Местные органы власти Дагестана: от "полновластия" к "самоуправлению"

Размещено на http://www.allbest.ru/

Местные органы власти Дагестана: от "полновластия" к "самоуправлению"

Сегодня все чаще исследователи обращаются к историческому опыту политического реформирования системы органов местной власти как в целом в стране, так и в национальных районах. Обобщение этого опыта в такой многонациональной республике как Дагестан имеет важное теоретическое и практическое значение.

Вопросам государственного управления, реформам органов власти в разные годы в своих трудах уделяли внимание видные отечественные исследователи - Ю. С. Кукушкин [9-11], С. А. Авакян [1; 2], Р. Г. Пихоя [14] и др. Отдельные аспекты проблемы становились предметом научного интереса дагестанских ученых - М. А. Казанбиева [7], А. М. Халилова [20]. Вопросами государственного управления на региональном уровне занимались главным образом исследователи-юристы. В предлагаемой статье мы попытались рассмотреть исторический аспект проблемы.

В июне 1988 г. состоялась XIX Всесоюзная партийная конференция КПСС, решения которой положили начало коренным изменениям политической системы советского общества. Основным направлением реформы было определено обеспечение полновластия Советов. В свою очередь, возрождение полновластия Советов предполагало реорганизацию руководства местными делами на принципах самоуправления, самофинансирования, согласования местных интересов с общегосударственными.

Органы власти Дагестанской АССР наметили мероприятия по реализации положений реформы и приступили к их осуществлению. Так, в 1989 г. Совет Министров ДАССР подготовил предложения по передаче предприятиями союзного и союзно-республиканского подчинения части платежей в местные бюджеты и отчислений в бюджет республики 5% от сумм валютных фондов [6].

В феврале 1990 г. по решению Совета Министров республики в Дербенте и Кизляре был проведен эксперимент по переходу на принципы самоуправления и самофинансирования. Исполкомы этих городов получили определенную самостоятельность в решении внутренних вопросов городской жизни. Предполагалось, что эти меры должны будут стимулировать исполкомы на изыскание дополнительных финансовых ресурсов.

Подводя итоги эксперимента в городе Дербенте на страницах «Вестника Совета Министров ДАССР», председатель горисполкома Э. Пашабеков отметил, что без выработки нормативов для расчета арендной платы за землю, земельного налога, штрафов предприятий за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и других видов штрафов для отчислений в местные бюджеты, без учета уровня экономического и социального развития территорий город не сможет перейти на самофинансирование [13, с. 77].

В рамках реализации принципов самофинансирования на уровне местных Советов в 1991 г. Комитетом по экономической реформе Совета Министров ДАССР был проведен анализ состояния экономической и социальной сфер, финансового потенциала районов и городов республики. По итогам проделанной комитетом работы был сделан вывод о том, что уровень развития большинства республиканских территорий отставал от нормативов и среднереспубликанских показателей [4, с. 26].

В том же 1991 году из-за отсутствия в большинстве районов и городов республики достаточных средств для самостоятельного покрытия расходов государство выделило местным органам власти республики более 187 млн рублей субвенций [Там же].

Таким образом, реально воплотить в жизнь решения о переходе местных органов власти республики на самофинансирование оказалось чрезвычайно сложным, главным образом из-за низкого уровня общественного производства в республике, слабой организационной и юридической подготовки нововведений.

Далее преобразование местных Советов было продолжено в условиях развития самоуправленческих начал в их деятельности. В правовом плане они базировались на Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). 27 февраля 1992 г. был принят и республиканский закон - «О местном самоуправлении в Республике Дагестан».

С принятием вышеназванных законодательных актов местные органы власти провозглашались органами местного самоуправления, которое понималось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей. До принятия новой Конституции органы местного самоуправления входили в систему органов государственной власти. В дальнейшем, как известно, органы местного самоуправления были организационно отделены от государственной власти.

В конце 1988 г. Верховный Совет СССР принял Закон об изменениях в системе выборов в Советы (выборы депутатов должны были происходить на альтернативной основе). В марте 1989 г. состоялись выборы в Советы всех уровней.

В декабре 1991 г. распался Советский Союз. В новой России началось осуществление радикальной экономической реформы, целью которой являлся переход к рыночной экономике. В новых экономических условиях провозглашенные принципы о полновластии Советов оказались декларацией.

На втором съезде народных депутатов ДАССР, который проходил в ноябре 1990 г., депутаты В. В. Акулиничев (председатель Каспийского горкома КПСС и будущий вице-премьер правительства республики) и М. А. Магомедов (председатель Ленинского районного Совета г. Махачкалы) отмечали, что права, задекларированные в законах СССР о местных Советах, о местном самоуправлении РФ и ДАССР в наших условиях неосуществимы [22, д. 10, л. 20].

