Нормативно-правова база та практична діяльність державних органів по подоланню дитячої безпритульності в Українській Соціалістичній Радянській Республіці у період формування радянського тоталітарного режиму

У статті досліджується нормативно-правова база та практична діяльність державних органів по подоланню дитячої безпритульності в УСРР у період формування радянського тоталітарного режиму. Охарактеризовано основні напрями боротьби із означеним соціальним явищем. Вперше до наукового обігу було введено низку джерел із фондів Державного архіву Херсонської області.

Ключові слова: дитяча безпритульність, дитячий будинок, дитяча бездоглядність, УСРР.

Аннотация

В статье исследуется и анализируется нормативно-правовая база и практическая деятельность государственных органов по преодолению детской беспризорности в УССР в период формирования советского тоталитарного режима. Охарактеризованы основные направления борьбы с указанным социальным явлением. Впервые в научный оборот былвведен ряд источниковизфондовГосударственногоархиваХерсонскойобласти.

Ключевые слова: детская беспризорность, детский дом, УССР.

Abstract

The article investigates and analyzes legal framework and practical activity of state authorities in overcoming of children's homelessness in Soviet Ukraine during the formation of the Soviet totalitarian regime.The author describes children's homelessness and lack of parental supervision as a complex of social problems during the construction of the Soviet totalitarian system. Also basic directions of struggle against the social phenomenon are described here.The article gives a detailed analysis of occurrence causes of children's homelessness in Soviet Ukraine in 20th years of the XX century. Much attention is given to activity of central government and local authorities of overcoming of children's homelessness and lack of parental supervision. The author describes and analyzes state system of childhood protection and overcoming children's homelessness.It is stressed on the work of social defense and children rehabilitation organizations in 20^th years of the ХХ century.It is stressed on the unpublished sources of the State Archives of Kherson region.

Key words: children's homelessness, children's home, USSR.

Проголошення державної незалежності України започаткувало новий період її історії, пов'язаний з національно-державним відродженням і проведенням радикальних реформ у політичній, економічній та соціальній сферах. Одним із головних завдань держави та суспільства є виховання здорового молодого покоління громадян, охорона дитинства та забезпечення максимально гідного життя й розвитку молоді. Істотне значення при цьому має подолання таких негативних явищ у середовищі неповнолітніх як безпритульність, бездоглядність та злочинність.

Соціальні та політичні зміни, які відбуваються в сучасному житті України певною мірою зумовили розвиток безпритульності. В Україні проблема дитячої безпритульності та бездоглядності за останні роки значно загострилася. Зараз, як і в 20-30-ті роки ХХ ст., наша країна перебуває на перехідному етапі, і ця криза позначилася, в першу чергу, на найбільш незахищених громадянах України - дітях. Звернення до історії подолання, а саме аналіз досягнень і помилок подолання безпритульності в 20-ті роки, допоможе уникнути прорахунків у вирішенні цієї проблеми у сьогоденні.

Нестабільність політичного та економічного рівня у нашій державі призвела до труднощів у набутті молодим поколінням умінь адекватно розуміти і використовувати у своєму житті свободу та соціальну відповідальність. Важливо вивчити і дослідити шлях розвитку методів боротьби з безпритульністю та соціальною занедбаністю серед неповнолітніх. Проблематика дитячої безпритульності й бездоглядності є важливою складовою глибокого вивчення державної політики в умовах становлення тоталітарного режиму й згортання ліберальних традицій, ролі громадянського суспільства у царині захисту соціальних прав, співпраці правоохоронних структур з громадськими організаціями.

Проблематика подолання дитячої безпритульності знайшла певне відображення в науковій літературі. Питання досліджували А.Г. Зінченко [9; 10], О.С. Паращевіна [16; 17], В.Є. Виноградова-Бондаренко [4], В.О. Стремецька [19], Л.В. Олянич[14]. У цих дослідженнях подано узагальнюючі характеристики дитячої безпритульності у 20-ті роки.

Мета статті полягає у вивченні нормативно-правової бази та практичної діяльності державних органів по подоланню дитячої безпритульності в УСРР у період формування радянського тоталітарного режиму.

