Формирование и деятельность местных органов государственной власти и управления в Нижнем Поволжье

В нескольких кандидатских диссертациях были рассмотрены некоторые аспекты национально-государственных отношений, социального, культурного и военного строительства в регионе (В.В. Васильев, С.С. Плюцинский, И.Ю. Смирнова, И.М. Сенектутова, С.Г. Сиротина и др.) Васильев В.В. Вооруженные силы в Советской России в Саратовском Поволжье: от добровольческих отрядов до 4-й армии Восточного фронта: автореф. дис…к.и.н.: 07.00.02. - Саратов, 2007. -22 с.; Плюцинский С.С. Национально-государственные отношения на территории Нижнего Поволжья. 1917-1929.: автореф. дис…к.и.н.:07.00.02. - Волгоград, 2010. - 22 с.; Смирнова И.Ю. Деятельность культурно-просветительных учреждений в период нэпа: 1921-1929 гг. (на материалах Нижнего Поволжья): автореф. дис…к.и.н.:07.00.02. - Саратов, 2008. - 23 с.; Сенектутова И.М. Политика Советского государства в области культуры в период новой экономической политики. 1921-1929 гг.: на материалах Нижнего Поволжья: автореф. дис…к.и.н.:07.00.02. - Астрахань, 2007. - 17 с.; Сиротина С.Г. Государственная политика развития советского здравоохранения в 1920-е - 1930-е гг.: на материалах Нижнего Поволжья: автореф. дис…к.и.н.:07.00.02. - Саратов, 2006. - 24 с.. Кандидатская диссертация И.А. Крепковой посвящена системе органов государственной власти и управления, сложившейся в Астраханской губернии в первой половине 1918 г. Автор исследует организацию, полномочия, кадровый состав и деятельность съездов Советов, Советов и исполкомов Крепкова И.В. Формирование системы органов государственной власти и управления в Астраханской губернии в первой половине 1918 г.: дисс….к.и.н.:07.00.02. - Волгоград, 2010. - 239 с..

Проблема формирования и функционирования советской политической системы 1920-х гг. привлекла внимание и зарубежных ученых. Зарубежная историография противоречива по своему профессиональному уровню. Такие исследователи, как М. Джилас, Э.Х. Карр, Р. Пайпс, Ш. Фицпатрик, Л. Шапиро внесли значительный вклад в изучение истории России 1917-1920-х гг. Карр Э. История Советской России. В 14 кн. Т.1-3. Кн.1-3. Большевистская революция 1917-1923. - Б/м: б/и, 1989; Fitzpatrick, Sheila. The Russian revolution. 2ed. - Oxford; New York: Oxford univ. press, 1994, p.199; Левин М. Советский век. - М.: Изд-во «Европа», 2008. - 680 с. В работах Ш. Плагенборга, А. Грациози, М. Малиа исследуется советская повседневность, социально-психологическое состояние советского общества во взаимодействии с политическими и экономическими факторами Плагенборг Ш. Революция и культура. Культурные ориентиры в период между Октябрьской революцией и эпохой сталинизма. - Спб.: Журн. «Нева», 2000. - 414 с.; Грациози А. Великая крестьянская война в СССР. Большевики и крестьяне. 1917-1933. - М.: РОССПЭН, 2001. - 95 с.; Малиа М. Советская трагедия. История социализма в России. 1917-1991. - М.: РОССПЭН, 2002. - 580 с..

Некоторые западные историки делают сходные с отечественными учеными выводы о роли советского аппарата управления в различные периоды советской истории. Так, по мнению П. Гэтрела и Р. Дэвиса, инструменты управления сельским хозяйством и промышленностью при нэпе в основном сформировались в эпоху военного коммунизма From Tsarizm to the New Economic Policy. Continuity and Change in the Economy of the USSA. Ed. By R.W. Davis. - New York, Cornell univ. press, 1991. P. 84, 151..

Однако не все работы зарубежных авторов свободны от чрезмерной политизации, предубеждения, выводы не всегда обоснованы из-за недостаточного знакомства с архивными источниками Джилас М. Лицо тоталитаризма. - М.: Новости, 1992. - 539 с.; Пайпс Р. Русская революция: в 3-х кн. - М.: Захаров, 2005; Shapiro, Leonard. The Communist party of the Soviet Union. - London: Overseas publ. interchange, 1990, p.933..

Для нашего исследования особый интерес представляют работы профессора русской истории университета Северной Каролины Д. Рейли, который изучал сущность политической власти, социальные противоречия и поведение «человека толпы» в условиях революции на локальном уровне на примере Саратовской губернии Рейли Д. Саратов и губерния в 1917 г.: события, партии, люди. - Саратов: Гос. учеб.-науч центр «Колледж», 1994. - 120 с.; Он же. Политические судьбы российской губернии: 1917 год в Саратове. - Саратов : Слово, 1995. - 395 с.. В его книгах воссоздана картина общественной жизни Саратовской губернии накануне и во время двух революций, всесторонне оценивается деятельность разных партий, властей, политических лидеров. На сегодняшний день это единственные работы зарубежного автора, посвященные событиям 1917 г. в Нижнем Поволжье.

В целом, анализ историографии показал, что за исследуемый период значительно расширилась источниковая база изучения советского государственного аппарата. Представители различных отраслей гуманитарного знания приложили свои исследовательские усилия для раскрытия различных аспектов проблемы, что дало положительные результаты. Но, несмотря на значительный объем исследований, выполненных по смежным направлениям поставленной проблемы, приходится констатировать недостаточную разработанность собственно истории становления и деятельности местных органов власти и управления Нижнего Поволжья в 1917-1928 гг. На сегодняшний день по Нижнему Поволжью отсутствуют комплексные исследования всей совокупности местных органов власти и управления. Не изучена история формирования местных органов управления целого ряда отраслей, таких, как планирование, статистика, финансирование, строительство и архитектура, коммунальное хозяйство, государственный контроль. Недостаточно изучен механизм принятия властных решений на региональном уровне, слабо освещены вопросы документирования деятельности местного партийно-государственного аппарата. Нуждается в анализе история взаимоотношений центральных и местных органов власти и управления.