В новых условиях отсутствия административных рычагов реализация властных полномочий, по мнению депутатов, принимавших участие в XV сессии Верховного Совета (декабрь 1991 г.), должна была строиться на возможности формирования планов развития своих территорий, регулирования налоговой, ценовой политики, взимания штрафов для пополнения местных бюджетов [Там же, д. 74, л. 59]. Но и эти функции местных Советов были значительно сужены в связи с процессом приватизации, который начался в стране.

В первую очередь приватизировались предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания [12], т.е. предприятия, представлявшие муниципальную собственность, которая, главным образом, и составляла экономическую основу деятельности местных органов власти.

Председатель комитета по управлению имуществом г. Махачкалы А. Алиев, подводя итоги приватизации городского имущества, отмечал 100-кратное превышение фактической цены от первоначальной. Программа приватизации за 1992 г., по его оценке, при этом была сорвана.

В средствах массовой информации стало появляться мнение о том, что в республике шел активный процесс «перекачки» государственных средств и имущества во вновь создаваемые коммерческие структуры или отдельным гражданам [8]. С серьезными нарушениями законодательства, по мнению заместителя прокурора Республики Дагестан А. Казилова, осуществлялась и оценка государственного имущества. Так, при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества наблюдались факты занижения выкупной части уставного капитала (фабрика «Каспийская мануфактура», Махачкалинский приборостроительный завод, завод «Дагстройиндустрия», завод «Авиаагрегат») [Там же].

Отвечая на вопрос корреспондента газеты «Дагестанская правда»: «Какие трудности испытывает в решении социально-экономических проблем города Кизлярский горсовет?», в числе первых председатель горсовета С. Паламарчук назвал отсутствие бюджета, постоянную смену правовых основ деятельности, способы реформирования государственных, хозяйственных и иных структур, смену форм собственности и налоговую политику [5].

Значительное сужение на практике экономических, политических и правовых основ деятельности местных органов власти незамедлительно сказалось на работе сессий Советов.

Характерными чертами работы сессии стали: поспешность, большое количество вопросов, выносимых на обсуждение, отсутствие кворума, а также какого-либо механизма воздействия на депутатов за безразличие к своим обязанностям и, как следствие, срыв сессий. Так, Хасавюртовский городской Совет за 1992 г. провел две сессии, а еще две были сорваны [18].

Девятого октября 1993 г. был издан Указ Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», который ликвидировал систему местных Советов [19, с. 165].

22 января 1993 г. Верховный Совет Республики Дагестан (РД) принял постановление о реформировании органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом приостанавливалась деятельность сельских, поселковых, районных, городских и районных в городе Советов народных депутатов, введены повсеместно институты местной администрации. На должности глав администраций предлагалось назначать ныне работающих руководителей Советов народных депутатов и их исполнительно-распорядительных органов [16, с. 8].

Как свидетельствуют источники, в том числе материалы периодической печати, ликвидация местных Советов не вызвала активного противодействия. К примеру, в Ахвахском районе решение о самороспуске Совета приняли при одном голосе «против», в Гунибском и Ботлихском районах депутаты проголосовали за предложенную резолюцию о самороспуске и разошлись [15].

Как ни парадоксально, но итогом демократических реформ по обеспечению полновластия Советов стало прекращение их деятельности и передача властных полномочий местным администрациям - до формирования представительных органов.

Эти изменения нашли свое отражение в Конституции республики. 25 февраля 1994 г. Верховный Совет РД принял Закон Республики Дагестан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон)», по которому в пределах осуществления государственных полномочий местные администрации входили в единую систему органов исполнительной власти Республики Дагестан [17, с. 4-5]. По Конституции РД 1994 г., местные органы государственной власти преобразовывались в органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти.

25 августа 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», и на его основе 25 апреля 1996 г. Народное Собрание Республики Дагестан приняло Закон «О местном самоуправлении в Республике Дагестан». Закон определял роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его деятельности, устанавливал принципы организации местного самоуправления в Республике Дагестан. Местное самоуправление провозглашалось как самостоятельная под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, культурных и иных местных традиций.

Местное самоуправление осуществляется в пределах муниципально-территориальных единиц - муниципальных образований - районов, городов, районов в городе, сел, поселков, сельсоветов и иных территорий.

Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящиеся в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая для удовлетворения потребностей населения муниципального образования (ст. 34 Закона о местном самоуправлении в РД).

Финансовые ресурсы муниципальных образований состоят из бюджетных и внебюджетных средств, получаемых кредитных ресурсов, валютных и земельных средств, формируемых в соответствии с действующим законодательством, средств на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, средств органов территориального общественного самоуправления.

Ко времени принятия Закона о местном самоуправлении абсолютное большинство территорий республики не могло самостоятельно осуществлять местное самоуправление и удовлетворять потребности населения муниципальных образований. Проведение рыночных реформ для Дагестана имело катастрофические последствия - республика дотировалась из федерального бюджета на 80% [21, с. 146].

