Міські бюджети Півдня України в 1870-1917 роках

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міські бюджети Півдня України в 1870-1917 роках

У цій статті аналізуються кошториси міських громадських інститутів влади на території Південної України в другій половині XIX - на початку XX ст., згідно з адміністративно-територіальним поділом визначеного періоду в Катеринославській, Херсонській та Таврійській губерніях. Характеризуються різні статті видатків і прибутків. Проводиться порівняння кошторисів в містах різних губерній. Вивчено боргові і кредитні зобов'язання самоврядних одиниць та їх співвідношення із прибутками та витратами. Схарактеризовано поділ кошторисів на різні рівні прибутків і витрат та їх вплив на формування державної скарбниці. Зроблено висновки про структуру міських бюджетів. На відміну від попередніх досліджень в статті міські кошториси, як, власне, і самі самоврядні інститути міської влади, характеризуються своєю слабкістю, оскільки без державної допомоги та банківських кредитів муніципалітети були б нежиттєздатними до самоврядування в регіоні. У видатковій частині кошторисів переважали обов'язкові видатки на державні потреби: утримання адміністративних установ та військової повинності. У прибутковій частині домінували збори з міських мешканців.

Головним завданням сучасного українського державотворення є радикальна зміна системи державного управління, що потребує проведення широкомасштабних реформ, основна мета яких полягає у перетворенні існуючої адміністративної системи в один із визначальних чинників прискорення соціально-економічного розвитку регіонів. Українське суспільство, забезпечуючи ефективну організацію виконавчої влади на центральному та місцевому рівнях управління та формуючи сучасну систему місцевого самоврядування, не може не враховувати як новітній світовий досвід державотворення, так і історичний, що дає змогу вивчати та аналізувати процес становлення Української держави. Управлінські відносини минулих епох не зникають безслідно, вони продовжують функціонувати в нових суспільних відносинах як успадковані - управлінська культура, технологія управління, свідомість людей, суб'єктивні права та обов'язки, законність, існуючий правовий порядок та інші.

Дореволюційна історіографія з проблеми міського самоврядування досить чисельна. Незважаючи на те, що низка праць Д. Горловський [1], А. Комарницький [2], Ю. Гессен [3], Г. Ге [4] та інші має публіцистичний характер, більшість із них містить широкий матеріал щодо правових норм, основних положень «Жалуваної грамоти» 1785 р., міських положень 1870 та 1892 рр. і практичної роботи органів самоврядування.

У радянській історіографії в окремих роботах Л. Веліхов [5], А. Чернов [6], М. Белявський [7] та інших надавалася загальна характеристика роботи органів міського самоврядування без ґрунтовного аналізу використання різних форм міської власності окремих регіонів або міст. Це зумовлювалося упередженим негативним ставленням до буржуазного самоврядування в цілому і до його господарської діяльності зокрема.

У зв'язку з відродженням національного суверенітету, розбудовою незалежної держави і проведенням широкого спектру реформ в Україні 1990-х рр. активізувалися наукові пошуки та переосмислення історичного потенціалу українського державотворення, у тому числі й багатого історичного досвіду місцевого (міського) самоврядування в роботах О. Головко [8], В. Горбачова [9], Т. Щерби [10], Л. Цибуленко [11] та інших.

Однак, незважаючи на багатство та розмаїття досліджень щодо діяльності міського самоврядування до сьогодення майже не розглядалися питання наповнення кошторисів південноукраїнських міст.

Метою цієї роботи є дослідження бюджетної політики міського самоврядування Південної України кінця XIX - початку XX ст.

Міська реформа 1870 р. створила правові засади для безпосередньої участі міських органів самоврядування у вирішенні господарчих питань. Головні зміни відбулися в податковій сфері. З запровадженням положення 1870 р. кошториси прибутків та витрат міста складалися міською управою в термін, означений думою. Потім вони передавалися на попередній розгляд до обраної міською думою комісії. Лише після цього кошториси остаточно затверджувались думою. Ухвалений документ, упродовж двох тижнів необхідно передати градоначальнику та довести до загального відома.

