О проблеме двоевластия в управлении пожарными командами в России в XIX веке

Размещено на http://www.allbest.ru/

О проблеме двоевластия в управлении пожарными командами в России в XIX веке

Одной из важнейших реформ, проводившихся во второй половине XIХ века в России, стала реформа городского управления. 16 июня 1870 года было принято новое «Городовое положение», вводившее всесословные учреждения городского общественного управления с компетенцией, ограниченной хозяйственными вопросами, в том числе мерами против пожаров, обязательным финансированием полиции, пожарной охраны, воинских казарм и тюрем. Пожарное дело было признано правительством чисто местной хозяйственной отраслью городского и сельского благоустройства.

На основании статьи 139 «Городового положения» 1870 года из городского бюджета выделялись средства:

1) на содержание принадлежащих к составу городской полиции пожарных команд;

2) на устройство и наем помещений для городского полицейского управления и для пожарной при полиции команды с отоплением и освещением, а также выдачу квартирных денег не имевшим от города помещения чинам городской полиции и пожарной команды;

3) на вещественное довольствие команд провиантом и амуницией и лечение их в городских больницах;

4) на содержание общественных пожарных команд, существовавших до введения в действие настоящего Положения или же учреждаемых на основании определений городских дум с надлежащего разрешения взамен или для усиления полицейских пожарных команд [6, c. 834].

Финансирование за счет городских средств переводило пожарные команды в разряд муниципальных, что предполагало ответственность местных властей за организацию пожарной охраны. При этом пожарные части оставались в ведении полицейского управления.

Для органов местного самоуправления, получивших с введением «Городового положения» новую статью обязательных расходов на содержание пожарных команд, было небезразлично, кому закон предоставлял право контролировать их деятельность. Городской голова Саратова в рапорте губернатору, в котором он добивался передачи пожарной команды в свое подчинение, писал: «...поводом к означенному ходатайству... послужило отсутствие единомыслия в управлении пожарной частью, вытекающее из того, что управление хозяйственной частью пожарной команды находится в ведении Городской управы, а личный состав ее зависит от полиции, отчего происходит ущерб, как вообще для городских интересов, так и, в частности, пожарного обоза...» [2, с. 86]. Это ходатайство было отклонено, и проблема осталась нерешенной.

Попытки городской администрации добиться единоличного руководства пожарной охраной на местах не имели успеха в связи с неопределенностью в формулировках, содержавшихся в нормативно-правовых документах. Даже дальнейшее появление большого количества определений и постановлений, которые только увеличивали объем законодательной базы, не внесло ясности в этот вопрос.

В 1875 году по решению № 3131 общего собрания Сената было признано, что «в отношении местных пожарных команд, если они не принадлежат к числу общественных, а находятся в непосредственном заведовании полиции, то само собой падает и вмешательство городской думы в осмотры и испытания пожарных частей с людьми, обозами и лошадьми, причем за думой остается лишь право удостоверяться при участии полиции, насколько исправны пожарные части в хозяйственном отношении» [1, c. 390]. Таким образом, круг деятельности городского общественного управления относительно принадлежавших к составу городской полиции пожарных команд был ограничен исключительно хозяйственной частью пожарного обоза.

По вопросу о порядке заведования общественными пожарными командами в декабре 1877 года Сенатом было принято весьма двусмысленное решение № 8988, в котором содержалось буквально следующее: «Все распоряжения по заведованию пожарным обозом и общественной командой зависят от городской думы, и если нельзя отрицать, что полиция, распоряжающаяся пожарной командой на пожаре, должна знать, находится ли пожарная команда в состоянии, удовлетворяющем своему назначению, в чем она может удостовериться не иначе, как посредством внезапных тревог, осмотра команды и обоза, и проверок лошадей, - то нельзя и отрицать и права думы требовать, чтобы все таковые действия полиции предпринимались не иначе, как с ведома городского общественного управления, причем при неисправности пожарной команды и обоза полиция в праве и обязана настоять перед думой об устранении замеченных недостатков, и если ее настояния не будут исполнены, то представлять о том губернатору» [7, c. 54].

