Нормативно-правовая база переселенческой политики в Казахстане во второй половине XIX - начале XX века

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нормативно-правовая база переселенческой политики в Казахстане во второй половине XIX - начале XX века

Фамилия автора: АЖ.Мырзахметова

Признание во второй половине XIX в. переселенческого дела как особой отрасли государственного управления повлекло за собой принятие отдельных нормативно-правовых актов. В совокупности они составили нормативно-правовую базу переселенческой политики России на территории Степного и Туркестанского генерал-губернаторств. Исследователи выделяют несколько этапов формирования нормативно-правовой основы переселенческой политики России со второй половины XIX - начала XX вв. переселенческий дело земской правовой

Первый этап переселенческой политики Российской империи (1860-1880 гг.) в целом характеризовался отрицательным отношением к крестьянским переселениям. Это было связано с тем, что после крестьянской реформы 1861 г. царское правительство от политики поощрения переселений перешло к политике запрещения, так как возникла необходимость «обеспечения помещиков старых земледельческих районов дешевыми рабочими руками». Хотя закон от 19 февраля 1861 г. признавал бывших помещичьих крестьян лично свободными, а в статье 29 «общего положения» даже говорится о праве крестьян «перечисляться в другие сословия и общества и отлучаться от места жительства», тем не менее «освобожденные» крестьяне оставались в течение 9 лет, т.е. до 1870 г., в положении временнообязанных и выходили из общества только с согласия помещика [1; 82].

Нормативно-правовые акты переселенческой политики второго периода (с 1880 по 1890-е гг.) связаны с тем, что возникло несоответствие между действительностью и существовавшими переселенческими законами, и правительство было вынуждено принять компромиссное решение. Это объяснялось тем, что для разработки и принятия нового закона фактически не было времени. Необходимо было в короткие сроки изучить состояние переселенческого дела по западным, центральным черноземным и нечерноземным, южнорусским губерниям, а это означало выделение дополнительных финансовых средств, материальных ресурсов, кроме этого, необходимо было изучить размещение, занятость населения, наличие земельных угодий и их состояние [1; 100]. Застигнутое врасплох, не имея подготовленного общего переселенческого закона, правительство приняло 10 июля 1881 г. «Временные правила о переселении крестьян на казенные земли». Принятые и изданные прежде законы и положения имели лишь временный характер, снимали остроту переселенческого вопроса лишь на короткий срок, а поток переселенцев усиливался из года в год. Правила позволяли переселение крестьян, а также распространялись и на лиц, не принадлежавших крестьянскому сословию, но издавна занимавшихся хлебопашеством.

Временные правила 1881 г. по официальному свидетельству «не достигли того упорядочения переселенческого движения, к которому стремилось правительство, так как, с одной стороны, выход из обществ, вследствие разных затруднений и хлопот, продолжал оставаться доступным лишь сравнительно более состоятельным крестьянам, не особенно нуждавшимся в переходе на новые места, а с другой -- продолжавшееся опасение вызвать преувеличенные размеры переселения не позволило ни обнародовать упомянутых правил, ни провести в них каких-либо мер, преследующих колонизационные интересы отдельных районов». Во «Временных правилах» не указывалась и не предусматривалась финансовая помощь переселенцам со стороны государства» [2; 25]. Единственной уступкой было образование, как было сказано ранее, переселенческой конторы «для содействия переселенцам, направляющимся в юго-восточные губернии в Западную Сибирь, образовать, в виде опыта. в селе Батраках, у переправы через р. Волгу» [3].

Особенностью этих правил о переселении от 10 июля 1881 г. являлось то, что они не были обнародованы.Губернаторам были разосланы секретные циркуляры, в которых сообщалось, что «оглашение их признано было неудобным, из опасения возбудить среди крестьян чрезмерное стремление к переселению, вследствие чего правила эти и были сообщены Министерством внутренних дел Губернаторам, а Министерством государственных имуществ -- Управляющим государственных имуществ конфиденциально» [4; л. 9]. Более того, в этот период запрещалось появление в печати всяких известий о земельных переделах, изменении земельного положения крестьян [5; 86].

Правила 1881 г. являлись временными, и одновременно с их изданием была создана комиссия под председательством П.П.Семенова. В обязанности комиссии входила разработка нового переселенческого закона, работа по которому длилась в течение 9 лет. Комиссией было признано, что переселенческое движение «представляется явлением не случайным, а вполне естественным, вызванным экономическим положением крестьян» [2; 25]. Пока шла разработка, в 1886 г., по предложению графа Д.А.Толстого, были изданы правила, положенные в основу Переселенческого закона «О добровольном переселении сельских обывателей и мещан на казенные земли» от 13 июля 1889 г. Переселение по этим законодательным актам было целиком подчинено «нормам и опеке» государства; допускалось оно для наиболее нуждающихся в земле крестьян «по избранию местной администрации», которой было предоставлено право, по ее усмотрению, приостанавливать или запрещать переселения. Отпускать на переселение полагалось определенное число крестьян, с тем «чтобы у оставшихся односельчан не оказалось земли больше указанной для местности нормы высшего надела и чтобы не бросали места там, где можно было найти заработки» [6; 18].

К разработке закона 1889 г., кроме вышеуказанной комиссии, было привлечено также совещание «сведущих людей». Единомыслия между обсуждавшими этот вопрос коллегиями не оказалось, и совещание «сведущих лиц» разошлось с комиссией по всем пунктам. Комиссия считала, что переселение являлось результатом стесненного экономического положения и крестьянского малоземелья. Совещание же считало невозможным остановиться на таком узком представлении о народном явлении и рекомендовало, в отличие от предложения комиссии, не пытаться подчинить его каким-либо нормам и формальной опеке. Вся история переселения до последнего времени лучше всего, по мнению совещания, доказывала целесообразность его «свободы», ибо даже «темными» крестьянами, при всех затруднениях, совершены были действия, «требующие большой отваги и решительности». «С государственной и экономической точки зрения должно оправдываться переселение лиц всех состояний и во всех его видах, коль скоро оно возникает из потребности жизни» [7; 454].

