Чиновничий аппарат главного управления Западной Сибири (1822–1882 гг.)

К непосредственно административным органам губернского уровня управления относились общее губернское управление и губернское правление, а деятельность остальных губернских структур носила более «прикладной» характер. Структура и назначение Общего губернского управления была в целом идентична структуре и назначению Главного управления Западной Сибири: возглавляющий губернию гражданский губернатор осуществлял вверенное ему управление посредством административного аппарата - канцелярии и совещательного органа - губернского совета.

Производство дел в канцелярии Общего губернского управления распределялось по отраслевым отделениям, аналогично направленности отделений Главного управления. На уровне Общего губернского управления не было создано четвертого отделения по предметам госимуществ, поэтому, переселенческие и многие другие сопряженные с этим вопросы оставались в ведении третьего, хозяйственного отделения.

Губернский совет являлся, в отличие от Совета Главного управления, представительным органом, во многом сходным с существовавшим во внутренних губерниях России общим присутствием ГУ ГАОО. Ф.3.Оп. 2. Д.1610. Л.69. и был наделен функцией надзора за местной администрацией. В его ведении находилось также составление ежегодных отчетов по губернскому управлению на основе отчетов местных учреждений и органов власти. Подлежащие рассмотрению в Совете дела представлялись начальниками отделений канцелярии Общего губернского управления в виде записок; подготовка самих проектов решений не входила в их компетенцию. По букве закона начальники отделений освобождались от подготовки проектов решений, но на деле никто с них этой обязанности не снимал. Учитывая крайне немногочисленный штат общего губернского управления мы признаем, что обслуживание деятельности губернского совета отнимало значительную долю рабочего времени в данной структуре в ущерб его главной функции - осуществление надзора за успешным течением дел в губернских присутственных местах.

Параллельно с общим губернским управлением в западносибирских губерниях действовала еще одна административная структура - губернское правление, имеющая ряд отличий от своего общероссийского аналога: губернское правление не являлась аппаратом гражданского губернатора, и в тоже время являлась своеобразной «исполнительной канцелярией», координируя деятельность всех низовых структур управления. Сосредоточение в руках губернского правления главных функций жизнеобеспечения губернии предопределяло значимость чиновников, служащих в данном ведомстве. Председатель губернского правления являлся, по сути дела, вторым лицом губернии, а советники правления, возглавлявшие ключевые направления деятельности жизнеобеспечения губернии, становись, несомненно, «значительными» персонами.

Входящие в состав Западной Сибири Тобольская и Томская губернии подразделялись на округа, которые, в зависимости от уровня населенности имели статус многолюдных или средних округов. Многолюдные округа управлялись общим окружным и частным управлением, в состав которого входили окружной суд, земской суд и казенное окружное управление. Во главе округа стоял начальник общего окружного управления. Все остальные округа Западной Сибири были отнесены к разряду средних, механизм управления в которых приводился в действие структурами частного управления без «особой посредствующей» между ними и губернским начальством инстанции Высшим должностным лицом в средних округах являлся земской исправник Об устройстве окружных управлений Западной Сибири. ГУ ГАОО. Ф. 3.Оп.2. Д. 4316.Л. 5 об..

Низовой уровень сибирского управления не справлялся с возложенными на него задачами. Основной причиной низкой эффективности деятельности данного звена были огромные пространства, нередко превосходящие размеры многих губерний Европейской России, наладить управление которыми спущенным сверху штатом государственных структур оказалось весьма проблематичным. Негативным образом сказывались также традиционно неудовлетворительный личный состав окружных присутственных мест, непомерно низкие оклады содержания, и, самое главное, - слишком широкий круг обязанностей, возлагаемый на округ вообще и в особенности на его ключевое звено - земской суд.