У період кінця XIX - початку XX ст. кошториси в містах Херсонської губернії поділялися у прибутковій сфері на такі види: поточні - 80 % (з землі приналежної місту; з орендних місць; на утримання війська; з міського майна; з оброчних статей; відсотки з міських капіталів; податок на нерухоме майно; податки на промисловців; податки непрямі; на утримання благодійних організацій; різне); спеціальні - 8,7 %; надзвичайні - 11,3 % [12, с. 2-3; 13, с. 22-26; 14, с. 14-18; 15, с. 18-24; 16, с. 33-48; 17, с. 22-28; 18, с. 34-42; 19, с. 2-3].

У видатковій частині розподіл коштів мав такий стан: поточні - 80,7 % (утримання адміністративних установ; судів; військ; закладів народної освіти; освітлення; утримання міського майна; шляхів сполучення; санітарно-гігієнічного стану; пенсії; благодійних організацій; утримання громадських установ; разові); спеціальні - 3,4 %; надзвичайні - 11,3 %; залишок - 4,6 %. Але, досить часто, муніципалітети витрачали рівну долю з прибутками [12, с. 2-3; 13, с. 22-26; 14, с. 14-18; 15, с. 18-24; 16, с. 33-48; 17, с. 22-28; 18, с. 34-42; 19, с. 2-3].

Поточні витрати перевищували прибутки за рахунок того, що містам доводилося витрачати більше коштів на утримання військ ніж отримували у прибутку від держави. Надзвичайні прибутки і видатки майже завжди зрівнювалися. Витрати на спеціальні заходи завжди були меншими ніж прибутки і завдяки цим статтям покривалися витрати на поточні рахунки або переходили у залишок для покриття кредитів та боргів.

Прибутки від державної казни отримувалися такі: на утримання війська і благодійних організацій, що складало близько 20 % від загальних прибутків. А у видатковій частині на державні заходи (утримання адміністративних установ; судів; військ; благодійних організацій) витрачалося близько 44 % міських бюджетів. Тобто рівномірності не існувало.

Були відомі й інші статті прибутків та видатків (ремонт, будівництво, допомога та інші), але вони щороку змінювалися і не були постійними.

Продовжували існувати невиконані видатки, але вони накопичувалися безсистемно не за кожен рік і не в кожному місті та варіювалися в залежності від різниці між прибутком та видатком. Так, за один бюджетний рік у невиконаних видатках могла залишитися сума близько 12 % від загальної видаткової частини і бути використаною у наступному році, а не накопичуватися.

Борги перед державною скарбницею з часом накопичувалися за утримання поліції, судів та розквартирування військ і на кожне місто могло становити суму від 50 - до 170 тис. крб. Наприклад, лише в Миколаєві у 1895 р. нараховувалося боргу на суму в 95 тис. крб. [3]. Але в цей період часу вже не тільки міське самоврядування заборгувало але й перед муніципалітетами мали заборгованість купці за оголошені капітали, канцелярії губернаторів, поліцмейстери, різні державні комітети, колезькі асесори та інші. З цих коштів формувався дефіцит бюджету. Недобори продовжували мати місце але в значно менших масштабах ніж це було у дореформені часи. Тепер сума недоплат щороку коливалася між 20 та 30 тис. крб., що складало приблизно 10-12 % запланованого прибутку. З них майже 2/3 заборгованості поверталося упродовж наступних 2-3 років.

Незважаючи на поліпшення фінансування міського самоврядування, бюджетних коштів все одно не вистарчало на найнеобхідніші заходи (санітарний стан, навчальні заклади та інше). Для більш широкомасштабних нововведень (проведення каналізації, водопостачання, електрифікації та інших) доводилося брати величезні кредити (300-500 тис. - 1,5 млн крб.) на 25-50 і більше років і сплачувати їх з відсотками [20, с. 8-16].