В заключениях сведущих людей также присутствовала идея о необходимости привлечения к заведованию переселенческим делом в местах выхода переселенцев местные земские учреждения. Но заменивший графа Игнатьева в должности Министра внутренних дел гр. Д.А.Толстой решительно отверг принцип свободы переселений как нежелательный, и вообще невозможный по недостатку годных для поселения казенных земель, а также всякое участие земства в ведении переселенческого дела, и выставил диаметрально противоположные принципы: полное подчинение переселения направлению правительства, с предоставлением администрации останавливать переселение, когда оно предпринимается недостаточно осмотрительно, без необходимых средств и явно намеченной цели. Но гр. Толстой не отказывался от мысли о широкой и планомерной постановке переселения: собственно переселение в другие местности он предполагал организовать для следующих губерний -- Тульской, Рязанской, Тамбовской, Пензенской, Воронежской, Курской, Орловской, Черниговской, Полтавской, Харьковской, Симбирской и Казанской. Под поселение наиболее нуждающихся крестьян, по избранию администрации, предполагалось обратить казенные земли Европейской России, предоставив им широкие льготы в денежных платежах, облегчения в отбывании воинской повинности, путевые ссуды и ссуды на обзаведение с рассрочкой уплаты. Но для своего времени и идеи Д.А. Толстого показались слишком смелыми и широкими.

Министерское совещание при личном участии императора Александра III внесло в эти положения характерные для господствовавших тенденций изменения. Вместо дальнейшего образования переселенческих контор решено было ограничиться командированием отдельных доверенных лиц, вместо создания особого центрального учреждения для заведования переселением ведение этого дела было возложено на МВД, при участии представителей от некоторых других ведомств [2; 26-27].

После получения на составленные проекты отзывов губернских властей министр внутренних дел И.М.Дурново представил Императору доклад «о желательных основаниях» будущего переселенческого закона. При этом в докладе указывалось, что «потребность выселения части крестьян в другие местности представляется настоятельной лишь в 12 средних губерниях», что переселение, в известных пределах, может быть допущено, но отнюдь не как общая мера, сопряженная, тем более, со льготами, и что опубликование подобного акта может вызвать брожение и «поднимет на переселение массы крестьян, вовсе в этом не нуждающихся». Поэтому отнюдь не свобода, а исключительно разрешение власти должно лечь в основу сопряженной с широкими льготами системы переселения.

13 июля 1889 г. последовало Высочайшее утверждение мнения Государственного Совета «О добровольном переселении сельских обывателей и мещан на казенные земли и о порядке перечисления лиц означенных сословий, переселившихся в прежнее время». Суть закона 1889 г. состояла в том, что без предварительного разрешения Министерства внутренних дел переселяться нельзя, и что рискнувшие на это должны были вернуться в места их приписки распоряжением власти. Согласно закону, переселение дозволялось только тогда, когда имеются свободные участки казенной земли, но, так как подготовкой их в это время никто не занимался, то поправку к такому положению вещей должны были вносить местные органы власти и, в частности, межевые отряды, образованные в 1885 г. [7; 455]. Заведование переселенческим делом возложено на крестьянские учреждения, и, кроме того, отделением V закона 13 июля 1889 г. учреждены при Земском отделе Министерства внутренних дел 5 должностей чиновников особых поручений для ближайшего наблюдения за движением переселенцев, оказания им необходимого содействия во время следования к местам нового водворения и регистрации переселений. Вместе с тем упразднена переселенческая контора в г. Сызрани [3]. Кроме определения характера и размера льгот, предоставленных новоселам, закон 1889 г. содержал указание на порядок образования в переселенческих поселках сельских обществ, а также приселения к этим поселкам вновь прибывающих переселенцев. Также в законе содержались правила о причислении к местам водворения всех лиц сельского состояния и мещан, самовольно переселившихся в прежнее время в губернии: Самарскую, Оренбургскую, Уфимскую, Тобольскую и Томскую и в Степные области: Семиреченскую, Акмолинскую и Семипалатинскую. В 1891 и 1892 гг. это действие было распространено на Уральскую и Тургайскую, Енисейскую и Иркутскую области [8; 116].

В противоположность временным правилам 1881 г. закон 1889 г. был обнародован, за исключением лишь статей, согласно которым для переселенцев устанавливалась возможность получения ссуд при водворении.Обнародование этих правил имело целью уменьшение самовольных переселений. При разработке правил МВД обратило внимание на невозможность сохранения в тайне законоположения, относящегося к таким явлениям народной жизни, как переселение, и на нежелательность распространения неточных и неполных сведений, могущих лишь содействовать росту преувеличенных слухов о роли правительства в организации переселений [8; 116-117]. Однако по сравнению с правилами 1881 г. закон 1889 г. оказался намного более жестким и запретительным по отношению к переселению. Если количество выданных разрешений за период с 1881 по 1888 гг. составляло 25 %, то с 1889 по 1892 гг. -- всего 6,4 % от общего числа переселенцев. Таким образом, государство не стремилось развивать переселения, напротив, прилагались все усилия для того, чтобы остановить движение. Это было связано с правительственным курсом, который считал, что переселение крестьян вредно сказывается на развитии сельского хозяйства.

