Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УЧРЕЖДЕНИЕ ЗЕМСТВ В ОРЕНБУРГСКОЙ ГУБЕРНИИ

Жайбалиева Люция Турсунгалиевна, к.и.н.

Томина Елена Федоровна, к. пед. н.

Ягудина Оксана Валентиновна, к.и.н.

Оренбургский государственный университет

ra-58@mail.ru; teador17@mail.ru; yagudina_ov@mail.ru

В статье рассматривается история введения земских учреждений на территории Оренбургской губернии. Проанализированы общие принципы организации и функционирования земских учреждений в крае: степень компетенции созданных структур, сфера их деятельности, источники финансирования. Выделены причины позднего введения земств на территории губернии. Определены характерные особенности губернии, повлиявшие на структуру оренбургского земства.

Ключевые слова и фразы: земство; земские учреждения; органы местного самоуправления; земские собрания; земская управа; земские гласные; выборы; Оренбургская губерния; уезды.

оренбургская губерния земские учреждения

The article considers the history of the introduction of zemstvo institutions in the territory of the Orenburg province. The authors analyze the general principles of organization and functioning of zemstvo institutions in the province: the degree of competence of the established structures, the scope of their activities and the sources of financing. The reasons for the late introduction of zemstvos in the territory of the province are singled out. The characteristic features of the province, which influenced the structure of the Orenburg zemstvo, are determined.

Key words and phrases: zemstvo; zemsvto institutions; bodies of local self-government; zemstvo meetings; Zemstvo Council; zemstvo councilors; elections; Orenburg province; districts.

В современных условиях чрезвычайно востребованными оказались идеи совершенствования и развития местного самоуправления. Особую важность приобретает осмысление исторического опыта местного самоуправления, накопленного в ходе деятельности земских учреждений России в конце XIX - начале XX века. Данное время интересно тем, что происходящие процессы в современной жизни России аналогичны рассматриваемому периоду.

При изучении земских учреждений как социальных институтов можно выделить структуру, принципы организации, механизмы деятельности, а также способы контроля. Главным механизмом администрирования, экономической жизни и социальных отношений на местах были земские институты, которые обеспечивали активный процесс обновления. Взаимодействие органов самоуправления с административными и правительственными учреждениями показывает их место в общей системе российского управления.

Первая попытка провести реформу местного самоуправления и создать земские учреждения в Оренбургском крае была предпринята после издания Положения 1864 г. В 1867-1873 гг. канцелярия оренбургского губернатора вела переписку с правительственными учреждениями о «возможности введения земства в Оренбургской губернии». Эти проекты удалось осуществить только в начале XX века.

Условно история оренбургского земства начинается с 9 июня 1912 г., когда по инициативе депутатов Государственной Думы правительством издан закон, по которому вводились земские учреждения в Оренбургской, Ставропольской и Астраханской губерниях. Столь позднее введение института земства в Оренбургском крае имеет объективную причину: дворянство составляло главную опору правительства в органах местного самоуправления, а для Оренбургской губернии был характерен небольшой процент дворян по отношению к общей численности населения. Если брать общероссийскую статистику, то по всей империи дворян приходилось 15 человек на 1000 душ населения, а в Оренбургской губернии - только 0,8 [9, с. 179]. Сознавая данное обстоятельство, правительство и губернские власти тормозили введение земства в Оренбургском крае [7, с. 116].

Б. Б. Веселовский, один из видных исследователей истории земства, отмечал недоброжелательное отношение к вопросу введения земских учреждений на территории окраинных губерний, где проживало большое количество инородцев. На страницах своего научного труда он приводит высказывание профессора А.Д. Градовского, который считал, что в местностях, где нет национального единства, «самоуправление не способно дать удовлетворительных результатов» [4, с. 33].

Еще одной ключевой особенностью края было наличие казачьего населения (22%), управление которым строилось на основании своих законов. Исходя из этих соображений, казаки были устранены от участия в работе земств.

В общей сложности, учитывая малочисленность дворянского элемента на территории губернии, исключение из деятельности земских учреждений инородцев и казачества, в состав оренбургского земства в основном вошли крупные землевладельцы и крестьяне.

Современный исследователь Г.Б. Азаматова связывает позднее введение земств с преобразованиями в управлении краем - выделением Уфимской губернии из Оренбургской. В 1874 г. земство было введено в Уфимской губернии, в Оренбургской было отложено в связи со специфической формой управления и землепользования на территории оренбургского казачества. Впоследствии это стало значительным препятствием для работы земских учреждений, так как растущие земские сборы приводили к увеличению долгов за крестьянским населением и башкирами [1, с. 57, 58, 61].

