Политико-административные преобразования в управлении Терской областью (60-е годы XIX – начало XX века)

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 94

Исторические науки и археология

ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ В УПРАВЛЕНИИ ТЕРСКОЙ ОБЛАСТЬЮ (60-Е ГГ. XIX В. - НАЧАЛО XX В.)©

Дарчиева Светлана Валерьевна, к.и.н.

Северо-Осетинский институт гуманитарных и социальных исследований им. В. И. Абаева

Владикавказского научного центра Российской академии наук и Правительства Республики Северная Осетия-Алания svetik-dar70@mail.ru

Статья посвящена административно-территориальным преобразованиям, проводившимся в Терской области с 60-х гг. XIX в. до 1905 г. Проанализировав основные направления и ход административно-политической деятельности центральной власти в регионе, автор приходит к выводу о её неэффективности. Причинами этого являлись предпочтительное использование репрессивных мер для установления политической стабильности и отказ от последовательного реформирования административной системы.

Ключевые слова и фразы: административная система; Северный Кавказ; Кавказская администрация; «военнонародное» управление; Терская и Кубанская области; реформы.

репрессивный политический стабильность реформирование

POLITICAL-ADMINISTRATIVE TRANSFORMATIONS IN TEREK REGION MANAGEMENT (THE 60S OF THE XIXTH CENTURY - THE BEGINNING OF THE XXTH CENTURY)

Darchieva Svetlana Valer'evna, Ph. D. in History

V. I. Abaev North-Ossetian Institute of Humanities and Social Studies of Vladikavkaz Scientific Center of the Russian Academy of Sciences and Government of the Republic of North Ossetia-Alania svetik-dar70@mail.ru

The article is devoted to the administrative-territorial transformations conducted in Terek region from the 60s of the XIXth century till 1905. Having analyzed the basic directions and course of the central authorities` administrative-political activity in the region, the author comes to the conclusion about its inefficiency. The reasons for it were repressive measures preferable use for political stability establishment and the refusal of administrative system consistent reforming.

Key words and phrases: administrative system; Ciscaucasia; Caucasian administration; Їmilitary-public? management; Terek and Kuban regions; reforms.

На всем протяжении длительной истории взаимоотношений с Северным Кавказом Россия пыталась освоить этот регион, применяя общегосударственную систему управления и постоянно корректируя ее. Под российским управлением оказались многочисленные народы со своей этнической самобытностью, а отсюда - и с целым спектром существенных различий. Однако при всей языковой, религиозной, политической, социальной, экономической, правовой и культурной неоднородности Северный Кавказ представлял собой самостоятельный историко-географический регион с компактно проживающим населением, в силу чего он с самого начала являлся самостоятельным объектом государственно-административной политики российского правительства.

В современном российском обществе постоянно возникают дискуссии о наиболее эффективных способах урегулирования политической ситуации в регионе, о роли, которую должен играть федеральный центр в разрешении проблем и противоречий, а также о формах взаимоотношений между центральной властью и местной. Мы не будем проводить прямых параллелей между днем минувшим и сегодняшним, но не учитывать исторический опыт организации системы административно-политического управления Северным Кавказом, не пытаться выяснить механизмы управления столь сложным регионом, не учитывать, какие средства являлись наиболее эффективными для установления политической стабильности, было бы неблагоразумно.

Выявление и анализ предпосылок, причин и факторов, оказавших существенное влияние на правительственную политику на Северном Кавказе, является одной из приоритетных тем в изучении политической истории Кавказа в составе Российской империи в конце XIX - начале XX в.

До 1864 года система административных органов на территории империи определялась Учреждением о губерниях 1775-1780 гг. [16, с. 434]. Сложившаяся система на Северном Кавказе была существенно преобразована в 60-е гг. XIX в., когда стало очевидным, что военные успехи были непосредственным образом связаны с устройством гражданского управления на присоединенных территориях. Край был максимально раздроблен на территории, что облегчало управление и гарантировало успех.