Тем временем, пока обсуждался закон, переселение за Урал продолжалось, и 75 % всех переселенцев шли без разрешения. В основном заселялись следующие регионы: Тульская и Тамбовская губернии, юг Енисейской губернии, Акмолинская область. Лицам, переселившимся на основании закона 1889 г., в губерниях Европейской России земля первоначально отводилась во временное пользование, на срок от 6 до 12 лет, а по прошествии этого времени могла быть оставлена в бессрочный надел. В Сибири отводилась земля сразу же на равных со старожилами основаниях. В уплате податей переселенцы обязывались друг за друга (по ст. 9) круговой порукой, независимо от формы владения -- общинной или подворной. Все переселенцы освобождались от казенных податей и повинностей в Европейской России на 2 года, а в Сибири -- на 3 года полностью и 3 года платили 50 %; по воинской повинности в Европейской России -- на 2 года, а в Сибири -- на 3 года [9; 91].

Таким образом, законы 1881 и 1889 гг. не смогли изменить сложившуюся ситуацию, переселения не только не были остановлены, но и упорядочены. Во многом это было связано с тем, что законы не были преданы огласке. Это было вызвано реакцией правительства, которое не хотело провоцировать льготами крестьянские переселения, стремилось удержать население на местах. Но, фактически, предпринятые меры имели другой результат: законы не выполняли возложенных на них задач и оставались простой формальностью, а крестьяне, не знавшие своих прав, не могли воспользоваться помощью государства, что, естественно, усложняло и без того их тяжелое экономическое положение.

Но, несмотря на все это, в этот период были подготовлены основы переселенческой политики: приняты основные переселенческие законы, определен государственный курс, образованы две государственные переселенческие структуры (конторы и переселенческие чиновники), определены льготы и ссуды переселявшимся с разрешения государства, получены первые сведения об условиях переселения крестьян за Урал, определены основные переселенческие маршруты, начата работа по заготовке переселенческих участков и т. д.

Начало третьего периода, связанного с деятельностью Комитета Сибирской железной дороги (далее -- КСЖД), ознаменовано принятием 13 июня 1893 г. Временных правил для образования переселенческих и запасных участков в районе Сибирской железной дороги. Согласно этим правилам в пределах Ишимского, Тюкалинского и Тарского уездов Тобольской губернии, Каинского, Томского и Мариинского уездов Томской губернии, Ачинского, Красноярского и Канского уездов Енисейской губернии, Нижнеудинского, Балаганского и Иркутского уездов Иркутской губернии, Петропавловского и Омского уездов Акмолинской области образовывались в переселенческие и запасные участки. Первые предназначались для водворения на них переселенцев, последние образовывались для удовлетворения будущих государственных потребностей в земле. Образование участков возлагалось на поземельно-устроительные и межевые чины особых временных партий, образованных при Министерстве государственных имуществ, на основании Высочайше утвержденного положения КСЖД от 14 марта 1893 г. Для образования участков предназначались преимущественно земли, ранее отделенные в непосредственное распоряжение казны [10; 10-13].

В виде временной меры 15 апреля 1896 г. был принят Закон «О некоторых изменениях в действующих узаконениях, касающихся добровольного переселения сельских обывателей и мещан в губернии Томскую (кроме Алтайского горного округа), Тобольскую, Генерал-Губернаторство Иркутское и Степное». Согласно этому закону любой крестьянин мог получить разрешение на переселение в Сибирь, причем это право не оговаривалось никакими условиями. Процедура выдачи разрешений была упрощена. Разрешения выдавались министром внутренних дел, который, в свою очередь, мог перепоручить их губернаторам и губернским присутствиям по крестьянским делам. С целью предварительного ознакомления крестьян с условиями жизни в местах переселения было узаконено ходачество [1; 121]. Закон от 15 апреля 1896 г. был направлен на размещение или водворение крестьянсамовольцев на переселенческих участках, где имелись свободные наделы, а не на возвращение их на прежние места жительства. 17 апреля 1896 г. правительством принято решение о распространении на самовольных переселенцев временных правил от 5 июня 1894 г. «О пособиях от правительства нуждающимся семействам, переселяющимся с установленного разрешения». Это означало, что Комитет почти полностью уравнял самовольное переселение крестьян с переселением по разрешению правительства. Отличие состояло в том, что самовольные переселенцы не освобождались от недоимок прежнему обществу, они переводились по месту нового водворения и должны были быть выплачены в течение 10 лет, также не освобождались от воинской повинности [1; 122-123].

Для ускорения выдачи разрешений на переселение это дело было поручено сначала одному МВД, вместо 2 ведомств, с правом децентрализации означенной власти, вплоть до губернских инстанций. Вместе с тем также и по существу были облегчены условия выхода с мест посредством отдельных распоряжений правительства. Далее, как для центрально-исполнительных функций, так и для разработки законодательных предположений по переселению и для облегчения таким путем трудов Комитета, а равно для общего руководства переселенческим делом на местах, 2 декабря 1896 г. было принято мнение Государственного Совета об учреждении Переселенческого управления. Ведомство было учреждено при МВД в бытность министром И. Л.Горемыкина [7; 461].

Таким образом, с началом строительства железной дороги первостепенным и главнейшим направлением в переселенческом вопросе становятся сибирские губернии, а точнее Алтайский край, Иркутское и Степное губернаторства. Приоритетность сибирского направления объясняется и тем, что к концу 1890-х гг. был полностью исчерпан запас удобных для земледелия свободных земель в Саратовской, Самарской, Оренбургской и Уфимской губерниях.

Ближайшим последствием выделения переселенческого дела в особую отрасль государственного управления было изменение главнейших основ государственной политики по отношению к переселению, так как с этого времени было признано, что выселение крестьян из малоземельных внутренних губерний России не может не оказывать невыгодного влияния на экономическое развитие страны. Это было вызвано еще и тем, что в начале XX в. по стране прокатилась волна крестьянских бунтов, вследствие чего правительство было вынуждено пойти на уступки. На этот счет имеется прямое свидетельство самого Плеве, который писал: «Настоящее дело началось вследствие заявлений полтавского губернаторского начальства о настоятельной необходимости прийти путем переселения на помощь сельскому населению Полтавской губернии и этим путем улучшить быт малоземельной его части». На заседании КСЖД 15 января 1903 г. Николай II указал на необходимость «скорейшего выяснения мер по расселению недостаточно обеспеченных землею крестьян малоземельных губерний в пределах Европейской России». Согласно комментариям Плеве, адресованным Куломзину, речь шла о желательности «направления выходцев-переселенцев из тех губерний, где чувствовалась наибольшая земельная теснота, в том числе губерний малороссийских, в малонаселенные местности Европейской России, где условия ведения хозяйства более привычны русскому крестьянину, чем в Сибири». С этого времени начинается выработка нового переселенческого закона.

