Проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и губернской администрации в деле организации земской медицины во второй половине XIX – начале XX в. (на примере Уфимской губернии)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Башкирский государственный университет (филиал) в г. Стерлитамаке

Проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и губернской администрации в деле организации земской медицины во второй половине XIX - начале XX в. (на примере Уфимской губернии)

к.и.н. Ахметшина Алена Вадиковна

Аннотация

Статья посвящена вопросам взаимодействия органов земского самоуправления и администрации Уфимской губернии в деле развития медицинского обслуживания населения. Раскрывая основные формы и виды сотрудничества губернских властей и земств, автор обращает внимание на узость правовых рамок компетенции земских учреждений, что являлось серьезной проблемой для успешности развития системы здравоохранения. Кроме того, отмечается стремление губернской администрации, наделенной контролирующей функцией, сдерживать инициативу земско-медицинской общественности.

Ключевые слова и фразы: органы земского самоуправления; губернская администрация; земские учреждения; компетенции земств; Уфимское губернское земство; Уфимская губерния; противоэпидемическая деятельность; санитарные постановления; расходы на медицину.

Annotation

The article is devoted to the interaction of the zemstvo self-government and administration of Ufa province in the development of health care service. Revealing the basic forms and types of cooperation between provincial authorities and zemstvos the author pays attention to the narrowness of the legal framework of zemstvo institutions competence, which was the major problem for the success of health care system development. In addition, the author mentions the tendency of the provincial administration, endowed with controlling function, to restrain the initiative of the zemstvo medical community.

Key words and phrases: zemstvo self-government bodies; provincial administration; zemstvo institutions; zemstvos competences; Ufa provincial zemstvo; Ufa province; epidemic control activity; sanitary regulations; medical expenses.

Условия, в которых развивается современная Россия, все чаще заставляют обращаться к вопросам самоуправления и федерализма. Укрепление государственной вертикали власти требует выработки нового механизма взаимодействия органов местного самоуправления и государства. Исторический опыт взаимоотношений государственной власти и земства второй половины XIX - начала XX в. является важным в понимании современных политических процессов.

По «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. в Российской империи создавались принципиально новые органы местного самоуправления - земства. Согласно «Положению» данные социальные институты вводились в 34-х губерниях Европейской России, которые были призваны решать хозяйственно-экономические вопросы.

В пореформенное время существенной трансформации подверглась организация и компетенция губернской администрации. Административные обязанности губернаторов в сфере благоустройства и благосостояния населения значительно сократились. В распоряжение земских учреждений были переданы «дела, относящиеся к местным хозяйственным пользам и нуждам» [3, с. 1-14]. В результате деятельность губернатора в этих условиях приобрела преимущественно надзорный, контролирующий характер.

В ходе земской реформы предметы местного управления были разделены на государственные и общественные. Однако оставались сферы управления, в которых одни и те же функции были разделены между земскими и правительственными органами. Так, к этой категории относились вопросы организации народного образования, народного здравия, развития местной торговли и промышленности и др. [Там же]. Но в этих областях земские учреждения могли заниматься лишь хозяйственными вопросами, не принимая на себя административных функций, оставшихся в ведении правительства. самоуправление губернский власть земство

Так, деятельность земских учреждений в здравоохранении отчасти конкурировала с компетенцией врачебного отделения губернского правления, которое управлялось губернским врачебным инспектором.

Это касалось организации медицинской помощи в губернии и уездах, мер против заразных заболеваний и т.д. На врачебное отделение были возложены обязанности медицинской полиции, на земство - «хозяйственное попечение о медицинской части».

Таким образом, земские учреждения были лишены властных полномочий, формально были исключены из государственной системы управления и, имея обширную сферу деятельности, могли заниматься только хозяйственной частью той или иной отрасли. Фактически это привело к участию в местном управлении двух различных по своему характеру властей. В результате на практике возникло противоречие между предназначением органов самоуправления и их формальным статусом. Задачи, которые решали земские учреждения, имели большей частью государственный характер, а между тем по Положению 1864 г. земства были органами общественного самоуправления. Не имея административной власти, земство, когда возникала необходимость принудительного исполнения его постановлений, не могло этого сделать, а должно было, как и частные лица, обращаться к содействию правительственных органов [1, с. 100].

Как было сказано выше, на губернатора был возложен надзор за законностью действий органов местного самоуправления с правом протеста и остановки решений. Ему обязательно доставлялись все постановления земских собраний. По мнению А. Д. Градовского, «основные отрасли местного управления все больше и больше переходили в руки земских учреждений, но власть продолжала сосредоточиваться в руках правительственных органов. В руках правительственных мест и лиц (губернатор, губернское правление, полиция) осталась власть без компетенции, в руках земских учреждений сосредоточилась компетенция без власти» [4, с. 540].

