К вопросу о процедуре разработки либеральных реформ в 60-70-е годы XIX века

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

К вопросу о процедуре разработки либеральных реформ в 60-70-е годы XIX века

Валентина Михайловна Шалашная

Московский городской педагогический университет

Особенности процедуры рассмотрения законопроектов в исследуемый период во многом определялись правовым статусом высших правительственных учреждений Российской империи, к которым принято относить, прежде всего, Государственный совет и Комитет Министров, а с 19 декабря 1857 г. и Совет министров [1, с. 80].

Состав, структура, функции деятельности Государственного совета, основные требования к процедуре рассмотрения проектов нововведений определялись двумя законодательными актами - «Учреждением об образовании Государственного совета», провозглашенным Александром I в начале 1810 г. [4], и «Учреждением Государственного Совета и Государственной Канцелярии», которое Николай I принял в апреле 1842 г. [6].

Основная функция Государственного совета определялась законом как исключительно законосовещательная: «Все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях... предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете, и потом, действием Самодержавной Власти, поступают к предназначенному им совершению». Подчеркивался самодержавный принцип российского законодательства: «Никакой Закон, Устав и Учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без учреждения Державной Власти» [Там же, ст. 88]. При этом сам Государственный совет не обладал правом законодательной инициативы.

Учреждение 1842 г. закрепило внутреннее устройство Государственного совета, но во второй половине столетия в его структуре произошли некоторые изменения. Из пяти департаментов сохранилось только три: государственной экономии, законов, гражданских и духовных дел. На протяжении всей истории существования при Государственном совете создавались комиссии, комитеты, присутствия и отделы для предварительного рассмотрения законопроектов. В 1860-1870-е гг. для обсуждения наиболее сложных, требующих особого внимания законопроектов при Государственном совете также учреждались и действовали временные структуры, сыгравшие важную роль в разработке не только самих законопроектов, но и определения административных мер по их проведению в жизнь. Например, Главный комитет по крестьянскому делу, учрежденный для разработки крестьянской реформы, 19 февраля 1861 г. был преобразован в Главный комитет по устройству сельского состояния и осуществлял уже на постоянной основе наблюдение за ходом крестьянской реформы до 25 мая 1882 г. Он должен был подвергать предварительному обсуждению все законопроекты и административные меры по реализации крестьянской реформы. Такие же функции выполняла Комиссия для работ по преобразованию судебной части вообще, разрабатывавшая общий план и правила введения в действие новых Судебных уставов [1, с. 22, 40-41].

Инициировать проект нового закона дозволялось только высшим сановникам, прежде всего, министрам и главноуправляющим. К ним, в соответствии с ведомственной принадлежностью, поступали для изучения или ознакомления записки от разных лиц, как правило, адресованные императору. Министр или назначенные им чиновники должны были определить целесообразность предлагаемых нововведений, и если эти предложения признавались значимыми, то в министерстве проводилось предварительное изучение вопроса и подготавливалось представление в виде доклада на высочайшее имя. В ходе предварительного рассмотрения министр запрашивал отзывы от всех заинтересованных ведомств на предварительный проект, для чего рассылались специальные письма и копии проекта.

Особое место в законотворческом процессе занимало общее собрание Государственного совета. На его рассмотрение поступали законопроекты, прошедшие, как правило, длительный путь подготовки и обсуждения в министерствах, специальных комиссиях или присутствиях, на объединенных заседаниях департаментов Государственного совета. Закон определял порядок, как поступления, так и рассмотрения дел общим собранием Государственного совета. Процедура рассмотрения дел в общем собрании Государственного совета имела свои особенности, которые были закреплены в Установлении о Государственном совете [4, пар. 42-56].

Докладывать дела общему собранию должен был государственный секретарь. В его отсутствие эта обязанность передавалась одному из статс-секретарей или их помощникам. Каждый из присутствующих на собрании членов Государственного совета имел право требовать пояснений или повторения неясных положений проекта. Затем под руководством председателя начиналось обсуждение. Председатель имел право и был обязан «рассуждения, удаляющиеся от вопроса и существа дела» прекращать и обращать внимание членов Государственного совета к обсуждаемому предмету. По окончании обсуждения председатель должен быть закрыть прения и объявить то мнение по рассматриваемому проекту, которое поддерживало большинство присутствовавших членов Государственного совета.

Это мнение в течение определенного срока редактировалось чиновниками государственной канцелярии и вносилось в журнал, который председатель Государственного совета или государственный секретарь представляли на высочайшее усмотрение.

В Комитете и Совете министров большинство вопросов также рассматривалось по инициативе министров. Высочайше утвержденные в 1805 г. Правила впервые законодательно закрепили основные функции Комитета министров как высшего административного учреждения и порядок его деятельности [3, ст. 1204]. Именной указ 1812 г., в 31 статьях которого более конкретно изложены полномочия Комитета, в частности, провозглашал: «Комитет министров учреждается с особенной властью по всем вообще делам государственного управления» [5, с. 243]. Указанные нормативные акты определили основные положения правового статуса высшего административного органа Российской империи, в том числе и порядок подготовки, рассмотрения дел и представления мнений о них на высочайшее утверждение.

Основные требования к процедуре рассмотрения дел на заседаниях Комитета министров, изложенные в Правилах 1805 и 1812 гг., сохранили свое значение на протяжении всего столетия. Накануне заседания министры обязаны были прислать краткую записку «к занимающему первое место» о тех делах, которые они предлагали для рассмотрения. Из этих записок управляющий делами Комитета министров составлял общую записку, на основании которой председатель назначал к слушанию дела «по степени их настоятельности и важности». В ситуации, когда назначенное к рассмотрению дело не было заслушано в заседании Комитета министров, за представлявшим его министром сохранялось преимущественное право предлагать это дело на рассмотрение в очередном заседании.