В связи с этим Закон о местном самоуправлении относит к полномочиям органов государственной власти Республики Дагестан обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности [24, д. 27, л. 94].

Поскольку местное самоуправление в Дагестане не могло и не может полноценно функционировать без финансовой поддержки со стороны государственной власти республики, она же обеспечивает и контроль над использованием выделяемых средств.

Правительством Республики Дагестан устанавливались порядок и механизм доведения до органов самоуправления средств, выделяемых из республиканского бюджета, исключающие возможность направления этих средств на другие цели при наличии задолженности по заработной плате перед работниками бюджетной сферы и платежам в государственные внебюджетные фонды.

Таким образом, в исследуемый период органы местного самоуправления республики были лишены реальных полномочий для реализации положений Закона об экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления.

В этих условиях важной стала задача разработки принципов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в частности - принятия законов, устанавливающих порядок управления муниципальной собственностью, пользования и распоряжения землей, формирования и исполнения бюджетов, установления местных налогов и сборов, решения других вопросов местного значения [3, с. 379].

Поскольку в новых условиях экономика муниципалитетов строилась на функционировании, главным образом, негосударственной собственности, то основным регулятором экономической жизни становились налоги и другие сборы.

В 1997 г. правительством республики в Карабудахкенском районе РД был проведен эксперимент по отработке норм и принципов организации местного самоуправления. Все доходы от налогов, акцизов, сборов и платежей предприятий, организаций и учреждений всех видов собственности и их филиалов, расположенных на территории района, подлежащие зачислению в республиканский бюджет, передавались в бюджет Карабудахкентского района [24, д. 44, л. 185].

В том же году Народное Собрание РД предложило Правительству представить информацию о финансовом и налоговом потенциале районов и городов республики с обоснованными расчетами по каждому виду налогов и платежей [Там же, л. 184].

Нужно отметить, что работа, направленная на совершенствование правовых основ бюджетной и налоговой политики, не принесла желаемых результатов. В 1999 г. в республике только 6 городов и районов справились с установленным заданием по сбору налогов [Там же, д. 82, л. 284].

Принципы и формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в вопросах формирования представительных органов и вариантов выбора глав администраций не находили единогласия.

Федеральный закон, с одной стороны, фактически выводит местные органы за пределы государственного управления, с другой - местное самоуправление не могло и не может осуществлять свою деятельность в республике без государственных дотаций. В таких условиях государственные органы должны были иметь рычаги контроля и влияния на территории, чтобы обеспечить управляемость и надлежащий контроль над использованием средств. Ввиду этого часть дагестанской политической элиты стала склоняться к тому, что глав администраций нужно назначать.

Свое мнение высказал тогда и председатель Народного Собрания РД М. Г. Алиев, что есть вариант, когда выбирают граждане или представительный орган, но по кандидатуре, согласованной в Государственном Совете и в Правительстве Республики Дагестан. Выборы нужно проводить только по согласованным кандидатурам, но надо выбирать, а не назначать. Назначение и самоуправление - вещи несовместимые [23, д. 6, л. 2].

В результате прошедших дискуссий Законом о местном самоуправлении было закреплено, что глава администрации района, города избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления (ст. 5 Закона о местном самоуправлении в РД) [Там же, л. 4]. Конкретный вариант проведения выборов главы администрации определяется Народным Собранием РД по предложению Государственного Совета РД.

Основной проблемой деятельности органов местной власти в исследуемый период было несоответствие задекларированных объемов полномочий и компетенций реальным ресурсам, которые были в их распоряжении. В практическом плане реализация принципов самоуправления, самостоятельного решения населением широкого круга вопросов местного значения не могла быть осуществлена.

Обеспечение организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти республики, на наш взгляд, возможно на путях повышения уровня экономического развития территории и формирования гражданского общества.

политический власть демократический

Список источников

политический власть демократический

1.Авакян С. А. Правовое регулирование деятельности Советов (конституционные основы, теория, практика). М.: Изд-во МГУ, 1980. 176 с.

2.Авакян С. А. Советы и руководство экономикой. М.: Знание, 1985. 112 с.

3.Алиев М. Г. В поисках согласия. М.: Республика, 2002. 479 с.

4.Вестник Совета Министров Дагестанской АССР. 1991. № 2. 56 с.

5.Жизнь Советов. Будни председателя // Дагестанская правда. 1993. 24 февраля.

6.Интервью председателя Совета Министров ДАССР А. М. Мирзабекова «12-я пятилетка: шаги перестройки» // Дагестанская правда. 1989. 9 сентября.

7.Казанбиев М. А. Создание и укрепление национальной государственности народов Дагестана. Махачкала: Типография Дагфилиала АН СССР, 1971. 363 с.

8.Казилов А. Приватизация // Дагестанская правда. 1993. 25 июня.

9.Кукушкин Ю. С. Исторический путь Советов в СССР. М.: Знание, 1966. 96 с.

Размещено на Allbest.ru