Формирование и деятельность местных органов государственной власти и управления в Нижнем Поволжье

Продолжительность деятельности ревкомов зависела от военной обстановки (от 1 месяца в Саратове до 1 года в Царицыне). Для руководителей и работников местных советских органов было характерно понимание временного характера ревкомов, их «ненормальности» (неконституционности), чем отчасти объясняются разногласия во взаимоотношениях Советов с ревкомами. Основной их причиной было параллельное существование этих органов, вызванное несогласованными действиями военных и гражданских властей.

Другие чрезвычайные органы - комбеды - были в основной массе образованы в Нижнем Поволжье уже после официального объявления об их упразднении - в конце 1919 г., что также объясняется ожесточенностью боевых действий в регионе. Деятельность комбедов сопровождалась усилением конфронтации среди крестьян. Большинство сельских жителей были недовольны репрессивными действиями комбедов по изъятию продовольствия у населения. Это спровоцировало открытые выступления против советской власти, сопровождавшиеся расстрелом председателей и членов комбедов, вообще коммунистов. Руководители большевиков не могли не осознавать угрозы, исходившей от массовых крестьянских выступлений, для режима в целом, поэтому комбеды были вскоре упразднены. При этом комбеды успели расслоить деревню, перераспределить землю и инвентарь в пользу бедноты, тем самым предоставить власти социальную опору в деревне.

После упразднения чрезвычайных органов их члены вошли в состав вновь избранных Советов, увеличив представительство в них коммунистов и беднейшего крестьянства.

Глава 2 «Местные органы управления народным хозяйством» содержит шесть параграфов.

В первом параграфе «Органы управления промышленностью» рассматриваются формирование и деятельность местных советов народного хозяйства, образованных в Нижнем Поволжье в декабре 1917 - марте 1918 гг.

Совнархозы провели национализацию промышленности и ее восстановление после гражданской войны. Все национализированные крупные и средние предприятия находились в непосредственном ведении центральных органов ВСНХ - главков и центров. Национализированные мелкие предприятия находились в ведении губернских совнархозов, которые должны были руководить этими предприятиями и распоряжаться их продукцией согласно директивам тех же главков. Сужение прав местных совнархозов вызывало противоречия и споры. Совнархозы исходили из местных интересов, для главков же зачастую был характерен узковедомственный подход. Местные совнархозы были заинтересованы в работе находившихся на их территории предприятий, имея в виду получение рабочих мест и необходимой для местного населения продукции. Главки, будучи территориально удалены от своих предприятий, в условиях расстройства транспорта, нарушения экономических связей между регионами, не могли знать местных условий и разумно сочетать интересы центра и мест.

Многочисленные функции, возложенные на совнархозы, повлекли за собой усложнение их структуры и увеличение аппарата управления.

После окончания гражданской войны большинство промышленных предприятий было разрушено, пострадали все отрасли местной промышленности. Экономическая разруха усугубилась надвигающимся голодом. Нижнее Поволжье, как и другие регионы страны, находилось в состоянии глубокого социально-экономического кризиса. Чтобы выйти из создавшегося положения, потребовалась масштабная реорганизация всех государственных и хозяйственных органов.

С переходом к нэпу изменение функций губсовнархозов, которые стали управлять незначительным числом предприятий местной промышленности, не объединенных в тресты, привело к изменению их структуры в сторону уменьшения подразделений, а в Астраханской губернии - к объединению губсовнархоза с губкоммунхозом в отдел местного хозяйства.

Поскольку в Нижнем Поволжье последствия гражданской войны и голода были разрушительными, восстановление промышленности здесь началось позднее других регионов. Тем не менее, к 1925 г. возрожденные промышленные предприятия постепенно становились рентабельными, хотя их эффективность не превышала дореволюционную, а себестоимость продукции оставалась высокой.

Перед губсовнархозами ставятся новые задачи: расширение производства, увеличение производительности труда, улучшение оборудования и качества продукции, снижение ее себестоимости.

За 1925-1926 гг. производственные планы промышленных предприятий, находившихся в ведении губсовнархозов Нижнего Поволжья, были выполнены полностью, а по некоторым предприятиям даже с небольшим превышением. Губсовнархозы разработали пятилетние планы развития промышленности, планы электрификации промышленных предприятий, которые представлялись в губисполкомы. На местах, в уездах и округах, районах губсовнархозы и губместхоз осуществляли объединение мелких государственных предприятий в промышленные комбинаты, находившиеся в двойном подчинении: местных органов власти и органов хозяйственного управления.

Реорганизация центральных органов управления промышленности (ВСНХ СССР и республиканских ВСНХ) во 2-й половине 1920-х гг. не затронула аппарат местных совнархозов. После установления нового административно-территориального деления эта система также подверглась лишь формальной перестройке.

Второй параграф «Органы управления сельским хозяйством» посвящен земельным органам исполкомов Советов, образованным в Нижнем Поволжье в декабре 1917 - 1919 гг. В течение 1917-1928 гг. местные земельные органы возглавляли все мероприятия советской власти по организации и развитию сельского хозяйства на подведомственной территории: проводили землеустройство, содействовали образованию и непосредственно руководили сельскохозяйственными учреждениями и предприятиями, оказывали крестьянству всестороннюю помощь - агрономическую, агротехническую, мелиоративную, ветеринарную и др., руководили ирригационными работами.

Земельные органы региона провели большую работу для преодоления последствий сильнейшей засухи 1924 г. Для населения были организованы общественные мелиоративные работы. Для сохранения посевных площадей распределялась семенная ссуда между крестьянами, также выдавались ссуды на сохранение скота. Земельные органы вместе с органами управления торговлей принимали участие в регулировании рынка сельскохозяйственной продукции: определении товарных ресурсов сельскохозяйственного производства, составлении заготовительных планов, установлении контингента заготовителей, порядка их финансирования и т.д. Принятые меры и благоприятные погодные условия 1925 г. позволили преодолеть кризисные явления.