На рассмотрение Особого совещания под председательством Стишинского в марте 1903 г. был вынесен доклад Полтавского губернского присутствия по вопросу о переселении малоземельных крестьян из Полтавской губернии. Докладчиком выступал полтавский губернатор князь Урусов. Он дал характеристику состояния деревни, которая выглядела следующим образом: при средней земельной обеспеченности в 6,1 дес. на двор 17 % крестьянских дворов были безземельными, 35 % владели менее чем 3 дес. земли на двор. В этой группе средняя земельная обеспеченность падала до 1,5 десятины на двор. Катастрофические последствия неурожая 1892 г. привели к резкому упадку животноводства, а следовательно, к дальнейшему углублению кризиса экстенсивного крестьянского хозяйства: за 10 лет число волов сократилось на 28, коров на 9, рабочего скота на 48,5 %. При этом 38 % крестьянских хозяйств не имели рабочего скота, а 42,1 -- обрабатывали землю супрягой [11; 83].

Все сказанное приводило Полтавское губернское присутствие к выводу, что «при современных экстенсивных способах хозяйства невозможно в короткий срок изменить коренным образом экономические условия сельского быта». Поэтому на первый план выдвигалось переселение. Нужно учитывать, что вся перестройка переселенческого дела была задумана на основе традиционного курса аграрной политики. При разработке нового законопроекта дискуссия развернулась лишь по вопросу об имущественном составе переселенцев. Одни высказались за переселение исключительно малоземельных, с тем чтобы удержать в центре России наиболее «надежные» и хозяйственно-крепкие элементы, другие же выражали опасения относительно того, что переселение малоземельных потребует организации для них материальной помощи.

В целом проект нового переселенческого закона, выработанный МВД, имел явно бюрократический характер и являлся образцом правительственной регламентации и опеки над крестьянством. Перед министерством была поставлена задача придать будущему закону «целесообразную гибкость», с тем чтобы, с одной стороны, иметь возможность повысить ответственность правительственных органов, регулирующих переселение, за дальнейшее устройство переселенцев. С учетом этих установок Переселенческое управление к декабрю 1903 г. разработало законопроект и объяснительную записку к нему под названием «Современное положение переселенческого дела в России». 30 января проект был представлен на рассмотрение Особого совещания под председательством Куломзина. Серьезные недостатки в постановке переселенческого дела заключались, по мнению авторов записки, в недостаточной согласованности вопросов переселения с требованиями аграрной политики, с колонизационными задачами государства, в малой эффективности переселения как меры хозяйственного устройства крестьян, в недостатках работы по образованию переселенческих участков и др.

9 февраля 1904 г., после предварительного ознакомления с проектом министров финансов и земледелия и государственных имуществ, проект был внесен на обсуждение Государственного совета. Обсуждение его состоялось 10 и 24 апреля 1904 г., и 6 июня 1904 г. были приняты «Правила о переселении на казенные земли». В целом по этому закону различалось переселение двух видов:

· поощряемое, т.е. с разрешения правительства, когда переселенцы направлялись в точно обозначенные проектом местности (Кавказ и Дальний Восток) или в целях аграрной политики;

· «свободное» переселение, т.е. «свобода каждого идти на новые места без специального разрешения правительства», но в то же время без льгот и помощи государства [12; 603-607].

В связи с разделением переселений на поощряемые и так называемые «свободные» можно поставить под вопрос мнение об изменении основ переселенческой политики. Хотя в дореволюционной и даже в советской историографии начало нового этапа в переселенческой политике, т.е. отход от запрещения к разрешению любого переселения и в любые местности, обычно связывали именно с этим законом. Например, у М.С.Симоновой начало третьего этапа переселенческой политики связано именно с принятием закона от 6 июля 1904 г. [13; 425]. Дореволюционный ученый И.Л.Ямзин несколько скептически характеризует этот закон. В частности, в работе «Переселенческое движение с момента освобождения крестьян» есть такая фраза: «О нем (закон от 6 июля 1904 г.) принято говорить, что он установил свободу переселения» [14; 41]. Однако отдельные положения закона отнюдь не говорят о разрешении, скорее, наоборот, о попытке регламентировать переселенческое движение. Так, например, в ст. 1 говорится, что «желающим переселиться в местности, заселение коих вызывается видами Правительства, или выходящим из обществ, добровольное выселение из коих признается вследствие особо неблагоприятных хозяйственных условий желательным, могут быть оказываемы при переселении содействие и льготы». Вторая статья определяет, что «местности, заселение коих вызывается видами Правительства, а равно местности, добровольное выселение из которых части населения признается желательным», определяются по соглашению МВД, Министерства финансов, ГУЗиЗ и Военного министерства». В статье 3 указывается, что выдачей разрешений на переселения с содействием Правительства занимаются Уездные съезды. Согласно статье 7-й «лица, получившие установленное разрешение на переселение с содействием правительства, обязаны послать для выбора и зачисления за ними. земельных участков ходоков» [12; 603-604]. Как замечает И.Л.Ямзин, в этом законе не говорится уже более ничего о «самовольцах», но зато появляется категория «непоощряемых», для которых закрываются земли, нужные поощряемым [14; 10-13].