У містах Таврійської губернії прибуткові частини кошторисів зростали досить швидкими темпами. Так, якщо станом на початок 1870-х рр. прибуток до бюджетів коливався в сумі від 10-20 тис. крб. в малих містах (Бахчисарай, Євпаторія, Ялта, Олешки, Феодосія, Перекоп, Каховка та інші) до 60-85 тис. крб. у великих містах (Симферополь, Севастополь, Бердянськ), то станом на 1900 р. він збільшився до 35-45 тис. крб. в малих містах до 140-160 тис. крб. в великих містах, а станом на 1913-1917 рр. прибуток збільшився в малих містах до 50-60 тис. крб. на рік, а в великих містах до 185-250 тис. крб. [21, с. 3-4; 22, с. 8-12; 23, с. 12-16; 24, с. 12-18; 25, с. 10-14; 26, с. 8-12; 27, с. 10-18].

Усі міста Таврійської губернії страждали від великих недоборів і різниця між очікуваними прибутками і реальними складала 30-50 тис. крб. Вона формувалася в результаті того, що в кошторисах видатків завжди розташовували міський борг, як обов'язковий поточний видаток, а для рівноваги загальних даних в кошторисах прибутків зазначалися недобори за оренду міського майна попередніх років, які сягали 18 тис. крб. щороку. Недобори складалися в основному з орендної платні міської землі під баштанами та городами. З боржниками постійно боролися методом попереднього стягнення грошей але до позитивних результатів це не призвело, оскільки однією ділянкою землі могли володіти декілька господарів і борги тільки зростали на користь міст [21, с. 3-4; 22, с. 8-12; 23, с. 12-16; 24, с. 12-18; 25, с. 10-14; 26, с. 8-12; 27, с. 10-18].

Борги перед державою також щороку збільшувалися і сягали цифри 45-50 тис. крб. Формувалися з нестачі виплат на користь поліції та розквартирування військ. Так, заборгованість міст перед державою складала станом на 1 січня 1900 р.: Старий Крим - 10468 крб., Мелітополь - 27132 крб., Бахчисарай - 37902 крб., Феодосія - 46432 крб., Перекоп - 5736 крб., Бердянськ - 38384 крб., Каховка - 2110 крб., Джанкой - 3068 крб., Генічеськ - 1000 крб. Поверталися кошти на виплату боргу перед державою повільно. Так, Феодосія виплатила лише 19,4 %, Бердянськ - 63,2 %, Перекоп - 9 %, Каховка - 16,4 %, Джанкой - 37,1 % боргу. Таким чином, різниця між боргом на користь міського самоврядування і на користь держави складала від 20 - до 30 тис. крб. До 1913

р. борги значно зросли і становили для одного міста від 40 тис. крб. - до 120 тис. крб. Державне казначейство йшло на поступки муніципалітетам і списувало борги. Так, з загального боргу була списана сума у 27145 крб. 33 коп. [21, с. 3-4; 22, с. 8-12; 23, с. 12-16; 24, с. 12-18; 25, с. 10-14; 26, с. 8-12; 27, с. 10-18].

З боргів на користь міського самоврядування формувався дефіцит бюджету. Наприклад, згідно з даними кошторису Севастопольської міської управи за 1877 р., нараховувалася заборгованість муніципалітету 11087 крб. 65 коп., що і складало дефіцит бюджету. Віддавали кошти самоврядуванню неохоче, але в більшості це були купці [28, с. 33-48; 29, с. 12-24].

Продовжували мати місце невиконані витрати і з них формувалися недоторкані капітали. На одне місто приходилося приблизно до 3 %, з часом або накопичувалися, або упродовж наступних років витрачалися на понаднормові витрати.

Позики від держави для міського самоврядування відігравали доволі вагому роль, оскільки вони заносилися у кошториси в графу поточних прибутків від держави. Особливість була в тому, що вони були безвідсотковими, не обмеженими термінами та безумовними. Вони диференціювалися як систематизоване капіталовкладення держави у міський розвиток. Щороку такий прибуток складав в середньому біля 7 % від загальних прибутків і розподілялися на поточні видатки.