Совместно с партийными органами, местные земельные управления принимали участие в «расказачивании» (1924-1925 гг.). Политика расказачивания была начата большевиками с принятием 11(24) ноября 1917 г. декрета ВЦИК и СНК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Ликвидация сословных привилегий и повинностей казаков постепенно превратилась в репрессии против казачества как социальной и культурной общности. После окончания Гражданской войны отрицательное отношение власти к казачеству не изменилось.

Было решено расселить среди казачества «бедняцкое крестьянское вполне осоветившееся население», вовлекать население в коллективизацию и кооперирование, привлекать к участию в этом сельхозкооперацию и кресткомы Доклад заведующего Царицынского губземуправления IX губернскому съезду советов о деятельности земельных органов губернии - ГАВО. Ф. Р-37. Оп.1. Д.19. Л.15.. О ходе работ по расказачиванию, а также о состоянии сельского хозяйства в губернии, работе колхозов, совхозов и коммун, настроении крестьян, их отношении к советской власти и ее политике земельные органы должны были каждые две недели информировать губернское политическое управление в подробных сводках.

В этих документах нашли свое отражение и многочисленные факты конфронтации между властью и крестьянами. Она началась в период Гражданской войны, когда комбеды и продорганы проводили насильственную экспроприацию зерна у зажиточных крестьян, и продолжилась в годы нэпа, когда, в соответствии с политикой «ограничения эксплуататоров», «кулаки» лишались избирательных прав и облагались повышенными налогами. Наступление на единоличное крестьянское хозяйство происходило не только путем постоянно увеличивающихся налогов, самообложения, займов, но и свертывания всех видов государственной помощи единоличникам, в том числе и со стороны земельных органов. Последние в своей деятельности в конце 1920-х гг. переориентировали свою помощь крестьянским хозяйствам исключительно в пользу бедняцкой части населения деревни.

В третьем параграфе «Управление продовольственным делом, заготовками и торговлей» диссертант исследует, как по-разному отразилась обстановка гражданской войны, экономической разрухи и политического кризиса 1918-1920 гг. на деятельности местных органов управления продовольственным делом и местных органов управления торговлей. Местные продовольственные органы в целях организации заготовок продовольствия и снабжения им населения широко применяли военно-коммунистические методы управления, связанные с насилием, массовыми реквизициями и конфискациями. Вызванные этим антисоветские выступления вынудили руководство Советской России реорганизовать, а затем и полностью ликвидировать продовольственные органы.

Местные органы управления торговлей, напротив, прошли путь от упразднения в период военного коммунизма из-за ликвидации товарных отношений и натурализации хозяйства к воссозданию и развитию в годы нэпа. При этом в Нижнем Поволжье были достигнуты рост торговой и заготовительной сети, расширение товарооборота, развитие рынка местного значения. Проблемами, не решенными местными торговыми органами, оставались товарный дефицит и недостаточное кредитование торговли из-за ограниченности ресурсов местных банков.

В четвертом параграфе «Управление местным транспортом и связью» автор, опираясь на конкретные данные, рассмотрел вопрос о масштабах ущерба, нанесенного Гражданской войной и хозяйственной разрухой транспортному хозяйству и связи Нижнего Поволжья. Транспортное хозяйство было практически разрушено. Значительная часть подвижного состава вышла из строя, отсутствовали запасные части, материалы, разрушены дороги, мосты, пристани и порты. Часто перевозки полностью прекращались из-за отсутствия топлива. Автохозяйство в губерниях также находилось в неудовлетворительном состоянии. Война и разруха вывели из строя большую часть автопарка. Связь тоже была почти полностью разрушена.

В течение 1920-21 гг. в Нижнем Поволжье средства связи были практически восстановлены: произведен ремонт телеграфных и телефонных линий, открыты новые учреждения связи. Переход к нэпу потребовал изменения методов управления учреждениями транспорта и связи. Была возвращена экстерриториальная система управления учреждениями связи; функции по руководству учреждениями и предприятиями местного транспорта переданы в ведение отделов коммунального хозяйства. Эта реорганизация позволила рационально использовать транспорт и технические средства.

Пятый параграф «Органы управления планированием, статистикой, финансами и кредитом» посвящен формированию и деятельности местных плановых, статистических и финансовых органов. В Нижнем Поволжье местные экономические совещания, плановые комитеты и статистические бюро выполнили ряд ценных работ. В области статистики была налажена система текущей статистики различных отраслей экономики и социальной сферы, организовано ежегодное описание промышленности, ежегодные выборочные переписи крестьянских хозяйств, изучение бюджетов рабочих и крестьян, динамические переписи и др. В области планирования проводилось всестороннее изучение хозяйственно-экономического развития региона, составлялись хозяйственные планы и конъюнктурные сводки. Местные плановые органы приняли участие в разработке первого пятилетнего плана развития народного хозяйства.

Местные финансовые органы, созданные для руководства сметным, кассовым и налоговым делом, в обстановке гражданской войны стали учетным аппаратом по распределению ресурсов. Развитие нэпа и товарно-денежных отношений привело к возрождению и усложнению их первоначальных функций. Была провозглашена обособленность местного бюджета и увеличение прав местных органов в распоряжении денежными и материальными ресурсами. В Нижнем Поволжье эти права были ограничены из-за хронического дефицита местных бюджетов. Для его ликвидации местные органы предпринимали различные меры: снижали отчисления в фонд дорожного строительства, на капитальный ремонт зданий и сооружений, увеличивали размер отчислений от прибылей местной промышленности и т.п., но особых результатов они не приносили. Местные бюджеты могли покрыть лишь половину расходов губерний.

Противоречивое отношение государства к рынку и частному предпринимательству нашло отражение в деятельности местных органов управления финансами. Предпринимаемые меры по регулированию рынка, введению налоговых, кредитных и тарифных ограничений для частника привели к усилению функций регулирования и инспектирования в деятельности государственных органов.

