НАУЧНЫЙ ДИАЛОГ. 2016 Выпуск № 12 (60) / 2016

Размещено на http://www.allbest.ru/

292

НАУЧНЫЙ ДИАЛОГ. 2016 Выпуск № 12 (60) / 2016

290

УДК 94(564.3).03

Институт социальных и политических наук,

Конституционный проект лорда Рэдклиффа и обсуждение вопроса о независимости Кипра в середине 1950-х гг

Нестеров Александр Геннадьевич

Республика Кипр -- островное государство, находящееся в восточной части Средиземного моря, в Западной Азии. Ввиду своего стратегически выгодного географического положения Кипр всегда вызывал большой интерес у ряда стран. История Кипра в Новое время -- история государства, находившегося под внешним управлением. В соответствии с тайным договором между Великобританией и Турцией (так называемой Кипрской конвенцией), Великобритания, воспользовавшись результатами русско-турецкой войны 1877--1878 годов, в 1878 году оккупировала остров, хотя формально Кипр оставался владением Османской империи. 5 ноября 1914 года, вслед за вступлением Турции в Первую мировую войну, Великобритания заявила о денонсации договора 1878 года и аннексии Кипра. По Лозаннскому договору 1923 года факт аннексии был признан Турцией, которая официально отказалась от любых прав на остров. В мае 1925 года Кипр получил статус коронной английской колонии.

В 1920-х годах среди греков-киприотов нарастает недовольство, которое было вызвано британским правлением. В обществе получили распространение националистические идеи. Начинает набирать силу идея энозиса (воссоединения Кипра и Греции, так как греки-киприоты всегда рассматривали Кипр в качестве неотъемлемой части греческого мира).

На острове сложилась особая ситуация, когда греки-киприоты, выступая против британского колониализма, стремились и к объединению с Грецией. Греческая национальная буржуазия Кипра возглавила борьбу за энозис, ее действия поддержала православная церковь. В 40--50-е годы XX века энозис поддерживало подавляющее большинство греков-киприотов, которые видели в правительстве Греции своего защитника. Стремление к объединению выражалось не только на Кипре, но и в Греции, где с 1947 года в пользу энозиса высказывались официальные лица государства. Английские колониальные власти в ответ на требования о самоуправлении давали обещания даровать Кипру новую конституцию и усовершенствовать местные органы власти.

Позиция Великобритании по Кипру в начале -- середине 1950-х годов. Попытка переговоров с Турцией и Грецией

Уже в 1952--1953 годах в дипломатической переписке между представителями Госдепартамента США и консульства США в Греции отмечалось нежелание выносить вопрос о Кипре на международное обсуждение. Подчеркивалось, что таким образом Греция может ухудшить отношения с дружественной ей Турцией. Сообщалось о намерении греческой стороны в рамках предстоящего визита министра иностранных дел Великобритании Идена провести с ним переговоры. Предполагалось, что маршал Папагос будет обсуждать с Иденом вопрос о предоставлении Кипру Конституции, где бы говорилось о самоуправлении на острове и о проведении впоследствии плебисцита, на котором народу предстояло бы проголосовать за независимость, вхождение в состав Греции или сохранение определенного статуса в рамках Содружества [FRUS 1952--1954, vol. VIII, p. 676]. Но Великобритания в то время занимала довольно жесткую позицию относительно статуса Кипра в целях сохранения своих стратегических интересов в регионе, и Иден отказался обсуждать положение дел на острове с главой греческого государства, указав, что это является сферой британских интересов [FRUS 1952--1954, vol. VIII, p. 685].

Эти действия британской стороны, а также обращения греков-киприотов к правительству Греции возымели свое действие, и в 1954 году Греция решила внести вопрос о самоопределении киприотов на обсуждение в ООН. Таким образом, Кипрский вопрос стал интернациональным.

В декабре 1954 года Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 814 (IX), в которой говорилось о том, что обсуждение кипрской проблемы откладывалось на неопределенное время [Резолюция 814 (IX) Генеральной Ассамблеи ООН].

С 1955 года происходят изменения в составе британского правительства. Подает в отставку У. Черчилль, место премьер-министра занял Э. Иден, а министром иностранных дел стал Г. Макмиллан. Эта перестановка позволила Великобритании провозгласить новый курс. Было решено привлечь к обсуждению вопроса о конституции Турцию и Грецию. Трехсторонняя конференция состоялась в конце августа -- начале сентября 1955 года. В этой выдвинутой инициативе проявилась надежда на сохранение поддержки со стороны США. США подержали идею о проведении конференции, но отказались придерживаться каких-либо принятых в ее ходе решений. Архиепископ Макариос тогда заявил, что кипрский вопрос не должен становиться частью обсуждения всех трех стран, а является внутренним делом Великобритании и Кипра [Tornaritis, 1980].

