Исторический опыт законодательной деятельности субъекта Российской Федерации в постсоветский период

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата исторических наук

Исторический опыт законодательной деятельности субъекта Российской Федерации в постсоветский период

Специальность 07.00.02 - отечественная история

Мармилова Екатерина Петровна

Астрахань, 2011



Работа выполнена на кафедре истории и архивоведения исторического факультета ГОУ ВПО «Астраханский государственный университет»

Научный руководитель: кандидат исторических наук, доцент Лихолет Олег Владимирович

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, доцент Корнилова Ирина Михайловна

кандидат исторических наук Монин Вадим Владимирович

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Астраханский государственный технический университет»

Защита состоится «25» марта 2011 г. в 18-00 ч. на заседании диссертационного совета ДМ 212.009.08 при ГОУ ВПО «Астраханский государственный университет» по адресу 414056, г. Астрахань, ул. Татищева, д. 20, ауд. 4.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Астраханский государственный университет» по адресу 414056, г. Астрахань, ул. Татищева, д. 20 а.

Автореферат разослан «_____» февраля 2011 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета, доцент Е. В. Савельева



ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Актуальность темы диссертационного исследования вызвана глубочайшими изменениями институтов власти нашей страны в период перехода от СССР к современной государственности. С конца XX века Россия проходит собственный путь формирования федерализма. Для большинства регионов страны впервые в истории появилась задача формирования регионального законодательства - законодательства субъектов федерации. Это направление государственной деятельности имело и имеет важнейшее значение, поскольку формирует правовую систему Российской Федерации, обеспечивает реализацию государственной политики в регионах, является формой реализации политической активности местных сообществ. Осмысление исторического опыта законодательной деятельности российских регионов позволит, на наш взгляд, извлечь некоторые уроки для дальнейшего развития институтов российской государственности, в частности, в вопросах, касающихся федеративных отношений и оптимизации правовой системы страны.

Рассматриваемый нами вопрос об историческом опыте законодательной деятельности российских регионов в постсоветский период относится к ряду малоизученных проблем. Изучение данной темы ограничивается небольшим кругом работ. Вместе с тем, устойчивый федерализм возможен лишь при условии, если субъекты федерации имеют достаточно широкие полномочия в решении государственных вопросов, в том числе в сфере правотворчества.

Существующие в настоящее время проблемы развития российского федерализма, оптимизации российской правовой системы побуждают обратиться к историческому опыту участия российских субъектов федерации в законодательной деятельности.

Исследование законодательной деятельности регионов Нижнего Поволжья занимает важное место в изучении истории формирования государственной системы постсоветской России.

Степень изученности проблемы.

Степень изученности темы в отечественной историографии является исключительно слабой. Отечественная историография находится пока на раннем этапе изучения истории государственного строительства в субъектах Российской Федерации.

Исторические условия эволюции государственных институтов при переходе от советского строя к Российской Федерации, факторы становления новых органов власти в регионах России исследованы в работах А.Б. Безбородова, В.Д. Зиминой, Н.В. Елисеевой.

В работах по политической истории постсоветской России (В.В. Согрин, В.Т. Шуклецов) содержится аналитика деятельности региональных легислатур и процесс формирования регионального законодательства.

П.С. Гелеранский изучил трансформацию законодательной деятельности региональных легислатур в период централизации федеративных отношений в начале 2000-х гг. Им были охарактеризованы институциональные, социально-экономические условия законодательной работы региональных законодательных органов.

Практически отсутствуют диссертационные исследования истории региональной законодательной деятельности в постсоветской России. Тем не менее, отдельные аспекты этой темы находили освещение в рамках диссертаций, посвященных региональной истории России. В частности, существуют исторические диссертационные исследования деятельности законодательных органов в других регионах России.

Опыт формирования субъектов федерации России в конце XX века, в частности, становление региональной законодательной деятельности на Дальнем Востоке изучены в докторской диссертации Е.В. Буянова.

На примере Уральского региона опыт формирования и развития региональных законодательных органов власти изучил В.Н. Иванов.

На примере Бурятии исследована эволюция постсоветских региональных государственных органов власти в диссертациях С.П. Будажапова и О.Б. Дашинамжилова.

Р.М. Марданшин в своей диссертации по развитию института президента в Татарстане в постсоветский период охарактеризовал особенности развития и деятельности постсоветского законодательного органа власти в республике.

Региональную законодательную деятельность в постсоветский период на примере Южной Сибири изучал П.С. Шараев.

В ряде исторических диссертаций охарактеризована роль региональных элит позднего СССР в трансформации региональных представительных органов власти на примере отдельных регионов. В докторской диссертации В.П. Мохова эти процессы охарактеризованы на примере Пермской и Свердловской областей, в докторской диссертации А.Б. Коновалова - на примере регионов Сибири, в диссертации Е.В. Миронова - на примере Иркутской области.