В шестом параграфе «Органы управления строительством, архитектурой и коммунальным хозяйством» анализируется работа, проделанная местными комитетами государственных сооружений, управлениями губернских инженеров и отделами коммунального хозяйства по жилищному и промышленному строительству, восстановлению коммуникаций, благоустройству населенных пунктов в Нижнем Поволжье. Деятельность этих органов началась в очень сложных условиях. После революции и Гражданской войны города были разрушены, городское хозяйство почти полностью выведено из строя, ощущалась острая нехватка жилья. Местными органами были проделаны значительные работы по ремонту и восстановлению дорог, мостов, укреплению берегов, озеленению городов, землеустройству, проведению санитарных мероприятий. С 1924 г. началось восстановление общественных садов, оранжерей, плодовых и декоративных питомников. К этому времени не только были восстановлены, но и стали рентабельными все предприятия, входившие в коммунальные тресты. Были построены новые водопроводные и канализационные магистрали, трамвайные ветки, произведен капитальный ремонт дизелей электростанций.

Глава 3 «Местные органы управления социально-культурной сферой» разбита на четыре параграфа.

Первый параграф «Органы управления в области охраны труда и регулирования его условий» раскрывает вопросы формирования и деятельности местных отделов труда, образованных в Нижнем Поволжье в ноябре 1917 - апреле 1918 гг. Весь 1918 г. в регионе был отмечен ростом безработицы. Местные отделы труда организовывали для безработных общественные работы и столовые, занимались учетом и распределением рабочей силы, социальным страхованием, надзором за соблюдением трудового законодательства, разрешением трудовых конфликтов. Со второй половины 1918 г. Наркомат труда и его местные органы переходят к систематической работе в области тарифов, нормирования труда и регулирования заработной платы.

В годы гражданской войны основой обеспечения народного хозяйства рабочей силой стали внеэкономические методы, базировавшиеся на всеобщей трудовой повинности. Это привело к изменению функций органов труда. Массовые трудовые мобилизации потребовали мощного аппарата для их проведения, что вызвало образование межведомственных комитетов по проведению трудовой повинности. Местные отделы труда стали подсобным аппаратом этих комитетов, выполняя единственную, мобилизационно-учетную, функцию. Нэп создал иные условия для организации труда: появился рынок труда, было восстановлено социальное страхование, возобновили свою деятельность биржи труда. Структура и функции органов управления в области охраны труда и регулирования его условий менялись в соответствии с задачами, продиктованными нэпом. Местные отделы труда провели большую работу по охране труда, техническому и санитарному надзору, контролю соблюдения техники безопасности на производстве, разрешению трудовых конфликтов.

Одной из приоритетных задач органов труда Нижнего Поволжья до конца рассматриваемого периода оставалась борьба с безработицей. Так, в первом полугодии 1927 г. на учете в Астраханской бирже труда состояло около 10 тыс. безработных, Саратовской - 14 641, Сталинградской - 7747. Основную часть безработных составляли чернорабочие, не имевшие квалификации. Биржи труда были ликвидированы только к 1930 г., когда последствия коллективизации привели к массовому притоку крестьян в города в поисках работы.

Начиная с 1926 г., в Нижнем Поволжье разворачивается индустриальное строительство. Органы труда начинают заключать соглашения с предприятиями на проведение мероприятий по охране труда. Трудовые, технические и санитарные инспекции проводят систематические обследования предприятий в целях выявления нарушений законов о труде. Большая часть возбужденных по результатам обследований судебных и административных дел касалась нарушений законодательства о рабочем времени и соцстраховании.

Во втором параграфе «Органы управления в области социального обеспечения» дается характеристика социальной политики советского государства и деятельности местных отделов социального обеспечения. На протяжении 1917-1928 гг. советским правительством был принят целый комплекс социальных законодательных актов, но их реализации в полной мере препятствовали экономические возможности государства. В условиях ограниченности финансовых ресурсов государство отказалось от социального обеспечения сельского населения. Оно велось в порядке крестьянской взаимопомощи, для чего были созданы кресткомы. В Нижнем Поволжье организация кресткомов была осуществлена осенью 1921 г. Через год, в ноябре 1922 г., только на территории Царицынской губернии было 360 кресткомов, в Астраханской губернии -172. В Саратовской губернии кресткомы были организованы во всех селах. Кресткомы испытывали трудности, так как не могли в условиях преодолевающих последствия голода губерний создать фонды, соответствующие нуждам крестьянства, но все же они в посевной период провели общественную запашку и сев. Впоследствии государство увеличило снабжение кресткомов сельхозтехникой, передало в их ведение мелкие предприятия - мельницы и крупорушки, скотобойни, кузнечные и ремонтные мастерские, хлебопекарни.

Местные отделы социального обеспечения сосредоточили свои усилия на помощи инвалидам, престарелым, семьям погибших воинов и красноармейцев, осуществляли общее руководство общественными организациями - кресткомами, союзами кооперации инвалидов, отделениями всероссийских обществ слепых и глухонемых, органами опеки и попечительства. Органы собеса проводили государственную политику, направленную на лишение государственного обеспечения «социально-чуждых» элементов. До конца 1920-х гг. государство обеспечивало лишь незначительную часть граждан от общего числа имеющих на это право. Более успешно была решена проблема социального обеспечения рабочих и служащих.

В третьем параграфе «Органы управления здравоохранением» исследуется деятельность местных отделов здравоохранения, которые, в отличие от других органов, были созданы на местах ранее образования центрального органа - Наркомата здравоохранения. В городах Нижнего Поволжья комиссариаты здравоохранения, впоследствии переименованные в отделы, были образованы сразу же после установления советской власти.

Последствия войн и революций, хозяйственная разруха, голод нанесли колоссальный ущерб сети медицинских учреждений, дали толчок к резкому росту эпидемий. Поэтому главными задачами органов здравоохранения стали организация и расширение сети медицинских учреждений и вообще лечебной помощи в городе и селе, а также борьба с эпидемиями. В условиях катастрофического роста эпидемий сыпного тифа, малярии и холеры в 1919 г. были осуществлены строгие карантинные меры, обеспечен санитарный контроль над источниками водоснабжения, значительно расширен коечный фонд инфекционных стационаров, создана система санпропускников, развернуто банно-прачечное хозяйство.

