Таможенные функции градоначальств в Российской империи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Таможенные функции градоначальств в Российской империи

Поташев Александр Федорович,

Поташева Наталья Владимировна

Аннотация

Статья представляет собой первое исследование в комплексе института градоначальства, таможенной политики и таможенных органов в Российской империи. В ней на основе документальных источников, вводимых в научный оборот, анализируются и сравниваются функции Таганрогского и других градоначальств по управлению таможенным делом, делаются выводы о роли градоначальников как представителей верховной власти в регионах. таможенный градоначальство управление

Ключевые слова и фразы: градоначальство; государственная власть; местное управление; особые учреждения; регионы; таможенные органы; таможенная политика; международная торговля.

Российское государство имеет многовековой опыт таможенного дела. Сегодня этот опыт востребован в условиях коренных изменений в экономике, расширения внешней торговли и восстановления функции таможни как регулятора внешнеэкономических связей. Государственную таможенную политику в приграничных регионах Российской империи проводили представители верховной власти: генерал-губернаторы, наместники, губернаторы, градоначальники. Историки и правоведы изучают позитивную роль имперских государственных учреждений, преодолевают присущие советским и либеральным авторам стереотипы о региональной царской администрации как лишь орудии колониальной политики на национальных окраинах.

Наиболее подробно освещаются институты генерал-губернаторства, наместничества, губернаторства. Значительно меньше внимания уделяется градоначальствам, хотя их функционирование длительное время с 1802 по 1917 гг. свидетельствует об эффективности этого властного института по управлению стратегически важными регионами. Наша статья об историографии градоначальств опубликована в журнале "Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики" [9]. Недостаточная изученность исторической наукой градоначальств приводит к тому, что они даже не упоминаются в учебных курсах и научных публикациях по истории таможенного дела и таможенной политики России. Новая статья посвящена роли Таганрогского и некоторых других градоначальств в управлении таможенными органами в дореволюционный период.

В Российской империи изначально действовала тенденция выделять города в особые административные единицы. Принятый 8 апреля 1782 г. "Устав благочиния или полицейский" определял, что городская полиция, во главе с полицмейстером или обер-комендантом, действует отдельно от уездной [10, с. 263]. Другой важной тенденцией в сфере управления стало усиление власти и контроля монарха над государственным аппаратом, особенно в правление Павла I. Административная централизация привела в начале XIX века к созданию министерств и градоначальств.

В дальнейшем статус градоначальств был закреплен законодательно в третьем разделе "Общего учреждения губернского", помещенного во втором томе Свода законов. Градоначальник представлял на местах императорскую власть и имел полномочия, равные губернаторским. Он непосредственно назначался и увольнялся императором, подчинялся министру внутренних дел [8, ст. 862, 863, 866, 873. 989]. Градоначальства были особыми административными единицами, выделенными из губерний и состоявшими из города и прилегающих к нему земель. "Все находящиеся в пределах сей черты военные, морские и сухопутные начальники подчинены Градоначальнику непосредственно во всем, что до управления городом и вверенными ему частями принадлежит" [Там же, ст. 998]. Градоначальства создавались в наиболее сложных, проблемных регионах, с многонациональным составом населения, развитыми торгово-экономическими связями с заграницей.

К началу XIX в. Таганрог стал крупнейшим портом Юга России. Основанная в 1758 г. Российско-Константинопольская компания, располагавшаяся в Темерницком порту (нынешний Ростов-на-Дону), обратила свое внимание на удобства морского порта в Таганроге и стала его широко использовать. Экспортировали зерно, сливочное масло, холст, пеньку, произведенные на Юге России, а также сибирский лес, уральский металл и другие товары. Ввозили греческие и итальянские вина, лимоны, апельсины, сахар, чай, кофе.

Через Таганрог шли транзитные грузы из Турции в Персию и обратно.