Специфика темы диссертационного исследования такова, что значительный массив имеющихся исследований относится к юридическим наукам. В контексте юридической проблематики законодательная деятельность регионов постсоветской России исследована в работах В.Б. Исакова, Я.Ф. Исмагиловой, М. Ф.Казанцева, С.Н.Клепикова, А.В. Кочеткова, В.А. Лебедева, Р.М. Мусаевой, И.П. Окулич, П.В. Павлова, А.С. Пиголкина, Р.М Подкорытовой, А.В. Храмцова, Л.В.Четвериковой.

На материалах Нижнего Поволжья история развития региональной законодательной деятельности еще не являлась предметом научных исследований. Отдельные аспекты этой темы отражены в исследованиях по новейшей истории регионов Нижнего Поволжья.

Формирование постсоветских государственных органов Астраханской области отражено в ряде работ по новейшей истории региона. Опыт государственного строительства и историческая оценка законодательной деятельности в республике Калмыкия содержатся в трудах К.Н. Максимова. Среди исследований по материалам Волгоградской области можно отметить работы А.С. Скрипкина, по Саратовской области - Н.В. Данилова.

Анализ изученной автором литературы, источников по проблеме формирования регионального законодательства в постсоветский период позволяет сделать вывод о том, что при всей своей актуальности научная разработка вышеуказанной проблемы явно недостаточна и требует дополнительного исследования. Неисследованность данного вопроса - с одной стороны, актуальность, значимость, востребованность и значительный исследовательский потенциал темы - с другой стороны, позволяют сделать ее объектом самостоятельного изучения и вывести из разряда малоизученных.

Цель и задачи исследования.

Исходя из актуальности и степени изученности темы, автор диссертации ставит цель - выявить тенденции и противоречия законодательной деятельности субъектов Российской Федерации на примере Нижнего Поволжья.

Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:

- охарактеризовать исторические предпосылки наделения субъектов федерации России полномочиями по законодательной деятельности;

- выявить особенности процесса формирования региональных законодательных органов власти в Нижнем Поволжье;

- определить факторы и условия регионального законодательного процесса в постсоветский период;

- изучить исторический опыт участия субъектов федерации Нижнего Поволжья в федеральном законодательном процессе;

- на примере Астраханской области выявить тенденции и охарактеризовать опыт формирования регионального законодательства в период децентрализации федерализма (в 1990-е гг.);

- на примере Астраханской области выявить тенденции и охарактеризовать опыт формирования регионального законодательства в период преобразования российского федерализма (в 2000-е гг.).

Территориальные рамки исследования охватывают Нижнее Поволжье (Астраханская, Волгоградская и Саратовская области, республика Калмыкия). Это позволило автору выявить общие тенденции и проследить особенности, характеризовавшие процессы законодательной деятельности субъектов федерации постсоветской России в одном из крупных регионов Российской Федерации -- Нижнем Поволжье.

Исторический обзор развития регионального законодательства в постсоветский период проведен на примере одного субъекта федерации Нижнего Поволжья - Астраханской области.

Хронологические рамки исследования.

Исследование охватывает период с рубежа 1980-90-х гг. до 2006 г. Полноценная законодательная деятельность в регионах России началась только после принятия Конституции 1993 г. Но предварительный процесс наделения регионов России полномочиями по законодательной деятельности был длительным. В диссертации изучаются предпосылки данного процесса с советского периода.

Верхние временные рамки исследования ограничиваются последним годом работы созыва законодательного органа власти Астраханской области, проработавшего полный срок до подготовки настоящей диссертации (2006 г.). законодательный власть федерализм

Источниковая база работы разнообразна по своему видовому составу и включает опубликованные материалы и неопубликованные архивные источники, многие из которых впервые вводятся в научный оборот.

Источниковую базу исследования можно разделить по отдельным блокам.

К первому блоку относятся нормативно-правовые документы, в том числе законы субъектов федерации Нижнего Поволжья, процесс принятии которых составляет предметную область диссертационного исследования.

Во второй блок входят архивные источники. В диссертации использованы фонды местных архивов: Государственного архива современной документации Астраханской области (ГАСДАО), Национального архива Республики Калмыкия, Центра документации новейшей истории Саратовской области (ЦДНИСО), Центра документации новейшей истории Волгоградской области (ЦДНИВО).

Третий блок источников составляют материалы региональных СМИ, в которых освещалась деятельность региональных представительных органов. Периодическая печать является самым массовым и ярким источником информации по данной теме. В ней находили отражение все крупные события, связанные с региональной законодательной деятельностью, участие общественности и заинтересованных лиц, драматизм борьбы и столкновение интересов. В астраханских газетах «Волга», «Астраханские известия», «Астраханский мир», «Комсомолец Каспия», «Волгоградская правда», «Советская Калмыкия» и др. имеются официальные материалы, опубликованные постановления государственных органов, аналитические материалы и новостные обзоры о деятельности региональных законодателей.

К четвертому блоку относятся отчеты, аналитические записки, подготовленные органами государственной власти, отражающие процесс законодательной деятельности субъектов федерации. Наиболее содержательными официальными отчетами являются издаваемые ежегодно органами исполнительной власти регионов Нижнего Поволжья отчеты «Об итогах социально-экономического развития».