В «правилах» 1904 г. оговаривались следующие условия: обязательность ходачества для лиц, получивших разрешение на переселение, порядок ликвидации наделов в местах выхода, порядок переселения и приселения переселенцев к старожилым селениям и обществам, выяснены основания отвода переселенцам казенных земель и образования поселков и обществ, указаны льготы и преимущества, сопряженные с переселением, приравнены запасные или военные чины местных войск к переселенцам, установлены новые правила относительно переселенцев, самовольно оставивших места их нового водворения. Однако новые планы регулируемого переселения по закону 6 июня 1904 г. оказались неосуществимыми, как и прежняя запретительная политика, так как подавляющее большинство переселенцев двигалось за Урал без разрешений.

Окончательный поворот в переселенческой политике российского правительства произошел только в период 1905-1907 г. Было издано Положение Совета министров (от 10 марта 1906 г.) о порядке применения в 1906 г. закона от 6 июня 1904 г. Это положение, действие которого было продолжено затем и на 1907 г., являлось, по существу, законом, отменявшим закон 6 июля 1904 г. Согласно этому положению разрешалась беспрепятственная посылка ходоков, земские начальники обязывались беспрепятственно выдавать ходокам соответствующие свидетельства, заменявшие вид на жительство и удостоверения на льготный железнодорожный проезд [15; 64].

В это время, после принятия положения, была создана комиссия под предводительством Гурко по выработке проектов правительственных указов по аграрному вопросу. Одним из проектов, подготовленных комиссией, был указ об укреплении надельной земли в личную собственность и о выделе из общины -- закон от 9 ноября 1906 г., ставший основой столыпинского законодательства, ознаменовав собой поворот от прежней политики охранения общины к ее разрушению.

По закону 1906 г. местным властям разрешалось устраивать переселенцев, не попавших в категорию поощряемых, только в 4 сибирских губерниях -- Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской и в Степном генерал-губернаторстве. Переселенцы без содействия правительства не могли быть устроены ни в Приамурье, ни в Тургайской области, ни в Закавказье. В случае же с поощряемым переселением переселенцу были гарантированы формальное получение земельного надела, льготный проезд по пониженным тарифам и ссуда на постройку дома при водворении на новом месте.

Но для того чтобы получить возможность переселения с содействием правительства, необходимо было наличие одного или двух условий: либо проживание в таких местностях, добровольное выселение из которых признавалось желательным вследствие особо неблагоприятных хозяйственных условий, либо выраженное желание переселиться именно в те местности, заселение которых вызывалось «видами правительства». Эти районы, куда желательно было переселение, намечались по соглашению министров внутренних дел, финансов, земледелия и государственных имуществ и, кроме того, военного министра [15; 64].

Циркуляр Переселенческого управления «О льготном проезде ходоков и переселенцев за Урал в 1906 г.» от 20 марта 1906 г. разрешал посылку ходоков всем крестьянским обществам, причем им предоставлялся льготный железнодорожный проезд в избранные местности и обратно [16; л. 4-5]. Для этого местными земскими начальниками выдавались ходаческие свидетельства и удостоверения на пользование удешевленным тарифом. Провозная плата по этому тарифу составляла четверть стоимости билета третьего класса на соответствующее расстояние, причем перевозились переселенцы не в классных, а в приспособленных для этого товарных вагонах [16; л. 4-5]. Кроме того, Переселенческому управлению вменялось в обязанность предоставлять сведения о местностях, в которых имелись свободные земли, списки участков, карты заселяемых местностей, информация о хозяйстве переселенцев, деятельности переселенческих учреждений, сельскохозяйственных и лесных складах, дорожных и гидротехнических работах и т.д. Эта информация содержалась в специальных изданиях Переселенческого управления, которые и рассылались в губернии наибольшего выхода переселенцев.

Обсуждение указа 9 ноября 1906 г. началось в Государственной думе III созыва 23 октября 1908 г., т.е. спустя 2 года после того, как он вошел в силу [17; 68]. Этот закон был принят в период между сессиями Думы в порядке 87-й статьи основных законов, т.е. без обсуждения депутатами.

Столыпинская аграрная реформа -- это, пожалуй, самая неоднозначно оцененная реформа в истории Российской империи. Существует огромное множество оценок в дореволюционной, советской, современной зарубежной историографии. В частности, в советской историографии отмечается провал реформы. Так, И.Д.Ковальченко и Л.В.Милов приводят данные, по которым в Европейской России к январю 1916 г. из общины вышли 2478 тысяч домохозяев (22 % общинных дворов, 14 % общинных земель). На надельных землях к участковому землепользованию, т.е. хуторам и отрубам, перешло лишь 10,3 % всех крестьянских хозяйств, владевших 8,8 % крестьянских земель. В среднем на одно участковое хозяйство приходилось всего около десяти десятин земли, т.е. прослойка состоятельных крестьян среди дворов, выделивших свои земельные владения, была невелика [18; 378]. Что касается переселений, то каждый год процент обратных переселенцев, не сумевших устроиться на новых землях, был достаточно высоким.

Зарубежный исследователь Давид А.Дж. Мэйси следующим образом определяет сущность аграрных реформ Столыпина: «выражаясь наиболее простым языком и в самом широком смысле, эти реформы были необычайно продуманной и последовательной программой социального и экономического развития деревни с широким применением мер внутренней и внешней политики» [19; 252]. В современной российской историографии фигура П.А.Столыпина выделяется как самая яркая в начале XX в., его называют реформатором и с этим нельзя не согласиться. В.Г.Тюкавкин пишет, что «государственный подход к реформе как срочной проблеме укрепления российской исторической государственности доказывает, что Столыпин был на голову выше остальных реформаторов в этой области. Он пропагандировал эту идею в Думе и сумел сплотить вокруг нее плеяду помощников, большой аппарат исполнителей» [20; 166-167].