Следует отметить, что когда циркуляры поступали от правительства или губернатора, существовала жесткая властная вертикаль и нижестоящие учреждения обязаны были выполнять данные распоряжения. В то же время значительное количество земских ходатайств и предложений, поступавших в губернскую администрацию и правительство, либо оставалось без ответа, либо реакция на них была отрицательной. Так, Уфимское земство ввиду полной неудовлетворительности здания губернской земской больницы 11 раз поднимало вопрос о строительстве нового здания. Ревизионная комиссия губернской земской управы, обследовавшая медицинское учреждение в 1886 г., докладывала: «Здание больницы не отвечает своему назначению, стены ретирадных мест промокли, зловоние распространяется по палатам и делает пребывание в них больных невозможным. Отделение сифилитиков, поддерживаемое подпорками, грозит разрушением» [6, с. 53]. Однако губернатор и губернское правление, как представители центрального правительства, ориентировались прежде всего на общегосударственные интересы и интересы казны. Лишь в 1888 г. были утверждены проект и смета на строительство нового здания.

Одной из форм взаимодействия губернского правления и органов местного самоуправления была организация противоэпидемических мероприятий. Однако в начальный период существования земской медицины говорить о существенных достижениях в этой области не приходится. Согласно Положению 1864 г. земствам поручалось «принимать меры» к распространению оспопрививания. В Уфимской губернии в первые годы земской практики взаимодействие на уровне губернии и уездов в борьбе с эпидемиями проявлялось лишь в незначительном финансировании последних. По мнению А. Д. Градовского, обязанности, возлагавшиеся на органы земского самоуправления в деле организации здравоохранения «были вполне удовлетворительны для оказания медицинской помощи, но не для принятия мер, направленных на прекращение или предупреждение заразных болезней» [5, с. 253]. Меры последней категории относились к компетенции государственной власти, полномочиями которой земства не обладали. На губернатора и местную полицию возлагалось общее наблюдение за исполнением правил, предписанных врачебным уставом, и принятие мер «к предупреждению всего, что может быть причиной появления или распространения заразных болезней и эпидемий» [Там же, с. 254]. Однако после издания в 1879 г. «Временных правил относительно издания земскими учреждениями обязательных постановлений о мерах к предупреждению и прекращению повальных и заразительных болезней» появилась возможность совместных усилий губернского начальства и земств по предотвращению эпидемий. А. Д. Градовский оценивал эти правила как первый шаг к организации совместной деятельности правительственных и земских учреждений [Там же, с. 253-254]. Права тех и других учреждений определялись законодательством. Уездные земские собрания по соглашению с местным исправником могли издавать обязательные постановления по санитарным вопросам. Принятое постановление земского собрания сообщалось губернатору, который распоряжался его обнародовать. В случае несогласия с постановлением губернатор мог приостановить его исполнение, представив дело на разрешение министра внутренних дел. Утвержденное постановление земского собрания получало обязательную силу.

Однако в Уфимской губернии в 80-е гг. XIX в. взаимодействие на уровне губернии и уездов в борьбе с эпидемиями проявлялось лишь в незначительном финансировании последних. В 1884 г. Уфимским губернским земством были приняты единовременные меры по борьбе с холерой, тифом и дифтеритом, на что было ассигновано 30 тыс. руб. [8, с. 195]. Борьба с такими болезнями, как оспа, цинга, дизентерия, скарлатина, корь, всецело оставалась в ведении уездных земств, что создавало трудности в организации противоэпидемических мероприятий в губернии.

Земские деятели, не вникая в сущность намечаемых мер, требовали от земской санитарной организации быстрых и осязаемых результатов. Многие реализуемые мероприятия не могли иметь большого значения в улучшении медицинского обслуживания населения из-за бюрократических ограничений, с которыми приходилось сталкиваться санитарному и участковым врачам. Очень часто врачебный персонал был лишен возможности получать необходимую поддержку в проведении неотложных противоэпидемических мероприятий.

Только лишь в 1902 г. были выработаны правила участия губернского земства в борьбе с эпидемиями, согласно которым, оно, «постоянно следя за санитарным состоянием губернии, в частности, за распространением эпидемических заболеваний, принимает активное участие в организации противоэпидемических мероприятий при значительном распространении следующих эпидемий: дифтерита, скарлатины, дизентерии, тифов, холеры и чумы. В отдельных исключительных случаях губернское земство может оказывать помощь уездным земствам и при других эпидемиях, как-то: кори, коклюша, гриппа, цинги и других; но так как это может быть только исключением, то и вопрос в таких случаях должен решаться непосредственным соглашением губернской и уездной управ» [9, с. 162-163].