В мае 1921 г. одновременно в Астрахани и Царицыне началась эпидемия холеры, она быстро распространялась по всему Поволжью, и к концу июня вся Волга до Казани была поражена холерой. Смертность составляла от 34% от числа заболевших в начале мая до 75-80% в конце мая. В июле только в одном Царицыне заболело холерой 3472 чел., умерло 1732. И всё это - на фоне не прекращающихся заболеваний брюшным, сыпным и возвратным тифами, малярией, дизентерией. Усугубил ситуацию голод. В этих условиях медики предпринимали поистине героические усилия по ликвидации эпидемий. На совместных заседаниях губернских партийных и советских органах было принято решение о создании губернских санитарных чрезвычайных комиссий (губсанчека) для мобилизации всех ресурсов, выработки и осуществления конкретных мер по борьбе с эпидемиями.

Эпидемия холеры в Нижнем Поволжье в 1922 г. пошла на убыль, благодаря своевременно принятым мерам - очистке городов, эвакуации беженцев, прививкам, хлорированию воды на городских водопроводах. Но вновь вспыхнул тиф. Только в Царицынской губернии в 1922 г. заболело 113 759 чел., из них умерло 7072 чел. (в их число входят 14 256 заболевших и 2995 умерших от голода). В Саратовской губернии в этом же году число заболевших составило 89,9% от всего населения. Спад эпидемий произошел только в 1924 г., но и после этого в Нижнем Поволжье, несмотря на значительное снижение общей и инфекционной заболеваемости, периодически возникали вспышки отдельных инфекций. Это было связано с тем, что многочисленные новостройки в промышленных районах привлекали большое число постоянных и сезонных рабочих, а коммунальное благоустройство городов и рабочих поселков при большой скученности населения не отвечало санитарным нормам. Поэтому борьба с эпидемическими заболеваниями требовала неослабного внимания органов здравоохранения.

Помимо противоэпидемических мер, активно велась борьба с социальными болезнями, особенно туберкулезом. Особенно быстро сеть противотуберкулезных учреждений стала расти в Нижнем Поволжье в восстановительный период. До 1927 г. в Нижнем Поволжье строительство новых лечебных учреждений почти не проводилось. Прирост коек осуществлялся за счет расширения существующих больниц и использования приспособленных помещений, особенно при открытии больниц на селе. С 1927 г. начинается новое лечебное строительство, осуществляется капитальный ремонт имеющихся больниц, открываются новые лечебные учреждения.

Большое внимание в эти годы медицинские учреждения уделяли изучению причин профессиональных заболеваний и организации медицинской помощи рабочим на производстве. В течение 1927-1928 гг. здравпункты появились на всех крупных предприятиях Нижнего Поволжья. Вошли в практику периодические медосмотры рабочих вредных профессий. На базе поликлинических учреждений улучшилась система учета и статистики заболеваемости рабочих и служащих с временной утратой трудоспособности.

Советскими органами здравоохранения были достигнуты успехи в области расширения сети медицинских учреждений, охраны здоровья матери и ребенка, санитарно-профилактической работы, организации специальной медицинской помощи.

В четвертом параграфе «Органы управления образованием, наукой, искусством» выявляется роль местных отделов народного образования в масштабных преобразованиях в области просвещения и культуры в рассматриваемый период. Несмотря на то, что проблема ликвидации неграмотности в Нижнем Поволжье в рассматриваемый период не была решена (по демографической переписи 1926 г., процент грамотных по отношению к общей численности населения в губерниях Нижнего Поволжья составил от 40,3 до 43,1%), работа по ликбезу проводилась местными органами интенсивно, с применением как поощрения, так и принуждения. Можно сказать, что культуру, как и санитарию и гигиену, властям приходилось внедрять жесткими административными мерами, не случайно были образованы чрезвычайные комиссии - санчека, чекаликбез.

В компетенцию органов народного образования первоначально входило школьное дело, руководство дошкольным воспитанием, политико-просветительной работой, профессионально-технической подготовкой, издательским делом, научными учреждениями, библиотечным и архивным делом, всеми видами искусств. Такое разнообразие функций потребовало разветвленного аппарата управления. Деятельность местных отделов народного образования, объем работы и их аппарат находились в зависимости от территории, мощности и сложности подчиненных им учреждений. Структура отделов народного образования часто менялась в соответствии с построением центрального аппарата Наркомпроса.

Начальный период деятельности местных органов народного образования характеризуется поиском форм управления образованием и культурой. Система главкизма затронула и данную сферу. В губернских отделах народного образования появились на правах подотделов губернские комитеты и управления, подчинявшиеся главкам Наркомпроса. Постепенно части аппарата губоно, напрямую работая с главками, теряли связь друг с другом, стремились обособиться, что порождало конфликты внутри самих губернских отделов. Голод 1921 г. и общее тяжелое положение народного хозяйства повлекло за собой сокращение сети и штатов учреждений образования и культуры, ликвидацию низовых отделов народного образования, что привело к ослаблению связи между губернскими органами и массовыми просветительскими учреждениями деревни. В 1926 г. были воссозданы уездные отделы народного образования с возвращением им всей полноты функций.

Сосредоточение в органах Наркомпроса руководства различными отраслями культуры вызвало трудности оперативного управления и, в связи с этим, поэтапную реорганизацию наркомата и его подведомственной сети. Органы народного образования ограничились руководством школами, дошкольными учреждениями и политико-просветительным делом.

Деятельность местных отделов народного образования проходила в тесном контакте и под руководством партийных органов. Идейное руководство культурой объявлялось большевиками важной государственной задачей. В 1922 г. были образованы местные органы политической цензуры, осуществлявшие идеологический контроль над печатью и репертуаром зрелищных учреждений. На многие годы деятельность органов просвещения определили партийные установки на ликвидацию культурной отсталостью масс, тормозившей хозяйственное развитие страны, и одновременно на усиление классового характера просвещения от начальной школы до вуза.

Глава 4 «Местные административно-политические и судебные органы» состоит из пяти параграфов.