Территориальные границы исследования включают территорию Астраханской, Саратовской и Царицынской губерний до момента их объединения в 1928 г. в Нижневолжскую область, а затем в Нижневолжский край. Выбор региона обусловлен рядом факторов. Нижнее Поволжье представляло собой крупный регион России с отличием географического положения, многоотраслевой экономикой, сложными процессами развития. Как экономический район регион имел важное хозяйственное значение, являясь поставщиком хлеба, рыбы, скота, овощей и соли в страну и за ее пределы. К его особенностям относились длительный период ожесточенной гражданской войны, голода, эпидемий, экономической разрухи, массовых крестьянских восстаний. В ходе перехода к мирному строительству и последующего развития Нижнее Поволжье динамично превращалось в один из крупнейших аграрно-промышленных центров страны с высокими темпами социально-культурных преобразований. Зачастую Нижнее Поволжье находилось на переднем крае реформ, проводившихся правящей партией и государством (впоследствии именно здесь осуществлялся первый опыт проведения сплошной коллективизации). Все эти факторы позволяют рассматривать регион как достаточно репрезентативный пример и дают возможность изучения основных закономерностей и специфических особенностей формирования местных органов власти и управления.

Хронологические рамки исследования - ноябрь1917- сентябрь 1928 гг. - определяются в соответствии с периодизацией процессов строительства советской государственности с учетом особенностей Нижнего Поволжья. При этом внутри хронологических рамок выделяются три периода. Начальный период охватывает ноябрь 1917 - весну 1918 гг. и характеризуется разрушением прежней формы государственности, утверждением Советов в качестве органов государственной власти и образованием, согласно решениям II Всероссийского съезда Советов, центральных и местных органов управления. К концу периода местный партийно-государственный аппарат был образован повсеместно на губернском и уездном уровне.

Второй период - лето 1918 -конец 1920 гг. Начиная с лета 1918 г., Гражданская война разгорается на всей территории Нижнего Поволжья. Обострение обстановки на Южном фронте, успешные действия Кавказской армии П.Н. Врангеля и захват Царицына и других населенных пунктов Царицынской и Саратовской губерний, антибольшевистское восстание чехословацкого корпуса, левоэсеровские мятежи и крестьянские выступления, - все это надолго превращает Нижнее Поволжье в главный фронт Советской Республики. Обстановка Гражданской войны продолжала оказывать негативное воздействие на развитие региона и тогда, когда активные боевые действия были прекращены. Многие организационные формы и методы военного коммунизма, скорректированные в соответствии с меняющимися условиями, оказались востребованными и на последующих этапах советского государственного строительства.

Третий период - 1921 - сентябрь 1928 гг. - восстановление разрушенного хозяйства, новая экономическая политика. Для этого периода характерна борьба противоречивых тенденций, оказавшая влияние на формирование советских органов власти и управления. Происходит укрепление партийно-государственного аппарата на общегосударственном и региональном уровнях. Верхняя граница исследования обусловлена датой проведения I Нижневолжского краевого съезда Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, избравшего краевой исполнительный комитет и узаконившего образование новой системы и структуры местных органов власти и управления.

В целом, указанные хронологические границы исследования позволяют проследить эволюцию местных органов власти и управления в рассматриваемый период.

Объект исследования - система государственных органов власти и управления Советской России в 1917-1928 гг.

Предмет исследования - процессы становления, функционирования и трансформации местных органов государственной власти и управления в Нижнем Поволжье в 1917-1928 гг.

Цель исследования - на основе комплексного изучения и анализа исторического опыта государственного строительства в Нижнем Поволжье в 1917-1928 гг. осветить процесс формирования местных органов государственной власти и управления, выявить главные направления их деятельности.

Поставленная цель требует решения следующих научных задач:

- проанализировать процесс сращивания партийного и государственного аппарата на региональном уровне;

- выявить структуру и главные направления деятельности местных органов власти и управления;

- сгруппировав местные государственные учреждения по отраслям деятельности и видам, рассмотреть их основные функции;

- установить причины и обстоятельства изменения форм и методов деятельности местных органов власти и управления в конкретных исторических условиях;

- дать характеристику кадрового обеспечения местных учреждений, становления региональной партийно-советской номенклатуры;

- раскрыть механизм взаимодействия различных компонентов системы местных органов власти и управления, а также местных и центральных органов в процессе осуществления государственной политики;

- выявить достижения и недостатки деятельности местного партийно-государственного аппарата в рассматриваемый период, дать оценку масштабам и результатам его деятельности.

Методологическая основа исследования базируется на принципах и методах научного познания. Автор опирался на диалектическую концепцию развития, из которой вытекают основополагающие принципы исторического исследования: историзм, объективность и системность.

Следование принципу историзма позволило выявить причины, процессы и явления, связанные с формированием местных органов власти и управления, и показать их в развитии, причинно-следственной взаимосвязи и взаимозависимости. Деятельность местного партийно-государственного аппарата рассматривалась в контексте с исторической обстановкой, увязывалась с другими социально-политическими процессами и явлениями.

Принцип объективности, предполагающий, что возможно достичь объективной истины с помощью осмысления исторической реальности и исторических источников, трудно реализовать на практике. Автор стремился в максимально возможной мере избежать политизированных суждений и выводов, рассматривая совокупность количественно и качественно репрезентативных научных фактов.

Исходя из принципа системности, автор рассматривал местные органы власти и управления как составную часть, подсистему системы государственных учреждений страны, а их изменения как обусловленные, функционально взаимосвязанные и являвшиеся составной частью проходивших в стране преобразований.

В своем исследовании автор применял институциональный подход. Ключевым понятием данного подхода служит введенное профессором Н.П.Ерошкиным и разработанное его научной школой понятие «организационное устройство (государственного учреждения)», которое подразумевает рассмотрение эволюции основного комплекса сущностных характеристик как отдельных государственных учреждений (компетенция, функции, кадровый состав, организационно-штатная структура, финансирование), так и госаппарата в целом. Институциональная структура госаппарата не является неизменной, ее элементы постоянно трансформируются, сущностные характеристики изменяются.