8 октября 1802 г., ровно через месяц после учреждения Министерства (так называлось правительство), Александр I дал именной Высочайший Указ Сенату "О разделении Новороссийской губернии на три губернии: на Николаевскую, Екатеринославскую и Таврическую, и обустройстве там судебных мест". При этом четыре портовых города (Таганрог, Одесса, Херсон, Феодосия) с прилегающими землями выделялись из губерний в непосредственное подчинение Петербургу. Главным основанием для создания градоначальств послужило внешнеторговое значение городов-портов, специфический состав их населения со значительным количеством иммигрантов. Поэтому требовались особые меры попечения и полицейского надзора. Были обозначены полномочия градоначальников и их место в служебной иерархии. В Указе сказано, что "для покровительства торгующим имеет быть от Нас определен из чиновников высших классов особенный Градоначальник, коего главному управлению, до составления подробнейшей инструкции, вверяется не только действие Полиции в сих городах, но понуждение Магистратов к скорейшему решению дел, доставление обывателям всякого пособия и защиты, отношение по делам Коммерческим к Министру Коммерции, а по гражданским до управления касающимся к министру Внутренних дел, по тяжбенным и судным к Генерал-прокурору, сношение с губернским начальством, требование в нужных случаях его помощи и взаимное оной доставление без всякого однако ж ему подчинения" [7, с. 136]. Здесь же обещано, что "сии портовые города снабжены будут в свое время в пользу торговли особым преимуществом". Таким образом, градоначальник назначался императором, осуществлял от его имени "главное управление" государственными и общественными структурами на вверенной территории, обращался напрямую, без промежуточных инстанций, к министрам и другим высшим должностным лицам империи, взаимодействовал на равных с губернской властью и даже имел право предъявлять требования руководству губернии. Анализируемый императорский указ предопределил дальнейшую, более детальную, регламентацию полномочий градоначальников и основное направление совершенствования их функций преимущественно в сфере управления внешней торговлей. В развитие этого Указа были введены должности градоначальников: в Одессе и Таганроге в 1803 г., в Феодосии в 1804 г. Сравнение именных указов о введении должности градоначальника в этих городах показывает, что его главной обязанностью было "покровительство торгующим". Этим объясняется выдающаяся роль градоначальств в создании и деятельности таможенных органов.

Следующим шагом стало образование в 1805 г. Таганрогского таможенного округа в составе Таганрогской, Керченской, Бердянской таможен, а также Ростовской и Мариупольской таможенных застав [5, д. 36, л. 17]. Все они подчинялись непосредственно градоначальнику. Обращает на себя внимание обширность округа. Его территория простиралась далеко за пределы градоначальства. Все названные населенные пункты, кроме самого Таганрога, в то время не входили в состав градоначальства, но оказались подчиненными ему по линии таможенной службы. Это подготовило последующее совершенствование всего административно-территориального устройства региона.

В 1807 г. в состав градоначальства включены Ростов, Мариуполь, Нахичевань "по части полицейской, торговой и купеческой навигации". Градоначальнику были подчинены все таможенные учреждения Азовского побережья. В 1808 г. император назначил Таганрогского градоначальника главным попечителем купеческого судоходства в Азовском море.