В эпоху либеральных реформ в процедуре принятия решений о разработке новых законопроектов большую роль играл Совет министров. Первое заседание этого нового правительственного учреждения состоялось 19 декабря 1857 года. Предполагалось, что это учреждение обеспечит объединение и координацию действий министерств по вопросам разработки новых законопроектов и принятия важнейших административных мер. После законодательного закрепления его статуса высочайшим повелением 12 ноября 1861 года совещания Совета министров стали регулярно проходить в одном из помещений Царскосельского дворца или в Зимнем дворце, в приемном кабинете Александра II. Особенно наглядно роль Совета министров проявилась в период разработки программы военных преобразований.

В воспоминаниях военного министра Дмитрия Алексеевича Милютина мы находим подробное описание процесса разработки программы реформ, которая проводилась военном министерстве с ноября 1861 г. до середины января 1862 г. Созданный проект программы Д. А. Милютин представил императору как всеподданнейший доклад, «заключавший полный обзор положения дел по всем частям военного ведомства и предположений… о необходимых улучшениях и преобразованиях» [2, с. 309]. Александр II незамедлительно ознакомился с представленным докладом и повелел внести его на рассмотрение в Совете министров. На заседаниях министров положения доклада читали вслух, а по прочтении доклад был «налитографирован» и разослан министрам и некоторым другим высшим сановникам [Там же, c. 312-313]. Александр II на заседаниях Совета министров одобрительно отзывался о программе преобразований, предложенной военным министерством, и повелел приступить к разработке реформ.

Сложившийся порядок рассмотрения на заседаниях Совета министров всеподданнейших докладов, в которых содержались предложения «относительно изменения или отмены существующих узаконений, важнейших преобразований и таких мероприятий, которые требуют соглашения или содействия нескольких министерств», сокращал сроки выработки решения о целесообразности предлагаемых нововведений и упрощал делопроизводство. Тем не менее, Д. А. Милютин отмечал, что возлагавшиеся императором надежды на эффективную работу Совета министров не оправдались: «К сожалению, на деле вышло не совсем так, и впоследствии Совет министров вовсе не оказал той пользы, которую можно было бы от него ожидать» [Там же, с. 186-187]. Учреждение Совета министров не изменило правовые основы процедуры внесения дел в Государственный совет и Комитет министров.

В процессе исследования организационно-правовых основ деятельности высших правительственных учреждений особое внимание обращает на себя тщательность, с которой законодатель прописывал процедуру рассмотрения дел. Например, было закреплено правило излагать в журнале для представления императору все особые мнения, «ежели какие сделаны будут» по рассматриваемому вопросу. Впоследствии для удобства и быстрейшего рассмотрения дел они представлялись в Комитет министров в форме кратких записок «за подписью министра, их представляющего». Записки эти должны были содержать все обстоятельства дела, необходимые справки и четко сформулированное мнение министра. Если дело предполагало «указ к высочайшему подписанию», то министр должен был представить дело вместе с проектом указа [3, пар. 7].

Эта процедура во многом совпадает с процедурой подготовки и слушания дел в Государственном совете. Единство требований к оформлению документации в Государственном совете и Комитете министров отчасти объяснялось тем, что в состав Государственного совета входили все члены Комитета министров, и именно они составляли его наиболее активную часть при обсуждении законопроектов. Кроме того, чиновники канцелярии Комитета министров, в том числе и управляющий его делами часто переходили в канцелярию Государственного совета, внедряя там приемы и методы канцелярской работы, усвоенные в Комитете министров. В этом отношении представляет интерес государственная служба Куломзина Анатолия Николаевича, который «большую часть своей жизни провел на канцелярских должностях, и в этом смысле его опыт весьма показателен для уяснения скрытых от глаз закулисных механизмов и приемов управления» [8, с. 27].

Описание А. В. Ремневым его деятельности в высших государственных учреждениях убедительно показывает, что делопроизводство являлось не только техническим элементом, но и действенным средством управления. Инструментами такого «управления» служили различные приемы: составление записок или справок, в которых чиновник мог придать делу нужное направление; задержать рассмотрение вопроса, сославшись на необходимость дополнительных справок и разъяснений, поручение канцелярским чиновникам от «утомленных» длительным заседанием членов Комитата министров сформулировать решение («придумать редакцию») [Там же, с. 31-32].

В эпоху либеральных реформ организационно-правовые основы процедуры рассмотрения законопроектов в высших правительственных учреждениях Российской империи не претерпели существенных изменений. Это предопределялось тем, что некоторые преобразования государственного аппарта, предпринимавшиеся в исследуемый период, не имели целью изменение характера политического устройства государства. Основы самодержавия оставались незыблемыми, общегосударственное представительство сформировано не было. Разработка и принятие реформ осуществлялась в рамках старого правительственного механизма.

либеральная реформа процедура законопроект

Список литературы

1. Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917 гг. СПб.: Наука, 1998. Т. 1. Высшие государственные учреждения. 302 с.

2. Милютин Д. А. Воспоминания. 1860-1862. М.: Редакция альманаха «Российский Архив», 1999. 559 с.

3. Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. Собр. 1-е (ПСЗ-1). СПб., 1830. Т. 28. № 21.896. Ст. 1204.

4. Там же. Т. 31. № 24.064.

5. Там же. Т. 32. № 25.043

6. ПСЗ. Собр. 2-е. СПб., 1843. № 15.518. Т. 17. Отд. первое.

7. Там же. Т. 36. № 36.653.

8. Ремнев А. В. Анатолий Николаевич Куломзин // Вопросы истории. 2009. № 8. С. 26-45.

Размещено на Allbest.ru