Земским органам поручалось общее руководство хозяйственными делами: управление капиталом и денежными сборами земства, а также имуществом; содержание принадлежавших земству зданий; меры обеспечения народного продовольствия; оказание содействия развитию промышленности и местной торговли; участие в попечении о народном образовании; заведование земскими благотворительными учреждениями.

На структуру и деятельность оренбургского земства оказали влияние следующие характерные особенности губернии:

1. многонациональность состава населения, большой удельный вес народов, ведущих кочевой образ жизни. Они находились вне сферы действия «Положения о земских учреждениях» 1890 г. и на них не распространялась деятельность местных органов самоуправления;

2. разделение в административном отношении на гражданскую и казачью территории. Казачество составляло 22% населения губернии (620 тыс. человек в начале XX века), имело собственную систему управления и было исключено из сферы деятельности земских учреждений;

3. низкий уровень экономического и социально-культурного развития Оренбургского края по сравнению с другими территориями России, где земства были введены в XIX веке [7, с. 110].

Создание земских учреждений в Оренбургской губернии происходило под руководством министра внутренних дел. В июне 1912 г. были выработаны правила о порядке введения в действие положения о земских учреждениях, согласно которому «местные распоряжения по введению земства были возложены на оренбургского губернатора, губернское по земским и городским делам присутствие и особые Временные уездные комиссии под руководством губернского предводителя дворянства, действительного статского советника Льва Ипполитовича Шота» [5, д. 120, л. 3-6].

В декабре 1912 г. - январе 1913 г. Временные уездные комиссии по введению земских учреждений были созданы во всех пяти уездах губернии - Оренбургском, Орском, Верхнеуральском, Троицком и Челябинском. В состав этих комиссий входили: председатель (уездный или губернский предводитель дворянства); уездный исправник; земский начальник; податной инспектор; титулярный и коллежский советники.

В деятельности Орской временной комиссии принимал участие промышленник А. Л. Нидеккер, который с 1914 по 1918 гг. занимал должность городского головы в г. Орске [10]. Кроме того, при Временных уездных комиссиях были созданы канцелярии из «вольнонаемных лиц» [5, д. 124, л. 7-13].

Временные уездные комиссии составляли списки лиц, имеющих право участвовать в земском избирательном собрании для выборов уездных земских гласных. В избирательные списки на основании статей 15-33 Положения о земских учреждениях 1890 г. вносились лица:

а) состоявшие в русском подданстве;

б) владевшие обложенной земским сбором землей или другим недвижимым имуществом определенного размера.

В выборах не имели право участвовать лица «инородного подданства, церковнослужители, лица, занимавшие полицейские или прокурорские должности, лица женского пола, лица, не достигшие 25-летнего возраста» [Там же, д. 120, л. 32].

Информационными источниками для составления избирательных списков служили окладные книги комитетов и палат. При этом возникли определенные трудности:

1. Необходимо было выявить лиц, владевших «казачьими землями» и «офицерскими участками», которые не имели права участвовать в выборах гласных земских учреждений. Однако выяснилось, что владельцами этих участков были не только казаки, но и крестьяне, другие частные лица. Поэтому эти категории землевладельцев всё же были включены в избирательные списки.

2. Требовалось установить, кто из крестьян является действительным землевладельцем и занимается сельским хозяйством. В начале XX века многие члены крестьянских товариществ быстро разорялись, бросали свои земельные участки и уходили из деревень в города, где занимались промыслами, ремеслами, торговлей. Эти группы населения также не имели права участвовать в выборах земских гласных.

Итогом проделанной работы стало составление двух избирательных списков:

I-й список - полно-цензовые владельцы. В Оренбургском и Орском уездах в эту категорию входили лица, владевшие не менее 475 десятинами земли или другим недвижимым имуществом на сумму не менее 15 тыс. рублей. В Челябинском и Верхнеуральском-Троицком уездах избирательный ценз составлял 350 дес. земли или 15 тыс. руб.

II-й список - лица, владевшие не менее 1/10 долей избирательного ценза, то есть 47,5 дес. земли или 1500 руб. - в Оренбургском и Орском уездах, 35 дес. земли или 1500 руб. в Челябинском и ВерхнеуральскоТроицком уездах [Там же, д. 122, л. 7].