Міста Таврійської губернії багато в чому залежали від кредитів Симферопольського Азово- Донського комерційного банку, Херсонського земського банку. На відміну від міського самоврядування Херсонської губернії, вони брали позики не тільки на проведення водопостачання, каналізації, електрифікації, а також на ремонт (багато з яких не ремонтувалися 50 років) та будівництво нових навчальних закладів і з кредитних коштів створювали власні банки. Так, Бахчисарайська міська дума взяла кредит у 25 тис. крб. під 8 % річних і встигла побудувати новий навчальний заклад на 110 учнів та створити власний міський громадський банк, прибуток якого станом на 1 січня 1913 р. склав 66 тис. крб., що дало змогу сплатити борг перед державою в сумі 72250 крб. 45 коп. Залишився в залишку до 1917 р. борг на суму 41820 крб. Аналогічні банки організували міські управління в Севастополі, Бахчисараї, Ялті, Симферополі, Керчі та ін. [21, с. 3-4; 22, с. 8-12; 23, с. 12-16; 24, с. 12-18; 25, с. 10-14; 26, с. 8-12; 27, с. 10-18].

Прибуткові суми розподілялися у кошторисах великих міст таким чином: 1) поточні прибутки - складали 25 % від загальних прибутків і поділялися на добровільні внески на користь міста (оціночний збір з нерухомого майна, акциз із трактирних закладів, торгівельних лазень і купалень), міські оброчні статті (з міських земель, орендні виплати, з торгівлі та промислів, з міського майна та будівель), мито, державні позики та різні прибутки; 2) прибутки не прямі - 2,5 % (збори з контрактів та договорів, якірний збір, відсотки на міський капітал, збір з клейміння терез); 3) прибутки випадкові - 0,9 % (від продажу торгівельних місць, аукціонів, за видобуток льоду, різні штрафи, пожежні); 4) прибуток повернених грошей - 0,1 % (за візництво, не використані на інші заходи); 5) спеціальні прибутки - 10,5 % (допомога від казни за розквартирування військ, припаси для військ, додаткові для офіцерів, допомога на утримання морехідних навчальних закладів); 6) прибутки оборотні - 30 % (запозичені у кредитних спілках, не використані на ремонт шляхів сполучення, повернені від гімназій позакошторисні суми та продуктових магазинів); 7) прибутки з інших джерел - 6 % (за продаж невикористаних будівельних матеріалів після завершення будівництва); 8) прибутки від боргів та недоборів - 12 %; 9) прибутки з державних податків - 10 %; 10) прибутки цільового призначення - 3 % (на рятувальні станції, паспортні та закладні суми) [21, с. 3-4; 22, с. 8-12; 23, с. 12-16; 24, с. 12-18; 25, с. 10-14; 26, с. 8-12; 27, с. 10-18].

Таким чином, міста при формуванні бюджетів залежали від запозичень від держави, банків та кредитних спілок. Прибутки від власної підприємницької діяльності займали друге місце в міських кошторисах, найбільше надходжень поступало від міської земельної власності. Певні позиції займали прибутки від боргів та недоборів, допомога від казни, спеціальні, та прибутки з інших джерел. Найменше надходжень поступало з випадкових та повернених прибутків. Останні дві категорії насправді в міських кошторисах не залишалися, а перераховувалися на рахунки державного казначейства. Їх записували до кошторисів щоб покрити різницю між прибутковою і видатковою частинами кошторисів і зробити їх більш рельєфними, оскільки майже завжди видатки перевищували прибутки, які в реальності поступали в меншій кількості від запланованих розписів.

У видатковій частині розподіл коштів мав такий стан: 1) обов'язкові - 24 % (на утримання громадського управління, судів та поліції, комітетів від різних міністерств, канцелярії градоначальства, навчальних закладів); 2) не обов'язкові - 32 % (на утримання міського майна, благоустрій, санітарно-гігієнічний стан, пожежну безпеку, народну освіту, благодійні заходи, оброчні статті, не передбачені витрати, не виконані витрати); 3) спеціальні - 30 % (навчальні заклади, продуктові магазини); 4) на рахунок казенних сум - 10 %; 5) на цільові заходи - 4 % [21, с. 3-4; 22, с. 8-12; 23, с. 12-16; 24, с. 12-18; 25, с. 10-14; 26, с. 8-12; 27, с. 10-18] .

