Земство и мировой суд в России: законодательство и практика второй половины XIX века (конец – 50-х – конец 80-х гг.)

Основные положения исследования были изложены в двух монографиях, в статьях и выступлениях на конференциях в Смоленске, в Тамбове и в Москве; включены в лекционные курсы «История России» и «История отечественного государства и права» в Смоленском филиале Московского университета МВД России.

Структура диссертации

Структура диссертации определяется целями и задачами исследования, а так же логикой построения работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав с выводами к ним, включающих 16 параграфов, которые делятся по проблемно-хронологическому принципу, и заключения. В конце работы помещены, приложения и список источников и использованной литературы.

Основное содержание работы

суд юстиция земский губерния

Во введении обосновывается актуальность темы, определяется объект, предмет, цель и конкретные задачи исследования, формулируются выносимые на защиту положения, определяются хронологические и географические рамки работы, дается историографический обзор научной литературы и характеристика источников.

В первой главе - «Вопрос о мировом суде в период подготовки судебных преобразований в правительственных кругах и его введение в земских губерниях (1857-1882 гг.)» - рассматриваются проблемы, связанные с выбором модели мирового суда в России и его введения в земских губерниях.

Появление мирового суда и земства было вызвано к жизни, в первую очередь, отменой крепостного права. Реформы были направлены на укрепление господствующей политической системы, поэтому в них были заинтересованы и консерваторы, и либералы из правящего лагеря, видевшие, в частности, в судебной власти «основание, поддерживающее все здание Государственного управления».

Основные характеристики выборного мирового суда получили обоснование в процессе подготовки судебной реформы 1864 г.

На первом этапе ее подготовки (1857 г. -1861 г.) работы велись во II отделении с.е.и.в. канцелярии под руководством Д.Н. Блудова, пользовавшегося поддержкой Александра II. II Отделение сосредоточило внимание на юридических аспектах мирового суда и рассматривало его в качестве важного средства изменения гражданского процесса при сохранении старой системы судоустройства. Существенные предложения, кардинально изменившие концепцию мирового суда, под влиянием западноевропейской судебной системы сделал С.И. Зарудный. В записке «О значении мирового суда и словесного порядка судопроизводства» (1859 г.). он предложил создать специальною судебную инстанцию в лице единолично действовавшего мирового судьи, расширить его подсудность за счет незначительных уголовных дел и дел охранительного порядка и ввести общий кассационный суд для всех судов общей юрисдикции. С.И. Зарудный перенес на русскую почву понимание мировой юстиции как специальной судебной инстанции, использующей особое упрощенное судопроизводство и незначительную подведомственность.

К осени 1859 г. дальнейшие работы по совершенствованию судебного процесса столкнулись с настоятельной необходимостью изменения всей судебной системы, поэтому Александр II отдал распоряжение Блудову о составлении проекта Положения о судоустройстве, который 15 апреля 1860 г. и поступил на рассмотрение в Госсовет. В этом проекте мировой суд впервые фигурировал в качестве самостоятельного судебного органа и базового элемента новой судебной системы, в основу которой были положены принципы всесословности и отделения суда от администрации. Мировой суд включался в общую судебную систему по образцу французской модели мирового суда.

Мировой институт одновременно рассматривался в качестве специального органа проведения крестьянской реформы. Соответствующие предложения разрабатывались в Земском отделе МВД и в комиссии Н.А. Милютина по подготовке полицейской и земской реформ. Отставание разработки судебной реформы от темпов подготовки крестьянской, а также убеждённость правящих кругов в необходимости административного влияния на её проведение привело к организации института мировых посредников, который по составу и характеру судебно-административных полномочий был близок английской модели мировой юстиции. После завершения крестьянской реформы он должен был уступить место мировым судьям.