На общее окружное управление, по аналогии с его вышестоящей инстанцией - общим губернским управлением, - возлагались надзорные функции. При управлении создавалось совещательное присутствие - окружной совет, состоящий из начальника округа, городничего, судьи, исправника, казначея, стряпчего и градского головы (там, где он был). Круг занятий управления, очерченный «Сибирским учреждением» выглядел вполне солидно: данный орган должен был ежемесячно проводить освидетельствования казенных сумм и имущества округа, ревизовать поступление в казну податей и состояние недоимок по ним, собирать сведения о справочных ценах на продовольствие, осматривать заведения приказа общественного призрения, тюремные заведения и пр. Однако общее окружное управление не наделялось распорядительной властью, оно имело только право «представления» в вышестоящую инстанцию, и в этом виделся главный недостаток деятельности данного органа. Руководство краем неоднократно выходило с инициативами установить единый порядок окружного управления. Взгляды местных властей на данную проблему встречались с пониманием в правительственных кругах, с мнением генерал-губернаторов соглашался, например, управляющий II отделением собственной е.и.в. канцелярии граф Д.Блудов, признавая, что окружные начальники и их советы «имеют власть весьма неопределительную» ГУ ГАОО. Ф. 3. Оп. 2. Д. 3833. Л. 28. Становилось очевидным, что общие окружные управления следует либо упразднять, либо наделять более действенными полномочиями. С учреждением в Сибири окружных полицейских управлений общие окружные управления прекратили свое существование.

Главная задача, стоящая перед окружным звеном сибирского управления, заключалась в организации контроля и руководства крестьянским и инородческим самоуправлением, обеспечения порядка, исправного поступления платежей и выполнения натуральных повинностей. Органом, призванным реализовывать правительственную политику в данном направлении, являлись земские суды, - административно-полицейские структуры низового уровня управления. Помимо функций правоохранительного порядка в круг забот земских судов входили и многие другие функции как хозяйственного, так и судебного порядка. Отводя довольно значительную роль данному органу низового управления, правительство мало позаботилось о его штатной обеспеченности и достойном содержании. В разное время штатная численность земских судов варьировалась от 8-10 до 9-12 человек, не считая писцов. Все необходимые силовые действия земских судов выполняли причисленные к ним городовые казаки. Не обходились земские суды и предоставленным штатом чиновников: в практике сибирского управления не редкостью было создание на средства, находящиеся в распоряжении исправников, особых канцелярий с вольнонаемными сотрудниками ГУ ГАОО. Ф. 3.Оп. 2. Д.3833. Л.28. Откуда у исправников брались эти средства, - при более чем скромном жаловании, выплачиваемом государством - догадаться нетрудно: являясь главными сборщиками податей с населения, они легко могли обратить часть собираемых сумм в свою пользу. Естественно, подобные действия являлись незаконными и при вскрытии могли закончиться для уличенных судом, но таковы были реалии сибирской действительности, с которыми власти если и не мирились, то признавали де-факто. Земские исправники, а также непосредственные «ответственные» исполнители - заседатели, нередко попадали под следствие и предавались суду. Местные власти осознавали, что для улучшения существующего положения необходимо принятие кардинальных мер по увеличению численного состава земских судов, освобождению их от выполнения несвойственных функций, улучшению денежного содержания и т.д. С тем, что сибирские земские «по множеству дел имеют полное право на улучшение … содержания», соглашался и ревизовавший Западную Сибирь в 1851 г. генерал-адъютатнт Н.Н.Анненков ГУ ГАОО. Ф.З. Оп. 2. Д. 2876. Л.283-285...

Третий раздел посвящен проблемам формирования штатного корпуса вновь образуемых и преобразуемых властных структур.

Организационное построение функционирования органов управления Западной Сибири мы разделяем на три периода:

- с 1822 по 1837 гг., когда отсутствовал четко регламентированный порядок ассигнований на содержание присутственных мест, местные власти подготавливали один проект штатов за другим, которым почему-то не давалось хода. Несмотря на постоянные обращения генерал-губернаторов с «покорнейшей просьбой о ходатайствии в скорейшем рассмотрении и утверждении … штатов», ГУ ГАОО. Ф.3. Оп.1. Д.30. Лл.143-144. правительство не спешило принимать сколько-нибудь действенные меры по урегулированию вопросов, связанных со штатами в Сибири. Отсутствие утвержденных штатов по присутственным в этот период предопределило практику выплаты жалованья чиновникам, начиная от столоначальников и ниже, не по окладам, а из сумм, отпускаемых на канцелярии, на усмотрение начальства «по трудам и заслугам» каждого чиновника в отдельности. При общей тенденции финансирования в гораздо меньших объемах, чем это запрашивалось с мест, наблюдалась непропорциональность в распределении средств на содержание чиновников органов управления разного уровня. Лучше других обеспечивались губернские и областные ведомства, наименьшее содержание от казны отпускалось окружным учреждениям. Среди отраслевых структур в, несомненно, лучшем положении оказались казначейства;