Г. Макмиллан в 1955 году заявил о том, что Великобритании важны ее стратегические позиции на Кипре для защиты Ближнего Востока и реализации британских стратегических и экономических интересов. Во время конференции Макмиллан отклонил греческое требование о предоставлении Кипру права на самоопределение. Он также заявил о том, что самоопределение, если таковое случится, будет достигнуто лишь за счет раздела острова. Предложение британской стороны включало предоставление конституционного самоуправления. Британия четко дала понять, что она не предусматривала отказа от своего управления Кипром.

Греческий посол затем говорил о том, что конференция не была успешной для Греции, заявлявшей о том, что вопрос о самоопределении киприотов должен был решаться непосредственно между двумя странами: Великобританией и Грецией. Далее он заявил, что британские предложения на трехсторонней конференции включали намек на самоопределение для Кипра, но позже от британцев прозвучало и предложение о создании комитета по контролю в Лондоне. По словам греческого посла, это было предложение о создании кондоминиума, где бы британцы властвовали над интересами большей части населения, то есть как раз греческой части острова. [FRUS 1955--1957, vol. XXIV, p. 286].

Конференция показала, что сторонам не удалось достичь согласия по вопросу будущего статуса Кипра на международной арене, поэтому обсуждение вопроса было отложено, а конференция была распущена. После провала конференции на острове началась вооруженная борьба греков-киприотов за энозис.

В переписке с госсекретарем США Даллесом министр иностранных дел Макмиллан говорил о том, что Великобритания, несмотря на провал конференции, хочет продолжать переговоры с Турцией и Грецией. В переписке от сентября 1955 года Макмиллан указывал конституционные предложения британской стороны для Кипра: введение либеральной Конституции, чьи положения способствовали бы установлению внутреннего самоуправления, совместимого со стратегическими требованиями международного положения; образование Парламента и преобразование всех государственных структур на Кипре в министерства, подответственные новому Парламенту -- Ассамблее, за исключением сферы международных отношений, обороны и общественной безопасности; премьер-министр от киприотов должен был стать главой административного аппарата. Говорилось в планах о том, что конституционный прогресс на Кипре зависит от сотрудничества или хотя бы негласного подтверждения со стороны Греции и Турции. Предполагалось создать трехсторонний комитет, чтобы: ознакомить два других государства с британскими конституционными предложениями для Кипра; рассмотреть принятие оптимальной системы гарантий для меньшинств на острове; показать, что британская сторона является связующим звеном при межгосударственных консультациях и сотрудничестве по кипрскому вопросу. Указывалось, что, несмотря на провал Конференции и сложность проведения трехсторонних переговоров по Кипру на тот момент, британское правительство намерено настойчиво продолжать добиваться обсуждений по этому поводу иготовопересмотреть свои предложения с внесением всех необходимых дополнений и поправок к ним [FRUS 1955--1957, vol. XXIV, p. 295].

Новый губернатор Хардинг хотел устроить переговоры и представил план, подразумевающий возможность самоопределения для острова, который был тут же отвергнут Макариосом. Переговоры и обмен письмами продолжились, и в какой-то момент стало казаться, что Макариос был готов принять тезис о самоопределении. Необходимо было прояснить некоторые моменты, включавшие вопросы безопасности и амнистии для участников военных действий. А. Леннокс-Бойд, тогда британский министр по делам колоний, прибыл на Кипр 26 февраля 1956 года, и после одной встречи с архиепископом отказался от дальнейших переговоров [Judt, 2005, p. 392]. Двенадцать дней спустя Макариос и епископ Киренийский были сосланы на Сейшельские острова в Индийском океане.

Конституционный проект лорда Рэдклиффа

В июле 1956 года британское правительство поставило лорда Рэдклиффа, юриста, во главе процесса по подготовке конституционного проекта для Кипра.

Предложения лорда Рэдклиффа, прозвучавшие в декабре того же года, включали условия для создания сбалансированной законодательной системы. Лорд Рэдклифф подчеркивал, что в его задачу входила выработка конституционных предложений для территории, находящейся под властью Британской короны, и вследствие этого он не намеревался прописывать дальнейший международный статус Кипра в тексте Конституции [Constitutional Proposals for Cyprus].