После отмены крепостного права, свершившийся факт освобождения крестьян стал отправной точкой для ускорения работ по судебной реформе. На втором этапе ее подготовки (1861 г. - 1862 г.) работы велись особой комиссией Госканцелярии под руководством госсекретаря Буткова. Комиссия начала с разработки основных положений судоустройства, руководствуясь «достижениями науки» и западноевропейским опытом.

В ходе рассмотрения Основных положений в Общем собрании Госсовета (1862 г.) острые споры вызвал вопрос о месте мирового суда в судебной системе империи. Одна часть Госсовета (Корф, Милютин, Головнин, Рейтерн и др.) предлагала учредить мировой суд в качестве первой судебной инстанции общих судебных мест, а вторая (Гагарин, вел. кн. Константин Николаевич, Панин, Чевкин и др.) - как особую, отдельную от общих судов, ветвь судебной системы, в которой роль второй инстанции играл бы съезд мировых судей судебно-мирового округа (уезда). Речь шла о создании организационных условий для «близкого, скорого и доступного суда». Общее собрание Госсовета 27 августа 1862 г. приняло историческое решение о выделении мировых судей в особую ветвь судебной систему страны и о создании съезда мировых судей в качестве второй инстанции, т.е. мнение группы вел. кн. Константина Николаевича, а по сути, своеобразную модель мирового суда, включавшего элементы английского (единоличное разбирательство мелких уголовных дел в первой инстанции и коллегиальное во второй) и французского (отделение судебной власти от исполнительной, ограничение права апелляции съездом мировых судей и общий с судами общей юрисдикции кассационный суд) мирового суда.

Общее собрание Госсовета, на основании разработок комиссии, приняло и другие важные решения относительно мирового суда: об увеличении уголовной власти мирового судьи по сравнению с властью посредника, о введении должности почетного мирового судьи, а главное - об избрании мировых судей.

Обсуждая предложение Д.Н. Блудова о выборах всех судей, комиссия В.П. Буткова столкнулась с противоречием - выборное начало, традиционное для России, не соответствовало положению о несменяемости судей, принятому в западноевропейской системе судоустройства, на которую она ориентировалась. Комиссия Госканцелярии отдала предпочтение западноевропейскому опыту, считая, что назначение «судей от правительства представляет более ручательств в хорошем судоустройстве, нежели выборная система, которая никакими законодательными мерами не может быть приспособлена к правильной судебной организации. Выборное начало было решено оставить только для мировых судей (и присяжных заседателей), что объяснялось стремлением обеспечить дворянский состав мировых судей, местным характером мирового суда, незначительностью его подсудности и упрощенностью судопроизводства и, как следствие, возможностью занимать места мировых судей лицам без юридического образования.

Утверждение Александром II «Основных положений преобразования судебной части в России» 29 сентября 1862 г. ознаменовало законодательное закрепление демократических принципов судоустройства и, среди них, такие характеристики мирового суда как: всесословность, выборность, местный характер, независимость от администрации.

Вопросы о порядке избрания и финансировании мировых судей были решены в процессе создания Судебных уставов на заключительном этапе подготовки судебной реформы (1862 г. -1864 г.).

В расширенной комиссии В.П. Буткова, в которую приглашались чиновники различных ведомств, обсуждались два основных способа избрания мировых судей: в уездных земских собраниях и населением уездов - по участкам или на земских выборах. Предложение об избрании мировых судей населением было отвергнуто по политическим (невозможность развития избирательного начала) и практическим соображениям. Осенью 1863 г. Госсовет решил, что «ввиду земских учреждений, которые имеют собрания, соединяющие в себе представителей всех сословий и совершенно совпадающие с мировыми округами…гораздо удобней и проще предоставить это готовым уездным собраниям».

На земских выборах не устанавливалось особого ценза для гласных - активное и пассивное избирательное право здесь совпадало. Для мировых судей вводился особый имущественный и служебно-образовательный ценз. Стремление привлечь в мировые судьи местных жителей из дворян побудило реформаторов принять предложение Замятнина об использовании «увеличенного» ценза, применяемого на земских выборах для избрания гласных от первой и второй курий.