После этого в «Оренбургских губернских ведомостях» в феврале 1913 г. были опубликованы списки всех избирателей и назначен двухмесячный срок для внесения дополнений и изменений [Там же, л. 12-17]. Так, например, в список № 2 на основании ходатайства был включен крестьянин хутора Богодаровского Василевской волости Оренбургского уезда Иван Кушниров, согласно имевшимся у него земельным участкам при хуторе Богодаровском и хуторе Вознесенском - 65 десятин земли - приобретенным им с помощью Крестьянского поземельного банка [Там же, д. 124, л. 58]. Из списка № 2 в список № 1 было перенесено товарищество «Григорий Шилов и К», владевшее недвижимым имуществом на сумму 30 тыс. рублей [Там же, д. 140, л. 19]. Из избирательных списков были исключены многие лица, владения которых не были обложены земским сбором.

В результате доработки были составлены окончательные, не подлежавшие изменению избирательные списки. Число лиц, имевших право участвовать в выборах земских гласных, приводится в Таблице 1.

Таблица 1. Количество избирателей земских гласных в уездах Оренбургской губернии (чел.) [Там же, д. 124, л. 38-45]

В избирательный список № 1 входили крупные и средние землевладельцы, купцы, предприниматели, дворяне. Основную часть лиц, входивших в список № 2, составляли крестьяне, мелкие предприниматели, мещане.

Назначение сроков проведения выборов в уездные земские гласные было возложено на оренбургского губернатора генерал-лейтенанта Н. А. Сухомлинова. В уездах выборы было намечено провести в различные сроки: по Оренбургскому - 22, 24 и 26 июня, по Челябинскому - 22 и 27 июня, по Орскому - 22 и 24 июня, по Верхнеуральско-Троицкому - 22 и 25 июня 1913 года [Там же, д. 120, л. 62-65]. В этих уездах прошли два избирательных собрания. Участниками первого собрания являлись лица, владевшие полным избирательным цензом, второго - лица, имевшие право участвовать в земских выборах через уполномоченных.

Выборы в уездные земские гласные начинались с избрания уполномоченных на избирательных съездах. Для того чтобы быть избранным в гласные или уполномоченные, необходимо было получить «более избирательных, нежели неизбирательных голосов» [Там же, л. 38]. Гласные от «сельских обществ», то есть крестьян, формировались следующим образом: сначала на волостных сходах избирали выборщиков, которые затем собирались на особый съезд и на месте из своего состава выбирали положенное число гласных в уездное земское собрание.

Необходимо отметить, что крестьяне многих волостей Оренбургской губернии негативно реагировали на введение земских учреждений. Так, например, в Тургоякской, Сызгинской, Сыростинской волостях крестьяне отказались от выбора кандидата в земские гласные, мотивируя это увеличением расходов на содержание земского управления и повышением размера налогов после введения земства. У местного крестьянства не было четкого представления о том, что представляют собой земства. Другие считали «за повинность или чуть ли не за наказание быть избранными в гласные земских собраний и просили их освободить от этих полномочий» [Там же, д. 122, л. 42].

На выборах жители Оренбургской губернии продемонстрировали низкую политическую активность, так как явка составила лишь 24,9% от общего числа выборщиков. Самой низкой активностью отличились мелкие землевладельцы, от них участвовало всего лишь 17% [3, с. 56]. Крупные землевладельцы, купцы, промышленники, напротив, принимали активное участие в земских выборах. Результаты выборов уездных гласных были опубликованы в «Оренбургских губернских ведомостях» в июле 1913 г. [9, с. 180].

Земские собрания, представительные органы самоуправления, контролировали деятельность земских управ. За губернатором закреплялось право осуществлять ревизию управ и всех подчиненных им учреждений, а в случае установления нарушений требовать разъяснений от управ по данным вопросам. Также к функциям губернатора отнесли право принимать жалобы на действия управ. Органом административного надзора за земскими учреждениями назначили губернские по земским и городским делам присутствия, которые разбирали вопросы законности постановлений и распоряжений управ [6, д. 11-6, л. 5].

Земство выполняло социально-экономические функции, не охваченные централизованной властью. Оно ведало строительством дорог местного значения, здравоохранением, народным просвещением, страхованием, развитием кустарной промышленности, сельскохозяйственным производством, организацией земской статистики и т.д.

Земство имело финансовые средства. Доходная часть бюджета состояла из налогов на движимое, в том числе заводское, имущество, за пользование лесами и землями, поступлений от продажи государственных ценных бумаг, торговых заведений и других источников. Все полученные средства, за исключением некоторых отчислений правительству, расходовались на местные нужды.

Значительная часть бюджета расходовалась на народное образование, как школьное, так и внешкольное. Например, в Оренбурге с 17 мая по 10 июня 1917 г. организованные земством педагогические курсы по общественно-политическим вопросам прошли 734 человека.

