Следовательно, в выборах могли участвовать все члены сельских обществ, которых закон допускал к участию в сельских и волостных сходах.

К 90-м годам XIX в. земские учреждения были введены в 34 губерниях Европейской России. С 1911 г. “Положение” 1890 г. было распространено на 6 западных губерний. Основной целью внесенных в “Положение” изменений было обеспечить в земском управлении преобладание лиц русского происхождения.

Вместе с тем были созданы национальные отделения земских избирательных собраний и съездов. В 1912 г. земство вводится в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. Таким образом, к началу XX в. земским самоуправлением было охвачено 43 губернии.

Губернское земское собрание состояло из губернских гласных и членов по должности. Губернские гласные избирались сроком на три года уездным земским собранием из числа гласных этих собраний. Количество губернских гласных определялось для каждого уездного собрания особым “Расписанием”. В зависимости от губернии их число варьировалось от 15 до 62.

Возглавлял работу губернского земского собрания губернский предводитель дворянства, являвшийся одним из высших должностных лиц губернии и назначавшийся государем.

Условия деятельности земских собраний определялись специальными правилами, общими как для уездов, так и для губерний.

Гласные приносили присягу и осуществляли свои полномочия безвозмездно. Волостные сходы могли назначать своим гласным особое содержание за счет волостных сборов.

Земство также было вправе назначить гласному определенное вознаграждение, в случае если он осуществлял полномочия, возложенные законом на земскую управу. За уклонение от выполнения своих обязанностей любой гласный мог быть подвергнут различным взысканиям, как то: замечанию, денежному штрафу или временному исключению из земского собрания.

Говоря о работе земских собраний, следует отметить, что законодательством определялось два возможных вида: очередные земские собрания и чрезвычайные земские собрания.

Очередные уездные земские собрания начинали свою работу не позднее 1 октября и длились 10 дней. Очередные губернские собрания собирались не позднее 1 декабря и длились 20 дней.

По инициативе министра внутренних дел или губернатора продолжительность начавшейся сессии могла быть увеличена. Чрезвычайная сессия назначалась либо губернатором, либо министром внутренних дел для рассмотрения тех вопросов, которые входили или были отнесены к компетенции подобных собраний.

Губернские земские собрания открывались и закрывались губернатором, уездные - председателем собрания. В повестку дня земского собрания могли быть включены вопросы, предложенные к рассмотрению губернатором, земской управой, председателем и членами собрания либо по просьбам и жалобам частных лиц. Предварительное рассмотрение вопросов, вносимых на сессию собрания могло было быть возложено на специальные комиссии, сформированные из гласных.

Исполнительные полномочия в масштабе уезда или губернии возлагались на следующие органы земского самоуправления: губернские земские управы и уездные земские управы.

Если по “Положению” 1864 г. утверждению подлежали только председатели управ, то по “Положению” 1890 г. утверждению подлежали как председатель, так и члены управы. Члены и председатель уездной управы утверждались в должности соответствующим губернатором, а председатель губернской управы - министром внутренних дел.

Земское собрание было вправе избирать на одну должность два и более лица, одно из которых затем утверждалось в этой должности, а остальные зачислялись кандидатами на данную должность.

Председатели и члены управ считались состоящими на государственной службе. Они осуществляли свои полномочия возмездно, причем размер их содержания определялся земским собранием заранее, до осуществления выборов на ту или иную должность. Установленный размер содержания не мог быть изменен вплоть до новых выборов как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения.

Для управления отдельными отраслями земские собрания могли избирать земских агентов и образовывать специальные комиссии из гласных.

Для осуществления контроля за деятельностью исполнительных земских органов избирались особые участковые попечители. Если для управления в той или иной сфере требовались специальная подготовка или особые познания, то управам разрешалось приглашать работников по найму, образовывавших персонал земских служащих.

“Положением” 1890 г. был закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения земских учреждений. Так, на земства была возложена обязанность заботиться:

- о народном здравоохранении;

- о средствах народного образования и их попечения;

- об общественном призрении;

- об улучшении местных путей сообщения;

- о земской почте;

- о взаимном земском страховании имущества;

- о строительном деле;

- о помощи местному земледелию, торговле и промышленности;

- об обязанности по раскладке некоторых казенных налогов;

- об исполнение денежных и натуральных земских повинностей;

- об удовлетворении возложенных на земство потребностей общегосударственной администрации и суда (обеспечение квартирами чинов полиции, расходы на полицейскую стражу, устройство и содержание арестных домов, расходы по воинскому призыву и приему новобранцев и т. д.);

- пожарной безопасности.

Так как законодательный перечень дел, отнесенных к ведению земств, являлся исчерпывающим, то ввиду этого земства не могли оказывать юридическую помощь нуждающимся.

По общему правилу, дела, отнесенные к компетенции земств, подлежали ведению как губных, так и уездных земских учреждений. Вместе с тем, некоторые вопросы были отнесены к исключительному ведению лишь губернских земских учреждений: издание обязательных постановлений; получение займов; взаимное земское страхование; устройство ярмарок, базаров и пристаней (ст. 63 “Положения” 1890 г.).

Если по “Положениям” 1864 и 1890 гг. губернское земство обладало правом ходатайствовать центральному правительству о местных пользах и нуждах, то с 1904 г. это право было предоставлено и уездным земствам. Губернатор направлял ходатайство на Высочайшее имя или в соответствующее министерство с приложением к нему собственного заключения.

Право издания обязательных постановлении частично было предоставлено земствам в 90-х годах XIX в. Однако “Положение” 1890 г. сохранило это право только за губернскими земскими органами, расширив круг вопросов, по которым эти органы могли принимать обязательные к исполнению постановления.

Это касалось постановлений о санитарных или противопожарных мерах; об устройстве, содержании путей сообщений и порядке пользования ими; о производстве извозного промысла; о порядке функционирования ярмарок и рынков.

По “Положению” 1864 г. губернатор (в течение 7-дневного срока) и министр внутренних дел (в 2-месячный период) обладали правом наложить вето на любое постановление земского собрания, в случае его противоречия действующему законодательству или общегосударственному благу. “Положение” 1890 г. сосредоточило право протеста в руках губернатора, значительно расширив основания для подобного протеста.

По “Положению” 1864 г. земские исполнительные органы были поставлены в полную и исключительную зависимость от самого земства, а по “Положению” 1890 г. теснейшим образом подчинило земские управы губернатору.

Губернатор имел право осуществлять ревизии управ и исполнительных земских учреждений. Он мог принимать жалобы на их действия, требовать объяснений или удовлетворения этих жалоб.

В случае отказа со стороны земских исполнительных органов удовлетворить жалобу, губернатор был вправе внести соответствующий протест в губернское присутствие, решение которого было обязательным для управ, но которое управа могла обжаловать в Сенат. Размещено на Allbest.ru