В первом параграфе «Органы военного управления» выявляется, что в Нижнем Поволжье в конце 1917 г. ведущую роль в местном военном управлении играли революционные военные организации - штабы Красной Гвардии, революционные солдатские комитеты и т.п. Затем были созданы военные отделы исполкомов, которые приступили к организации добровольческих частей Красной Армии. Одновременно местными Советами формировались отряды Красной Гвардии. Местные военные отделы провели демобилизацию старой армии, предотвратили массовое дезертирство и расхищение военных гарнизонов (что было особенно актуально для Саратовского арсенала). Низкая боеспособность добровольческих частей Красной Армии, царившие в них партизанские настроения, обстановка в стране заставили советское правительство перейти к иным принципам формирования Вооруженных Сил. Для учета и призыва населения на обязательную военную службу, формирования вооруженных частей, их управления и снабжения, обучения населения военному делу были созданы местные военные комиссариаты.

На территории Нижнего Поволжья, начиная с 1918 г, около двух с половиной лет непрерывно шли военные действия. Местные военкоматы при этом фактически превратились в мобилизационный аппарат реввоенсоветов фронтов и армий. С 1920 г. губвоенкоматы осуществляли учет, мобилизацию и допризывную военную подготовку населения, являлись высшим военно-административным органом губернии. Им подчинялись уездные военкоматы, местный гарнизон, комендатура губернского центра. В их составе были образованы политсекретариаты для партийно-организационной и информационной работы в частях под руководством партийных органов.

С переходом армии к территориально-милиционной системе комплектования губвоенкоматы были преобразованы в управления территориальных округов. После введения нового административно-территориального деления местные органы военного управления были приведены в соответствие с ним: образовано Территориальное управление Нижневолжского края и подчиненные ему окружные военкоматы. К концу 1920-х гг. был сформирован мобилизационный механизм СССР.

Во втором параграфе «Органы государственной безопасности» рассматривается формирование и деятельность местных органов ВЧК - ГПУ - ОГПУ. В Нижнем Поволжье в первой половине 1918 г. были созданы местные органы ВЧК на правах отделов исполкомов Советов. Их роль в подавлении контрреволюции особенно усилилась в период гражданской войны и иностранной интервенции. На местах поначалу не было определенности во взаимоотношениях ЧК с другими советскими организациями. Конфликты и споры между ними разрешил ВЦИК, установив подчиненность, структуру, штаты и направления деятельности ЧК. Встроенность ЧК в систему органов Советской власти обеспечивалась назначением председателей и заместителей местных ЧК исполкомами советов и утверждением ВЧК, партийным составом руководителей и членов коллегий ЧК, требованием отчетности ЧК перед парткомами и исполкомами. Органы ВЧК регулярно обеспечивали партийные и советские инстанции информацией о политическом и экономическом положении губерний.

Органы ВЧК в Нижнем Поволжье сыграли решающую роль в подавлении вооруженных выступлений против Советской власти в 1920-1923 гг. В местностях, объявленных на военном положении, к которым относилось и Нижнее Поволжье, ЧК обладали очень широкими полномочиями. Они имели право внесудебной репрессии, то есть могли выносить приговоры по любым преступлениям, вплоть до расстрела, имели право во внесудебном порядке заключать в концентрационный лагерь. Таким образом, деятельность ЧК влияла на утверждение репрессивной политики, понимание законности нового типа - революционной.

После упразднения ВЧК ее функции наследовало ГПУ. Принцип двойного подчинения местных органов ГПУ сохранился, но была усилена централизация: уездные уполномоченные ГПУ подчинялись только начальнику губернского отдела ГПУ, штаты губотделов утверждались ГПУ центра и изменялись только с его санкции. Сфера внесудебной деятельности ГПУ не только не исчезла после ликвидации ВЧК, но была расширена, особенно после создания ОГПУ, и получила законодательное подтверждение. Органы госбезопасности, перестав быть чрезвычайными по форме, получили чрезвычайные права.

Третий параграф «Органы охраны общественного порядка» посвящен деятельности местных правоохранительных органов - отделов управления и административных отделов исполкомов Советов. Отделы управления осуществляли различные функции, главными из которых были руководство советским строительством на местах и охрана общественного порядка. Они наблюдали за проведением съездов и выборов нижестоящих Советов, разрабатывали для них структуру, инструкции и положения, контролировали исполнение постановлений и распоряжений правительства и местной власти, а также сосредоточили в своих руках управление милицией, уголовным розыском, органами ЗАГС, войсками внутренней охраны. В тяжелейших условиях войны, разрухи, голода, снижения жизненного уровня населения рост преступности был неизбежен. Автором на конкретных примерах показано, что на счету работников милиции и уголовного розыска Нижнего Поволжья было немало успешно раскрытых тяжких преступлений.

В результате административной реформы НКВД 1923 г. функции советского строительства были изъяты из ведения органов НКВД. Отделы управления упразднены, на их месте созданы административные отделы исполкомов, руководящие милицией, уголовным розыском, органами ЗАГС и управлениями местами заключения. Серьезной проблемой административных органов Нижнего Поволжья, в полной мере не решенной до конца рассматриваемого периода, была нехватка кадров рядовых работников милиции. После районирования Нижнего Поволжья произошло сокращение штатов административных органов, их сеть не соответствовала потребностям края.

В четвертом параграфе «Органы государственного контроля» изучается деятельность губернских и уездных отделений государственного контроля, впоследствии преобразованных в отделения Рабоче-Крестьянской инспекции, на которые был возложен контроль над всеми губернскими органами государственного управления, хозяйственными и общественными организациями, борьба с бюрократизмом в советских учреждениях, наблюдение за исполнением решений власти.

В составе органов контроля находились бюро жалоб, принимавшие обращения, заявления и жалобы граждан на действия должностных лиц и учреждений. Органы власти, создавая бюро жалоб, пытались, прежде всего, придать организованный характер выражению недовольства граждан и направить его в определенное русло, получить источник информации о недостатках в работе государственного аппарата. В связи с этим государство проводило последовательную политику, направленную на ограничение круга заявителей и предмета жалоб. Тем не менее, деятельность бюро жалоб для граждан в рассматриваемый период имела большое значение. Работа с жалобами позволяла вскрывать факты грубого нарушения законности, облегчала доступ людей в государственные инстанции. Бюро жалоб смогли помочь многим гражданам защитить их права. Работники местных бюро жалоб ответственно относились к своим обязанностям, внимательно следили за выполнением сельскими и городскими властями обязательств государства по отношению к гражданам. Деятельность бюро жалоб привлекала интерес и находила отклик у широких слоев населения.