Таким чином, не обов'язкові витрати домінували в кошторисах, оскільки були пов'язані з життєвими міськими першочерговими потребами. Витрати, пов'язані із будівництвом та забезпеченням продовольства, були на другій позиції. Доволі значні суми виділялися на абсолютно не прибуткові заходи власного утримання та ті, які мали державне значення. Останні дві позиції з казенними та цільовими сумами міським самоврядуванням не використовувалися, а просто перераховувалися на необхідні рахунки.

У малих містах Таврійської губернії ситуація з кошторисами виглядала дещо простіше і в суттєвих моментах відрізнялася від великих міст. Якщо в містах Херсонської губернії різниці особливої не було у відсотковому відношенні прибутково-видаткової частини і кошториси малих міст різнилися від кошторисів великих міст лише підсумковими цифрами, то в Таврійській губернії різниця була більшою.

У малих містах Таврійської губернії зберігалися загальні тенденції розвитку фінансової системи з великими. Різниця була у прибутковій сфері в тому, що більшість прибутку до кошторисів приносили землі, які здавалися в оренду. На другому місці була державна допомога, а менше всього прибутків отримувалося з міської підприємницької діяльності. Тобто, в основному міста існували тільки за рахунок земельних відносин і державної допомоги [21, с. 3-4; 22, с. 8-12; 23, с. 12-16; 24, с. 12-18; 25, с. 10-14; 26, с. 8-12; 27, с. 10-18].

У видатковій частині більше всього витрачалося на утримання поліції, муніципалітетів, судів і державних комітетів, а менше всього витрачалося на міську підприємницьку діяльність. Тому головним завданням для багатьох міст губернії була боротьба за повернення орендних недоборів та постійне збільшення плати за землі.

У містах Катеринославської губернії прибутки також мали тенденцію до зростання, хоча в певні роки і відбувалося зменшення прибутків, загальної тенденції це не змінювало. Так, якщо в 1870-х рр. загальна кількість міських прибутків дорівнювала 995450 крб., то вже в 1910-х рр. прибутки збільшились до 3307935 крб. Причому на початку XX ст. прибутки зростали більш швидкими темпами. Так, якщо в 1880-1890-х рр. загальні міські прибутки збільшувалися упродовж року від 30 - до 90 тис. крб., то вже на початку XX ст. вони щороку зростали до 560 тис. крб. [30, с. 18-22; 31, с. 18-22; 32, с. 18-24; 33, с. 22-24; 34, с. 24-26; 35, с. 18-20; 36, с. 20-24; 37, с. 22-24; 38, с. 18-24].

Разом із прибутками зростали і недобори. Тенденція в кінці XIX ст. йшла до зменшення недоборів. Так, якщо в 1881 р. їх нараховувалося 344850 крб., що у порівнянні з попереднім роком зменшилися на 45066 крб. 27 коп., а до 1897 р. сума недоборів зменшилася до 260998 крб. 28 коп. На початку XX ст. ситуація змінюється і недобори збільшуються і вже в 1902 р. їх нараховувалося 569816 крб., а в 1910 р. майже 800 тис. крб. За статтями міські прибутків розподілялися на такі категорії: з міського майна та оброчних статей - 45 %, оціночного збору з нерухомого майна - 9 %, з торгівельних документів - 7 %, допомоги від скарбниці - 11 %, від трактирів - 7 %, нотаріальних зборів - 4 %, різні прибутки - 27 % [30, с. 18-22; 31, с. 18-22; 32, с. 18-24; 33, с. 22-24; 34, с. 24-26; 35, с. 18-20; 36, с. 20-24; 37, с. 22-24; 38, с. 18-24].