Для решения поставленных задач использовались традиционные исследовательские методы: компаративный, системный, структурно-функциональный, статистический, историко-генетический, архивно-эвристический, источниковедческий, метод классификации, исторического описания и актуализации.

Сочетание принципов, подходов и разнообразных научных и специальных методов исследования, их применение в совокупности обеспечило диссертанту комплексный подход к исследованию процессов формирования и деятельности местных органов государственной власти и управления Нижнего Поволжья в 1917-1928 гг.

Источниковая база. Для решения поставленных задач был использован широкий круг опубликованных и неопубликованных источников.

Опубликованные источники. Все опубликованные источники условно можно разделить на несколько групп. Первая группа источников представлена законодательными и нормативными актами органов власти и управления, раскрывающими историю создания, функции, компетенцию и структуру государственных учреждений и опубликованными в различных сводах и сборниках законов. К ним относятся декреты и постановления Всероссийского (Всесоюзного) ЦИК, СНК СССР и РСФСР, СТО.

Во вторую группу отнесены материалы съездов и конференций РКП (б) - ВКП (б), решения и постановления Политбюро, Оргбюро, ЦК Коммунистической партии, в которых анализируются задачи государственных учреждений соответствующего исторического периода развития страны, и которые дают возможность выявить механизм выработки политического и экономического курса, определившего это развитие.

Третью группу составили документы местных и центральных органов управления, опубликованные в ведомственных изданиях государственных учреждений и сборниках документов. Обширная ведомственная печать в первые годы Советской власти продолжала традицию дореволюционных ведомств публиковать основные документы и отчеты о деятельности. Изданные ведомствами циркуляры, отчеты, инструкции, положения, юбилейные доклады содержат конкретный материал о задачах учреждений, их структуре и полномочиях, предполагаемых преобразованиях, итогах деятельности. К этой группе источников относятся издания высших и центральных органов Инструкция по организации советской рабоче-крестьянской милиции. - М.: НКВД, 1918. - 20 с.; Отчет Народного комиссариата здравоохранения к 8-му съезду Советов. - М.: Госиздат, 1920. - 31 с.; Сборник приказов и циркуляров по Высшему Совету Народного Хозяйства СССР и РСФСР № 1-24. - М.: б/и, 1924; Сборник циркуляров и распоряжений НКСО 1920 г. № 1-120. - М.: Госиздат, 1921; Социальное обеспечение в РСФСР к десятой годовщине Октября. - М.: Наркомсобес, 1927. - 99 с. и др.. Особую ценность имеют аналогичные издания местных органов, подчиненных центральным ведомствам. К ним относятся отчеты и доклады губернских и уездных исполкомов, губернских экономических совещаний, плановых комиссий, отделов управления, местного хозяйства и др. Краткий доклад Саратовского губисполкома Совету Народных Комиссаров РСФСР. - Саратов: б/и, 1927. - 31 с.; Отчет Астраханского губернского экономического совещания за период времени с 1 октября 1922 по 1 апреля 1923. - Астрахань: б/и, 1923. - 104 с.; Отчет Саратовского губернского отдела здравоохранения к IX губернскому съезду Советов. - Саратов: Госиздат, 1921. - 48 с.; Отчет Царицынской губернской ЭКОСО СТО на 1 апреля 1922 г. - Царицын: б/и, 1922. - 200 с. и др..

Значительная часть документов второй и третьей группы опубликована в сборниках документов, подготовленных различными научными учреждениями и государственными архивами. Многие публикации документов 1950-1980-х гг. по истории советского общества, несмотря на жесткие идеологические рамки и «партийный подход» при отборе документов, направленный на подтверждение существовавших в официальной науке установок, имеют объективную ценность и до сегодняшнего дня остаются востребованными. К ним, прежде всего, относятся такие серийные издания, как «КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК», «Переписка Секретариата ЦК РСДРП (б) - РКП (б) с местными партийными организациями», «Декреты Советской власти», «История индустриализации в СССР». Большое число тематических сборников, выпущенных региональными издательствами в эти годы, содержит много ценных источников, но они не свободны от общего недостатка тематических публикаций - отбор документов осуществлен в них под заранее заданную идеологическую установку Борьба за власть Советов в Астраханском крае (1917-1920 гг.): документы и материалы / отв. ред. Б.Н. Бабич. Ч.I, II. - Астрахань: газ. «Волга», 1958-1960; Борьба Сталинградской партийной организации за восстановление и развитие народного хозяйства губернии. 1920-1925: сборник документов / сост. П.И. Дубицкая и др. - Волгоград: Ниж.-Волж. кн. изд-во, 1975. - 175 с.; Губчека: сборник документов и материалов из истории Саратовской губернской чрезвычайной комиссии. 1917-1921 гг. / сост.: Н.И. Шабанов, Н.А. Макаров. - Саратов: Приволж. кн. изд-во, 1980. - 207 с.; Октябрь в Царицыне: сборник документов. - Волгоград: Ниж.-Волж. кн. изд-во, 1970. - 384 с. и др..

Особое значение для изучения темы имеют сборники документов, опубликованные в постсоветский период, которые ввели в научный оборот широкий круг источников, ранее не известных, не доступных или недостаточно востребованных ВЧК - ГПУ. Документы и материалы / Ред.-сост. Ю.Г. Фельштинский. - М.: Изд-во гуман. лит., 1995. - 271 с.; Институты управления культурой в период становления. 1918-1930-е гг. - М.: РОССПЭН, 2004. - 310 с.; Крестьянское движение в Поволжье. 1919-1922: документы и материалы / ИРИ РАН; отв. сост. В.П.Данилов. - М.: РОССПЭН, 2002. - 941 с.; Протоколы заседаний СНК РСФСР. Ноябрь 1917 - март 1918 / Федер. арх. агентство России и др. - М.: РОССПЭН, 2006. - 519 с. и др.. Появление этих публикаций стало возможно в условиях расширения доступа к российским архивам, усиления взаимодействия отечественной и зарубежной археографии, совершенствования организационного механизма публикаторской работы. В результате произошли принципиальные изменения в археографическом фонде отечественной истории.