Целесообразно сравнить функции Таганрогского и других градоначальников по управлению таможенными делами. При их общем сходстве имелись и различия. В Одессе с 31 марта 1812 г. начальник таможенного округа был подчинен градоначальнику. Таганрогский и Феодосийский градоначальники сами исполняли обязанности начальников своих таможенных округов. Подобное совмещение должностей было и в учрежденном 10 октября 1821 г. Керчь-Еникальском градоначальстве, в ведение которого отошли Керченская и Бердянская таможни. Измаильскому градоначальнику (26 сентября 1830 г.? 4 декабря 1835 г.) подчинялась не вся "таможенная часть", а только Дунайская флотилия и кордонная карантинная стража. Кяхтинский градоначальник (20 июня 1851 г. - 9 февраля 1863 г.) непосредственно ведал таможенными и пограничными делами, изобиловавшими инцидентами на границе с Китаем. Следовательно, полномочия градоначальников по управлению таможенной службой определялись и изменялись гибко, своевременно, в зависимости от конкретной ситуации в том или ином регионе. Вместе с тем эти полномочия закреплялись законодательно. В 1833 г. издан "Свод учреждений государственных и губернских: Учреждения губернские". Книга 10 называлась "Свод учреждений для Управления Градоначальств". Страницы этого издания не пронумерованы. Законодательные положения в нем помещены под номерами с указанием дат издания. Читаем: "2559 На Таганрогского и Керчь-Еникальского Градоначальников возлагаются права и обязанности Начальников Таможенных Округов. Для сего при первом из них состоит особый чиновник. 2560 Предметы ведомства градоначальника… 12) Наблюдение за точным исполнением таможенных постановлений. Прим.: Сей последний предмет принадлежит единственно к обязанностям Одесского Градоначальника; Таганрогский и Керчь-Еникальский Градоначальники суть сами Начальники Таможенных Округов. Что же касается до Измаильского Градоначальника, то Таможенная часть вовсе не входит в его заведывание". Подчинение градоначальнику таможенных органов, расположенных за пределами градоначальства, подготовило расширение его территории. Ее границы в конце 20-х годов закреплены законом: "2551 Таганрогское Градоначальство составляют города: Таганрог, Ростов, Нахичеван и Мариуполь с принадлежащею к оным частью земель на правом береге Азовского моря. 1807, окт. 31; 1827, авг. 31".

Изучение журналов Комитета министров показывает, что правительство практически повседневно взаимодействовало с градоначальствами по таможенным, внешнеторговым делам. На правительственном, а порой и "высочайшем" уровне обсуждались и решались вопросы "о дозволении привозить ром к Черноморским и Азовским портам" (3 июня 1805 г.); "об учреждении в Таганроге Променной конторы" (2 февраля 1806 г.); "о прибавке чиновников к штату Таганрогской таможни" (2 марта 1806 г.); "об устроении Таганрогского карантина" (20 апреля 1806 г.); о позволении "выписать для купеческого мореплавания в Азовском море из Голландии, Гамбурга и Дании искусных корабельных мастеров и шкиперов"; "о даровании Таганрогу десятой части таможенных доходов по примеру Одессы… для построения складочных товарных магазинов" (10 апреля 1806 г.); о согласии "на отдачу 11630 рублей лейтенанту Македонскому" для постройки двух "правильных для образца судов", "если в наличности состоящая десятая часть таможенных доходов достаточною на то окажется" (26 марта 1807 г.); "об удовлетворении Таганрогского купца Кумани 8123 р. 72 коп. за взятое у него в казну на Дунае судно" (23 марта 1809 г.) [6, с. 60, 100, 133, 134, 135, 136, 141, 287]. 6 октября 1809 г. Комитет министров обсуждал прошение бывшего сотника Николаева, доставленное Государственному Канцлеру самим донским атаманом генералом М.И. Платовым. Николаев просил компенсировать ему убыток в 20 тыс. рублей "от выстроенного им в Таганроге таможенного дома", ссылался на ошибочные сметы, удорожание стройматериалов, непогоду и другие причины. Он просил "удовлетворить его за излишне употребленные материалы деньгами или дозволить ему привесть 5 т. пуд. Анатольской меди без пошлины, которой составится на ассигнации 28 125 рублей". Ответ был жестким: "Комитет… положил отказать Николаеву в его просьбе, потому что подряд, как всякое торговое предприятие, имеет свой барыш, или наклад, и что Правительство ни в том, ни в другом случае в расчеты подрядчика не входит" [Там же, с. 364].