Указом императора от 20 февраля 1860 г. было велено «все пространство, находящееся к северу от Главного хребта Кавказских гор и заключающее в себе Терскую и Кубанскую области, а также Ставропольскую губернию, именовать Северным Кавказом» [1, с. 1358]. Главнокомандующий Кавказской армией А. И. Барятинский приказом от 3 мая 1860 г. упразднил Кавказскую линию в связи с потерей ею значения «пограничной кордонной черты» [Там же, с. 662]. 7 июня 1857 г. в связи с преобразованием Кавказской карантинной линии на границе с Закавказьем были образованы три таможенных наблюдательных пункта (в Ларсе и Кизляре). Заставы, заменившие Кавказский таможенный надзор, отделили Закавказский край от Северного Кавказа, в котором стала действовать общепринятая в стране тарифная система [Там же, с. 155, 159]. В связи с проведенной реорганизацией край был разделен на новые административные единицы. В Кубанскую область вошли адыгские народы, жившие в бассейне Кубани, абазины, карачаевцы, кубанские казаки, ногайцы. В состав Терской области были включены ингуши, кабардинцы, кумыки, осетины, терские казаки, чеченцы. Кавказские линейные войска были преобразованы в Кубанское и Терское казачьи войска. Командующий войсками в области получил название «наказной атаман казачьих войск и начальник области». Вся полнота военной и административной власти была сосредоточена у начальника области. Территория, ранее именовавшаяся как Предкавказье, стала называться Ставропольской губернией.

Для горского населения Терской области и кавказских казачьих войск были характерны значительные отличия в устройстве административной системы. Терское казачье войско состояло из 1-го и 2-го Волгских полков (1-я бригада), Горского и Владикавказского (2-я бригада), Моздокского и 1-го Сунженского (3-я бригада), Гребенского и Кизлярского (4-я бригада) [7, с. 4].

Главной задачей Кавказской администрации было создание оптимальной системы регионального управления. «Положение об управлении Терской областью» от 29 мая 1862 года явилось первым законодательным актом, определившим структуру административного устройства, права и обязанности должностных лиц, административно-территориальное деление области. Согласно «Положению», область была разделена на восемь военно-административных округов: Аргунский, Ингушский, Ичкерийский, Кабардинский, Кумыкский, Нагорный, Осетинский и Чеченский. Округа делились на административные участки [8, с. 20].

Анализ данного положения показал, что наиболее существенными чертами административного устройства Терской области являлись: 1) слияние административной, военной, полицейской власти в одних руках на всех уровнях управления, 2) наделение начальника области чрезвычайными полномочиями, 3) более дробное, по сравнению с общегубернским, административно-территориальное деление. Принципы «военно-народного» управления, ставшие основой административного устройства Терской области, обеспечили относительно мирное вхождение и развитие края в общую систему империи.

Для «военно-народного» управления характерна разная система администрации для казачьего, гражданского и горского населения. Областное правление возглавлял начальник Терской области, подчинявшийся непосредственно Кавказскому наместнику; руководство осуществлялось через помощников, начальников округов и участков, а также сельских старшин. Их права и обязанности были определены в «Инструкции для окружных начальников левого крыла Кавказской линии», утвержденной в 1860 году. В округах управление вверялось военачальникам с привлечением к участию, как в администрации, так и в суде, представителей местной знати [Там же].

Для делопроизводства по округам создавались окружные управления, состоявшие из окружного начальника, его помощника, врача, двух переводчиков, делопроизводителя, двух депутатов от местного населения и двух кадиев. Для надзора за окружными начальниками и управлениями создавалась новая должность - помощник начальника области по управлению горцами. Составной частью управления были аульное управление и судебные инстанции, созданные судебными преобразованиями 1860-1870-х годов на Северном Кавказе [21, д. 849, л. 6 - 7 об.].