По проекту лорда Рэдклиффа, такие сферы, как внешняя политика, оборона и внутренняя безопасность, оставались в ведении губернатора. Система самоуправления острова должна была состоять из Парламента -- Законодательной Ассамблеи, а также Кабинета министров и системы судебных органов.

В проекте указывалось, что в составе Законодательной Ассамблеи должны были находиться спикер, вице-спикер, назначавшиеся самой Ассамблеей, а также 36 других членов собрания, где 6 представителей должны были бы избираться от турецкой общины, 24 человека представляли бы остальную часть острова, и еще 6 человек назначались бы губернатором [HC Deb 1956].

Законодательная Ассамблея должна была выдвигать законопроекты, касающиеся самоуправления Кипра, которые впоследствии могли получить законную силу приодобрении со стороны губернатора.

Исполнительная власть на острове должна была принадлежать Кабинету министров, в составе которого значился премьер-министр, назначаемый губернатором из членов Законодательной Ассамблеи, а также 5 других министров, назначаемых губернатором по рекомендации премьер-министра так же из членов Ассамблеи. Кроме того, в составе Кабинета министров должен был находиться министр по делам турок-киприотов, назначаемый по усмотрению губернатора из членов Законодательной Ассамблеи, выбранных избирателями из среды турок-киприотов.

Судебная власть должна была быть представлена Верховным судом, состоящим из верховного судьи, назначаемого губернатором после консультации с премьер-министром, и двух других судей, назначаемых губернатором после консультации с верховным судьей.

В юрисдикцию Верховного суда должно было входить вынесение заключений о том, не противоречат ли выдвинутые Ассамблеей законопроекты положениям Конституции, гарантирующей определенные права личности. Также предусматривалось создание комиссии по общественной деятельности и юридической комиссии [Constitutional Proposals for Cyprus].

Предусматривалось создание трибунала, представители которого должны были назначаться губернатором после консультаций с верховным судьей и премьер-министром. Членство в трибунале должно было распределяться поровну между представителями турецкой и греческой общин Кипра. Председателем должен был стать человек, не относящийся ни к одной из данных групп населения. Трибунал должен был заниматься рассмотрением индивидуальных жалоб, поданных в ответ на действия административного аппарата.

Еще одним органом власти должен был стать Объединенный Совет Кипра, в задачу которого должно было входить рассмотрение и обсуждение вопросов первостепенной значимости. Совет должен был состоять из заместителя губернатора, премьер-министра и еще одного представителя от Кабинета, назначенного по рекомендации премьер-министра, министра по делам турок-киприотов, одного из представителей Комитета по защите, назначаемого губернатором. Также в Совет должен был войти генеральный прокурор, который назначался губернатором по рекомендации премьер-министра и чьи полномочия при случае упразднялись по такой же схеме.

В сопроводительной записке лорд Рэдклифф писал о том, что не все предусмотренные им предложения могут быть введены на Кипре сразу, так как «эта Конституция предусмотрена для такого государства, где люди могут открыто выражать свою волю путем голосования и высказывать свое мнение, не подвергаясьзапугиваниям или угрозе терроризма. Мои предложения представлены для такого Кипра, в котором было бы возможно объявить о прекращении чрезвычайного положения. Я не знаю, когда наступит такое время. Мы можем только надеяться, что перспектива вступления в силу Конституции, которая предусматривает создание самоуправления на мирной основе, даст в будущем надежду на урегулирование различных конфликтов» [Constitutional Proposals for Cyprus].

В проекте Конституции лорд Рэдклифф говорил о своих опасениях, заключавшихся в том, что структура власти, предусмотренная данным проектом, может вызвать серьезные опасения как греков-киприотов, так и турок-киприотов. Указывалось и то, что Конституция, будучи принятой, должна будет оставаться без изменений в части предоставления прав и свобод обеим общинам на Кипре. Лорд Рэдклифф рассуждал и о том, каким ограничениям стоит подвергнуть местные органы законодательной власти, чтобы обеспечить эффективную защиту меньшинств на острове. С этой целью им была предложена система диархии, то есть распределения полномочий между греческой и турецкой общинами на острове. Он указывал на то, что в истории отношений Великобритании с подвластными ей территориями уже существовала практика такой системы управления. Лорд Рэдклифф говорил об эффективности наделения губернатора полнотой власти в законодательной и исполнительной сферах в нужных ему пределах, в то время как местные законодательные органы так же будут наделены полнотой власти. Предусматривалось, что эти две системы будут существовать рядом друг с другом, но осуществлять свои полномочия раздельно ввиду различий в областях, за которые они должны были нести ответственность. самоуправление политика конституция рэдклифф