- с 1837 по 1856 гг., когда сибирские присутственные места наконец-то получили высочайше утвержденное «Расписание чиновников и окладов по присутственным местам ведомств Министерства финансов, внутренних дел и юстиции в Сибирских губерниях» ПСЗ-II. Т. XII. № 10812.. При относительно незначительных изменениях общих объемов сумм, отпускаемых на содержание присутственных мест, устанавливались отличные от прежних размеры окладов отдельным категориям чиновников. Размеры содержания среднего слоя чиновничества остались в целом на прежнем уровне, а низшему канцелярскому составу, помимо установленных по разрядам окладов, полагалось пайковое пособие. Столь ожидаемое утверждение штатов не оправдало в полной мере надежд сибирского чиновничества на улучшение их материального положения. Наибольшее разочарование новые штаты принесли Главному управлению. По расписанию должностей советники Главного управления находились в равных классах с председателями губернских мест, а столоначальники - с начальниками отделений общих губернских управлений. Однако, установленные им оклады были на порядок ниже: у советников и председателей губернских правлений и казенных палат разница в окладах составляла 2, 5 тыс. руб., а у столоначальников и начальников отделений - 400 руб. Тем самым принижалось значение Главного управления, падал престиж службы в этом высшем учреждении края. В губернских местах можно было устроиться с заметно большим окладом. Данная проблема стала главной темой настоятельных ходатайств генерал-губернатора в адрес правительства. В октябре 1838 г., в штат Главного управления были прибавлены общий журналист, архивариус, переводчик и подтверждена штатная единица третьего чиновника особых поручений, ПСЗ-II. Т.XIII. № 11671. а в апреле 1840 г. были увеличены оклады жалованья чиновникам ПСЗ-II. Т. XY. № 13365.. Таким образом, сибирской администрации удалось отстоять статус высшего органа управления краем и упрочить материальное положение своего аппарата. О недостатке штатов и необходимости увеличения средств на содержание чиновничьего аппарата постоянно заявляли общие губернские управления, казенные палаты, земские суды и другие подведомственные Главному управлению места. Проблема нехватки штатов, и, как следствие, медленность делопроизводства, возрастание год от года количества нерешенных дел и пр., приобретала характер хронического недуга, которым были заражены все без исключения управленческие структуры Западной Сибири. В 1845 г. в Главном управлении началась работа по составлению проектов новых штатов. Данная работа, как это бывало и прежде, не заняла слишком много времени, и на рассмотрение правительства проекты новых штатов были представлены в апреле 1847 г. ГУ ГАОО. Ф.3.Оп. 2. Д.2495. Л. 11., однако утверждены они были только через десять лет;

- с 1856 по 1882 гг. когда, вследствие настойчивых ходатайств сибирской администрации, правительство изыскало средства для улучшения положения сибирского чиновничества. В значительной мере был увеличен штат и размеры денежного содержания чиновникам Главного управления. Штаты губернских присутственных мест претерпели также существенные изменения. Увеличение штатной численности произошло во всех структурах губернского уровня управления за исключением губернских судов. В окружных присутственных местах увеличение штатной численности произошло только в земских судах и окружных казначействах. Определенные штатами 1856 г. состав присутственных мест и оклады жалованья чиновникам просуществовали вплоть до упразднения западносибирского генерал-губернаторства. Происходящие в данный период изменения, подчеркнем, касались лишь отдельных ведомств и звеньев управления, а все предпринимаемые сибирской администрацией инициативы по пересмотру штатов для всех учреждений Западной Сибири не встретили сколько-нибудь заметной поддержки в правительственных кругах.