В четвертую группу вошла периодическая печать 1917 - 1920-х гг., как центральная, так и местная, в частности, журналы «Власть Советов», «Коммунальная жизнь», «Наш край», «Нижнее Поволжье», «Право и суд», «Пролетарское образование», «Советское строительство», «Труд просвещенца», «Экономическая жизнь» и др. На страницах этих изданий можно обнаружить различные публикации - от конкретных циркуляров органов управления и выступлений руководителей учреждений до воспоминаний сотрудников различных ведомств о работе в них.

Пятую группу составили справочные и статистические издания. В этой группе источников, в свою очередь, можно выделить подгруппы: первая - справочники по административно-территориальному делению и памятные книжки губерний, дающие представление о построении и размещении местных органов власти и управления Астраханская область: Справочник по административно-территориальному делению (1918-1983). - Волгоград: Ниж.-Волж. кн. изд-во, 1984.- 335 с.; Весь Саратов: альманах-справочник на 1925 г. - Саратов: изд. губкомиссии по улучшению быта детей при Сар. ГИКе, 1925. - 53 с.; Вся Астрахань и весь Астраханский край: памятная книжка на 1918 г. - Астрахань: б/и, б/г. - 68 с. и др.. Вторая подгруппа представлена статистическими изданиями ЦСУ СССР и других центральных ведомств Избирательная кампания по РСФСР в 1923 г. - М.: ЦСУ СССР, 1924. - 354 с.; Итоги десятилетия Советской власти в цифрах. 1917-1927. - М.: ЦСУ СССР, 1927. - 514 с.; Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и на местах (1917-1932). - М.: Госполитиздат, 1957. - 231 с.; Статистические материалы по состоянию народного здравия и организации медицинской помощи в СССР за 1913-1923 гг. - М.: Наркомздрав РСФСР, 1926. - 378 с. и др.. В третью подгруппу вошли статистические и справочные издания местных хозяйственных органов Коммунальное хозяйство Сталинградской губернии в 1924-1925 годах. - Сталинград: б/и, 1926. - 48 с.; Нижнее Поволжье: социально-экономическая справочная книга. - Сталинград: б/и, 1926. - 235 с.; Саратовский губернский финансовый отдел и местные бюджеты на 1927-1928 год. - Саратов: Сар. губфинотдел, 1928. - 231 с.. Несмотря на несовершенство, советская статистика 1920-х гг., особенно первой половины, развивалась в русле традиций земской и мировой статистики и смогла осуществить ряд работ, не потерявших объективной ценности.

Шестую группу опубликованных источников составили документы личного происхождения. Эту группу источников можно разделить на две подгруппы. В первую вошли воспоминания видных советских и партийных деятелей В.А. Радус-Зеньковича, В.П. Антонова-Саратовского, С.К. Минина, в определенное время занимавших руководящие посты в местных органах власти Саратова и Царицына Антонов-Саратовский В.П. Под стягом пролетарской борьбы: отрывки воспоминаний о работе в Саратове. - М.-Л.: Госиздат, 1925. - 310 с.; Минин С.К. Город-боец. Шесть диктатур 1917 г. - Л.: Прибой, 1925; Радус-Зенькович В.П. О работе Саратовского губисполкома летом 1919 г. // Исторический архив. 1958. № 5. С. 151-158.. Присущие воспоминаниям субъективность и идеологическая заданность обусловили незначительную степень их использования. Вторую подгруппу составляют письма советских граждан 1920-х гг., направленные во властные инстанции и средства массовой информации, опубликованные в сборниках документов Голос народа: письма и отклики рядовых советских граждан о событиях 1918-1932 гг. / Ин-т росс. ист. РАН; Федер. арх. служба, РГАЭ. - М.: РОССПЭН, 1998. - 323 с.; Письма во власть. 1917-1927: Заявления, жалобы, доносы, письма в государственные структуры и большевистским вождям / Ин-т гос. управления и социальных исследований МГУ и др.; Сост. А.Я. Лившин и И.Б. Орлов. - М.: РОССПЭН, 1998. - 663 с.. Эти документы имеют значение для понимания социальных процессов, проистекавших в обществе, господствующих среди граждан настроений и их отношения к работе государственного аппарата.

Неопубликованные источники. Основу источниковой базы исследования составили неопубликованные источники, представленные делопроизводственными документами, хранящимися в федеральных и региональных архивах: Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), Российском государственном архиве экономики (РГАЭ), Российском государственном архиве социально-политической истории (РГАСПИ), Российском государственном военном архиве (РГВА), Государственном архиве Волгоградской области (ГАВО), Центре документации новейшей истории Волгоградской области (ЦДНИВО), Государственном архиве Саратовской области (ГАСО), Государственном архиве новейшей истории Саратовской области (ГАНИСО), Государственном архиве Астраханской области (ГААО).

В фондах высших и центральных учреждений, хранящихся в ГАРФ, имеются документы местных органов власти, органов управления социально-культурным строительством, административно-политических и судебных органов. Так, в фондах ВЦИК (Ф. Р-1235), СНК РСФСР (Ф. Р-130), СТО (Ф. Р-6751) содержатся протоколы заседаний губернских и уездных Советов и их исполкомов, переписка об административно-территориальном делении, взаимоотношениях государственных органов, выборах в местные Советы, землепользовании и землеустройстве, сведения о территории, населении, экономическом и политическом положении в губерниях.

В фондах Наркомата труда РСФСР (Ф. Р-382, А-390), Наркомата социального обеспечения РСФСР (Ф. А-413), Наркомата здравоохранения РСФСР (Ф. А-482) имеются документы, характеризующие деятельность местных отделов труда, социального обеспечения, здравоохранения, трудовых, технических и санитарных инспекций.