Местные органы РКИ Нижнего Поволжья выполняли не только задания НК РКИ, но и местных партийных и советских органов, а также по собственной инициативе проводили работу, направленную на усовершенствование структуры и деятельности государственных учреждений, улучшение контроля исполнения, внедрение рациональных форм делопроизводства и научной организации труда.

В пятом параграфе «Органы юстиции, суда, прокуратуры» выявляется роль местных органов суда и прокуратуры в осуществлении государственной политики. Автор рассматривает деятельность местных отделов юстиции по руководству ревтрибуналами и народными судами. В Нижнем Поволжье в течение 1918-1919 гг. определялись взаимоотношения судебных учреждений с отделами юстиции, друг с другом и другими административно-политическими органами. При этом народные суды с самого начала были оттеснены на второй план по сравнению с ревтрибуналами. По сути дела, народные суды могли рассматривать лишь незначительные уголовные и гражданские дела, все остальные рассматривались ревтрибуналами и ЧК. Ревтрибуналы тесно сотрудничали с органами ЧК, превратившись вместе с ними в основное звено большевистской судебно-карательной системы. Постановлениями ВЦИК и Наркомюста ревтрибуналы не были связаны никакими ограничениями в определении меры наказания. Их действия могли быть обжалованы только Кассационным трибуналом ВЦИК. Особое положение ревтрибуналов в системе советских судебных учреждений приводило к тому, что их руководители очень болезненно относились к попыткам отделов юстиции их контролировать. Кассационный трибунал постоянно разбирал конфликты местных ревтрибуналов с отделами юстиции и губисполкомами.

Одной из острейших проблем местных судебных учреждений того времени являлась нехватка квалифицированных судебных кадров. Этим можно объяснить большое количество отмененных приговоров (за 1919 г. - от 41 до 57 %). Для исправления этого положения губюстами были открыты краткосрочные курсы по подготовке судей, следователей и других судебных работников, периодически созывались совещания судей и следователей для выяснения сложных вопросов, возникавших в их практике, и установления контакта в работе с другими правоохранительными органами.

В 1922 г. была проведена судебная реформа, которая ликвидировала раздвоение юстиции на народные суды и революционные трибуналы и установила, что на территории РСФСР действуют народные суды, губернские суды и Верховный суд РСФСР. Были упразднены губернские советы народных судей, губернские отделы юстиции, уездные и окружные бюро юстиции, а их функции были переданы губернским судам. Важнейшей задачей судебных органов в 1921-1926 гг. являлось содействие проведению новой экономической политики. От народных судов требовалось рассматривать отдельные категории дел в первоочередном порядке, проводить показательные процессы, придавать им политико-агитационный характер, освещать в местной печати. В 1922-1925 гг. такими были дела о должностных преступлениях, уклонении от уплаты налогов, самогоноварении. В 1926-1927 гг. более половины судебных дел составляли должностные и хозяйственные преступления. В 1927-1928 гг. важнейшей задачей судебных органов стало содействие проведению хлебозаготовительных кампаний и коллективизации в деревне. Преступления, совершенные по отношению к колхозникам, сельским должностным лицам или связанные с хлебозаготовками, органы судебного управления требовали квалифицировать как политические.

Революционное правосознание на протяжении 1920-х гг. оставалось основной теоретической установкой, которой судьи должны были руководствоваться при отправлении правосудия.

Тех же принципов должны были придерживаться и работники прокуратуры. Партийные комитеты участвовали в подборе прокурорских кадров. Губернские прокуроры и их помощники в уездах регулярно представляли письменные отчеты в парткомы. Органы прокуратуры получали задания партийных комитетов по проверке законности действий различных органов и учреждений, включая низовые исполкомы и советы. Прокуратура в значительной мере помогала ограничивать произвол местных властей, рассматривала жалобы на их действия. В то же время деятельность прокуратуры, как и судебных органов, проводилась в жестких рамках политического и идеологического курса правящей партии.

В заключении подведены основные итоги исследования.

Местный партийно-советский аппарат, объединивший исполнительную и законодательную власть, явился основой формирования советского аппарата управления, все части которого были тесно связаны между собой. Местные органы управления выступали как непосредственный организатор преобразований в своей отрасли. Они продемонстрировали способность к быстрой трансформации внутренней структуры и функций в зависимости от изменения задач советского государства. Адаптация к меняющимся экономическим условиям сочеталась с директивной системой административного управления.

На протяжении рассматриваемого периода организационно-практической работе местных органов были присущи серьезные недостатки: слабая связь с нижестоящими учреждениями, недостаточное координирование работы различных ведомств, дублирование функций, канцелярско-бюрократическое руководство. Идеологический контроль партийных органов над всеми сферами государственной и общественной жизни приводил к их политизации и регламентации. Тем не менее, советский государственный аппарат смог не только функционировать в сложнейших условиях, но и обеспечить устойчивое развитие различных отраслей экономики и социально-культурной сферы, привлечь подавляющее большинство граждан на сторону советской власти.

Опыт формирования местных органов государственной власти и управления в Нижнем Поволжье в 1917-1928 гг. позволяет сформулировать некоторые исторические уроки.

Особенности географического и экономического положения, национальной и социальной структуры населения, исторических традиций, инфраструктуры транспорта и связи и тому подобных факторов являются объективными условиями, влияющими на деятельность органов власти и управления. Местная власть должна считаться с совокупностью этих факторов, только тогда ее управленческие решения будут восприниматься населением региона как конструктивные и не вызывать социальной напряженности.