Это постановление, хотя и расширило права местной администрации по контролю за деятельностью пожарных частей, но оставляло за полицией право вмешиваться в эту деятельность. Следовательно, оно не устраняло, а только провоцировало конфликтные ситуации между представителями полиции и городской администрации.

Закон не предусматривал и единых требований по контролю за расходом городских бюджетных средств, выделявшихся на содержание полицейских и общественных пожарных подразделений. Городская дума получила право контролировать процесс их использования только в отношении общественных пожарных команд. Для полицейских команд закон ограничивал права местных властей только их надзором (совместно с полицией) за исправностью оборудования, при этом отстраняя их от заведования хозяйственной частью (решение Сената от 28 ноября 1873 г.) [1, c. 388].

Это означало, что полицейские управления могли бесконтрольно распоряжаться деньгами, выделяемыми из городских бюджетов на пожарные нужды, поскольку, согласно действовавшему законодательству, «причитающаяся из городских средств на содержание служителей пожарной команды сумма должна быть отпускаема в распоряжение полицейского начальства» [Там же, c. 389], т.е. практически лично в руки полицмейстеру.

В результате это привело к многочисленным случаям злоупотребления служебным положением со стороны полицмейстеров. Были известны случаи, когда деньги, полученные для выдачи жалованья пожарным служителям, расходовались на личные нужды полицмейстера. Бороться с подобными нарушениями на местах было очень сложно, поскольку «правильность расходования полицейским управлением переданных ему думой денежных средств» не подлежала проверке со стороны органов местного общественного управления [7, c. 53].

Кроме финансовых нарушений со стороны полицейских чинов в отношении пожарных служителей практически повсеместно выявлялись случаи привлечения пожарных к выполнению несвойственных им обязанностей, хотя это и было запрещено законодательством. Такие факты имели место и в столичных, и в губернских городах, а нарушителями выступали как представители полиции, так и городских властей.

По решению городских дум пожарных использовали как бесплатную рабочую силу: заставляли ловить бродячих собак и кошек, подметать и поливать улицы, несмотря на 139 статью «Городового положения», в которой говорилось, что «служители пожарных команд не могут быть употреблены на посторонние по городу работы» [1, c. 391]. Полицейское начальство тоже не отставало в стремлении использовать труд пожарных в личных целях. Появился даже специальный термин - «полицмейстерские луга», означавший участки земли, которые обрабатывались пожарными служителями и лошадьми.

Еще одной серьезной недоработкой в российском пожарном законодательстве можно считать предоставление полиции права не только следить за порядком при проведении противопожарных мероприятий, но и руководить ходом тушения пожара. «При действиях на пожарах чины команды подчиняются распоряжениям брандмейстера, который, в свою очередь, подчиняется распоряжениям начальника полиции» [Там же, c. 390]. Это законом закрепленное положение явно противоречило одному из основных правил пожарной тактики, которое гласило, что «для успешного тушения пожаров распоряжаться огнегасительными средствами должно всегда одно лицо, которому беспрекословно и сознательно должны подчиняться все остальные» [5, c. 41].

Таким образом, полицейские чины были вправе вмешиваться в действия пожарных при тушении огня, не обладая при этом ни опытом, ни соответствующими знаниями. Брандмейстеры лишались права самостоятельно принимать решения, что противоречило требованиям пожарного устава, по которым начальник пожарной команды должен сам руководить тушением пожара.

Находясь в деловой поездке в Казани, известный петербургский пожарный деятель, заведующий курсами пожарных техников П. К. Яворовский оказался свидетелем работы местной пожарной команды во время тушения пожара. Он был возмущен тем, что распоряжение казанского брандмайора было отменено околоточным надзирателем, который сам решил руководить тушением. Кроме него за ходом борьбы с огнем следили и городовые, чьи указания окончательно сбивали с толку пожарных служителей, которые просто стояли в растерянности, не зная, кого слушать - своего начальника или полицию [9, c. 45]. В результате уходило драгоценное время, а зона пожара расширялась. Каждая минута промедления могла стать ценой чьей-то жизни, что вызывало возмущение не только думских депутатов, но и простых горожан.