Начальник округа наделялся фактически неограниченной властью и осуществлял контроль над всей общественно-политической жизнью вверенной ему территории. Окружное правление старалось поддерживать общинные порядки, контролировало куплю и продажу горского крестьянского надела, а также регулировало арендные отношения в крестьянском землепользовании. На начальников округов возлагались также и полицейские обязанности. Они постоянно следили за настроением населения, ежегодно представляли отчет в Терское областное управление о состоянии управляемого им округа. В них содержались сведения о территории и населении, об административном строе и работе окружного суда и т.п. [Там же, д. 314, л. 1 - 7 об.]. Окружные и участковые органы власти представляли собой полувоенные институты управления, совмещавшие административные, военные, судебные, полицейские и хозяйственные функции. Так как управлять приходилось многочисленным и «малоустроенным в гражданском отношении населением», то для этого требовалось особое самостоятельное учреждение, в котором бы сосредоточились все отрасли «военнонародной» администрации. Им стало особое Кавказское горское управление, положение и штат которого были утверждены в 1865 г. [11, с. 50]. Управление подчинялось непосредственно наместнику. В 1880 г. Кавказское горское управление было переименовано в Кавказское военно-народное управление [18, д. 455, л. 2], однако Терская и Кубанская области уже не попадали в сферу компетенции нового органа, поскольку после реформы 1869 г. они были переподчинены Министерству внутренних дел.

Достижение относительной политической стабильности края к концу 60-х гг. XIX в. привело Петербург и кавказское руководство к мысли о необходимости преобразований, общая концепция которых сводилась к устранению существовавших в крае отличий от общеимперских административных и судебных стандартов. Фактически это означало проведение в регионе буржуазно-демократических реформ, отмену «военнонародной» формы управления и введение общегубернской системы управления.

Преобразования должны были коснуться административного устройства Терской и Кубанской областей, системы органов власти, общественного управления в станицах и аулах, порядка управления казачьими войсками. Важнейшее значение для жителей Северного Кавказа имела аграрно-крестьянская реформа, которая проводилась в два этапа. Первым этапом была земельная реформа, вторым - освобождение крестьян от личной зависимости [22, д. 1244, л. 73, 132]. Многоплановость задач, предполагавшихся к одновременному разрешению, увеличивала риск принятия властями ошибочных решений. При проведении аграрных преобразований большой фонд земель был сосредоточен в руках знати и казачества. Неравномерное распределение земельных ресурсов, сохранившее малоземелье горцев, приводило к спорам и конфликтам. Несовершенство земельной политики приходилось исправлять административным и судебным учреждениям [4].

Власти на практике убеждались, что военное управление замедляет процесс единения центра и национальных окраин, гражданское же управление должно подготовить горское население «к познанию взаимных отношений и обязанностей законов» [11, с. 52].

В 1867 г. правительство решило пересмотреть Положения о Кубанском и Терском казачьих войсках с целью подчинения казачества общему гражданскому управлению, улучшения быта казачьего населения и «устранения безвыходного прикрепления казачьей личности к войсковому сословию» [23, с. 82]. Администрация Терской области посчитала возможным одновременно с казачеством подчинить общим гражданским законам и горцев области.

30 декабря 1869 г. Госсовет утвердил проект преобразований административных учреждений в Кубанской и Терской областях [15]. По новому Указу, Терская область получила новое административное деление, согласно которому было учреждено семь административно-территориальных округов: Аргунский, Веденский, Владикавказский, Георгиевский, Грозненский, Кизлярский и Хасав-Юртовский. Областным центром остался город Владикавказ. В состав Георгиевского округа вошли Кабардинский округ, город Георгиевск, слобода Кисловодская. Административным центром округа стала слобода Нальчик. Областным центром Грозненского округа становится крепость Грозный, которая в 1870 г. была переименована в город [8, с. 21]. В 1874 г. Пятигорск с уездом передан из административного подчинения Ставропольской губернии в Терскую область, а 1881 г. становится центром вновь образованного Пятигорского округа [10, с. 181].

Согласно «Учреждению управления областей Кубанской и Терской», в Терской области было введено губернское (гражданское) правление, а сама область объединила в своих пределах не только земли Терского казачьего войска, но и земли крестьян и горских округов [8, с. 41].