Информация о деятельности местных органов управления просвещением, наукой и культурой содержится в нескольких фондах ГАРФ: Наркомата просвещения РСФСР (Ф. Р-2306), Главного управления социального воспитания и политехнического образования детей (Главсоцвос, Ф. А-1575), Главного управления профессионального образования (Главпрофобр, Ф. А-1565), Главного политико-просветительного комитета при Наркомпросе РСФСР (Главполитпросвет, Ф. А-2313).

В фондах Наркомата внутренних дел РСФСР (Ф. Р-393), Главного управления коммунального хозяйства НКВД РСФСР (Ф. Р-4041), Главного управления местами заключения НКВД РСФСР (Ф. Р-4042) имеются анкеты губернских и уездных съездов Советов, доклады и отчеты о деятельности местных Советов, исполкомов и их отделов, отделов управления, административных отделов, органов милиции, уголовного розыска, пенитенциарных учреждений.

В фондах Наркомата юстиции РСФСР (Ф. А-353), Верховного суда РСФСР и Верховного трибунала при ВЦИК (Ф. Р-1005) содержатся протоколы, отчеты, доклады и другие материалы об образовании и деятельности местных отделов юстиции, революционных трибуналов и судов. Документы местных органов государственного контроля имеются в фондах Наркомата государственного контроля РСФСР (Ф. Р-4390) и Наркомата рабоче-крестьянской инспекции (Ф. Р-4085).

В РГАЭ фонды ВСНХ и всех экономических наркоматов и министерств содержат документы по истории местных государственных учреждений. Они отложились во многих структурных подразделениях Наркомата земледелия РСФСР (Ф. 478), Центрального статистического управления (Ф. 1562), Государственного планового комитета СССР (Ф. 4372), Центрального управления местного транспорта Наркомата путей сообщения РСФСР (Ф. 1884), Наркомата внешней и внутренней торговли СССР (Ф. 5240), Министерства финансов РСФСР (Ф. 7733) и Министерства связи СССР (Ф. 3527). Документы позволяют изучить основные направления и результаты хозяйственной деятельности местных экономических органов.

В РГАСПИ особый интерес для изучения темы представляют материалы некоторых структурных подразделений Центрального комитета партии большевиков (Ф. 17), прежде всего Секретариата ЦК, организационно-инструкторского и информационного отделов, отдела руководящих партийных органов за соответствующий хронологический период. В них имеются переписка Секретариата ЦК с местными партийными организациями, копии протоколов, резолюций местных партийных конференций, партийных собраний, заседаний парткомов, отчеты, доклады, письма и информации секретарей местных парткомов в ЦК, политические и информационные сводки о положении в губерниях, деятельности местных партийных и советских органов и государственных учреждений.

В ряде фондов РГВА отложились документы местных военных комиссариатов. Это, прежде всего, фонды Всероссийского бюро военных комиссаров (Ф. 8), Политического управления Реввоенсовета Республики (Ф. 9), Всероссийской коллегии по организации Рабоче-Крестьянской Красной Армии (Ф. 2), Управления всеобщего военного обучения (Ф. 65), Высшей военной инспекции (Ф. 10). В них содержатся сведения о формировании частей Красной Армии, полков всеобуча, частей особого назначения, по проверке деятельности местных органов военного управления. Конкретная работа губернских военкоматов Нижнего Поволжья отражена в документах фонда Управления Приволжского военного округа (Ф. 25889).

Документы региональных архивов сосредоточены в фондах местных комитетов ВКП(б), местных Советов и их исполнительных комитетов, ревкомов, местных органов управления народным хозяйством, социально-культурным строительством, административно-политических, судебных и других органов.

Источниковая база, в целом, позволяет охарактеризовать становление и деятельность как всей системы партийно-государственного аппарата на определенном историческом отрезке времени, так и отдельных компонентов этой системы.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. После победы Октябрьской революции на территории Нижнего Поволжья одновременно действовали старые (городские думы, земские и городские управы) и новые (Советы, общественные исполнительные комитеты, крестьянские, военные, фабрично-заводские комитеты) местные учреждения. Политика центральной власти и активные действия местных большевистских лидеров и организаций привели к тому, что в течение ноября 1917 - начала января 1918 г. в Нижнем Поволжье были ликвидированы все несоветские учреждения и сформирован единый партийно-советский аппарат. Но соподчиненность и согласованность действий властных структур сложилась не сразу. Советы и их исполнительные органы полностью подчинились партийным инстанциям к концу 1919 г.

2. На образование местных органов власти и управления в Нижнем Поволжье непосредственное влияние оказали специфические социальные и национальные особенности региона, многоотраслевая экономика. Это нашло отражение в образовании Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов в Саратове и Царицыне, Советов рабочих, солдатских, крестьянских и ловецких депутатов и Мусульманского Совета в Астрахани, военно-казачьей секции в Царицынском Совете, водно-ловецкой секции в Астраханском губисполкоме и др.

3. В 1917-1918 гг. в Нижнем Поволжье создавались органы и учреждения, не имевшие аналогов в других регионах и не санкционированные центральной властью (так как образовывались до получения директив из центра): Астраханский Совнарком, Саратовские Совет комиссаров по военным делам и Совет комиссаров по земельным делам, Астраханский комиссариат торговли, промышленности и общественных работ, Штаб обороны г. Царицына и др. Это свидетельствует о том, что многие управленческие решения местной власти носили импровизационный характер из-за отсутствия опыта управления. Подчас на губернский уровень переносились структура и формы центральных учреждений. Впоследствии эти решения были скорректированы в соответствии с нормативными правовыми актами центральной власти, и к началу 1920 г. оформилась постоянно действующая и функционирующая в полном объеме система органов отраслевого управления, сохранившаяся на последующие десятилетия.