Наукова новизна роботи полягає у спробі автора узагальнити результати різноманітних досліджень і висвітлити безпритульність як єдиний комплекс соціальних проблем у ході будівництва радянської тоталітарної системи. Крім того, вперше до наукового обігу було введено низку джерел із фондів Державного архіву Херсонської області.

У першій половині 20-х років ХХ ст. склалися передумови для виникнення дитячої безпритульності та бездоглядності, що є кризовими соціальними явищами, котрі виникають і швидко зростають у перехідні періоди суспільства. До основних причин дитячої безпритульності можна віднести: громадянську війну та іноземну інтервенцію; голод, низький матеріальний рівень життя багатьох родин; безробіття, яке було найбільш поширене серед молоді; недоліки становлення освітньої та виховної системи; соціально-психологічний клімат перехідного періоду, формування маргінальної особистості; соціально- класову політику радянського уряду й формування авторитарної політичної системи; політичні репресії та депортації населення України; суперечливий процес становлення системи охорони дитинства в радянській Україні. Період 20-х рр. позначається негативними тенденціями в економіці та суспільному житті країни. [2, с. 68].

Для ліквідації масової безпритульності дітей до кінця 20-х рр. в Україні сформувалась державна система захисту дитинства і подолання дитячої безпритульності. Вона включала в себе організаційно-правову базу, структуру центральних, місцевих органів влади та мережу дитячих закладів для безпритульних дітей. Центральними органами були Рада захисту дітей (далі - РЗД) (1920-1922 рр.) та Центральна комісія допомоги дітям (далі - ЦКДД) (1922-1932 рр.). Вони виконували роль керуючих і контролюючих організацій та узгоджували діяльність підрозділів виконавчої влади, серед яких вагоме місце займали установи народної освіти. У структурі Наркомосу, губернських та повітових відділів освіти на початку 20-х рр. були утворені відділи соціального виховання (Головсоцвих, губсоцвих, повітсоцвих), на які покладались функції соціально-правового захисту дитинства та боротьби з дитячою безпритульністю. У складі Головсоцвиху функціонували підвідділи: Загально-організаційний, Охорони дитинства, Науково-педагогічний, Дитячих установ, Соціально-правової охорони неповнолітніх та виховання дефективних (СПОН). Вони відали науково-теоретичними дослідженнями проблем дитячої безпритульності, опікою, патронатом, фінансуванням, забезпеченням та соціально-правовим захистом дітей, організацією мережі дитзакладів [17, с. 9-10]. Тобто мали виконувати б усі функції, які повинні були б привести до подолання безпритульності дітей.

Першим центральним органом, який об'єднав зусилля всіх комісаріатів та відділів стала створена в 1919 р. Рада захисту дітей. З її ініціативи були проведені «Тижні захисту дітей», «Дні голодних дітей», які стали найбільш поширеною формою допомоги дітям. Такі форми надання допомоги служили доповненням до основної - вилучення безпритульних дітей з вулиці та влаштування їх до дитбудинків, мережа яких у перші післяреволюційні роки постійно збільшувалася [3, с. 94-95]. До складу РЗД увійшли представники Наркомздоров'я, Наркомосвіти, Наркомпраці, Українського Червоного Хреста (УЧХ) тощо. Очолив республіканську Раду нарком соціального забезпечення М. Зубков [10, с. 57-58].

В структурі виконкомів діяли дитячі соціальні інспекції, які займались встановленням опіки, захистом прав неповнолітніх і були взаємозв'язані з Секціями охорони дитинства відділів наросвіти. Секції провели в 1920-1921-му рр. роботу з обліку і обстеження всього дитячого населення, визначення кола дітей, яким були потрібні опіка і державне утримання. У відомстві Секцій діяли «Інститути соціальних братів і сестер», які залучили до роботи з безпритульними дітьми студентів педвузів [17, с.12]. Також, на інспекцію покладалися такі обов'язки: проведення практичних заходів боротьби з дитячою безпритульністю та правопорушеннями і попередження останніх, участь в організації радянської громадськості для здійснення заходів профілактики й боротьби з безпритульністю, бездоглядністю та правопорушеннями. Робітниками соціальних інспекцій велася боротьба з дитячою проституцією, притягувались до відповідальності батьки та опікуни, які знущалися над дітьми [10, с. 58-59]. Діяльність соціальної інспекції дала практичні результати, адже в сферу її діяльності входила не тільки боротьба з безпритульністю, але й профілактика безпритульності, боротьба з бездоглядністю дітей. Робітники соціальних інспекцій займались також покращенням побуту дітей.