Судебные преобразования требовали серьезного финансового обеспечения (13 млн. руб.), поэтому, из-за кризисного состояния российских финансов, в 1864 г. Общее собрание Госсовета передало финансирование мировых судов земским собраниям. И в этом вопросе в качестве обоснования выдвигался местный характер мирового суда - «содержание мировых судей не может быть везде одинаковым и должно быть поставлено в прямую зависимость от величины участка».

В диссертации рассматриваются планы реализации судебной реформы. Местный характер мирового суда, его обособленность от общих судебных мест, позволил П.П. Гагарину выдвинуть предложение о возможности немедленного повсеместного введения мировых судей до образования окружных судов и судебных палат. Быстрое введение мировых судов было необходимо для укрепления правопорядка на местах, в котором, в первую очередь было заинтересовано дворянство, обеспокоенное потерей судебно - полицейской власти после отмены крепостного права. Но в 1865 г. в среде реформаторов получил признание план Д.Н. Замятнина об одновременном введении Судебных уставов, имевший веские юридические основания.

2 августа 1865 г. было принципиально важное для мировых судов решение о сохранении крестьянского мирового института до завершения на местах крестьянской реформы. Оно отражало стремление центральной власти сохранить налаженный механизм реализации крестьянской реформы и оставляло за мировыми судьями исключительно судебные полномочия в решении дел, которые они получили от посредников.

19 октября 1865 г. Александр II в законодательном порядке утвердил план Д.Н. Замятнина о введении Судебных уставов в полном объёме в течение 1866 г. в губерниях С.-Петербургской и Московской судебных палат, а затем, в течение четырёх лет, во всех внутренних губерниях, включая Бессарабскую область.

Предпринятое диссертантом сопоставление времени введения земских учреждений, мировых и общих судов в земских губерниях показало, что мировые суды в большинстве губерний были созданы в течение четырёх лет (1866-1869 гг.). Исключение составляли Олонецкая (1870 г.), Пермская (1874 г.), Уфимская (1879 г.) и Вологодская (1875, 1882 гг.) губернии, но и здесь мировые суды (кроме 5 северо-восточных уездов Вологодской губернии) появились течение трёх-четырёх лет после образования земских учреждений. Относительно быстрое введение судебно-мирового института в земских губерниях было результатом его финансовой и организационной связи с земским самоуправлением.

Процесс организации судебно-мирового института протекал в два этапа. На первом (апрель 1866 - март 1869 г.) выполнялся план Д.Н. Замятнина, и Судебные уставы вводились в полном объёме. На втором этапе (апрель 1869-1882 г.) образование мировых судов шло отдельно от общих судебных мест. Изменение порядка реализации судебной реформы в земских губерниях объясняется ослаблением реформаторского курса и позицией нового министра юстиции К.И. Палена (1867-1878), взявшего на вооружение идею П.П. Гагарина о введении мировых судов отдельно от общих. За пределами земских губерний мировые суды создавалась на основе существенных изъятий из Судебных уставов (назначение судей, государственное финансирование, надзор окружных судов и др.).

В конце главы делается общий вывод о связи крестьянской, земской и судебной реформ, каждая из которых оказала влияние на разработку модели выборного мирового суда, включавшего элементы английских и французских судов, и особый способ назначения судей - избрание их земскими собраниями.

Вторая глава - «Законодательство о выборных мировых судьях, их социальный и правовой статус» - содержит анализ земского и судебного законодательства о мировых судах и характеристику их правового и социального статуса (социальная принадлежность, образование, служебное положение и ответственность).

Отправным моментом изучения законодательства стало положение об увеличении роли позитивного права в регулировании общественных отношений в России во второй половине XIX века, которое провозглашало принцип строгой законности, тенденцию борьбы с произволом и целый ряд гарантий прав личности и прав земского самоуправления.