4. Начиная с 1918 г., Нижнее Поволжье на протяжении более чем двух лет являлось ареной Гражданской войны, что не могло не отразиться на функционировании местного государственного аппарата. Были созданы чрезвычайные органы (ревкомы, комбеды), усилилась роль административно-политических органов. В обстановке экономического и политического кризиса это было призвано компенсировать недостаточную эффективность управления в период становления Советов с помощью оперативного силового администрирования. Отсутствие четких инструкций, определяющих положение и соподчиненность чрезвычайных органов, вызвало на местах дублирование функций, параллелизм деятельности, трения и конфликты с другими советскими органами. Это, а также неоднозначные действия чрезвычайных органов были причиной их непродолжительного существования.

5. Вся практическая работа по развитию экономики региона была возложена на отраслевые отделы исполкомов Советов, которые одновременно являлись местными органами наркоматов. На начальном этапе формирования управления народным хозяйством в Нижнем Поволжье имели место конфликты между местными органами и наркоматами, в основе которых лежали противоречия между ведомственными и местными интересами (отказ от двойного подчинения губсовнархозов в 1918 г. и сужение их прав в 1918-1919 гг., изъятие управлений совхозами из ведения земельных отделов в 1919 г., отказ от экстерриториальной системы управления связью в пользу губернской и др.). Впоследствии, к 1920 г., взаимоотношения центральных и местных органов оформились организационно и законодательно.

6. К 1921 г. местные отраслевые отделы исполкомов Нижнего Поволжья имели различный опыт и занимали не одинаковое место в управлении экономикой и социальной сферой региона. Но все без исключения отрасли после окончания Гражданской войны находились в состоянии глубокого кризиса, которое было усугублено голодом 1921 г. Чтобы выйти из создавшегося положения, потребовалась масштабная реорганизация всех государственных и хозяйственных органов. Ее осуществление повлекло за собой неоднозначные последствия для местных органов управления народным хозяйством. Одни из них были ликвидированы (продовольственные органы, уездные совнархозы, управления совхозами, волостные земельные отделы и др.), другие сузили функции (губсовнархозы, губземотделы), у третьих, напротив, расширились функции, увеличились права и усложнилась структура (органы торговли, финансов, кредита, коммунального хозяйства).

7. Несмотря на то, что восстановление народного хозяйства началось в Нижнем Поволжье позднее других регионов из-за разрушительных последствий Гражданской войны и голода, к концу рассматриваемого периода удалось достичь значительных успехов, прежде всего, в промышленном, социально-культурном и жилищном строительстве, восстановлении коммуникаций, благоустройстве городов, мелиорации и ирригации, ликвидации эпидемий, расширении сети учреждений здравоохранения и народного образования, ликвидации беспризорности. Тем не менее, во многих отраслях сохранялись серьезные проблемы: недостаточная эффективность промышленного производства, дефицит местного бюджета и товарный голод, безработица, ограниченность социальной помощи населению.

8. Деятельность административно-политических органов имела в Нижнем Поволжье свои особенности, связанные с политической обстановкой: Гражданской войной, массовыми антисоветскими выступлениями (1920-1923 гг.), действием военного положения в течение продолжительного времени. В этих условиях административно-политические органы, прежде всего, ЧК-ГПУ и НКВД, обладали очень широкими полномочиями. Они сыграли решающую роль в подавлении выступлений против советской власти. Их деятельность влияла на практику государственного строительства и способствовала распространению понимания законности нового типа - революционной, которой руководствовались органы суда и прокуратуры. Правоохранительные и судебные органы принимали активное участие во всех мероприятиях советской власти, действуя в жестких рамках политического и идеологического курса правящей партии.

9. Местный партийно-советский аппарат, объединивший исполнительную и законодательную власть, явился основой формирования советского аппарата управления, все части которого были тесно связаны между собой. Местные органы управления выступали как непосредственный организатор преобразований в своей отрасли. Они продемонстрировали способность к быстрой трансформации внутренней структуры и функций в зависимости от изменения задач советского государства. Адаптация к меняющимся экономическим условиям сочеталась с директивной системой административного управления.

Научная новизна. В работе впервые проведено комплексное исследование всех составных частей системы местных государственных учреждений, включая органы власти, органы управления народным хозяйством и социально-культурной сферой, административно-политические органы, органы юстиции, суда и прокуратуры. Именно комплексный подход позволил показать взаимосвязь и взаимозависимость всех элементов этой системы, дать оценку ее эффективности.

Детально проанализировано структурно-функциональное устройство местных партийных и государственных органов, механизм принятия властных решений, что позволило выявить особенности и закономерности сращивания партийного и государственного аппарата в Нижневолжском регионе.

Выявлены структура, функции и главные направления деятельности местных органов и учреждений в рассматриваемый период. При этом впервые в научной литературе, относящейся к Нижнему Поволжью, освещена история становления местных органов управления такими отраслями, как планирование, статистика, финансирование, строительство и архитектура, коммунальное хозяйство, государственный контроль, существенно дополнены сведения по истории других органов и учреждений.

Проанализирован комплекс мер центральных органов власти по усовершенствованию государственного аппарата, раскрыт механизм взаимодействия центральных и местных органов власти и управления в процессе осуществления государственной политики. В диссертации показано, что это взаимодействие порой осуществлялось, особенно на первом этапе, противоречиво, не всегда находился нужный баланс общероссийских и местных интересов. Реализация политики проходила методом проб и ошибок, носила импровизационный характер.

Установлены причины и обстоятельства изменения форм и методов деятельности местных органов власти и управления в рассматриваемый период. Они были обусловлены не только изменением задач советского государства, но и конкретно-исторической ситуацией в Нижневолжском регионе (более чем двухлетний период гражданской войны и интервенции, массовые антисоветские крестьянские выступления 1920-1923 гг., голод 1921 и неурожай 1924 гг. и др.), а также зависимостью от территории и численности населения.

Охарактеризованы особенности кадрового обеспечения местных учреждений, становления региональной партийно-советской номенклатуры.

Выявлены достижения и недостатки деятельности местного партийно-государственного аппарата в указанный период, дана оценка масштабам и результатам его деятельности.

Введены в научный оборот ранее не опубликованные источники.