Градоначальник как представитель верховной власти в регионе порой поднимал повседневные внешнеторговые вопросы на политический уровень. По его докладам в столице принимались решения, значение которых далеко выходило за местные рамки. Так, по зачитанному 22 сентября 1809 г. отчету Таганрогского Коменданта, "правящего должность Таганрогского Градоначальника" генерал-майора П.Ф. Бачманова, Комитет министров предписал рескрипты Херсонскому военному губернатору, Таганрогскому и Феодосийскому градоначальникам, чтобы они "суда Греческие и с Анатолийских берегов свободно в порта наши допускали в том уважении, что хотя сии народы и подданные Турции, но более под игом ее находятся, нежели принадлежат ей, и к России имеют приверженность…" [Там же, с. 357].

31 января 1810 г. Таганрогским, Ростовским, Нахичеванским и Мариупольским градоначальником, главным попечителем купеческого по Азовскому морю судоходства и начальником Таганрогского таможенного округа был назначен П.А. Папков. Анализ его управленческих решений в сфере торговли, судоходства, таможенного дела позволяет наглядно представить развитие соответствующих функций градоначальства. В 1811 г. он ходатайствовал о расширении списка товаров, разрешенных к вывозу за границу, и о продлении сроков их хранения на таможенных складах. Ему удалось убедить правительство в том, что введенный 13 февраля 1810 г. в условиях войны с Турцией запрет на вывоз хлеба из черноморских и азовских портов наносит вред экономике края. 19 мая 1811 г. царским указом экспорт хлеба был разрешен, несмотря на продолжавшуюся войну. В 1812 г., в разгар чумы, градоначальник самолично запретил проход судов через Керченский пролив и спас Приазовье от жестокой эпидемии. В дальнейшем, власти Одессы, торгового соперника Таганрога, пытались убедить правительство сохранить Азовское море "закрытым". В результате, в портах Приазовья скопилось большое количество пшеницы, не находившей экспорта. Ее цена падала. П.А. Папков безуспешно добивался от Петербурга разрешения пропустить иностранные суда в Азовское море.

В 1815 г., когда значительно выросли мировые цены на хлеб, он своей властью приказал пропустить через Керченский пролив торговые суда. Возобновление экспорта подняло цену российского хлеба, оживило торговлю через Таганрогский порт. Приток таможенных платежей в казну стимулировал городскую застройку. Растущий и развивающийся Таганрог стал объектом непосредственного внимания членов императорской семьи, которые посещали его практически ежегодно: в 1816 г. - будущий император Николай Павлович, в 1817 г. - великий князь Михаил Павлович, в 1818 г. - император Александр I, который, по словам А.С. Пушкина "всю жизнь провел в дороге и умер в Таганроге" (в 1825 г., в доме градоначальника). Одним из последних распоряжений Александра I стал Указ 16 сентября 1825 г. о льготах городам Новороссийского края, который подтвердил право Таганрога расходовать на нужды города 10% из таможенных сборов.

Инициативы П.А. Папкова были замечены в Петербурге, о чем свидетельствует уточнение и расширение властных полномочий градоначальников на законодательном уровне. В вышеназванном "Своде Учреждений для Управления Градоначальств" записано: "2570 В тех важных случаях, коих разрешение требуется безотлагательно и в коих медленность может произвести стеснение торговли, или опасность внесения чумы, Градоначальник представляет прямо от себя Министрам по ведомству каждого и испрашивает разрешения, донося в то же время о том и Новороссийскому и Бессарабскому Генерал-Губернатору. 1821, окт. 10".

Расширение и усложнение таможенных функций градоначальства привело к отделению и превращению в подчиненную должности попечителя купеческого судоходства. Ее занял генерал-майор Н.Я. Трегубов. Интересно, что в то время (1812-1817 гг.) Екатеринославским вице-губернатором был значительно уступавший ему в чине коллежский советник М.Т. Ельчанинов. Об особом статусе градоначальств свидетельствует то обстоятельство, что градоначальники и их сотрудники имели чины, как правило, на 1-2 ранга выше, чем губернаторы и их заместители. Преемники П.А. Папкова на посту градоначальника вернули себе должность попечителя купеческого судоходства. Однако значение этой функции постепенно понижалось. В Своде законов Российской империи в разделе "Общее учреждение губернское" [8, ст. 872, 996] оно было опущено на двенадцатую позицию, уступив таким рутинным обязанностям градоначальника, как надзор за иностранными консулами, "наблюдение за исправностью почтовых отправлений", "присутствие при освидетельствовании умалишенных и слабоумных" и т.п.