Набирающая все большие обороты несбалансированность оплаты труда служащих различных ведомств и уровней власти, неуклонно падающий престиж службы в чисто управленческих структурах и, напротив, становящаяся все более привлекательной служба в финансовых органах, а также появившаяся в связи с экономическим развитием края возможность выгодно устроиться в частной промышленности и торговле, приводила к оттоку образованных и способных людей из обойденных вниманием правительства ведомств и государственной службы вообще.

Во второй главе «Управленческие функции и персональный состав Совета Главного управления Западной Сибири», состоящей из двух разделов, исследован персональный состав чиновников, представляющих Совет Главного управления на протяжении всего периода его существования, прослежен их служебный путь и предпринята попытка создания социального портрета чиновника, занимавшего достаточно весомое место в системе высшей сибирской администрации. По номинальному признаку чиновники, занимавшие высшие должности в головной управленческой структуре края разделены на две группы - советников от министерств и советников- делопроизводителей, возглавлявших отделения ГУЗС. Собранные нами сведения о советниках помещены в таблицах, прилагаемых к исследованию. Таблицы составлены отдельно на советников, представляющих каждое из трех министерств и управляющих всеми отделениями Главного управления, за исключением казачьего. За 60 лет существования Совета Главного управления должность советника занимали 63 чел., причем 4, не прерывая службу, перемещались внутри Главного управления, т.е. с должности управляющего отделением на должность советника от министерства или управляющего другим отделением. В тексте приведены исчерпывающие сведения о советниках от Министерства внутренних дел, пробывших на этом посту в общей сложности 56 лет, от Министерства юстиции - 29 лет, от Министерства финансов - 53 года, управляющих первым отделением - 40 лет, вторым - 39 лет, третьим - 50 лет, четвертым - 30 лет (просуществовало 34 года) и пятым - 10 лет (из 16). Таким образом, мы располагаем вполне репрезентативными источниками на этот счет, позволяющими судить о службе более 70 % советников.

В исследовании, помимо фактических данных о социальном происхождении, продолжительности пребывания на посту, возрасте, предыдущем месте службы и последующем назначении чиновников, даны характеристики отдельных персоналий, позволяющие составить представление о лицах, осуществляющих управление краем, их властных полномочиях и месте в системе управления регионом.

По социальному происхождению среди советников Главного управления Западной Сибири преобладали лица дворянского происхождения: к высшему привилегированному классу относилось 54 % представителей аппарата управления краем. Второй по значимости социальной средой, к которой принадлежала исследуемая нами группа чиновников, является потомственное чиновничество: их удельный вес составляет 26%. Выходцев из духовного и купеческого сословий было по 9% и из низших социальных слоев общества - 2%.

Большинство чиновников, входивших в состав Совета Главного управления, начинали свой служебный путь в гражданских ведомствах. Военная служба до перехода на гражданскую зафиксирована в формулярных списках лишь 30 % советников. При этом практически у всех у них имелся опыт гражданской службы, т.е. до назначения на должность советника они уже состоялись как чиновники, прослужив то или иное время в различных ведомствах, преимущественно во внутрироссийских губерниях или столице.

Аппарат Главного управления, как правило, состоял из приезжих чиновников: за весь период существования этого высшего административного органа Западной Сибири из местного чиновничества туда было рекрутировано только 15 % советников. В тоже время, большая часть советников из числа прибывших на службу в Сибирь имели сибирский послужной список, т.е. получили эту должность не сразу, а, прослужив некоторое время чиновниками особых поручений Главного управления, советниками или председателями губернских присутственных мест, одним словом, набравшись опыта и сумев положительно себя зарекомендовать.

Подавляющее большинство рассматриваемой нами группы чиновников до поступления на должность советника имели безупречные послужные списки, т.е. работало правило, установленное еще первым генерал-губернатором Западной Сибири П.М.Капцевичем: на места советников «потребны люди с лучшим качеством и отличностью по службе» ГУ ГАОО. Ф.3. Оп. 1. Д. 85. Л. 12. .