Згідно з положенням Наркомосу України «Про дитячі приймальні пункти» (1920), вони утворювалися відділами народної освіти в кожному губернському і повітовому місті. Термін перебування тут становив 24 години. За цей час дитина проходила санітарно-медичну обробку, на неї заводилась особова картка і справа передавалась до Комісії для неповнолітніх (КОН), де вирішувалася подальша її доля [11, с. 68]. Фактично приймальний пункт по відношенню до неповнолітніх мав замінити міліцейську дільницю і не виконував виховної функції.

Підготовку фахівців для дитбудинків здійснювали 3-річні педагогічні курси (фахівців для роботи з молодшим і середнім дитячим віком) та факультети соціального виховання інститутів народної освіти (ІНО) (соцвиховательок). Цикл соціально-педагогічних дисциплін у 20-ті рр. складався з двох розділів: «Соціального виховання» і «Науки про дитину». Основи становлення і розвитку соціально-педагогічної освіти були закладені в роки діяльності в Наркомосі Г. Гринька (1920-1922), Я. Ряппо (1922-1924), О. Шумського (1924-1927), М. Скрипника (1927-1933) [21, с. 121-122].

Ситуацію ускладнював голод, перші ознаки якого почали з'являтись у серпні 1921 р. Так, американська комісія надання допомоги Росії нарахувала в 1922 р. близько 3 млн. безпритульних дітей (і ще двом мільйонам загрожувала небезпека голодної смерті вдома); з них 1,6 млн. перебували в постійних чи тимчасових дитзакладах, а 1,5 млн. харчувалися за рахунок закордонних благодійних організацій [12, с. 50].

Голод 1921-1922 рр. призвів до різкого збільшення чисельності безпритульних дітей, тому РЗД усі зусилля спрямувала на надання допомоги голодуючим дітям, а саме: проводила евакуацію великих груп дітей у регіони, які не постраждали від голоду; створювала пункти харчування та ночівлі для голодуючих та безпритульних дітей; у зв'язку з обмеженою кількістю державних інтернатних установ розпочала впровадження системи патронату [3, с. 95]. Постановою Раднаркому УСРР від 14 жовтня 1921 р. дозволялося, навіть, (як тимчасовий захід) розміщення дітей серед населення під контролем підвідділу опіки повітового соцзабезу, що значно полегшило порятунок дітей [15, с. 17].

РНК УСРР восени 1921 р. офіційно визнала голодуючими 5 губерній: Запорізьку, Катеринославську, Донецьку, Миколаївську, Одеську, але й інші губернії не були забезпечені запасами харчування у достатній мірі [16, с. 138]. На квітень 1922 р. в Миколаївській губернії було 589325 дітей до 15 років, з них голодувало - 440000 дітей [5, с. 44; 20, с. 79-80]. В означений період Херсонський та Дніпровський повіти адміністративно входили до складу Миколаївської губернії.

З огляду на голод була створена «Секція допомоги голодуючим дітям», спочатку при Центральній Комісії допомоги голодуючим, а потім при Центральній Раді Захисту дітей (ЦРЗД України). Восени 1921 р. зусилля Секції були спрямовані на організацію евакуації та розміщення дітей Поволжя у врожайних місцевостях України [4, с. 9]. Згідно з рішенням РНК РСФРР до України планувалося евакуювати 25 тис. дітей із голодуючих губерній Росії. Хід евакуації контролював особисто голова ВЧК Ф. Дзержинський [16, с. 140141]. Наприкінці 1921 р. кількість дитбудинків Наркомосу збільшилась утричі: їх стало 1844, у них нараховувалось 98890 дітей [18, с. 660]. Однак продовольча криза була настільки велика, що навіть цю незначну кількість установ неможливо було утримувати як слід: розпочався голод серед дітей в інтернатах [4, с. 9]. Наприкінці 1922 р. в Україні діяло 1511 дитбудинків, 33 трудколонії, 14 трудкомун, 9 дитмістечок, 22 будинки для підлітків, 60 приймальників і колекторів, у яких перебувало понад 170000 вихованців [13]. Проте така кількість інтернатних закладів ще не вирішувала проблеми порятунку безпритульних дітей під час голоду.