Практическая значимость исследования. Основные положения диссертации логично входят в общий курс Отечественной истории и региональную историю Нижнего Поволжья. Материал исследования использовался при подготовке двух учебных пособий и проведении учебных занятий по авторскому спецкурсу «Местные государственные учреждения» для студентов ВолГУ, при создании такого обобщающего коллективного труда, как «Энциклопедия Волгоградской области», а также при разработке и усовершенствовании научно-справочного аппарата к фондам Государственного архива Волгоградской области (подготовка путеводителя и исторических справок по фондам).

Апробация положений диссертации. Материалы диссертационного исследования и основные идеи работы были представлены на ряде международных (Волгоград, 2010; Тамбов, 2011; Прага, 2011, Пшемысл, 2012), всероссийских (Москва, 2009; Славянск-на-Кубани, 2010; Нижневартовск, 2011), межрегиональных и региональных (Волгоград, 2010; Астрахань, 2011) конференциях, на ежегодных научных сессиях ВолГУ. По теме диссертации издана монография «Местные государственные учреждения Советской России. 1917-1929 гг. (На материалах Нижнего Поволжья)».

Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседании кафедры истории России ВолГУ и отражены в 43 публикациях соискателя (общий объем 54,8 п.л.), в том числе в 17 статьях, рекомендованных перечнем ВАК РФ.

Структура исследования определена целью и задачами работы и состоит из введения, 4 глав, заключения, списка источников и литературы, списка сокращений, 16 приложений.

поволжье нижний власть советский

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, дан анализ историографии, определены хронологические и территориальные рамки, объект, предмет, цель и задачи исследования, охарактеризованы методологическая основа и источниковая база, показаны научная новизна и практическая значимость диссертации.

Глава 1 «Местный партийно-советский аппарат» содержит пять параграфов. В ней рассматриваются особенности формирования и деятельности местных органов власти.

В первом параграфе «Ликвидация старого государственного аппарата и образование новых органов власти» утверждается, что государственный аппарат царского самодержавия не был полностью ликвидирован на местах после Февральской революции. Продолжали действовать органы местного самоуправления - городские думы, земские и городские управы. Наряду с ними были созданы другие органы - Советы, общественные исполнительные комитеты, фабрично-заводские, крестьянские, военные комитеты, пестрые по своему социальному и партийному составу. В результате выборов в городские думы в июле 1917 г. в Нижнем Поволжье большинство мест получили левые партии. Политические партии и группы, входившие в думы, преследовали разные цели. Городские думы не смогли действовать эффективно и стать авторитетным органом власти, были оттеснены действовавшими более оперативно Советами и общественными исполнительными комитетами. После победы Октябрьской революции старые и новые местные учреждения существовали одновременно. Но политика центральной власти и активные действия местных большевистских лидеров и организаций привели к тому, что в течение ноября 1917 - начала 1918 г. в Нижнем Поволжье были ликвидированы старые учреждения местного управления и образованы новые органы власти - губернские, уездные и волостные съезды Советов, их исполнительные комитеты, городские и сельские Советы.

Во втором параграфе «Местные партийные комитеты» автор, на основе изучения документов партийных организаций, анализирует процесс сращивания партийного и государственного аппаратов на местном уровне. Этот процесс в Нижнем Поволжье не был быстрым и однозначным. Не был урегулирован вопрос взаимоотношений партии и Советов. Создание во всех государственных учреждениях партийных фракций, кадровая и организационная политика большевиков обеспечили членам местных партийных комитетов Нижнего Поволжья руководящие посты во всех государственных учреждениях к концу 1919 г. Информационные документы губкомов дают представление о масштабах партийного руководства советским аппаратом. В конце 1920-х гг. все принципиальные вопросы работы исполкомов Советов, в том числе выборы председателя, секретаря и президиума исполкома, назначение заведующих отделами, утверждение повестки пленумов исполкомов и съездов Советов, решались партийными комитетами. Процент коммунистов в составе местных органов власти всех уровней, кроме сельсоветов, в Нижнем Поволжье был весьма значительным - от более, чем 30% в волостных съездах Советов до 80 - 100% в губернских и уездных исполкомах. В диссертации исследуются изменения в структуре местных парткомов, их численном, социальном, гендерном составе и образовательном уровне.

Партийные организации представляли собой жесткую иерархическую структуру с безусловным авторитетом партийного центра. Исключительная роль центра и партийных вождей, назначение и перемещение всех без исключения руководящих кадров, агитационно-пропагандистский опыт работы в массах, - все это позволило партийным комитетам Нижнего Поволжья не только завоевать и сохранить власть, но и укрепить свое руководящее положение в новой политической системе.

В третьем параграфе «Съезды Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов и их исполнительные комитеты» рассматриваются образование и деятельность высших, по Конституции 1918 г., органов власти на территории губернии, уезда, волости - губернских, уездных, волостных съездов Советов и их исполнительных комитетов. В Нижнем Поволжье съезды и Советы имели местные специфические названия: в Астраханской губернии - Советы рабочих, солдатских, крестьянских и ловецких депутатов, в Саратовской и Царицынской губерниях - Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов.

Первые губернские съезды Советов принимали решения о немедленном повсеместном образовании Советов, переходе к ним всей полноты власти в губернии, проведении важнейших революционных преобразований, принимали меры по борьбе с контрреволюцией. С упрочением советской власти основными задачами губернских съездов становились разрешение очередных вопросов хозяйственного и культурного строительства и планирование работы подведомственных учреждений. Последние губернские съезды, состоявшиеся в Нижнем Поволжье в 1926-1927 гг., приобрели формальный характер, их деятельность свелась к одобрению решений партийных органов. Съезды низовых Советов проходили при низкой активности избирателей, их постановления носили общий, декларативный характер.