Таким образом, весь комплекс источников, исследованных при разработке темы диссертации, содержит разнообразную информацию, позволяющую обеспечить решение поставленных в диссертации задач, воссоздав картину законодательной деятельности регионов Нижнего Поволжья в постсоветский период.

Методологической основой работы является принцип историзма, предполагающий изучение процесса становления и развития законодательной деятельности регионов в постсоветский период в неразрывной связи с процессами происходившими в целом по стране, и социально-экономическими, политическими и культурными условиями трансформации государственных институтов.

В ходе работы были задействованы общенаучные методы исследования: анализ, синтез, индукция, дедукция, классификация, аналогия и т.д.

В процессе исследования автор опирался на системный подход, следуя которому все изучаемые события и явления рассматривались как элементы одного целого в их взаимосвязи и взаимообусловленности. Законодательная деятельность регионов невозможно рассматривать в отрыве от развития и функционирования общественной системы страны и государства в целом.

Принципы объективности и научности позволили автору анализировать исторические события с учетом конкретно исторических условий. При анализе деятельности регионального законодателя мы старались исходить из приоритета фактов, документальных свидетельств и избегать какой бы то ни было идеологической заданности.

Статистический метод позволил обработать количественные показатели, содержащиеся в различных справках, отчетах, переписке и других источниках.

В диссертации используются основные исторические методы исследования.

Историко-генетический метод позволяет проследить, как изменяется деятельность государственной власти в российских регионах на протяжении 1990-2000-х гг. На основании историко-сравнительного метода становится возможным выделение особенностей законодательной деятельности в регионах Нижнего Поволжья при сопоставлении их с подобными процессами в стране. Применение историко-системного метода обусловлен необходимостью рассмотрения регионального законодательного процесса как системы, выявление системообразующих компонентов и особенности функционирования этой системы. Проблемно-хронологический метод позволяет исследовать разные стороны законодательной деятельности региона в их последовательном развитии.

Научная новизна диссертации, в первую очередь, состоит в самом факте постановки научной проблемы комплексного исследования исторического опыта законодательной деятельности субъекта Российской Федерации в постсоветский период.

На основе исследования значительного числа документов местных и центральных органов власти, автор выявляет предпосылки наделения субъектов Российской Федерации полномочиями в области законодательной деятельности, а также факторы формирования государственной политики в данной сфере.

Автор впервые выявил исторические условия формирования регионального законодательства в постсоветский период. При этом, автор подчёркивает, что вся работа по реализации результатов законодательной деятельности отражала потребности, прежде всего, населения региона и стала важным фактором социально-экономической конкуренции между субъектами Российской Федерации. Особенно чётко это проявилось в период децентрализации системы российского федерализма первой половины 1990-х годов.

В работе, впервые с исторических позиций, были выявлены тенденции и охарактеризован опыт формирования регионального законодательства в период преобразования в русле централизации российского федерализма (в 2000-е гг.)

На этом фоне, особенно интересным является исторический опыт формирования региональных законодательных органов власти в Нижнем Поволжье; данная диссертация - первое комплексное исследование на эту тему. Соответственно, важным аспектом новизны является анализ и оценка участия субъекта федерации в федеральном законодательном процессе в постсоветской России.

Впервые, на основе привлечения широкого круга ранее не использовавшихся источников регионального уровня, а так же ранее опубликованных документов и материалов, выделены и проанализированы основные направления, а также результаты формирования законодательства субъекта Российской Федерации на примере Астраханской области в 1990-е и 2000-е гг.

На основе различных групп источников, прежде всего архивных и публицистических материалов, большинство из которых введены автором в научный оборот впервые, исследован целый ряд вопросов общего и локального характера, связанных с работой местных органов законодательной власти регионов Нижнего Поволжья в постсоветский период.

Научная и практическая значимость.

Научная значимость работы заключается в существенном приращении исторических знаний, осмыслении исторического опыта законодательной деятельности постсоветской государственности. В научный оборот введено множество эмпирических данных, автором проведена теоретизация материала.

Практическая значимость исследования заключается в том, что осмысление исторического опыта регионального законодательного процесса способствует рационализации государственного строительства в условиях российского федерализма. Положения и выводы диссертационного исследования будут способствовать расширению историографии проблемы и могут быть использованы в ходе дальнейшей разработки проблемы при подготовке научных трудов, а также в учебном процессе при разработке общих и специальных курсов и учебно-методических пособий.

Апробация работы.

Основные положения работы были изложены в виде докладов на конференциях, в том числе на X Международной конференции «Эффективность законодательства в современных социально-экономических условиях» (Москва, 2010), на всероссийских научных конференциях «Перекрестки истории. Актуальные проблемы исторической науки: материалы» (Астрахань, 2009), III Всероссийская научная конференция «Вопросы управления в социально-экономических процессах и информационной среде» (Астрахань, 2009), «Управление в системе коммуникаций» (Астрахань, 2009) «Проблемы и инновации современного общества» (Астрахань, 2009).

Структура работы соответствует целям и задачам диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность проблемы, раскрывается степень ее изученности, определяются хронологические рамки, территориальные границы, характеризуется источниковая база, представлены научная новизна, методологическая основа и практическая значимость.