Предпринятые в 1917-1918 гг. попытки абсолютизировать самостоятельность местной власти, доказать ее независимость и обособленность от центральной приводили на практике к обострению противоречий в различных отраслях деятельности, конфликтам и, в конечном итоге, нарушению нормального функционирования управленческой системы. С другой стороны, стремление существенно ограничить права и возможности местных органов не способствовали успешному социально-экономическому развитию региона. Необходимо совершенствовать механизмы правового, экономического и организационного взаимодействия между федеральными, региональными и местными органами в целях оптимального сочетания общегосударственных и местных интересов.

Прочность государственной власти во многом определяется способностью власти защищать интересы всех своих граждан. Если власть начинает обслуживать только собственный аппарат, она способствует отчуждению граждан от государственных институтов и создает условия для конфликта между обществом и властью. Местная власть наиболее приближена к населению, и от нее во многом зависит степень соучастия граждан в решении общенациональных задач.

Приложения включают составленную автором справку об административно-территориальном делении Нижнего Поволжья в 1917-1928 гг. (которая имеет самостоятельное значение, так как система административно-территориального устройства является территориальной основой построения и размещения органов власти и управления), сведения о кадрах местных органов власти, формы делопроизводственных документов местных органов.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Монография

1. Булюлина, Е.В. Местные государственные учреждения Советской России. 1917-1929 гг. (На материалах Нижнего Поволжья) / Е.В. Булюлина. - Волгоград: изд-во ВолГУ, 2011. - 390 с. (22, 6 п.л.)

Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ

2. Булюлина, Е.В. Документ как инструмент власти: из истории документирования и организации делопроизводства местного партийно-государственного аппарата в 1920-1930 гг. / Е.В. Булюлина // Отечественные архивы.- 2005.- №3.- С.12-21. (1п.л.)

3. Булюлина, Е.В. «Каста самураев»: местные партийные комитеты в 1920-е гг. (на материалах Нижнего Поволжья) / Е.В. Булюлина // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия «История. Политология. Экономика. Информатика». 2009. № 9(64). Вып.11. С.183-191. (0,5 п.л.)

4. Булюлина, Е.В. Формирование и деятельность местных органов управления торговлей РСФСР в 1920-е гг. / Е.В. Булюлина // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 41 (179). История. Вып.38. С.45-49. (0,5 п.л.)

5. Булюлина, Е.В. Будни Царицынского уголовного розыска (первая половина 1920-х гг.) / Е.В. Булюлина // Новый исторический вестник. 2010. № 1 (23). С.81-88. (0,5 п.л.)

6. Булюлина, Е.В. Местная власть: волостные исполкомы и сельские советы в Нижнем Поволжье в 1920-е гг. / Е.В. Булюлина // Власть. 2010. № 6. С.129-132. (0,7 п.л.)

7. Булюлина, Е.В. «Жалобщики» и «удрученные»: О работе с заявлениями граждан в Рабоче-крестьянской инспекции в 1919 - 1920-е гг. / Е.В. Булюлина // Вестник РУДН. Серия История России. 2010. № 2. С.98-105. (0,5 п.л.)

8. Булюлина, Е.В. Управление продовольственным делом и заготовками в Нижнем Поволжье в 1917-1924 гг. / Е.В. Булюлина // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия «История. Политология. Экономика. Информатика». 2010. № 13 (84). Вып.15. С.182-186. (0,5 п.л.)

9. Булюлина, Е.В. Советские органы власти в 1918 - первой половине 1920-х гг. / Е.В. Булюлина // Власть. 2010. № 11. С. 140-142. (0,5 п.л.)

10. Булюлина, Е.В. Школьное самоуправление глазами учащихся. Год 1927 / Е.В. Булюлина // Человек. 2010. № 6. С.125-129. (0,5 п.л.)

11. Булюлина, Е.В. Местные органы управления промышленностью Нижнего Поволжья в 1917 - первой половине 1920-х гг. / Е.В. Булюлина // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 2 (8): в 3-х ч. Ч.1. С.29-34. (0,7 п.л.)

12. Булюлина, Е.В. Из истории учреждений связи Царицынской губернии (1917 - начало 1920-х гг.) / Е.В. Булюлина // Новый исторический вестник. 2011. № 1 (27). С.48-56. (0,7 п.л.)

13. Булюлина, Е.В. Из истории местных органов политической цензуры в СССР/ Е.В. Булюлина // Культурная жизнь Юга России. 2011. № 1 (39). С.41-43. (0,5 п.л.)

14. Булюлина, Е.В. Санитарно-эпидемическое состояние и работа органов здравоохранения Нижнего Поволжья в 1919-1922 гг. / Е.В. Булюлина // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 4 (10): в 3-х ч. Ч.III. С.23-27. (0,5 п.л.)

15. Булюлина, Е.В. О лозунгах, о партии, о займах…/ Е.В. Булюлина // Человек. 2011. № 4. С.128-131. (0,5 п.л.)

16. Булюлина, Е.В. «Убьем наукой засуху и голод!»: Из истории первых опытных мелиоративных учреждений в Нижнем Поволжье. 1921-1925 гг. / Е.В. Булюлина // История науки и техники. 2011. № 12. С. 25-29. (0,5 п.л.)

17. Булюлина, Е.В. Местные органы управления сельским хозяйством в Нижнем Поволжье. 1917-1927 гг. / Е.В. Булюлина // Вестник РГГУ. Серия Исторические науки. 2012. № 4. С.110-119. (0,5 п.л.)

18. Булюлина, Е.В. Документы местных органов политической цензуры СССР. 1922-1991 гг. // Е.В. Булюлина, Л.С. Токарева. Известия Томского политехнического университета. 2012. Т.320. № 6. С.162-166. (0,5/0,3 п.л.)

Статьи в материалах научных конференций и других научных изданиях

19. Булюлина, Е.В. Из истории делопроизводства местных государственных учреждений (1918-1928 гг.) / Е.В. Булюлина // Делопроизводство. 2002. № 2. С.89-95. (0,5 п.л.)

20. Булюлина, Е.В. Государственные учреждения Царицынской - Сталинградской губернии. 1918-1928 гг.: учебное пособие / Е.В. Булюлина - Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2002. - 144 с. (8,3 п.л.)