В 1870 г. было введено в действие «Положение о сельских (аульных) обществах, их общественном управлении и повинностях государственных и общественных в горском населении Терской области» [16]. Положение превращало сельскую общину в административную единицу, определяло права и обязанности сельского схода и полномочия сельской администрации. Анализ прав и обязанностей сельской администрации по Положению 1870 г. показал, что самостоятельность горской сельской общины была ограничена, в то же время особое место отводилось обеспечению сбора налогов и поддержанию административного и полицейского порядка.

Катализатором реформ 60-70 гг. XIX в. на Северном Кавказе явилась и необходимость улучшения быта казачества, поэтому в 1869 г. императором было утверждено положение, коснувшееся всех сторон жизни казачьего населения Терской и Кубанской областей. Управление казачьими войсками было приближено к устройству административных учреждений центральной России. Согласно новому положению, должность наказного атамана возлагалась на начальника области. Для военного управления сохранялись войсковые штабы и учреждались управления атаманов отделов. Для гражданского управления была принята общая для Кавказских губерний система учреждений с подчинением их министерству внутренних дел [13, с. 56]. Для поддержания порядка в крае кавказское начальство делало ставку на казачество. На основании высочайше утвержденного 3 июля 1882 г. положения Терское казачье войско должно было содержать четыре конных полка сотенного состава, две конноартиллерийские батареи на общем основании и два эскадрона императорского конвоя [2, с. 63].

Исследование итогов административно-политических реформ 60-70 гг. XIX в. на Северном Кавказе показало, что, несмотря на интенсивность, многоплановость и либеральный характер правительственных преобразований в регионе, их результаты оказались скромными. Да, власти официально отказались от системы «военно-народного» управления, но фактически она продолжала действовать, а важнейшие демократические институты, явившиеся результатом модернизации общественной системы России, - введение земского самоуправления, суда присяжных, независимость судебных органов от исполнительной власти - не были распространены на территорию Терской и Кубанской областей.

Политический кризис 1881 г., начавшийся после убийства народовольцами Александра II, проявился в стремлении самодержавия усилить свои позиции за счет централизации власти, в том числе и на окраинах империи.

В начале 80-х гг. XIX в. в правительственной политике усиливается тенденция к централизации, и поэтому поднимается вопрос о допустимости такой формы управления, как наместничество. Бюрократическая верхушка страны стремится нейтрализовать излишнюю самостоятельность кавказской администрации, которая, как считало правительство, оставляла важнейший регион вне сферы распространения внутренней политики центральных ведомств и учреждений, без «высших установлений империи» [12, с. 281].

И хотя мнения по поводу упразднения кавказского наместничества разделились, возобладало консервативное направление, которое в ноябре 1881 г. привело к упразднению должности кавказского наместника. В 1882 г. указом императора было упразднено наместничество, следствием чего стало включение Кавказа в общую систему Российской империи.

Главой Кавказского управления становился главноначальствующий гражданской частью на Кавказе (он же командующий войсками), контролировавший все находящиеся в пределах Кавказского края административные и общественные учреждения. Несмотря на то, что права и самостоятельность главноначальствующего теперь были существенно ограничены, он мог оспаривать положения тех общеимперских указов, в которых специально не говорилось, что они распространяются «на те части Кубанской и Терской областей, которые заняты туземным населением» [9, с. 163]. За главноначальствующим сохранялись чрезвычайные полномочия в сфере охраны общественного порядка, а также принятия мер для восстановления порядка. В подчинении у начальника края находился Совет, который рассматривал вопросы по общему управлению краем.

21 марта 1888 г. было утверждено новое Учреждение управления Кубанской и Терской областей и Черноморского округа [17, д. 88, л. 612]. Вступившее в силу Учреждение узаконило положение, согласно которому административное и полицейское управление Кубанской и Терской областей и Черноморского округа переходило в ведение военного министерства [19, с. 176]. Анализ документа показывает, что высшая власть по управлению территориями Северного Кавказа была сосредоточена в руках военного министра.