В первой главе «Условия законодательной деятельности субъектов Российской Федерации» анализируются предпосылки и факторы участия субъектов федерации Нижнего Поволжья в законодательной деятельности.

В первом параграфе первой главы «Исторические предпосылки наделения регионов России полномочиями в законодательной деятельности» рассматриваются опыт региональной законодательной деятельности в предшествующий период отечественной истории и исторические условия наделения российских регионов законодательными полномочиями в начале 1990-х гг.

Диссертант приходит к выводу, что до начала 1990-х гг. в отечественной истории отсутствовал опыт полноценной законодательной деятельности регионов.

В дореволюционной России право на законодательную деятельность было только у немногочисленных автономных национальных окраин (великое княжество Финляндское, царство Польское, Хивинское ханство и Бухарский эмират). Помимо многочисленных аспектов несовершенства этого опыта регионального законодательного процесса, так же отметим, что данные территории не входят в состав современной России. Существовавшие на территории Нижнего Поволжья Астраханское и Саратовское губернские собрания законодательным правом не обладали. В дореволюционной России существовали некоторые проекты наделения регионов законодательными полномочиями (М.М. Сперанский, Н.Н. Новосильцев, Н.М. Муравьев, Кирилло-мефодиевское общество, Н.А. Серно-Соловьевич, Н.А. Орлов, П.П. Шувалов, П.А. Столыпин), но на практике они не были реализованы.

В советский период истории единицы территориально-административного деления РСФРС обладали разным статусом.

Полномочия в законодательной деятельности среди регионов РСФСР имели только АССР, к числу которых в Нижнем Поволжье относилась Калмыкия. Законодательная деятельность АССР тормозилась следующими обстоятельствами: 1) отсутствие разграничения компетенции центрального и республиканского законодательства (т.е. практическое отсутствие собственной сферы законодательства АССР); 2) противоречивое представительство АССР на центральном уровне (автономные республики имели представительство в законодательном органе СССР, где они не обладали правом законодательной инициативы, и не имели представительства в законодательном органе РСФСР, хотя они обладали там правом законодательной инициативы). В советский период у автономных республик не было мотивов систематически формировать собственное региональное законодательство.

Области в составе РСФСР не являлись субъектами федерации. Опыт областей как субъектов законодательного процесса к моменту распада СССР практически полностью отсутствовал. Областные Советы были отнесены к местным органам власти и наличие у них законодательной власти не предусматривалось.

С октября 1989 г. по декабрь 1993 г. происходила трансформация регионов России как субъектов законодательного процесса. В октябре 1989 г. области получили право законодательной инициативы в РСФСР. В марте 1992 г. уже в рамках новой Российской Федерации области получили статус субъектов федерации и право иметь свои нормативные акты. Конституция России 12 декабря 1993 г. предоставила им право иметь свои законы. По отношению к периоду с октября 1989 г. по декабрь 1993 г. можно констатировать, что статус областей находился в переходном состоянии от административно-территориальных единиц унитарного государства до полноценных субъектов федерации.

Наделение российских регионов полномочиями в сфере законодательной деятельности произошло вследствие фундаментальных изменений отечественной государственности на рубеже 1980-1990-х гг. Политическая конъюнктура сыграла наиболее значительную роль в предоставлении российским регионам права законодательной деятельности. Диссертант отмечает два основных мотива этого процесса: 1) стремление руководства страны приблизить устройство Российской Федерации к западным демократическим стандартам федерализма; 2) политика уступок региональным элитам со стороны руководства России в начале 1990-х гг. с целью добиться их лояльности в условиях противостояния с политическими противниками. Расширение полномочий регионов на этом этапе рассматривался как способ ослабления союзного руководства и консерваторов.

Таким образом, борьба центробежной и центростремительной тенденций на рубеже 1980-90-х гг. приводили к непоследовательности процесса трансформации отечественного федерализма. При этом явная инициатива принадлежала условно центробежной тенденции, которую выражали, в частности, демократические реформаторские силы и региональные элиты. Закономерно, что Б.Н. Ельцин, ставший в 1990 г. Председателем Верховного Совета РСФСР, в своей борьбе против союзного руководства практически сразу взял курс на расширение полномочий регионов.

Во втором параграфе первой главы «Факторы законодательной деятельности субъектов федерации в постсоветский период» исследуются исторические условия, оказавшие воздействие на становление и развитие законодательной деятельности регионов.

Диссертант в качестве одного из существенных факторов отмечает проблему территориального деления регионов. Российская Федерация практически полностью унаследовала границы территориального деления регионов РСФСР, хотя в советский период большинство из них не имели статуса субъектов федерации. Одно из острейших исторических противоречий современного российского федерализма: в статусе субъекта федерации к этим регионам предъявляются более серьезные требования, которым некоторые из них могут объективно не соответствовать.