Большое значение имело Положение 1890 г., которое наделило губернские земства правом издавать обязательные постановления по санитарным вопросам. Еще в 1899 г. на втором съезде земских врачей Уфимской губернии было обращено внимание на то, что ни одним из земств губернии не издано обязательных санитарных постановлений для предупреждения заразных болезней. Учитывая это, в 1890 г. губернская управа обратилась с данным ходатайством в губернское земское собрание, но проект санитарных постановлений был утвержден только в 1892 г. после некоторых изменений. Постановления регламентировали следующие вопросы: об охране чистоты почвы и воздуха, питьевых вод и водопоев, о мерах организации кумысных и кумысолечебных заведений, о мерах предупреждения и прекращения эпидемических болезней, о санитарном надзоре и т.д. [10, с. 191-220]. На первых порах (в 1890-е гг.) подобные постановления оказывались малодейственными из-за отсутствия опыта и недостаточных властных полномочий земских учреждений.

Главной составляющей взаимоотношений губернской администрации и земских учреждений, вызывавшей разногласия, была финансовая система. Действуя самостоятельно в отведенной им сфере, земства делали крупные ассигнования на развитие медицины и народного образования, то есть расходы, относившиеся к категории необязательных. Доля последних в земских бюджетах неуклонно возрастала. Так, расходы Уфимского губернского земства на медицину в 1876 г. составляли 14,1% всей суммы расходов, а в 1914 г. - 27,4% [7, с. 219-220].

Губернатор и губернская администрация были заинтересованы в выполнении, в первую очередь, обязательных расходов, возложенных на земство, а также в том, чтобы расширение земских мероприятий и затрат не отражалось на материальном положении населения, исполнявшего, кроме земских, еще и государственные повинности.

Таким образом, картина взаимоотношений земства и губернской бюрократии оказывается более сложной и противоречивой. С одной стороны, земства действовали совершенно самостоятельно, согласно компетенции, установленной законом. С другой стороны, они обладали исключительно хозяйственными функциями и действовали в изоляции от органов государственной власти. На практике оказывалось, что правовые рамки отведенной земствам компетенции были слишком узкими. Разделение властных и управленческих функций между губернской администрацией и органами земского самоуправления не было равноправным. Разграничение управленческих функций приводило к дублированию и нескоординированным действиям государственных и общественных учреждений, порождало противоречия, что в итоге сказывалось на эффективности всей системы местного управления. Кроме того, закон не предусматривал совместных действий различных местных учреждений, что являлось серьезной проблемой для социально-экономического и культурного развития провинции. На практике остро ощущалась необходимость более тесного взаимодействия государственной администрации и органов самоуправления.

Список литературы

1. Богатырёва О. Н. Губернская администрация и земское самоуправление. Вторая половина XIX - начало XX века // Вопросы истории. 2004. № 8. С. 99-111.

2. Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет: в 4-х т. СПб.: Изд-во О. Н. Поповой, 1909. Т. 1. 724 с.

3. Высочайшее утвержденное Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г. № 40457 // Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). СПб.: Государственная типография, 1864. Собрание второе. Отделение I. Т. 39.

4. Градовский А. Д. Собрание сочинений А. Д. Градовского: в 9-ти т. СПб.: Типография М. М. Стасюлевича, 1907. Т. 8. 580 с.

5. Градовский А. Д. Собрание сочинений А. Д. Градовского: в 9-ти т. СПб.: Типография М. М. Стасюлевича, 1908. Т. 9. 599 с.

6. Доклад Уфимской губернской земской управы XII очередному губернскому земскому собранию. Уфа: Печать, 1887. 142 с.

7. Историко-статистические таблицы деятельности Уфимских земств: к 40-летию существования земств в Уфимской губернии. 1875-1914 гг. Уфа: Печать, 1915. 445 с.

8. Сборник постановлений Уфимского губернского земского собрания с приложениями. X очередное собрание 1884 г. и VII чрезвычайное 1885 г. Уфа: Печатня А. Блохина, 1885. 362 с.

9. Сборник постановлений Уфимского губернского земского собрания с приложениями. XXVIII очередная и XXXII чрезвычайная сессии 1902 г. Уфа: Типолитография И. П. Зайкова, 1903. 373 с.

10. Сборник постановлений Уфимского губернского земского собрания с приложениями. XXVIII очередное собрание 1892 г. Уфа: Типолитография И. П. Зайкова, 1903. 373 с.

11. Смирнова Е. М. Здравоохранение в земский период: взаимодействие органов власти и общественного самоуправления // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2014. № 7 (45). Ч. 2. С. 179-183.

Размещено на Allbest.ru