Лорд Рэдклифф подчеркивал, что между губернатором и местным правительством должны быть установлены дружественные отношения, и что положения Конституции не предусматривают сосредоточение основной власти в руках губернатора. Напротив, подчеркивалось, что, по замыслам лорда Рэдклиффа, губернатор должен воздерживаться от вмешательства в работу органов самоуправления на острове, принимая на себя обязанности конституционного главы государства от имени Британской короны. И долгом губернатора является содействие поддержанию гармонии между источниками власти на острове [Constitutional Proposals for Cyprus]. Одной из главных проблем самоуправления, по мнению автора проекта Конституции, было организовать власть таким образом, чтобы она, с одной стороны, являлась отражением волеизъявления народа Кипра, а с другой стороны, не превратилась в инструмент, с помощью которого одна часть населения подавляла бы другую, насаждая свои правила и обычаи ввиду своего численного превосходства.

В числе министерств, которые должны появиться на острове, помимо представительств премьер-министра и министра по делам турок-киприотов, предусматривалось создание Министерства развития, Министерства по финансам, Министерства социальной службы и ряда других представительств.

Предложения включали также и возможность самоопределения в дальнейшем будущем, и меры по обеспечению безопасности для туроккиприотов, так как на заседании Палаты Общин в Британском парламенте 19 декабря 1956 года прозвучал тезис о двойном самоопределении. Британский министр по делам колоний Леннокс-Бойд заявил: «Самоопределение должно затронуть и турок-киприотов, которые не в меньшей степени, чем греческая часть населения острова, имеют право участвовать в решении вопроса о своем будущем статусе. Иначе говоря, мы признаем, что выражение самоопределения в среде такого смешанного населения должно включать и требование о разделении острова среди прочих возможностей» [HC Deb 1956].

Цель данного заявления заключалась в том, чтобы сделать Конституцию лорда Рэдклиффа, подлежащую рассмотрению обеих общин Кипра, более удобной для турецкой части населения острова. В своей дальнейшей речи от 19 декабря 1956 года в Палате Общин Леннокс-Бойд заявил: «Мы должны признать, что турецкая часть населения острова обеспокоена тем, что ждет Кипр в будущем, если принцип самоопределения все же вступит в силу. Не могу не посчитать логичным наделить эту общину, связанную с Турцией и расположенную всего в 40 милях от нее, теми же правами, что мы признаем и за греческой общиной Кипра» [HC Deb 1956].

Лорд Рэдклифф столкнулся с требованием равноправия при выборах в органы власти, выдвинутым со стороны общины турок-киприотов. Рассматривая требования, выдвинутые турецкой общиной, он пришел к выводу, что, таким образом, на острове предполагалось бы установление не унитарного государства, а федерации: «Можно ли создать на Кипре федерацию, действуя таким способом? Я сомневаюсь в этом. На Кипре нет даже четко выраженного территориального разделения обеих общин, и, не говоря уже о других возражениях, объединение общин представляется мне в высшей степени сложным с конституциональной точки зрения, если оно не подразумевает также и объединение территорий» [Constitutional Proposals for Cyprus].

Лорд Рэдклифф, понимая невозможность участия в государственных структурах одинакового количества греков-киприотов и турок-киприотов ввиду численного меньшинства последних (турки составляли около 20 % населения острова), выдвинул в проекте ряд предложений, чтобы турецкая община не чувствовала себя ущемленной. Средипредложений говорилось о 6 местах в Законодательной Ассамблее, закрепленных за турками-киприотами. Также устанавливалась необходимость получения согласия от двух третей турецкого населения Кипра при голосовании в Ассамблее по законопроектам, вводившим изменения в любые законы, имевшие отношение к местной турецкой политике, образованию, здравоохранению, культуре и другим сферам жизни турецкого меньшинства. Предполагалось создание должности министра по делам турок-киприотов, который имел бы место в Кабинете министров и являлся бы членом Объединенного комитета Кипра.

Предполагалось, что Конституция вступит в силу тогда, когда положение на Кипре станет более спокойным и можно будет провести выборы в Парламент. Предусматривалась возможность внесения любых изменений в Конституцию с подачи кипрского народа, членов британского парламента, представителей турецкого и греческого государств.