Важным фактором являлась бюджетная обеспеченность и экономическая самостоятельность регионов. Даже среди четырех регионов Нижнего Поволжья дифференциация по этим показателям была очень сильной. По величине ВРП на душу населения республика Калмыкия уступала своим соседям в 2 раза, по абсолютной величине ВРП - от 6 до 20 раз. Разный экономический и бюджетный потенциал регионов создавал различия их потенциала в законодательной деятельности.

Институциональные условия для регионального законодательного процесса в постсоветский период диссертант характеризует как неблагоприятные.

В отличие от советского федерализма, субъекты федерации получили собственную законодательную компетенцию. Она основывалась на принципе «остаточной компетенции» законодательства регионов, который сначала был закреплен в Федеративном договоре 1992 г., а затем - в Конституции 1993 г. На советском этапе опыт такого разделения отсутствовал - законы автономных республик должны были «полностью соответствовать» центральным законам. По Конституции 1993 г. субъекты федерации получили исключительно узкий диапазон вопросов для осуществления региональной законодательной деятельности.

Отсутствие последовательной региональной политики федерального центра следует признать наиболее фундаментальным фактором, нарушающим системное развитие регионального законодательства. Сфера компетенции регионального законодательства, которая в условиях федерации должна быть стабильной, в постсоветской России весьма сильно зависит от воли федерального центра. Конституция Россия не создала прочных гарантий обеспечения законодательной компетенции регионов России. Диссертантом выявлена тенденция сужения законодательной компетенции регионов с начала 2000-х гг.

В постсоветский период выявлен процесс возрастания зависимости законодательных органов власти субъектов федерации от федеральной власти. В результате реформ 2000-х гг. существенно возросла прямая зависимость региональных парламентов от Президента России. Так же значение имело изменение системы выборов высшего должностного лица региона - реформа 2004 г., согласно которой кандидатуры глав регионов теперь вносились Президентом России.

Диссертант предлагает периодизацию истории российского федерализма в контексте ее влияния на законодательную деятельность субъектов федерации:

1) с декабря 1993 по 1999 гг.: период наибольшей самостоятельности законодательной деятельности регионов. Значительная доля нормативно-правовых актов субъектов федерации к началу 2000-х гг. противоречила федеральным нормативно-правовым актам.

2) с 1999 по 2004 гг.: период централизации правового пространства России. Происходит унификация структуры и правил формирования законодательных органов регионов, установление новых форм зависимости региональных парламентов и глав регионов от федеральной власти. Пересматривается концепция законодательства по предметам совместного ведения в направлении расширения влияния центра.

3) с сентября 2004 г.: период формирования законодательства субъектов федерации в условиях централизованной правовой системы. Со стороны федерального центра более детально, чем в период 1990-х гг., разрабатываются вопросы региональной компетенции и предметов совместного ведения. Региональное законодательство начинает играть реактивную роль в правовой системе России, следуя за новациями федеральной власти.

Вторая глава «Региональные законодательные органы в системе постсоветской российской государственности» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе второй главы «Формирование региональных законодательных органов в 1993-2006 гг. в Нижнем Поволжье» выявляется эволюция структуры, способов формирования региональных законодательных органов власти в Нижнем Поволжье.

В диссертации выявлена эволюция структуры и избирательных систем законодательных органов четырех субъектов федерации Нижнего Поволжья. На протяжении всего постсоветского периода этот процесс происходил при решающем воздействии федерального руководства страны.

Диссертант выделяет два основных этапа трансформации региональных законодательных органов: 1) С 1994 по 2003-2006 гг.; 2) с 2003-2006 гг.

Проанализировав различные источники, диссертант приходит к выводу, что в 1990-е гг. федеральный центр предоставлял регионам наибольшую свободу в решении вопроса о структуре и способах формирования региональных законодательных органов.

Каждый из регионов Нижнего Поволжья избрал собственную модель формирования регионального парламента. Общей тенденцией стало то, что все четыре региона к началу 2000-х гг. пришли к мажоритарной избирательной системе.

Наиболее уникальной была трансформация системы формирования Саратовской областной Думы: Саратовская область первая среди всех субъектов федерации России в 1994 г. самостоятельно пришла к смешанной избирательной системе при формировании своей легислатуры, но в дальнейшем под воздействием объективных обстоятельств перешла к типичной для того времени мажоритарной системе.

К числу уникальных моделей формирования регионального парламента следует отнести эксперимент с «ротационным принципом» формирования Волгоградской областной думы (1996-2001 гг.).

С принятием в 1999 г. федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательные органы субъектов федерации могут лишь с незначительными вариациями воспроизводить определенную для них на федеральном уровне обязательную модель организации законодательных органов. Характерно, что отражающий интересы регионов Совет Федерации ФС РФ 6 раз отклонял данный закон.

В 2000-е гг. серия федеральных законов продолжила тенденцию унификации устройства и формирования региональных законодательных органов. Наиболее значительной следует признать новацию, введенную федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 107-ФЗ, согласно которой не менее 50% депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации должны избираться по пропорциональной избирательной системе. Переход к новой модели формирования региональных парламентов в Нижнем Поволжье состоялся в 2003-2006 гг.