Во главе каждой области стоял начальник, как правило, казачий генерал, имевший звание войскового наказного атамана, что соответствовало должности генерал-губернатора. Управление на местах также находилось в ведении казачьих офицеров [11, с. 85]. По меткому замечанию А. Т. Цаликова, управление области после административной реформы 1888 г. характеризуется как «узко-кастовое, военно-казачье» [20, с. 140].

По положению 1888 г., Терская область состояла из трех отделов с казачьим населением: 1) Пятигорский, в состав которого входило 29 станиц, два города (Пятигорск и Георгиевск) и район Кавказских Минеральных вод; 2) Сунженский, состоящий из 20-ти станиц и 32-х селений горских обществ; 3) Кизлярский отдел, включающий 21 станицу, город Кизляр, остров Чечень и Караногайский участок, а также четыре округа: Владикавказский, Грозненский, Нальчикский и Хасавюртовский. Пятигорский отдел, согласно решению Госсовета от 25 мая 1898 г., был разделен на два отдела - Пятигорский и Моздокский [21, д. 580, л. 54-55]. Горские округа делились на участки, а казачьи отделы - на сотни и полки.

При новом административно-территориальном делении Терской области расположенные чересполосно станицы и аулы оказывались в составе разных административных управлений. Так, Большая и Малая Кабарда оказались в разных административных образованиях (Малая Кабарда оказалась в составе Сунженского отдела), что создавало неудобства для кабардинского народа. Допустив «административную чересполосицу», власти не смогли избежать включения в состав казачьих отделов групп горского населения. Ингуши практически полностью вошли в состав Сунженского отдела [Там же, д. 314, л. 3-4].

Административное деление 1888 г. было одним из самых неудачных реформ правительства. Анализ политических последствий административных преобразований указывает на то, что в регионе фактически в полном объеме была восстановлена система «военно-народного» управления. Это был результат контрреформ 80-х - 90-х гг. XIX в., характерные особенности которых состояли в отмене института наместничества, восстановлении единоначалия власти в лице военного министра и в стремлении упрочить вертикаль государственной власти за счет усиления централистских начал в управлении. Сохранение практически в неизменном виде системы административной власти, основанной на принципах «военно-народного» управления, «консервировало» развитие Северного Кавказа, что не могло не сказаться на политической ситуации в крае.

Опыт централизации управления Кавказом из Санкт-Петербурга дал довольно печальные результаты, а обострение общероссийской политической ситуации в связи с первой буржуазно-демократической революцией 1905-1907 гг. ещё более дестабилизировало обстановку в регионе. В сложившихся условиях самодержавие видело наилучшее решение в восстановлении наместничества и передаче наместнику чрезвычайных полномочий, что позволило бы ему «согласовать в своих решениях начала общегосударственной политики с местными потребностями» и «удовлетворять последние быстро, по возможности, в момент их возникновения» [3, с. 158]. Восстановление наместничества должно было явиться мерой, призванной продемонстрировать внимание правительства к местным нуждам. От наместника требовались одновременно твердость и такт, умение завоевать популярность и способность избегать втягивания в борьбу различных группировок внутри местных элит [6, с. 58].

Однако в Петербурге далеко не все были согласны с восстановлением наместничества на Кавказе. Противником данного решения выступал С. Ю. Витте, ратовавший за разделения Кавказа на три генералгубернаторства [5, д. 460, л. 5].

Вступив в должность наместника, И. И. Воронцов-Дашков выступает за проведение на Кавказе земской реформы, результатом которой должно было стать земское самоуправление, реформирование горских словесных судов и улучшение состава административных органов. Всё это, несомненно, способствовало бы устранению причин, порождавших сепаратистские устремления народов края, а следовательно, и сохранению целостности Кавказа в составе Российской империи.

В начале XX в. Терская область разделена на четыре отдела (Кизлярский, Моздокский, Пятигорский и Сунженский) и четыре округа (Владикавказский, Грозненский, Нальчикский и Хасав-Юртовский). Управления округов помещаются в городе Владикавказе и в слободах: Нальчик, Сунженская и Хасав-Юрт. Терское казачье войско содержало 4 конных полка, 2 конноартиллерийские батареи и 2 эскадрона императорского конвоя [7, с. 25]. Такое деление области вполне соответствовало распределению в ней основных национальностей коренного населения, так как казаки занимали все четыре отдела, а местные жители - округа:

Владикавказский - осетины, Грозненский - чеченцы, Нальчикский - кабардинцы и балкарцы, Хасав-Юртовский - кумыки. Кроме того, было образовано Караногайское приставство, входящее в состав Кизлярского отдела.