Земское положение 1 января 1864 г., принятое раньше Судебных уставов, обходило молчанием вопрос об избрании судей, а другие его нормы носили рамочный характер и требовали уточнения в текущем законодательстве.

Анализ земского законодательства и земских ходатайств по вопросам мирового суда показал, что земское законодательство носило комплексный характер, страдало неполнотой и противоречивостью, но, в целом, обеспечивало реализацию земских полномочий относительно мирового суда. Проблемы мирового суда занимали видное место в деятельности земских учреждений, особенно уездных, которые 1866-1882 гг. направили в центральные правительственные органы более 63% всех земских ходатайств по судебной части.

Организация первых избирательных кампаний (составление первых списков кандидатов в мировые судьи и разделение уездов на судебные участки) находилась в руках местного дворянства, но осуществлялась она не административными органами, а временными присутствиями при широком участии представителей новых пореформенных институтов - земских гласных и мировых посредников.

Субъектом избрания мировых судей являлось земское, как правило, уездное собрание. В этом качестве оно представляло собой своеобразную коллегию выборщиков сословий, представленных в земских собраниях.

Помимо избрания почетных и участковых судей (избранными считались кандидаты, получившие больше избирательных голосов, чем неизбирательных), которые утверждались в должности Первым департаментом Сената, очередное уездное земское собрание определяло расходы на мировые суды, границы (с 1873 г.) и число судебно-мировых участков в пределах мирового округа. Территории судебно-мировых округов, за исключением ряда уездов трех малонаселенных губерний (Вологодской, Олонецкой и Казанской), совпадали с территорией уездов. Процедура избрания мировых судей была расписана довольно подробно и не оставляла возможностей для административного вмешательства.

Надзор со стороны губернатора за избранием мировых судей соответствовал принципу разделения судебной и административной власти и носил последующий характер. Земское собрание могло не согласиться с его мнением, а поддержка губернатора Сенатом и не утверждение судьи в должности не имело для земских собраний никаких последствий, кроме необходимости избрания нового судьи. При избрании земских гласных губернатор осуществлял последующий надзор, и отстранение гласного могло привести к аннулированию всех решений собрания, в принятии которых он участвовал.

Особо подчеркивается, что земские собрания пытались изменить редакцию ст. 34 «Учреждения мировых установлений» и добиться отмены единогласного голосования и открытой подачи голосов при избрании мировых судей, не обладавших необходимым цензом. Но центральная власть запрещала открытое голосование, а ст. 34 подверглась лишь частичной корректировке (в 1867 г. допускалось единогласное голосование присутствующих в собрании, в 1880 г. было отменено единогласное голосование в отношении кандидатов, ранее служивших мировыми судьям).

Избирательный процесс по формированию корпуса мировых судей не исчерпывался процедурными нормами - он включал в себя и отбор кандидатов на должности мировых судей на основе цензовых требований.

В середине 80-х гг. XIX века выборные мировые судьи по численности представляли внушительный отряд судебных деятелей России, составляя приблизительно 27% от их общего числа (17127 чел.) В 1884-1885 гг., когда появились первые официальные данные Министерства юстиции, в 353 судебно-мировых кругах работало 4707 выборных мировых судей (1469 участковых и 3238 почетных).

Имущественный ценз мировых судей был привязан к земскому цензу и значительно превышал его: земельный в 2 раза, а минимальный ценз в городах - недвижимое имущество, оцененное для взимания налогов в 6 раз выше - соответственно 3 тыс. рублей и 500 рублей. Основным цензом, на основе которого формировался корпус мировых судей, был имущественный ценз, а в его рамках - земельный. Земельный ценз в зависимости от стоимости земли колебался в размере от 400 до 950 дес. включительно. Исключение составляли уезды с большим количеством неосвоенных земель: Яренский и Устьсысольский Вологодской губернии (1600 дес.) и Новоузенский Самарской (1300 дес.). В большинстве уездов земской России (72,3%) он составлял 400-500 десятин. Величина земельного ценза была рассчитана на среднепоместных и крупнопоместных дворян, численность которых во второй половине 70-х гг. превышала число участковых и почетных судей приблизительно более чем в 10 раз.