Большое внимание земство уделяло развитию профессиональных учебных заведений. На развитие профессионального образования предусматривалось выделить средства в размере 2500 руб., на внешкольное образование (организацию сельских библиотечек, читален низшего типа в каждом районе) - по 230 руб., на создание 54 библиотек - 12420 руб., на образование национальных меньшинств - 3450 руб. [8, с. 93-105].

Много забот у земства было с дошкольным воспитанием. На средства земства содержались детские сады и ясли, приюты для детей, школы-интернаты.

Благодаря земству повысилось качество медицинского обслуживания населения: строились больницы и фельдшерские пункты в сельской местности, расширялась сеть аптек, приглашались на работу врачи, организовывались фельдшерские и акушерские курсы.

Активно оренбургское земство участвовало в ассигновании средств на нужды, вызванные Первой мировой войной. Оренбургское земское собрание одним из первых высказалось о необходимости оказания помощи больным и раненым воинам. Оренбургская губерния занимала 17 место по объему ассигнований на перечисленные нужды, в общей сложности они составили 400 000 руб., что в процентном соотношении от общей суммы всех сборов равнялось 1,9% [2, с. 7, 17].

Много дел у земства было с организацией сельскохозяйственного производства. Оно выделяло деньги на оборудование агрономических участков, улучшение породности скота, содержание агрономов и на устройство сельскохозяйственных выставок.

Однако успех земства оказался кратковременным. Направленность его работы смещается после свержения монархического правления. Теперь его деятельность в большей степени сосредоточена на решении общественно-политических задач в регионе, попытках налаживания отношений с местными советами. Значительная часть средств направлялась на обеспечение новых правоохранительных и судебных структур, что обусловливалось существующими на тот момент общественными реалиями. История оренбургского земства завершилась в 1917 г., когда его дела передаются соответствующим отделам Совета рабочих и солдатских депутатов.

Земские учреждения являлись уникальным институтом российской истории как органы, способствовавшие развитию самоуправления на местах и аккумулировавшие в своей деятельности общественные интересы и задачи. За годы существования земствами были реализованы незаменимые меры в развитии региона. Взяв на себя такой широкий круг практической работы, земства способствовали развитию весьма значимых сфер общественной жизни, которые находились в состоянии кризиса и оказались непосильными для государственных структур.

Создание земских учреждений явилось значительным шагом на пути демократических преобразований общества. Однако самоуправление в России не имело стойких традиций. Управление осуществлялось исключительно сверху. Государство не желало поступаться и частью своей власти, поэтому самоуправление в России не получило дальнейшего развития и постепенно сводилось на нет. Законодательство и административная практика шли по пути ограничения и сдавливания принципов земского управления.

Изучение принципов организации и функционирования земских учреждений в Оренбургской губернии дает возможность глубже и основательнее понять и осмыслить политику властей и реакцию общества на нее в исследуемый период времени, извлечь необходимые уроки из полученного исторического опыта и избежать ошибок при проведении современных преобразований в сфере местного самоуправления.

Список источников

1. Азаматова Г.Б. Земское самоуправление на Южном Урале: опыт реализации и региональные особенности (1874-1917 годы) // Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 6 (361). С. 57-64.

2. Ассигнования губернских и уездных земств на нужды, вызванные войной. М.: Ред. «Изв. Гл. ком. Всерос. зем. союза», 1916. 215 с.

3. Беседовская А.В. Власть и общество: становление системы самоуправления на Южном Урале (конец XIX - начало XX века) [Электронный ресурс] // Вестник Оренбургского государственного педагогического университета: электронный научный журнал. 2006. № 1. С. 49-61. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=17949663 (дата обращения: 28.10.2017).

4. Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет: в 4-х т. СПб.: Изд-во О. Н. Поповой, 1911. Т. 3. 729 с.

5. Государственный архив Оренбургской области (ГАОО). Ф.15. Оп. 1.

6. ГАОО. Ф. 43. Оп. 1.

7. Куталевский Н.М. Проблемы реформирования органов хозяйственного управления Оренбургской губернии в конце XIX века // Реформы и реформаторы в России: сб. ст. Оренбург: Изд-во ОГПУ, 2003. С. 109-123.

8. Сборник журналов и постановлений Оренбургского губернского земского собрания 1-й чрезвычайной и 1-й очередной Сессии в 1913 году. Оренбург: Электро-тип. Тургайского Областного Правления, 1914. 774 с.

9. Трутовский В.Е. Современное земство. Пг.: Изд. П. И. Певина, 1915. 288 с.

10. Черкас Т.Г. О Торговых домах Орска конца XIX - начала XX века [Электронный ресурс] // Орская хроника. 2015. 16 июля. URL: https://hron.ru/news/read/45954 (дата обращения: 24.03.2017).

Размещено на Allbest.ru