Относительно основных задач столыпинской аграрной реформы можно привести отрывок из воспоминаний одного из чиновников переселенческого ведомства, чья деятельность непосредственно была направлена на ее осуществление: «. в общей схеме земельной реформы Столыпина (разрушение общины и создание на ее месте в русской деревне зажиточного класса мелких земельных собственников) видное место отводилось переселению на пустынные земли за Уралом того «избытка» населения, который в отдаленных местностях Европейской России создавал кризис малоземелья и не мог уже наладить на старом месте целесообразного хозяйства. Уходя же за Урал и продавая свои земли, переселившиеся, с одной стороны, увеличивали земельную обеспеченность своих прежних односельчан, с другой стороны, поднимали общее благосостояние страны введением в хозяйственный оборот пустующих земель Сибири и Степного края» [21; 41].

Таким образом, мы видим, что в планах российского правительства присутствовали «пустующие» территории Степного края, но не было местного населения. Эти земли необходимы были для решения кризиса малоземелья в Европейской России, хотя чиновников не останавливало появление в связи с этим кризиса и на территории Азиатской России. В связи с этим возникает следующий вопрос: казахи и другие кочевые народы Российской империи были такими же гражданами, как и все остальное оседлое население страны, но их интересы не являлись интересами государства? Для Европейской России проведение столыпинской реформы означало массовые переселения безземельного и малоземельного населения на земельный простор восточных окраин империи, освоение «свободных» пространств, осуществление культурной колонизации, политики русификации и т.д. Правительством не учитывались ни климатические особенности заселяемых территорий, ни специфика кочевого скотоводства казахов. Для коренного населения заселяемых территорий, в том числе Казахстана, это являлось политикой изъятия плодородных земель, массового смещения с исконных территорий, сопровождавшихся ухудшением социально-экономического положения, ущемлением прав, дискриминацией по языковому и религиозному признаку. 17 декабря 1905 г. вышел приказ № 2 Главноуправляющего землеустройством и земледелием, согласно которому объединялись различные отрасли переселенческого дела, находившиеся в ведении 2 учреждений, а именно: Переселенческого управления, Департамента государственных земельных имуществ и Отдела земельных улучшений. В связи с этим дело отвода земель под водворение переселенцев за Уралом, в Сибири, Степных областях, в Туркестанском, Приамурском Генералгубернаторствах и Верхотурском уезде, Пермской губернии, а также в пределах Кавказского наместничества, передавалось из Департамента Государственных Земельных Имуществ в Переселенческое управление. Кроме того, к переселенческому ведомству причислялся весь личный состав ЗападноСибирского и Кавказского переселенческих отрядов и всех временных партий по отводу переселенческих и запасных участков, кроме Вологодско-Пермской и Самаро-Оренбургской. Также в Переселенческом управлении сосредоточивалось заведование образованными Отделом земельных улучшений отрядами для гидротехнических изысканий и работ на землях в вышеуказанных местностях, на которых образовывались переселенческие участки. Нововведениями данного приказа было то, что Переселенческому управлению поручалось подготовить подробные предположения относительно «объединения заведования переселенческим делом на местах, с тем чтобы в каждом из образованных с этой целью местных переселенческих районов общее руководство деятельностью всех переселенческих чинов и организаций сосредоточилось в лице особого заведывающего районом» и распределения, по соглашению с Департаментом Государственных Земельных Имуществ, кредитов на ведение переселенческого дела, ассигнованных на 1906 г. [22; 165].

Результатом вышеуказанного приказа явилось то, что 14 января 1906 г. Главноуправляющим землеустройства и земледелия были утверждены «Основания объединения деятельности землеотводных и гидротехнических партий и местных переселенческих организаций», которые де-юре закрепили образование региональных отделений Переселенческого управления и тем самым явились ключевым пунктом в новом этапе переселенческой политики Российской империи. Согласно этим основаниям «в видах упорядочения заведывания переселенческим делом заселяемые местности распределяются на особые районы, в соответствии с колонизационной емкостью последних и ходом водворения в них переселенцев» [22; 185].

20 ноября 1909 г. Высочайше утверждено Положение Совета Министров о том, чтобы ввести чиновников Переселенческого управления, заведующих переселенческим делом в губерниях и областях Сибири и Степного генерал-губернаторства, а также в областях Тургайской и Уральской, в состав общих присутствий губернских управлений и областных присутствий или правлений с возложением на этих чиновников заведования делопроизводством по переселенческой части и с предоставлением им решающего голоса при обсуждении в названных учреждениях переселенческих дел и совещательного по прочим административным делам [23; 40]. В циркуляре Министерства земледелия и государственных имуществ (МЗиГИ) от 2 мая 1903 г. перечислялись нормативно-правовые акты, на которые необходимо было опираться при заготовке переселенческих и запасных участков. Общее количество составили 13 различных документов, среди которых Высочайше утвержденные временные правила КСЖД от 13 июля 1893 г., разъяснения МЗиГИ в виде 11 циркуляров, Временная инструкция для заготовления переселенческих и запасных участков МЗиГИ от 10 марта 1902 г. и правила о выдаче казахам вознаграждения за снос их построек [24; л. 14-14 об.].

8 июня 1909 г. Советом Министров была одобрена «Инструкция о порядке определения государственного фонда в областях Акмолинской, Семипалатинской, Тургайской и Уральской для переселения, а равно иных государственных надобностей» [25; л. 6-8]. Принятие инструкции, заменившей несколько действовавших разрозненных и разновременных циркуляров в Кратком обзоре деятельности Переселенческого управления за 1909 г. объяснялось как «необходимость точного выяснения и ограждения законных интересов киргизского населения и хозяйства при определении земельных излишков и новых норм киргизского землепользования» [23; 10]. В примечании к ст. 10 этой инструкции указывалось, что «предназначенные для хозяйственных потребностей или временного проживания постройки киргизов (казахов) не служат препятствием для изъятия» [25; л.7]. Особое место в законодательной базе переселенческой политики занимала проблема урегулирования земельных отношений в Казахской степи, в частности, землеустройство казахского населения. В связи с массовыми изъятиями земель из пользования казахов необходимо было юридическое обоснование деятельности царской администрации, которое бы оправдывало все мероприятия, проводившиеся в Степи.