У 1921 р. РНК УСРР видала постанови та інструкції, регламентуючі порядок розташування та утримання голодуючих дітей: «Положення про розміщення безпритульних дітей серед населення» (15.10.1921 р.), «Інструкції нарвідділам, здороввідділам, і робітничим організаціям про прикріплення дитячих закладів до професійно-виробничих колективів» (15.10.1921 р.), «Положення про прикріплення дитячих закладів до пролетарських організацій» (15.10.1921 р.) [16, с. 139]. Ці заходи значно полегшували порятунок дітей, але все одно не вирішували проблему.

Для організації робіт з евакуації та реевакуації дітей РСФРР були утворені Адресні столи. На Московській конференції з охорони дитинства (10-14 червня 1921 р.) вперше було прийнято рішення про утворення у всіх союзних республіках Дитячих адресних столів. Головна мета їхньої діяльності - полегшення взаємного знаходження батьків і дітей. При Наркоматі освіти України був створений Центральний адресний стіл, який керував губернськими. Вони реєстрували всіх прикріплених за дитзакладами безпритульних дітей, заводили на них картки обліку та простежували за подальшим пересуванням дітей по території України. Так, на 1 квітня 1923 р. до губернських адресних столів надійшло 1570 заяв про розшук дітей і 890 із них було задоволено. На 1 липня 1923 р. одержано 1540 заяв, задоволено - 527. У 1925 р. Адресні столи були ліквідовані [16, с. 143-144]. Діяльність адресних столів саме в питаннях з реевакуації, дозволила зменшити контингент безпритульних дітей в Україні.

Наслідки голоду були жахливі для демографічної ситуації України. Голод 1921-1922 рр. мав непоправні наслідки для дитячого населення республіки. Загальна кількість дітей в Україні скоротилася утричі, а число дітей-сиріт сягнуло 1,5 млн. чоловік, що значно підвищило обсяги дитячої безпритульності [16, с. 144]. Тому потрібно було негайно збільшувати кількість дитзакладів, підвищувати ефективність роботи спрямованої на подолання аномального явища.

У 1922 р. в Україні був виданий перший збірник законоположень з охорони дитинства в межах Радянського Союзу. До нього ввійшли декрети з охорони дитинства, положення з кодексу охорони праці малолітніх, матеріали з питань соціального забезпечення, положення та інструкції органів соціально- правової охорони дитинства. Потім такі збірники почали виходити і в інших радянських республіках. На жаль, закон про охорону дитинства не був ухвалений ні в 20-х, ні в 30-х рр. [9, с. 80]. Незавершеність цієї справи гостро позначалась на найбільш незахищених членах суспільства - дітях.

У листопаді 1922 р. РНК УСРР прийняла постанову про ліквідацію Ради захисту дітей та створення Центральної комісії допомоги дітям (ЦКДД) при Комісії з ліквідації наслідків голоду. Із серпня 1923 р. ЦКДД стала самостійним державним органом. Діяльність ЦКДД була націлена на остаточну ліквідацію безпритульності [10, с. 59-60].У підпорядкуванні ЦКДД знаходилися Окружні комісії допомоги дітям.

Паралельно з активною боротьбою з голодом та його наслідками у 19201923-му рр. РНК України та ВУЦВК видали ряд постанов, в яких регламентувалась діяльність органів і установ народної освіти з захисту дитинства та подолання дитячої безпритульності: «Про неповнолітніх» (12.06.1920 р.), «Про охорону дитинства» (травень 1921 р.), «Про заходи боротьби з дитячою безпритульністю» (11.06.1921 р.), «Про наділення землею дитячі заклади соціального виховання» (13.01.1922 р.); «Про забезпечення дітей-сиріт» (20.04.1923 р.). Для нормування процесу організації мережі дитячих закладів для безпритульних дітей Наркомос видав ряд положень: «Про дитячу трудову колонію», «Про трудову комуну для підлітків», «Про прийомні пункти», «Про створення відкритих дитячих будинків». Проте видання досить великої кількості нормативних документів не сприяло усуненню дитячої безпритульності. Більшість із них мали декларативний характер, не діяли, бо не підкріплювались фінансово [17, с. 9]. Не виконання нормативних документів унеможливлювало ефективно надавати соціальну допомогу дітям.