Т.к. съезды Советов не являлись постоянно действующими органами, основой власти и управления на местах стали их исполкомы. Одновременно с самими исполкомами сразу же после Октябрьской революции были созданы их отраслевые отделы. В Нижнем Поволжье в 1917-1918 г. по инициативе губисполкомов, без санкции центральной власти, были созданы органы и учреждения, не имевшие аналогов в других регионах (в Астрахани - Совнарком, мусульманский отдел, комиссариат торговли, промышленности и общественных работ, губернский отдел по водно-ловецким делам; в Саратове - Совет комиссаров по военным делам и Совет комиссаров по земельным делам; в Царицыне - военно-казачья секция Совета и Штаб обороны и др.). В наименовании этих органов отражалась специфика местных условий, либо на местный уровень переносились структура и формы центральных учреждений. Впоследствии НКВД внес единство в структуру исполкомов путем рассылки на места циркуляров и инструкций о советском строительстве.

В первые годы советской власти, и особенно с углублением гражданской войны, некоторые отделы исполкомов начинали отрываться от своих местных органов и рассматривать себя подчиненными только центральной власти. Это нередко порождало конфликты. Вопрос был разрешен на законодательном уровне установлением двойного подчинения отделов исполкомов.

Для исполкомов всех уровней были характерны одинаковые формы руководства и контроля по отношению к нижестоящим исполкомам: заслушивание отчетов нижестоящих исполкомов на своих заседаниях, ревизии и инструкторские обследования, периодические вызовы председателей исполкомов для информирования, требование предоставлять протоколы заседаний исполкомов для анализа, прикрепление членов вышестоящего исполкома к советским органам определенных административно-территориальных единиц, расширенные заседания с участием председателей или секретарей нижестоящих исполкомов.

В деле руководства нижестоящими исполкомами имелись недостатки: ревизии и обследования нижестоящих органов проводились без согласованности ревизующих инстанций между собой, инспекторы имели низкую квалификацию; заслушиваемые отчеты зачастую были поверхностны и нерегулярны, постановления, принимаемые по этим отчетам, трафаретны, не содержали конкретных указаний.

Сроки пребывания в должности у руководителей губернских и уездных органов были непродолжительными, особенно в первые годы советской власти. Даже секретари губкомов и председатели губисполкомов занимали свои посты от 3-4 до 10-11 месяцев. Практика переброски губернских и уездных работников с одной должности на другую приобретала постоянный характер. Это было связано с недостаточным количеством грамотных коммунистов, способных выполнять ответственную работу. К управленческой деятельности стали привлекать «выдвиженцев» из рабочих и крестьян. Классовый подход к формированию руководящих кадров приводил в ряды местных управленцев наименее образованную часть населения. Малограмотным руководителям требовались подробные указания, разъясняющие властные директивы, способы и методы их реализации. Подобное положение способствовало закреплению административно-командных методов работы с кадрами.

В четвертом параграфе «Городские и сельские Советы» речь идет о низовых органах власти, которые, в отличие от исполкомов, формируемых съездами Советов, избирались прямым голосованием жителей.

Городские Советы появились на территории Нижнего Поволжья раньше других Советов. После победы Октябрьской революции именно Советы губернских и крупных промышленных центров сосредоточили в своих руках всю полноту власти, распространив ее на всю территорию губернии, уезда. Первые губернские съезды Советов зачастую были созваны теми же городскими Советами.

Сельские (на территории проживания казаков - хуторские) Советы появились в Нижнем Поволжье, в основном, в конце 1917 - январе-марте 1918 гг. Этот период характерен своеобразным существованием старых и новых органов власти: сельских управлений и сельских Советов. В ряде мест сельские управления были просто переименованы в сельсоветы, продолжая выполнять присущие им функции. Конституция РСФСР 1918 г. законодательно закрепила организацию новых местных органов власти.

В условиях Гражданской войны, которая на территории Нижнего Поволжья продолжалась почти два года, сельсоветы совместно с сельскими коммунистическими ячейками формировали отряды Красной Армии, проводили продразверстку. После гражданской войны сельсоветы занимались созданием сельскохозяйственных коммун и артелей, восстановлением разрушенных бытовых и культурных объектов, благоустройством населенных пунктов, преодолением продовольственного кризиса. В период резкого ухудшения продовольственного положения и голода в Нижнем Поволжье сельсоветы тесно сотрудничали с продорганами, проводили в жизнь государственную политику в области сельского хозяйства.

Среди членов сельсоветов было больше всего неграмотных и малограмотных, по сравнению с другими местными органами власти (по губерниям Нижнего Поволжья от 2,2 до 11,6% неграмотных, от 89 до 92,2% с начальным образованием). Неудивительно, что низкий культурный уровень членов сельсовета фактически приводил к подмене совета его председателем и секретарем.

Городские и сельские Советы, избиравшиеся прямым голосованием граждан, являлись составной частью единой системы Советов. Они выполняли возложенную на них законодательством функцию: проводили в жизнь постановления высших органов власти и решали вопросы местного хозяйственного и культурного строительства. При этом они, как и другие органы советской власти, не были свободны от серьезных недостатков организационно-практической работы: канцелярско-бюрократического руководства со стороны вышестоящих органов, недостаточной связи с населением, подмены коллективной работы администрированием.

В пятом параграфе «Чрезвычайные органы власти: военревкомы, ревкомы, комбеды» выявлены особенности образования чрезвычайных органов в Нижнем Поволжье. Так как большая часть территории Нижнего Поволжья являлась ареной гражданской войны, ревкомы здесь начали создаваться задолго до выхода Положения о ревкомах 1919 г., законодательно урегулировавшего их структуру и функции. При этом ясного представления о задачах ревкомов, их месте в госаппарате и форме взаимоотношений с партийными, советскими и военными органами в провинции не было. Поэтому некоторые решения о создании ревкомов первоначально не претворились в жизнь. Вопреки имеющимся в исторической литературе утверждениям, не был реализован проект создания Поволжского ревкома, вопрос о котором рассматривал в первой половине августа 1918 г. Саратовский губисполком. В январе 1919 г. Реввоенсоветом X армии Южного фронта был издан приказ о создании военно-революционного комитета в Царицыне, который также остался только на бумаге.