Аграрные отношения в Казахской степи впервые получили освещение в законодательных документах в 1860-х гг. По этому поводу казахстанский исследователь Б.М. Абдрахманова пишет, что экономическое проникновение России на территорию Казахстана в начале 1860-х гг. поставило перед правительством вопрос об определении земельных отношений, что было вызвано неясностью и отсутствием правового регулирования данного вопроса в самом казахском обществе. В 1861 г. в связи с пересмотром Горного устава Министерство финансов поставило вопрос «...о неудобствах, встречаемых при производстве горного промысла и о мерах к устранению оных». Для выяснения этого вопроса в Омске Западно-Сибирским генерал-губернатором был образован особый комитет, который пришел к выводу, что «...по неопределенности постановления о принадлежности киргизам земель, ими занимаемых, нельзя удовлетворительно решить поземельных вопросов, относящихся до горного промысла», и что это касается не только горного промысла, но и общего устройства края. В результате вопрос о необходимости законодательного определения права казахов на занимаемые ими земли обсуждался очень долго в Министерствах финансов, МВД, военном и Сибирском комитете. Обсуждение продолжалось до 1866 г. Затем Министр внутренних дел П.Валуев поручил «представить заключение по этому вопросу председателю уже функционировавшей Степной комиссии Ф.Гирсу. Кроме того, ряд внешнеполитических факторов (обстановка, сложившаяся на границе с Китаем, события в Джунгарии и Восточном Туркестане) требовали дальнейшего укрепления административной системы в казахских землях [26; 93-94].

Во «Временном положении об управлении в Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской областях» от 21 октября 1868 г. в ст. 210 указывалось, что «земли, занимаемые киргизскими кочевьями, признаются государственными и предоставляются в общественное пользование киргизов». Кроме того, «каждый киргиз, на отведенном в пользование его участке для зимового стойбища, имеет право заводить жилые и хозяйственные постройки, и общества не могут требовать сноса оных. Означенные постройки составляют частную собственность и могут быть продаваемы другим. Земли, занятые постройками, переходят в наследственное пользование, доколе существуют строения.» [27; 337].

Данное положение максимально ограждало интересы казахов от незаконных изъятий. Более того, устройство переселенцев определялось местной властью. Положения 1867-1868 гг. являлись временными и были рассчитаны на 2-3 года. В связи с этим при рассмотрении проекта Положения 18671868 гг. Степному и Туркестанскому генерал-губернаторам был назначен двухлетний срок для разработки соответствующих постоянных положений об управлении губернаторствами. При этом возникли значительные трудности. Одним из главных вопросов, вызвавших наибольшие споры, как раз и являлся аграрный. Окончательный текст Положений был утвержден для Туркестанского генералгубернаторства 2 июня 1886 г., а для Степного края -- 25 марта 1891 г.

Согласно «Положению об управлении Туркестанского края» и «Положению об управлении Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской областями» «государственные земли, занимаемые кочевьями, предоставляются в бессрочное пользование кочевников». Но во втором положении есть одно отличие. В примечании 1 ст. 120 указывалось, что «земли, могущие оказаться излишними для кочевников, поступают в ведение Министерства государственных имуществ» [27; 373, 395]. В «Положении об управлении Туркестанским краем» этого пункта нет. Мы акцентируем на этом внимание, так как именно на этом положении и будет основываться юридическое обоснование работ по отводу земель в переселенческий земельный фонд.

Относительно вопроса о киргизском землепользовании, а точнее о его абсолютной неурегулированности, достаточно ярко говорится в работе В.П.Вощинина «Переселенческий вопрос в Государственной думе III созыва: итоги и перспективы»: «Что касается закона о киргизском землеустройстве, то в 1908 г. начальник переселенческого управления признал его «нашей потребностью, потребностью нашего колонизационного дела», и сообщил, что по этому вопросу «уже много сделано, но дело это трудное, и внесение этого закона может последовать не ранее осени этого г.»; в 1909 г. он выразил надежду «дожить до того дня, когда Государственная дума будет рассматривать проект 60 членов о киргизском землеустройстве» [28; 71]. В примечании автор уточняет, что заявление 60 членов об учреждении землеустроительных комиссий в Акмолинской, Тургайской, Семипалатинской, Уральской, Семиреченской и Сыр-Дарьинской областях для земельного устройства киргизов было передано в земельную комиссию, председателем которой являлся М.В.Родзянко [29; 252], на заключение по вопросу о желательности, но оно развития не получило. Далее автор писал: «в 1910 г. Главноуправляющий землеустройством заявил, что «отказываясь от закрепления земли в собственность кочевников, не переходящих еще к оседлости, и твердо держась в этом деле действующего закона, ведомство считает пока несвоевременным и обязательное сплошное повсеместное землеустройство их, хотя бы в виде оседлых хозяев», а в 1911 г. вопрос уже почитался правительством, по-видимому, исчерпанным и не заслуживающим упоминания». Несмотря на это, член переселенческой комиссии Симонов снова его затронул, когда задал вопрос о том, что было сделано в связи с рекомендациями Государственной думы в 1908 г. о выработке Закона о казахском землепользовании: «Применяется частичное, добровольное землеустройство, производятся статистические обследования, растут кредиты на вознаграждение казахов за снос их построек, продолжаются изъятия излишков, -- но попрежнему неизвестными остаются те принципиальные положения, которые должны были бы быть положены в основание законопроекта, разрешающего этот, всякий раз с особой страстностью дебатируемый здесь вопрос. Удовлетворяет ли потребности развития местной земледельческой культуры практикуемый ныне порядок землеустройства киргизов?» По мнению Симонова, «регулирование киргизского землепользования существующими положениями, где все основано на возможности так или иначе толковать нормы и обычаи по административному усмотрению и в зависимости от взглядов лиц, власть имущих, для правового государства недопустимо». Реакцией на такое критическое высказывание были рукоплескания, но, как писал В.П.Вощинин, «этими рукоплесканиями киргизский вопрос, применительно к переселению, обсуждением в Государственной думе III созыва, в сущности, и закончился» [28; 72-73].