За редким исключением чиновники, представлявшие высшую администрацию края, своей службой сумели оправдать и даже подкрепить данные им по местам прежней службы положительные аттестации, свидетельством чему являются их награды, повышение в чинах, дальнейшее продвижение по службе, выход в отставку с высоким пенсионным содержанием и пр. Разумеется, среди чиновников данной категории были лица, выбор которых нельзя было назвать удачным, но как, правило, они на этих местах долго не задерживались, а основную массу исследованного нами контингента можно охарактеризовать, используя терминологию того времени, «достойными деятелями».

Общей чертой представителей высшей гражданской администрации края можно назвать их крайне невысокое материальное положение: практически у всех чиновников, занимавших пост советника, единственным источником дохода являлось получаемое ими жалованье. Из всех проанализированных нами формулярных списков только в 14 % имеются сведения о наличии какого-либо имущества, например, деревянного дома в Омске или Томске, земельного участка в Омском или Тарском округе и пр. Подобного рода имущество сложно квалифицировать как сколько-нибудь значительное, поэтому нам представляется вполне правомерным сделать вывод о советниках Главного управления как о людях небогатых.

Проведенный нами сравнительный анализ персоналий чиновников, занимавших пост советника Главного управления в различные временные периоды, показывает, что для последнего двадцатилетия его существования стало характерным назначение на это место людей более профессионально подготовленных: большинство советников имели высшее и даже профильное образование, подкрепленное плодотворной службой в губернских присутственных местах или в самом Главном управлении. Отличительной особенностью данного периода является также и то, что если до этого советники стремились перейти на должности первых лиц в губернские присутственные места, то, начиная с 60-х гг. XIX в., становится весьма ощутительной обратная тенденция. Так, в 20-е - 50-е гг. пост советника на место председателей губернского правления, суда или казенной палаты поменяло девять чиновников, а в 60-е - начале 80 гг. не было ни одного подобного перемещения. Напротив, шесть чиновников, возглавлявших до этого головные губернские структуры, заняли в это время должности советников Главного управления. Для сравнения заметим, что в первый обозначенный нами период было только три подобных перемещения. Все это, по нашему мнению, говорит в пользу бесспорного повышения престижности места, занимаемого представителем высшей администрации края, и достаточно высокого общественного статуса данной фигуры.

В заключении подведены основные итоги исследования

Определенный реформой М.М. Сперанского порядок управления самыми отдаленными и обширными административно-территориальными единицами Российской Империи - сибирскими губерниями - оказался вполне жизнеспособным. Рожденный в Петербурге и «привитый» на сибирскую почву этот властный режим просуществовал 60 лет. Более того, за период управления Западной Сибирью по «Сибирскому учреждению» Сперанского осуществлявшим это управление государственным учреждениям удалось если не преодолеть, то, по крайней мере, во многом сократить ту «дистанцию огромного размера», которая существовала между внутрироссийскими и сибирскими губерниями.

Все нити управления краем сосредотачивались у ближайшего окружения генерал-губернатора, гражданская часть которого была представлена чиновничьим аппаратом Главного управления Западной Сибири. Высшие административные должности в Главном управлении занимали советники. Номинально главным предназначением этой группы должностных лиц было подготовка (со стороны советников-делопроизводителей) и рассмотрение (советниками от министерств) с последующим представлением на утверждение генерал-губернатору положений Совета, касающихся ключевых вопросов управления краем.

Фактически же формальное разделение советников на две категории - представителей министерств и советников-делопроизводителей не соответствовало реальному распределению обязанностей, возлагаемых на чиновников высшего ранга головной административной структуры региона. Помимо основного своего предназначения - быть консультантами генерал-губернатора по административным, правовым и финансовым вопросам, советники от министерств ставились во главе следственных комиссий, назначались председателями рекрутских присутствий, несли дополнительные общественные нагрузки в форме председательствования в учреждаемых при Главном управлении комитетах и комиссиях, т.е. задействовались по самым различным направлениям. Основная служебная нагрузка советников-делопроизводителей приходилась на управление возглавляемых ими отделений, организацию исполнения указаний и предложений генерал-губернатора, одним словом, решение административных вопросов различной направленности. При этом в Главном управлении Западной Сибири с самого начала его существования прочно укоренилась практика взаимозаменяемости: судебно-следственные комиссии политической, административно-хозяйственной направленности могли возглавлять и представители министерств, и начальники отделений. Не соблюдалось и четкое разграничение компетенции советников в соответствии с занимаемой должностью: ревизия присутственных мест независимо от отраслевой принадлежности (губернские правления, суды, казначейства) могла быть поручена любому из советников, а временное управление отделением, например, хозяйственным или государственных имуществ, мог вполне осуществлять советник от министерства внутренних дел или юстиции.