Перша соціальна допомога надавалась в попереджуючих дитзакладах для різних категорій дітей (приймальники, притулки, ізолятори, розподільники, колектори). Тут вони проходили обстеження, тут визначалось місце подальшого перебування: з батьками, родичами, опікунами, в дитячому закладі чи реформаторіумі (школа-виправлення для правопорушників). Працівники народної освіти провели активну роботу по підбору дітей з вулиці та вміщення їх в заклади освіти. Так, на початок 1923 р. вдалося розмістити більш, ніж 170 тисяч безпритульних. Проте безпритульність виросла до надзвичайних розмірів і набрала значення злободенної «дитячої проблеми». Діти, не маючи притулку та їжі, блукали всією Україною, скупчуючись переважно у великих містах і на залізницях. У 1924 р. в Україні було підібрано з вулиць 15089 дітей, а охоплено дитячими будинками 88439 дітей [17, с. 12; 4, с. 9-10].

У 1925 р. в СРСР за даними Дитячої комісії при ВЦВК, було 300 тис. вуличних безпритульних [8, с. 30]. До 1925 р. основнимвидом установ для безпритульних дітей був дитбудинок, а загалом тоді діяло 648 дитустанов, з них 547 дитбудинків, 46 дитмістечок та 57 колоній, але протягом першої половини 20-х рр. кількість вихованців у них зменшилася у 2 рази, тому що місцевий бюджет виявився обмеженим для їх повноцінного утримання. У середині 20- хрр. 34,1% дитбудинків були україномовними [14, с. 13; 1, с. 415]. В Україні з початку 1925 р. кількість безпритульних зменшилася на 10 тис. і на осінь 1926 р. становила 30 тис. дітей [13]. За першу половину 1927 р. підібрано було 5000 чол. На середину 1927 р. приблизна кількість безпритульних дітей складала 2025 тисяч осіб. Під контролем ЦКДД знаходилося 303 заклади на 37036 (у 1926 р. було 239 закладів на 38858 дітей) [7, арк. 51-51зв.]. Тобто ми бачимо, що робота в загальнодержавному масштабі не призупинялася.

З 1925 р. розпочався процес розмежування функцій ЦКДД та наркоматів: комісія починає передавати дитбудинки у відомства Наркомату освіти та Наркомату охорони здоров'я. Остаточний розподіл функцій органів боротьби з безпритульністю відбувся після прийняття у листопаді 1927 р. постанови ВУЦВК та РНК УСРР «Про заходи боротьби з дитячою безпритульністю в УСРР». Поставивши завдання ліквідувати дитячу безпритульність у країні до 1928 р., постанова більш чітко визначила розподіл функцій органів боротьби з безпритульністю:

- НКЗдрав - ліквідація безпритульності серед дітей віком до 4-х років;

- НКОсвіти - ліквідація безпритульності серед дітей віком від 4-х до 18-ти років;

- Добровільні товариства («Друзі дітей», Червоний Хрест, кооперативні організації) - боротьба з бездоглядністю та профілактика безпритульності;

- НКСоцзабезпечення - керівництво опікунськими радами на місцях та загальна опіка;

- НКВС та ДПУ - боротьба з правопорушеннями неповнолітніх та вилучення безпритульних з вулиці;

- НКПраці та НКЗемсправ - працевлаштування безпритульних та бездоглядних дітей;

- ЦКДД - функції фінансування і здійснення контролю за всіма заходами по боротьбі з безпритульністю.

До 1928 р. усі дитячі будинки були передані відповідним державним установам і ЦКДД лише частково їх фінансувала [10, с. 60-61].