В дополнение сказанному выше можно добавить заявление сенатора гр. К.К.Палена, осуществлявшего ревизию в Туркестанском крае, в котором было отражено действительное положение вопроса о землеустройстве казахов. В частности, по мнению К.К.Палена, «порядок перехода в оседлое состояние киргиз Семиреченской области, с уравнением их в правах с сельскими обывателями, не предусмотрено действующими узаконениями. Надлежит иметь в виду, что на основании ст. 1 Положения об инородцах (Свод зак. Т. II, изд. 1892 г.), «инородцы, кочующие в областях: Акмолинской, Семиреченской, Семипалатинской, Уральской и Тургайской, управляются на основании Положения об управлении сих областей». В этом последнем Положении указано, что устройство на государственных землях инородческих сельских поселений определяется «особыми правилами» (Пол. Степн., ст. 133). Между тем до сих пор подобных правил не издано, а следовательно, не имеется еще законодательных норм, на основании коих означенные инородцы могли бы быть переводимы на положение сельских обывателей» [30; л. 13-13 об.].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что едва ли не самым главным нормативноправовым актом, регулировавшим земельные отношения в Казахстане в начале ХХ в. являлась «Инструкция о порядке определения государственного земельного фонда в областях Акмолинской, Семипалатинской, Тургайской и Уральской для переселения, и равно иных государственных надобностей» от 9 июня 1909 г., действовавшая также и на территории Семиреченской области [25; л.17]. С этого времени казахи оказались фактически беззащитными перед произволом чиновников переселенческого ведомства. Переселенческое управление с этого времени получило право изымать земли у казахов по своему усмотрению и выселять их в пустынные и полупустынные места. В 1914 г. редактор газеты «?аза?» Ахмет Байтурсынов справедливо отметил: «?азіргі ?аза? м?селелеріні? е? зоры -- жер м?селесі. Б?л ?аза?ты? тірі я ?лі болу м?селесі» [31; 62], что означает: «Земельный вопрос -- это самый главный современный вопрос казахов. Это вопрос жизни или смерти народа». Действительно, политика Российской империи в начале ХХ в. в отношении казахов заметно ужесточилась. Изъятия земельных угодий фактически привели к подрыву механизма функционирования кочевого хозяйствования, а это тяжело отражалось на социально-экономическом положении казахского хозяйства.

Многие современники изучаемых нами событий критически относились к мероприятиям царского правительства, направленным на обоснование справедливости изъятия земельных «излишков» из пользования кочевников. В частности, бывший депутат I Государственной думы Т. Седельников в работе «Борьба за землю в киргизской степи (Киргизский земельный вопрос и колонизационная политика правительства)» пишет о том, что, «вероятно, многие будут серьезно удивлены, узнавши, что все землеотводное дело, вся колонизация степи не имеет в основе своей никакого другого настоящего, формального закона, кроме . примечания к статье 120, которое . требует совершенно противоположной постановки дела, а именно, межевания и поземельного устройства степи до колонизации, но никак не после нее!». Автор сделал вывод о том, что «на этом примечании построено все сложное здание степной колонизации» [32; 33].

Вся нормативно-правовая база переселенческой политики Российской империи создавалась только для территории центральных губерний России с учетом особенностей крестьянского землепользования. Соответственно, в ней не брались во внимание особенности хозяйственных занятий тех территорий, на которых велось кочевое скотоводство. Более того, до конца XIX в. у российского правительства не было полных социально-экономических сведений, т.е. не были «приведены в известность» те территории, на которых, собственно, и велось кочевое хозяйство, и фактически чиновники не знали специфики номадизма. Распространение на кочевников общеимперских законов в итоге влекло нестыковки и несоответствия между юридическим и фактическим положением в крае. Земельная проблема, самая главная для Казахстана, так и не была решена. Временные положения 18671868 гг., а затем и Положения об управлении Туркестанским и Степным краями не разрешали вопроса. Наоборот, статьи трактовались в угоду правительственному курсу, а следовательно, интересы казахского населения оставались без внимания.

Список литературы

1. УтягуловМ.У. Переселенческая политика в Башкирии во втор. пол. XIX нач. XX вв.: Дис. ... канд. ист. наук. -- Уфа, 2005. -- 209 с.

2. Кауфман А.А. Переселение и колонизация. -- СПб., 1905. -- 350 с.

3. Сибирские переселения. Вып. 2. Комитет Сибирской железной дороги как организатор переселений: Сб. документов.-- Новосибирск: Изд. дом «Сова», 2006. // history.nsc.ru/kapital/proiect/peres2/index.html от 10.02.07

4. ЦГА РК. Ф. И-64. Оп. 1. Д. 57.

5. ЦГА РК. Ф. И-64. Оп. 1. Д. 54.

6. АнфимовА.М. Крестьянское хозяйство Европейской России 1881 -- 1904. -- М.: Наука, 1980. -- 240 с.

7. Азиатская Россия: В 2 т. Т. 1. -- СПб.: Изд-во Переселенческого управления ГУЗиЗ, 1914.578 с.

8. Колонизация Сибири в связи с общим переселенческим вопросом. -- СПб.: Канц. Комитета Министров, 1900. -- 375 с.