Хотя федеральный закон обязал использовать на выборах не менее половины депутатов пропорциональную избирательную систему, ни один регион Нижнего Поволжья не отказался от использования мажоритарной избирательной системы; состоялся переход к смешанной системе. Таким образом, мажоритарная избирательная система стала наиболее удобной и предпочтительной для региональных элит постсоветского периода.

В условиях новой системы формирования региональных парламентов одна из наиболее оригинальных моделей в масштабах всей России создана в Калмыкии: были введены «открытые списки» (право избирателя выбирать не только партийный список, но и кандидатов из данного списка) и многомандатные мажоритарные округа.

Во втором параграфе второй главы «Участие субъектов федерации в федеральном законодательном процессе России» анализируется исторический опыт становления российских регионов как субъектов законодательного процесса на общегосударственном уровне.

Право участия в федеральном законодательном процессе было предоставлено российским регионам раньше иных законодательных полномочий - по реформе в октябре 1989 г. Для региональных представительных органов это право стало важным направлением реализации своих инициатив в постсоветской государственности.

В 1990-е гг. для этого существовали наиболее благоприятные институциональные условия, связанные с особенностями формирования верхней палаты российского парламента. В диссертации проанализированы итоги использования нижневолжскими регионами основных способов воздействия на федеральный законодательный процесс: согласование проектов федеральных законов; внесение проектов федеральных законов от имени субъекта федерации; внесение предложений, замечаний, дополнений, поправок в федеральные законодательные акты; рассмотрение инициатив в федеральное законодательство других субъектов федерации; прямое участие в федеральном законодательном процессе через представителей регионов в верхней палате российского парламента.

Данный опыт государственной деятельности можно оценить положительным образом, поскольку он способствовал корректировке государственной политики со стороны более широких общественных слоев. Тем не менее, собственно для федеральной законодательной деятельности участие регионов не было очень существенным.

За период 1996-1999 гг. субъектами федерации было внесено 24% от всех проектов федеральных законов. При этом от числа подписанных Президентом РФ законов за этот же период доля инициированных регионами намного меньше - 3,1%.

В целом за период 1994-2006 гг. федеральными законами стали 3,7% от общего числа проектов, внесенных регионами. По этому показателю субъекты федерации могут быть признаны самым неэффективным инициатором федеральных законов в России. По мнению диссертанта, низкая степень эффективности вносимых регионами инициатив служит показателем централизованного характера постсоветского федерализма.

В диссертации рассмотрен исторический опыт участия постоянных представителей субъекта федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В целом следует отметить, что переход в 2000 г. к новой модели назначения представителей регионов в Совете Федерации ослабил участие регионов в федеральном законодательстве.

В третьей главе «Становление и развитие регионального законодательства в постсоветский период (на примере Астраханской области)» рассматривается исторический опыт возникновения и развития регионального законодательства на примере нижневолжского субъекта федерации - Астраханской области. Рассмотрено формирование областного законодательства по основным четырем блокам: по государственно-правовым вопросам (в том числе - по местному самоуправлению), по бюджетным и налоговым вопросам, по вопросам управления экономикой, по вопросам социальной политики.

В первом параграфе третьей главы «Становление законодательства Астраханской области в период 1990-х гг.» диссертант характеризует особенности и противоречия формирования областного законодательства на раннем этапе его истории и развития.

Отправной точкой начала законодательной деятельности в Астраханской области является 16 января 1995 года, когда был принят первый закон области, - Закон АО «О нормативных и иных правовых актах органов государственной власти АО».

В период 1995-1999 гг. в среднем в год принималось 36-37 законов, между тем как в период 2000-2006 гг. в среднем в год принималось в два раза больше законов - 73-74.

Диссертант отмечает, что в этот период приоритетным предметом законодательного регулирования Астраханской области являлись вопросы государственного строительства самого субъекта федерации (в 1996 г. они составили 70% от всех принятых областных законов). Недостатком такой тенденции было слабое развитие в этот период законодательства, направленного на регулирование социально-экономических отношений в регионе. Доля областных законов, посвященных управлению экономическими отношениями и социальной политике, была в тот период невелика - 18%.

В 1990-е гг. в приняты важнейшие законы по государственному устройству области, заложены основы областного избирательного и муниципального законодательства.

Исключительные проблемы существовали с развитием бюджетного законодательства. Практически каждый год закон о бюджете принимался с опозданием и большим дефицитом. Впервые закон об областном бюджете был принят до наступления целевого года только в 1999 г. Бюджетная законодательная политика Астраханской области к концу 1990-х гг. зашла в тупик, виной чему были и объективные экономические сложности. По нашему мнению, важнейшими показателями кризиса этой политики на данном этапе являлись: 1) неспособность областной власти принять закон о бюджете в разумные сроки, вследствие чего большую часть времени бюджет области элементарно отсутствовал; 2) непомерное увеличение дефицита бюджета из-за недостатка у законодателей политической воли и неспособности основных групп решить конфликт интересов.

Период 1990-х гг. отличался большой активностью субъекта федерации в налоговой политике, что было определено большими полномочиями субъектов федерации в этом направлении (особенно, в сравнении с последующим периодом).