Також у цій постанові встановлювалося, що стосовно безпритульних, а також дітей, які потребують охорони та тимчасової допомоги, застосовуються такі заходи: передача на трудове виховання до родичів чи інших осіб за згодою останніх; відправлення на батьківщину; влаштування в родини трудящих; влаштування до установ охорони материнства і дитинства, інших дитзакладів різного типу, а також до лікарняних установ; тимчасове поміщення до приймальників-розподільників [13].

У деяких округах рішенням РНК УСРР до 1 жовтня 1928 р. мали бути ліквідовані ОКДД. Дитячі установи передавалися під контроль окружним органам Наркомздоров'ята НКО УСРР [6, арк. 98]. Проте ліквідація керуючого органу на місцях часто спричиняла незлагодженість дій між органами, яким були передані дитзаклади.

У цей час основними джерелами фінансування були промислові та торгівельні підприємства, які відкривалися органами ЦКДД та осередками «Друзі дітей». Організовувалися всеукраїнські лотереї: книжкові, продажу срібних речей тощо [18, с. 113]. Ці лотереї були допоміжними джерелами фінансування, окрім «місячників» і «тижневиків» допомоги дітям.

З другої половини 20-х рр. кількість дитустановінтернатного типу послідовно зменшувалася, так у 1927 р. в Україні їх налічувалося 458 з 48900 дітьми, у цей період замість колишніх невеликих дитбудинків усе більшу роль починає відігравати дитяче містечко як федерація дитячих будинків [18, с. 661-662]. Зменшення кількості дитбудинків можна пояснити з декількох причин: тимчасове зменшення кількості безпритульних дітей, злиття невеликих закладів з метою економії коштів, об'єднання цих закладів у дитячі містечка.

Для боротьби з безпритульністю Народний Комісаріат Освіти згодом притягнув «чрезвычайку» - Державне Політичне Управління (ДПУ), бо ДПУ, як свідчив М.Скрипник, колишній співробітник цієї установи, вміє швидко переходити від звичайних методів роботи до нових [18, с. 661].

Значний внесок у справу подолання дитячої безпритульності зробили працівники міліції. При виконанні своїх безпосередніх обов'язків з охорони правопорядку співробітники карного розшуку та інших підрозділів системи НКВС виявляли безпритульних на вокзалах та ринках, де діти вчиняли кишенькові крадіжки та бійки, викрадали продукти та дрібні речі, нерідко залучалися дорослими до злочинної діяльності. Затриманих неповнолітніх направляли до приймальників-розподільників та інших аналогічних закладів, що створювалися місцевими органами влади [13].

Таким чином, з початку 20-х рр. влада, робила активні дії для подолання дитячої безпритульності та бездоглядності. До кінця 20-х рр. в Україні сформувалась державна система захисту дитинства і подолання дитячої безпритульності. Вона включала в себе організаційно-правову базу, структуру центральних, місцевих органів влади та мережу дитячих закладів для безпритульних дітей. Для боротьби із цим несприятливим суспільним явищем у 20-ті рр. створювалася велика кількість різноманітних дитячих установ соціального захисту. Вони були зорієнтовані на різні категорії безпритульників. Державні органи використовували різні форми боротьби з безпритульністю дітей.

Надмірна радянська централізація, котру часто критикують, у даному питанні зіграла більш-менш позитивну роль, адже не зважаючи на те, що далеко не всі проблеми безпритульності були вирішені в той час, і на вулицях все одно залишалися безпритульники, але їх кількість помітно зменшувалася з розвитком державної системи виховання й системи установ для безпритульних дітей.

Отже, можна стверджувати, що у 20-х рр. в Україні в цілому сформувалася система подолання дитячої безпритульності та бездоглядності, але ці явища не були ліквідовані остаточно ні в 20-ті, ні в 30-ті рр. і однією із причин цього була недосконалість та недієвість організаційно-правової бази. Хоча існували й інші недоліки, серед головних слід вважати відсутність скоординованих зусиль держави та громадськості, відсутність належного фінансування. В усіх дитзакладах на початковому етапі створення мережі дитбудинків відчувалася істотна нестача кваліфікованих працівників.

дитячий безпритульність радянський тоталітарний