В 1904 г. власти края в целях установления более эффективного административно-полицейского контроля в труднодоступных горных районах Чечни выделили из Сунженского отдела ингушей в отдельный Назрановский округ, а в юго-восточной части Грозненского округа был восстановлен Веденский округ [21, д. 849, л. 1-3]. Также приказом по Терской области от 24 августа 1905 г. Малая Кабарда была возвращена в Нальчикский округ [Там же].

Итак, сняв остроту противоречий и добившись относительной политической стабильности репрессивными методами, российское правительство к началу Первой мировой войны отказалось от коренных преобразований на Северном Кавказе. В условиях, когда край нуждался в целой системе мер административного, социального и экономического характера, политика правительства, отказавшегося идти по пути последовательного реформаторства, только усугубляла кризис, что в конечном итоге и привело к краху империи.

Список литературы

1. Акты, собранные Кавказскою археографическою комиссией. Тифлис, 1904. Т. XII. Ч. I.

2. Бурда Э. В. Очерки о Терском казачестве. Нальчик: Полиграфсервис и Т., 2003. 213 с.

3. Всеподданнейшая записка по управлению Кавказским краем генерал-адъютанта графа Воронцова-Дашкова. СПб., 1907. 164 с.

4. Гассиев А. А. Земельно-экономическое положение туземцев и казаков на Северном Кавказе. Владикавказ, 1909. 56 с.

5. Государственный архив РФ (ГАРФ). Ф. 543. Оп. 1.

6. Дарчиева С. В. Центральное и местное управление в Российской империи: проблемы взаимодействия Государственной думы, Совета министров и Кавказского наместничества (1905-1917 гг.) // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2013. № 10. Ч. 1. С. 57-61.

7. Казначеев А. Административные преобразования в Терской области (1860-1905 гг.). М.: Молодая гвардия, 2004. 36 с.

8. Калмыков Ж. А. Установление русской администрации в Кабарде и Балкарии. Нальчик: Эльбрус, 1995. 128 с.

9. Кобахидзе Е. И. Осетия в системе государственно-административного управления Российской империи (последняя четверть XVIII - конец XIX в.): историко-этнологический анализ. Владикавказ: Изд-во СОГУ, 2003. 236 с.

10. Малахова Г. Н. Становление и развитие российского государственного управления на Северном Кавказе в конце XVIII-XIX веков. Ростов на/Д.: СКАГС, 2001. 392 с.

11. Мачукаева Л. Ш. Система управления Северным Кавказом во второй половине XIX - начале XX века (на материалах Терской области): дисс. … к.и.н. М., 204. 214 с.

12. Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления. М.: Славянский диалог, 1997. 416 с.

13. Очерк развития административных учреждений в Кавказских казачьих войсках. Тифлис, 1885.

14. Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. СПб., 1830. Т. 20.

15. Полный свод законов. Собрание второе. Т. 44. Отд. второе. № 47847.

16. Положения о сельских (аульных) обществах, их общественном управлении и повинностях государственных и общественных в горском населении Терской области. Владикавказ, 1871.

17. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1149. Оп. 1. РГИА. Ф. 1268. Оп. 25.

18. Учреждение управления Кубанской и Терской областей и Черноморского округа // Терский календарь 1896 г. Владикавказ, 1910.

19. Цаликов А. Х. Избранное. Владикавказ: Ир, 2002. 544 с.

20. Центральный государственный архив РСО - Алания (ЦГА РСО-А). Ф. 11. Оп. 52. ЦГА РСО-А. Ф. 12. Оп. 6.

21. Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом. Тифлис, 1907. Т. 2. 566 с.

Размещено на Allbest.ru