Важным рубежом в истории градоначальств Юга России стало начало 20-х годов, когда было создано

Новороссийско-Бессарабское генерал-губернаторство, подчинившее себе Одесское, Таганрогское и Керчь-Еникальское градоначальства. Эта мера усилила их взаимодействие в торговых и таможенных делах. "Свод Учреждений для Управления Градоначальств" закрепил их статус, равный губерниям: "2567 Градоначальники подчиняются Новороссийскому и Бессарабскому Генерал-Губернатору, поставляясь в такую же от него зависимость, в какой состоят Начальники вверенных управлению его Губерний. 1821, окт. 10".

Ежегодно издававшийся в Петербурге в типографии Императорской Академии наук "Адрес-календарь, или Общий штат Российской империи", с 1851 г. - "Адрес-календарь. Общая роспись всех чиновных особ в государстве" поименно называл сотрудников всех градоначальств. Перечисление основной и сопутствующих должностей градоначальника дает представление о приоритетах в его полномочиях: "Градоначальник Таганрога, Нахичевани и Мариуполя, Главный Попечитель купеческого судоходства по Азовскому морю, Начальник Таганрогского таможенного округа…". Далее перечислялись чиновники при градоначальнике, в том числе, по части таможенной, по части берегового надзора таможенного округа [1, с. 112]. Например, в 1848 г. при градоначальнике генерал-майоре Александре Карловиче Ливене одним из трех чиновников по особым поручениям был чиновник по управлению таможенным округом, коллежский асессор Пафнутий Иванович Лопатин. В канцелярии градоначальства служили секретарь по таможенному отделению в чине губернского секретаря Петр Петрович Македонский и чиновник по купеческому судоходству на Азовском море "14 класса" (низший в "Табели о рангах") Михаил Семенович Кравцов. В таможенной заставе в Мариуполе служил надзирателем титулярный советник Александр Дмитриевич Трандафилов [Там же, с. 48-49]. Как видим, градоначальник по-прежнему управлял таможенными делами через своих подчиненных, что соответствовало его статусу как представителя верховной власти. 27 ноября 1859 г. должность начальника Таганрогского таможенного округа была отделена от должности градоначальника и подчинена ему. Тем самым, структура и функции Таганрогского градоначальства были унифицированы в этом отношении с Одесским и другими, в которых изначально имелись начальники таможенных округов, подчиненные местным градоначальникам. Данное нововведение связано с тем, что в 1859 г. генерал-губернатор граф генерал от артиллерии А.Г. Строганов добился-таки закрытия таможен на Азовском море и сосредоточил таможенные органы в Керчи. Тем не менее, на страницах печатного органа Таганрогского градоначальства в "Отделе внутренних и заграничных известий" регулярно публиковались сообщения о работе Харьковской, Одесской и других таможен, об итогах ярмарок и другие торговые новости. В разделе "казенные объявления" таможня извещала о продажах с аукционов конфискованных товаров, за которые не была уплачена пошлина [3, с. 146]. Ведь Таможенный устав 1819 г. и Уложение о наказаниях 1845 г. признавали контрабандой не только тайное перемещение товаров через границу, но и попытку их сокрытия в поданных документах.