Диссертантом рассмотрены основные тенденции развития областного законодательства по вопросам управления экономикой. В 1995-1999 гг. по данному блоку вопросов в Астраханской области было принято 23 закона - в пределах 13% от общего количества областных законов.

Наименьшее количество законов (менее 6%) было принято по социальным вопросам. Данная тенденция была характерна именно для 1990-х гг. - в дальнейшем ситуация изменилась к лучшему. По нашему мнению, столь низкая степень внимания областных законодателей к социальной проблематике именно в данный период объясняется исключительно сложными финансовыми условиями.

Среди важнейших исторических факторов, оказавших влияние на законодательную деятельность региона на этом этапе, следует назвать переходный период формирования новой российской государственности. Множество конфликтных ситуаций возникало с представителями федеральных органов власти в связи с отсутствием опыта в распределении законодательных полномочий между регионом и федерацией.

Во втором параграфе третьей главы «Развитие законодательства Астраханской области в период преобразования российского федерализма (2000-2006 гг.)» диссертант исследует изменение процесса формирования областного законодательства в условиях централизации постсоветского федерализма.

В 2000-е гг. интенсивность законодательной работы в регионе возросла практическим по всем направлениям. По сравнению с предыдущим периодом региональная законодательная деятельность стала более диверсифицированной и детальной. Формировалась значительная нормативно-правовая база по тем направлениям, которые в 1990-е гг. оставались без достаточного внимания законодателей. Особенно ярко это проявилось в отношении законодательства по социальным вопросам. По этому направлению в 2000-2006 гг. было принято 59 законов - более чем в 7 раз больше, чем в период 1995-1999 гг.

Развитие областного законодательства в 2000-е гг. происходит в совершенно новых исторических условиях: 1) смена высшего руководства страны - с 31 декабря 1999 г. исполняющим обязанности главы государства стал В.В. Путин, уже на раннем этапе начавший изменение политики в отношении регионов; 2) значительное улучшение экономической конъюнктуры и поступлений в областной бюджет.

Положительные последствия от экономического подъема были нейтрализованы ужесточением бюджетной политики федерального центра. Уже при подготовке федерального бюджета на 2001 г. Правительство России увеличило уровень налоговых отчислений на федеральный уровень до 66%. В условиях жесткой налоговой политики со стороны федерального центра областные законодатели были вынуждены корректировать свою политику.

По сравнению с предыдущим периодом заметно сократилась самостоятельность региональной законодательной политики, усилилось давление со стороны центра. Проанализировав различные источники, диссертант отмечает, что в 2000-2006 гг. систематически возникали ситуации, когда областной парламент принимал законы по требованию федерального центра вопреки желанию и воле самих региональных законодателей. Эта тенденция отражает общие для России противоречия формирования регионального законодательства в условиях специфической модели российского федерализма.

Диссертант приходит к выводу, что потенциал региональной законодательной работы не был раскрыт в значительной степени. Несмотря на возрастание интенсивности этой работы в 2000-е гг., исключительная зависимость от центра делала эту деятельность астраханских законодателей в решающей степени инерционной.

Доля законов, регулирующих общественные отношения в регионе, экономические отношения, социальное развитие и культуру, оставалась недопустимо малой (в пределах одной четверти от общего числа областных законов). Ситуация, при которой три четверти создаваемых нормативных актов были посвящены самому законодателю (или обеспечению его работы), является показателем низкой степени эффективности регионального законодательного процесса.

В заключении подведены итоги исследования, сделаны обобщения и выводы, предлагаются практические рекомендации по дальнейшему осмыслению и анализу поставленной научной проблемы.



ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Работы, опубликованные в перечне периодических изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ:

1. Мармилова Е.П. Исторический обзор участия постоянных представителей регионов в Совете Федерации России в законодательной деятельности (на примере Астраханской области) // Известия вузов. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. - Ростов-на-Дону, 2010. - № 4. - С. 103-106.

2. Мармилова Е.П. Исторический обзор участия субъекта РФ в федеральном законодательном процессе в 1990-х годах (на примере Астраханской области)// Вестник Челябинского государственного университета.- Челябинск, 2010. - №10. История. Выпуск 39. - С.113-118.

3. Мармилова Е.П. Факторы законодательной деятельности субъектов федерации Нижнего Поволжья в постсоветский период// Каспийский регион: политика, экономика, культура. - Астрахань, 2011. - №1 (26). - С.233-238.

Коллективные монографии:

4. Актуальные вопросы управления: междисциплинарное исследование: монография/ Е.В. Афанасова, М.С. Бодня, О.В. Будовская и др. - Астрахань: Издательский дом «Астраханский университет», 2009. 10 п.л. - авторский вклад 1 п.л.

5. Человек - общество - технологии: монография/ М.С. Безуглова, О.Н. Вербицкая, Н.В. Гришин и др. - Астрахань: Издатель: Сорокин Р.В., 2009. 10 п.л. - авторский вклад 1 п.л.