Совершенно иначе было организовано пожарное дело в Германии. После знакомства с работой Берлинской пожарной части брандмейстер Нарвской пожарной части Петербурга Н. П. Требезов отмечал: «Офицерам пожарной команды присвоены права и преимущества государственных чиновников, и они являются старшими начальниками исполнительного персонала команды. На пожаре брандмайор распоряжается исключительно один. Он отдает распоряжения относительно тушения, спасания и принятия мер предосторожности. Всем требованиям бранд-директора или его заместителя все чины полиции должны беспрекословно подчиняться» [8, c. 114].

Таким образом, в Германии полиция не вторгалась в чуждую ей сферу деятельности, а исполняла свои прямые обязанности. Если в Берлине убыточность за один пожар исчислялась сотнями рублей, то в Петербурге уже речь шла о тысячах, а в отдельных случаях ущерб достигал нескольких миллионов рублей. К сожалению, при разработке российского пожарного законодательства этот полезный опыт не был принят во внимание, и полиция продолжала выполнять несвойственные ей функции.

Среди полицейских чинов, как и среди представителей местной администрации, редко находились опытные в пожарном деле люди. В результате в руководстве пожарными частями в подавляющем большинстве случаев отсутствовал профессиональный подход.

Дело доходило до курьезных ситуаций. Вот что вспоминал по этому поводу один из основоположников российского пожарного законодательства Федор Эдуардович Ландезен: «В моей родной Твери… каждое лето губернатор А. Н. Сомов в сопутствии с полицмейстером выходил на площадь присутственных мест. На недалекой каланче поднимался сигнал тревоги, и четыре городских пожарных части мчались к месту сбора. На площади производился “маневр”, заключавшийся в испытании ручных труб. Так как рукава, однако, у них были дырявые, то смотровой рукав последовательно и незаметно переносился от одного насоса к другому, и начальник полиции с губернатором уезжали вполне удовлетворенными» [4, c. 21].

В Москве обер-полицмейстер проводил смотр пожарных частей на Театральной площади, заставляя пожарные обозы на полном ходу перескакивать через канавы [3, c. 15]. Можно представить, в каком состоянии после таких «проверок» находилось пожарное оборудование.

На первом съезде пожарных деятелей России в 1892 году было высказано пожелание лишить полицию права вмешиваться в организацию и проведение противопожарных мероприятий. К сожалению, столь важное для пожарных предложение осталось только в протоколах заседаний и не получило поддержку на законодательном уровне.

В целом следует констатировать, что вследствие изменения российского законодательства и перевода пожарных команд на финансирование из городских бюджетов за деятельностью общественных пожарных частей начал осуществляться двойной контроль со стороны полиции и органов местного самоуправления. Некомпетентность представителей этих властных структур в пожарном деле отрицательно сказывалась на состоянии пожарных подразделений. Вмешательство полиции в порядок несения пожарной службы снижало эффективность мероприятий по пожаротушению и защите жизни и здоровья граждан.

Список литературы

пожарный законодательство финансирование

1.Городовое положение с законодательными мотивами, разъяснениями и дополнительными узаконениями.

СПб., 1912.

2.Иордан К. Пожарное дело в России // Пожарное дело. 1898. № 2.

3.Ландезен Ф. Э. Пожарное дело в России и за границей. СПб., 1905.

4.Ландезен Ф. Э. Пожары в России и борьба с ними. Тверь, 1910.

5.Пожарная тактика: правила тушения пожаров в вопросах и ответах. СПб., 1907.

6.Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). СПб., 1881. Собрание 2. Отд. 1. Т. 45.

7.Справочник пожарного на 1916 г. / сост. Д. Н. Бородин // Важнейшие разъяснения Правительствующего Сената по пожарному вопросу. Петроград, 1915.

8.Требезов Н. П. Из поездки за границу // Пожарное дело. 1910. № 3.

9.Яворовский П. К. Пожарная охрана городов Поволжья. СПб., 1909.

Размещено на Allbest.ru