В пореформенную эпоху изменялись функции градоначальств. Приоритетными становились полицейский надзор, борьба с растущим революционным движением, надзор за законностью действий созданного городского всесословного самоуправления. В 1880-е годы градоначальники получили полномочия генерал-губернаторов по введению в регионах режима усиленной чрезвычайной охраны. В разделе "Градоначальники. Градоначальство" алфавитного указателя к Своду законов изданий конца XIX ? начала XX в. среди "предметов ведомства градоначальников" уже не значились таможенные и внешнеторговые дела [2, с. 123]. В 1887 г. было упразднено Таганрогское градоначальство. Создавались эти органы власти в других городах, например, Ростовско-Нахичеванское в 1904 г. В ходе первой русской революции в 1906 г. в Москве, Одессе, Кронштадте, Николаеве, Керчи, Севастополе, Ростове-на-Дону с Начичеванью были образованы органы общественного управления - Особые по городским делам присутствия под председательством градоначальника или военного губернатора. Согласно ст. 13 Городового положения, в их состав входили, в том числе, и руководители таможенных органов: в Одессе, Керчи, Николаеве и Кронштадте - "местный Податный Инспектор или Управляющий Таможней, по назначению Министра Финансов", в Севастополе - "Начальник таможенного округа или местный Податный Инспектор". В Московском и Ростовско-Нахичеванском градоначальствах не было таможенных органов [4, с. 275]. Таким образом, в дореволюционное время одна часть градоначальников (Таганрогский. Феодосийский, КерчьЕникальский, Кяхтинский) непосредственно руководила таможенными органами и их личным составом на подведомственной территории, а порой и за ее пределами. Таганрогский градоначальник, одновременно до 1859 г., являлся начальником таможенного округа и руководил им через канцелярию, в штате которой состояли чиновники по особым поручениям соответствующего профиля. Они безотлагательно исполняли распоряжения градоначальника по таможенным вопросам. Не требовалось обращаться в столицу к ведомственному руководству таможенных органов. Управленческие решения принимались и осуществлялись оперативно на местах. Другая группа градоначальников, как например, Одесский и Измаильский, лишь контролировала таможенные дела, но не имела права самостоятельно принимать решения без согласования с высшими и центральными ведомственными структурами. Градоначальники как представители верховной власти и в первом, и во втором случаях обеспечивали руководство таможенными органами как правительственными учреждениями, подчинение таможенного дела высшим и центральным органам управления Российской империи.

Список литературы

1. Адрес-календарь, или общий штат Российской империи на 1843 год: в 2-х ч. СПб.: Тип. Императорской Академии наук, 1844. Ч. 2. Местное управление. 592 с.

2. Алфавитный указатель // Свод законов Российской империи (СЗРИ). СПб., 1906. Т. IV.

3. Алферьева А.Г. Торговая и культурная жизнь Таганрога в 60-70-е гг. XIX в. на страницах газет "Полицейский листок Таганрогского градоначальства" и "Ведомости Таганрогского градоначальства" // Таганрог: сб. ст. Таганрог, 1997. С. 139-153.

4. Городовое положение 1906 г. // Свод законов Российской империи (СЗРИ). СПб., 1906. Т. II.

5. Государственный архив Ростовской области (ГАРО). Ф. 36. Оп. 2.

6. Журналы Комитета Министров. Царствование императора Александра I 1802-1826 гг.: в 2-х т. СПб., 1888. Т. 1. 1802-1810. 502 с.

7. О разделении Новороссийской губернии на три губернии: на Николаевскую, Екатеринославскую и Таврическую, и обустройстве там судебных мест: Именной Императорский Указ Сенату 8 октября 1802 г. // Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. Собрание I. Т. XVI. № 14365.

8. Общее учреждение губернское // Свод законов Российской империи (СЗРИ). СПб., 1832. Т. II.

9. Поташев А.Ф., Поташева Н.В. К историографии института градоначальства в Российской империи // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2014. № 2 (40): в 2-х ч. Ч. 1. С. 144-148.

10. Устав благочиния или полицейский. 8 апреля 1782 г. // ПСЗРИ. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. Собрание I. Т. VI.

Размещено на Allbest.ru