По словам Леннокса-Бойда, «предложения, внесенные лордом Рэдклиффом, представляют собой баланс интересов. Положения Конституции предусмотрены для возникновения самоуправления на Кипре, находящемся под суверенитетом Британской короны. Все же, с дальнейшей сменой международного и стратегического положения и эффективной работой органов самоуправления на острове, можно будет рассмотреть вопрос о применении принципа самоопределения» [HC Deb 1956].

Также Леннокс-Бойд говорил и о намерении обсудить законодательный проект с архиепископом Макариосом III, лидером греческой общины Кипра. С этой целью на Сейшельские острова, где тот находился в ссылке, были отправлены секретарь лорда Рэдклиффа и старший офицер правительства Кипра. Они должны были разъяснить все включенные в Конституцию предложения.

13--16 декабря А. Леннокс-Бойд посетил Афины и Анкару, чтобы ознакомить греческое и турецкое правительство с проектом Рэдклиффа. Конституционный план был одобрен Турцией, но полностью отвергнут Грецией, а Макариос III, будучи в ссылке, отказался его рассматривать [Hakki, 2007, p. 11].

Выводы

Вынесение Грецией кипрского вопроса на международный уровень, обсуждение его на заседании Генеральной Ассамблеи ООН способствовало изменениям в британской колониальной политике. Британское правительство, ранее отказавшись обсуждать вопрос о самоопределении на Кипре с греческой стороной, способствовало проведению трехсторонней конференции по кипрской проблеме с участием Греции и Турции. Провал конференции был обусловлен несовпадением позиций трех стран и способствовал началу активных действий со стороны Великобритании, выдвинувшей позднее ряд предложения от лица лорда Рэдклиффа по конституционному устройству на острове. Подчеркивалось, что остров, несмотря на предложенную ему систему управления, должен был находиться в рамках британского суверенитета.

Разносторонние предложения, охватывавшие все органы самоуправления, тем не менее не предполагали сосредоточения полноты всей власти в руках местной администрации. Подразумевалось, что сферы международных отношений, обороны и внутренней безопасности должны были находиться в ведении губернатора. Также проект Конституции не предусматривал равного членства в правительственных органах для греков- и турок-киприотов, что вызвало недовольство последних, хоть им и предоставлялись другие льготы.

В целом тезис о двойном самоопределении, высказанный еще Ленноксом-Бойдом в своей речи в Палате Общин и применяемый в Конституции, допускал возможность разделения острова на греческую и турецкую части. В связи с этим план был отвергнут Грецией и не принят на рассмотрение Макариосом.

Аннотация

Рассматривается вопрос о статусе Кипра, который в середине 50-х годов XX века находился под управлением Великобритании, и предоставлении ему самоуправления. На основе британских документов, а также источников по внешней политике США середины XX века дается обзор британской внешней политики по отношению к подконтрольному ей острову. Также освещаются основные проблемы и разногласия в позициях Турции, Греции и Великобритании, касающиеся вопроса о независимости Кипра, и предлагаются проекты законодательных изменений. Подчеркиваются различия в подходах британского правительства к вопросу о самоопределении на острове в разное время. Особое внимание уделяется проекту Конституции Рэдклиффа, согласно которому на Кипре должны были раздельно функционировать все три ветви власти, а баланс сил должен был достигаться за счет распределения полномочий между греческой и турецкой общинами. Рассматривается ряд статей проекта Конституции о возникновении новых органов власти и распределении полномочий между губернатором острова и правительственными органами, а также о наделении киприотов равными правами и свободами.

Ключевые слова: Кипр; трехсторонняя конференция; Макмиллан; проект Конституции; лорд Рэдклифф; самоопределение Кипра; диархия.

The status of Cyprus is discussed, which in the middle of 50-ies of 20th century was under British control, and question of providing it with the government. On the basis of British documents and sources on USA foreign policy of the middle of the 20th century an overview of British foreign policy in relation to the island controlled by it is provided. Also the main problems and differences in the positions of Turkey, Greece and Great Britain are highlighted concerning the question of the independence of Cyprus, and draft legislative changes are proposed. Differences in approaches of the British government to the issue of self-determination on the island at different times are highlighted. Special attention is paid to the draft Constitution of Radcliffe, according to which all three branches of government in Cyprus have to function separately, and the balance of power has to be achieved through the distinguishing of authority between the Greek and Turkish communities. A number of articles of the draft Constitution are considered on the emergence of new authorities and distribution of powers between the Governor of the island and government authorities, and on giving equal rights and freedoms to Cypriots.

Key words: Cyprus; tripartite conference; Macmillan; draft Constitution; Lord Radcliffe; self-determination of Cyprus; diarchy.

Размещено на Allbest.ru