Таким образом, авторитет чиновников, входивших в состав Совета Главного управления, зависел не столько оттого, какой пост они занимали, а, прежде всего - от уровня их компетенции, работоспособности и оценки их служебных и личностных качеств генерал-губернаторами, хотя чин в Сибири, как и во всей России, уважать привыкли.

К подбору кандидатур на места советников Главного управления генерал-губернаторы подходили с особой тщательностью. Как правило, эти места занимали либо лица, служившие в подчинении генерал-губернаторов до их назначения на этот пост, либо чиновники, уже находящиеся на службе в Главном управлении или губернских структурах и сумевшие показать себя достойными для назначения на эту должность. Смена генерал-губернаторов далеко не всегда сопровождалась кардинальным обновлением состава советников: многие из чиновников, занимавших этот пост, исправно несли службу не при одном генерал-губернаторе, пользуясь одинаковым доверием и у предшествующего, и у последующего начальства.

Таким образом, представители высшей администрации в лице советников Главного управления Западной Сибири занимали значительное место в составе чиновничества Западной Сибири, и проведенное нами исследование их состава и деятельности дает нам основание полагать, что данная группа должностных лиц сыграла основополагающую роль в деле управления краем.

По теме диссертации опубликованы следующие работы

1. Архивный фонд главного управления Западной Сибири как источник по изучению истории западносибирского чиновничества // Актуальные проблемы отечественной истории XVIII - XX вв. Омск, 2002. С.63-71;

2. Сведения о первых советниках Главного управления Западной Сибири в документах его архивного фонда // Омские исторические чтения. Омск, 2003. С. 64-67;

3. К проблеме утверждения штатов в Западной Сибири и определения чиновникам денежного содержания в 20 - начале 30-х гг. XIX в. (По материалам архивного фонда ГУЗС // Проблемы историографии, источниковедения и исторического краеведения в вузовском курсе отечественной истории. Материалы V региональной научно-практической конференции. Омск, 2004, С.114-118

4. Чиновники по особым поручениям на службе в Главном управлении Западной Сибири // «Валихановские чтения -10». Материалы международной научно-практической конференции. Кокшетау, 2005. Том. 1. С. 191-195;

5. Окружные органы управления Западной Сибири в 1822-1882 гг. // Актуальные проблемы отечественной истории XVI - начала XX вв. Выпуск 2. Омск, 2005. С.111-118;

6. О формировании штатов областной системы управления Западной Сибири в 20 - 50-е гг. XIX в. Тезисы докладов и сообщений IV Международной научной конференции, посвященной 170-летию Г.Н.Потанина и Ч.Ч.Валиханова. Омск, 2005. С. 73-77;

7. Представители министерств в Совете Главного Управления Западной Сибири // Актуальные проблемы отечественной истории XVI - начала XX вв. Выпуск 3. Омск, 2006. С.126-152;

8. Канцелярия Главного управления Западной Сибири: поиск оптимальных вариантов функционирования в 20-30-х гг. XIX в. (По материалам фонда Главного управления Западной Сибири Госархива Омской области) // Документ в контексте истории. Тезисы докладов и сообщений Международной научной конференции. Омск, 2006. С. 122-126.

9. Члены Совета Главного управления Западной Сибири - начальники (управляющие) первым отделением // Вестник Томского государственного университета. Бюллетень оперативной научной информации «Актуальные проблемы отечественной истории XVI - начала XX вв.». 2006. № 70 (I). Май. С.72-79.

Размещено на Allbest.ru