Таким чином, міста Катеринославської губернії в абсолютній більшості прибутків жили за рахунок підприємницької діяльності міського самоврядування, і лише на 11 % отримували допомогу від держави. Муніципальні видатки розподілялися наступним чином: розквартирування військ - 16 %, утримання громадського управління - 19 %, допомога скарбниці - 1 %, утримання поліції - 9 %, народна освіта - 12 %, благоустрій - 8 %, благодійні заходи - 5 %, пожежна частина - 5 %, виплата боргів - 9 %, різні дрібні видатки - 15 % [30, с. 18-22; 31, с. 18-22; 32, с. 18-24; 33, с. 22-24; 34, с. 24-26; 35, с. 18-20; 36, с. 20-24; 37, с. 22-24; 38, с. 18-24]. Таким чином, найбільше коштів витрачалося на власне утримання, розквартирування військ, різні дрібні видатки та народну освіту.

Отж, реформи другої половини XIX ст. справили позитивний вплив на розвиток міської фінансової системи. Міста отримали в розпорядження муніципальну власність і могли вільно проводити підприємницьку діяльність, розвиваючи міста як єдині соціально-економічні комплекси. Прибутки значно зростають, але не тільки завдяки стабілізаційним заходам, але й в результаті попередніх накопичень, оскільки бюджети стають неподільними. З'являється поняття дефіциту бюджету. Борги та недобори перестають бути нагальною першочерговою проблемою, оскільки легше стало з ними боротися. Незважаючи на позитивні нововведення, коштів все одно не вистарчало на нагальні життєві проблеми (водопровід, каналізація, електрифікація) і муніципалітети змушені брати кредити на декілька десятків років.

Серед прибутків найбільш значними були зовнішнього надходження, власного підприємництва та використання міської власності, оподаткування міського населення. Серед другорядних прибуткових статей можна виділити відсотки на нарощення різних капіталів, добровільні внески, збори з трактирного промислу, нотаріальні збори та цікава графа різне.

Серед видатків найбільш масовими були витрати на утримання поліції, судів, розквартирування військ, громадських та адміністративних установ, утримання муніципального майна, народну освіту і медицину, благоустрій. Серед другорядних видатків можна виділити витрати на благодійну діяльність, пожежну частину, виплати за заборгованостями.

кошторис громадський інститут

Список використаних джерел

1. Горловский Д. Н. Итоги двадцатипятилетия Херсонского самоуправления. Краткий историко-экономический очерк города Херсона / Д. Н. Горловский. - Херсон:. Тип О. Д. Ходушиной, 1896. - 97 с.

2. Комарницкий А. Исторический очерк общих гражданских учреждений Новороссийского края / А. Комарницкий // Годичный акт в Ришельевском лицее. - Одесса, 1849. - 21 июня. - С. 3-70.

3. Гессен Ю. И. Городское общественное управление и евреи / Ю. И. Гессен // Вестник права. - 1904. Декабрь. - Кн. X. - С. 68-91.

4. Ге Г. Н. Исторический очерк г. Николаева при устье Ингула (1790-1890) / Г. Н. Ге. - Николаев: Русская тип., 1890. - 122 с.

5. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства / Л. А. Велихов. - М.: Госиздат., 1928. - 467 с.

6. Государственные учреждения России в XVIII-XIX в.: (Законодательные материалы): Справочное пособие / [Подгот. к печ. А. В. Чернов] / М-во высш. и средн. спец. образования РСФСР. - М.: Моск. гос. ист-архивный ин-т, 1960. - 579 с.

7. Дворянская империя XVIII века: (Основные законодательные акты): Сб. документов / [Сост. М. Т. Белявский] / М-во высш. и средн. спец. образования РСФСР, Науч.-метод, кабинет по заоч. обуч. при Моск. гос. ун-те имени М. В. Ломоносова. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1960. - 224 с.

8. Головко О. М. Харківське міське самоврядування у 1893-1917 pp.: дис... канд. іст. наук / О. М. Головко. - Харків, 1997. - 189 с.

9. Горбачев В. П. Городское самоуправление на Украине (по реформе 1870 г.): дис... канд. юрид. наук / В. П. Горбачев. - Харків, 1995. - 160 с.

10. Щерба Т. О. Міське самоуправління на Правобережній Україні у другій половині XIX ст.: дис... канд. іст. наук / Т.О. Щерба. - К., 2001. - 223 с.

Размещено на Allbest.ru