Работы, опубликованные в других научных изданиях:

6. Мармилова Е.П. Оптимизация правового регулирования избирательного процесса на примере Астраханской области// Социально-экономические проблемы современности. Материалы научно-практической конференции. - Астрахань: Издательство АФ МОСУ, 2007. - С. 119-121.

7. Мармилова Е.П. Развитие законодательного процесса в Астраханской области на современном историческом этапе// Экономика, право и культура в современных условиях в РФ и Республике Татарстан. Научный сборник статей (выпуск № 5). Москва: Издательский центр РГГУ, 2009. - С. 135-138.

8. Мармилова Е.П. Развитие законодательного органа власти в Астраханской области в постсоветский период// Вопросы управления в социально-экономических процессах и информационной среде: материалы Ш Всероссийской научной конференции (г. Астрахань, 23 апреля 2009 г.)/ отв. ред. и сост. Н.В. Гришин. - Астрахань: Издательский дом «Астраханский университет», 2009.- С. 17-20.

9. Мармилова Е.П. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации в 2000-е гг. Вопросы управления в социально-экономических процессах и информационной среде: материалы Ш Всероссийской научной конференции (г. Астрахань, 23 апреля 2009 г.)/ отв. ред. и сост. Н.В. Гришин. - Астрахань: Издательский дом «Астраханский университет», 2009. - С. 31-39.

10. Мармилова Е.П., Гришин Н.В. К вопросу о формировании законодательных институтов в Астраханской области в первой половине 1990-х гг.// Вопросы управления в социально-экономических процессах и информационной среде: материалы Ш Всероссийской научной конференции (г. Астрахань, 23 апреля 2009 г.)/ отв. ред. и сост. Н.В. Гришин. - Астрахань: Издательский дом «Астраханский университет», 2009.- С. 39-42. - авторский вклад 0,1 п.л.

11. Мармилова Е.П. Формирование государственно-правового законодательства Астраханской области в середине 1990-х гг.// Перекрестки истории. Актуальные проблемы исторической науки: материалы Всероссийской научной конференции (г. Астрахань 27 апреля 2009 г.)/ сост. и отв. ред. Д.В. Васильев, А.В. Сызранов. - Астрахань: Издательский дом «Астраханский университет», 2009. - С. 119-123.

12. Мармилова Е.П. Первый созыв Астраханского областного Представительного Собрания - начальный этап современного законодательного процесса в Астраханском регионе// Наука: поиск - 2009: сборник научных статей. - Астрахань: Изд-во АГТУ, 2009. С. 122-126.

13. Мармилова Е.П. К вопросу об истории становления бюджетного законодательства Астраханской области в 1990-х гг.// Управление в системе коммуникаций: материалы Всероссийской научной конференции (г. Астрахань, 20 ноября 2009 г.) / отв. ред. и сост. Бодня М.С., Гришин Н.В., Жукова Н.Н. - Астрахань: Издатель: Сорокин Р.В., 2009. - С. 129-133.

14. Мармилова Е.П. О законодательной деятельности Астраханского областного Представительного Собрания в 1990-х гг. (по материалам Государственного Архива Астраханской области)// Вопросы управления в социально-экономических процессах и информационной среде: материалы Всероссийской научной конференции (г. Астрахань, 22 апреля 2010 г.) / отв. ред. и сост. Гришин Н.В., - Астрахань: Издательский дом «Астраханский университет», 2010. - С. 91-96.

15. Мармилова Е.П. К вопросу об истории формирования региональных представительных органов власти в России// Проблемы и инновации современного общества. Материалы международной научно-практической конференции. - Астрахань: Издательство АФ МОСА, 2009. - С. 344-349.

16. Мармилова Е.П. Региональное законодательство в 1990-е гг. (по материалам Государственного архива Астраханской области)// Перекрестки истории. Актуальные проблемы исторической науки: материалы Всероссийской научной конференции (г. Астрахань 17 апреля 2010 г.)/ сост. и отв. ред. Д.В. Васильев. - Астрахань: Издатель: Сорокин Р.В., 2010. - С.93-97.

17. Мармилова Е.П. Законодательные инициативы Астраханской области в федеральном законодательном процессе в 90-е годы XX столетия// Эффективность законодательства в современных социально-экономических условиях: материалы X Международной научной конференции (г. Москва, 15 апреля 2010 г.)/ Под ред. Н.И. Архиповой. - М.: РГГУ, 2010. - С. 92-95.

18. Мармилова Е.П. Исторический опыт формирования законодательства Астраханской области по государственно-правовым вопросам в период централизации федерализма (в начале 2000-х гг.) //Управление в системе коммуникаций: материалы II Всероссийской научной конференции (г. Астрахань, 18 ноября 2010 г.) / отв. ред. и сост. Бодня М.С., Жукова Н.Н. - Астрахань: Издатель: Сорокин Р.В., 2010. С. 79-83.

19. Мармилова Е.П. О некоторых вопросах деятельности законодательного (представительного) органа власти Астраханской области в 1990-х гг. // Наука: поиск - 2010: сборник научных статей. - Астрахань: Изд-во АГТУ, 2010. С. 151-153.

Размещено на Allbest.ru