21. Булюлина, Е.В. Царицын 1921 г.: история повседневности / Е.В. Булюлина // Вопросы краеведения. 2002. Вып.7. С.42-46. (0,3 п.л.)

22. Булюлина, Е.В. Становление местного партийно-государственного аппарата в 1920-е годы / Е.В. Булюлина // Вестник архивиста. 2003. № 2 (74). С.103-110. (0,5 п.л.)

23. Булюлина, Е.В. Язык управленческих документов первого десятилетия Советской власти / Е.В. Булюлина // Делопроизводство. 2003. № 2. С.104-107. (0,4 п.л.)

24. Булюлина, Е.В. О работе с заявлениями и жалобами в первые годы Советской власти / Е.В. Булюлина // Делопроизводство. 2003. № 4. С.108-112. (0,4 п.л.)

25. Булюлина, Е.В. Партия и советы: история отстранения властных органов от власти / Е.В. Булюлина // Вестник ВолГУ. 2004. Серия 4. История. Регионоведение. Международные отношения. Вып.9. С.73-80. (0,5 п.л.)

26. Булюлина, Е.В. Из истории документирования деятельности местного партийно-государственного аппарата в 1930-е гг. / Е.В. Булюлина // Делопроизводство. 2005. № 1. С.72-75. (0,3 п.л.)

27. Булюлина, Е.В. «Вести русскую массу к политической коммуне нужно через религиозную общину». Письмо иеромонаха Илиодора к В.И.Ленину / Е.В. Булюлина // Отечественные архивы. 2005. № 4. С.115-119. (0,5 п.л.)

28. Булюлина, Е.В. Государственные учреждения Сталинграда: учебное пособие / Е.В. Булюлина . - Волгоград: изд-во ВолГУ, 2005. - 96 с. (5,6 п.л.)

29. Булюлина, Е.В. Документальное наследие революций 1917 г. в фондах и публикациях волгоградских государственных архивов / Е.В. Булюлина // Русская словесность в контексте современных интеграционных процессов: материалы Второй Международной научной конференции. Волгоград, 24-26 апр. 2007: в 2 т. Т.2. - Волгоград: изд-во ВолГУ, 2007. С.640-645. (0,3 п.л.)

30. Булюлина, Е.В. Органы управления торговли г. Сталинграда. 1929-1940 гг. / Е.В. Булюлина // Вопросы краеведения. 2007. Вып. 10. С.178-180. (0,3 п.л.)

31. Булюлина, Е.В. Органы управления сельским хозяйством Царицынской губернии. 1918-1928 гг. / Е.В. Булюлина // История развития земледелия на территории Волгоградской области. XIX - XXI вв.: материалы научно-практической конференции. Волгоград, 23 ноября 2007 г. - Волгоград, 2008. С.75-78. (0,3 п.л.)

32. Булюлина, Е.В. Органы управления финансами и кредитом г. Сталинграда в 1928-1940 гг. / Е.В. Булюлина // Вопросы краеведения. Вып.11.: материалы XVIII и XIX краевед. чтений. - Волгоград: изд-во ВолГУ, 2008. С.216-218. (0,3 п.л.)

33. Булюлина, Е.В. Из истории судебных учреждений Царицына - Сталинграда. 1589 - 1928 гг. / Е.В. Булюлина // Вестник ВолГУ. Серия 4. История. Регионоведение. Международные отношения. 2008. № 1(13). С.20-26. (0,6 п.л.)

34. Булюлина, Е.В. Документы волгоградских государственных архивов об истории местных государственных учреждений 1920-х гг. / Е.В. Булюлина // Архивное дело Волгоградской области 1923-2008: итоги, достижения, перспективы: Материалы научно-практической конференции. - Волгоград: изд-во НП «Здоровье и экономика», 2009. - С.59-64. (0,3 п.л.)

35. Булюлина, Е.В. Местная власть: партийные комитеты большевиков в российской провинции в 1917-1920-е гг. / Е.В. Булюлина // Актуальные проблемы регионоведения: материалы Всероссийской научно-практической конференции. 15-16 апреля 2010 г. - Славянск-на-Кубани: Издательский центр СГПИ, 2010. - С.8-12. (0,3 п.л.)

36. Булюлина, Е.В. Чрезвычайные органы власти Нижнего Поволжья (1918-1921) / Е.В. Булюлина // Стрежень: научный ежегодник. Вып.8. - Волгоград: Издатель, 2010. - С.183-187. (0,5 п.л.)

37. Булюлина, Е.В. Документирование работы с обращениями граждан в 1919-1920-е гг. / Е.В. Булюлина // Интеграционные процессы в коммуникативном пространстве регионов: Материалы Международной научной конференции, г. Волгоград, 12-14 апреля 2010 г. (Полная версия): Научное электронное издание. - Волгоград: изд-во ВолГУ, 2010. - 1 опт. комп.-диск (CD-ROM). - С.707-710 (0,3 п.л.)

38. Булюлина, Е.В. Становление местных органов образования Нижнего Поволжья в 1918-1920-х гг. / Е.В. Булюлина // Развитие образования в Волгоградской области: история и современность: Материалы Международной научно-практической конференции. Волгоград, ноябрь 2010. - Волгоград: изд-во «Дом Ин-Фолио», 2010. - С.195-200. (0,3 п.л.)

39. Булюлина, Е.В. Управление местным транспортом в РСФСР. 1917-1922 гг. / Е.В. Булюлина // Современные вопросы науки - XXI век: Сб. науч.тр. по материалам VII международной научно-практической конференции (29 марта 2011 г.). - Тамбов: Изд-во Тамбовского областного института повышения квалификации работников образования, 2011. - Вып.7. - Ч.2. - С.11-13. (0,3 п.л.)

40. Булюлина, Е.В. Из истории местных органов прокуратуры в 1920-е гг. (на материалах Нижнего Поволжья) / Е.В. Булюлина // Materiaмly VII mezinaмrodni vкdecko-praktickaм konference “Aktuaмlni vymoћenosti vкdy - 2011”/ - Dil 9. Filosofie. Historie. Administrativa: Praha. Publishing House “Education and Science” s.r.o - C.66-70. (0,4 п.л.)