По сведения Б.Б. Веселовского в конце 80-х гг. все участковые судьи (1478 человек) были дворянами. Этот вывод авторитетного исследователя истории земства в целом подтверждается результатами сенаторских ревизий 1880-1881 гг. семи земских губерний центрального черноземного и юго-восточного регионов (Воронежской, Тамбовской, Черниговской, Самарской, Саратовской, Уфимской и Казанской), а также данными по отдельным губерниям других регионов: Смоленской, Тверской, Пермской, Вологодской, Олонецкой, Таврической. Так, в Черниговской губернии среди 56 участковых судей было только 2 купца, а среди 147 почетных - 9 купцов и мещан. В Смоленской губернии в 1870-1889 гг. немногочисленные представители недворянских сословий встречались только среди почетных судей. Характерно, что представители купечества и почетных граждан избирались в мировые судьи в восточных уездах Смоленской губернии (Гжатском, Сычевском, Вяземском), где проживало значительно меньше дворян, чем в других уездах, и в северных уездах (Бельском и Поречском), где удельный вес дворян в земельной собственности был невелик. Аналогичная картина наблюдалась в Вятской, Вологодской, Пермской, Олонецкой и Таврической губерниях, где крестьянское и купеческое землевладение преобладало или вытесняло дворянское. Например, в 1870 г. в Олонецкой губернии в числе 55 участковых судей было 10 землевладельцев, 6 отставных военных, 4 бывших мировых посредника, 18 чиновников, 8 купцов и 9 крестьян. В Пермской губернии в 1885 г. в составе 64 участковых судей числилось 18 дворян, 39 чиновников, 4 купца, 2 крестьянина, 1 мещанин. Даже в Петербургском городском мировом корпусе преобладало дворянство, хотя и здесь во второй половине 80-х. гг. наблюдалась тенденция снижения дворянского представительства и повышение роли купцов (1866-1689 - 77,7% дворян, в 1887-1890 - 62,6%). Социальный состав мировых судей отражал общие процессы социально-экономического развития страны и формировался из представителей дворянства и набиравшего силу торгово-промышленного класса.

В первые годы в «крестьянских» и некоторых других губерниях с малонаселенными уездами существовала проблема недостатка лиц, желающих баллотироваться в мировые судьи, которая объяснялась господствующим положением дворянства в местном управлении, высокими цензовыми требованиями к мировым судьям, дворянским абсентеизмом, местом жительства дворян, проживавших за пределами тех уездов, где лежал их ценз. Все эти жизненные обстоятельства вступали в противоречие с жесткими требованиями закона, но совместными усилиями правительства и земства судебные округа полностью обеспечивались кадрами.

В этих целях центральная власть произвела некоторые изменения в зачете земельного ценза. Принципиальное значение имел царский указ от 18 марта 1866 г., по которому кардинально изменялось понятие местный житель - под местным жителем понимался человек либо проживавший в уезде, либо имевший в нем землю. Идеальным считался вариант, когда эти условия совпадали. Но такая трактовка понятия «местный житель» противоречила местному характеру мирового суда и, строго говоря, человек, не обладавший имуществом в уезде, не мог претендовать на звание, по крайней мере, участкового судьи, получавшего жалование из земских сборов. Нелогичность такого толкования понятия «местный житель» понимали и в верхах. Министр внутренних дел А.Е. Тимашев называл его «правилом … не соответствующим значению земских выборов вообще». В трактовке понятия «местный житель» проявлялась непоследовательность власти, столкнувшейся со сложностью применения на практике основных начал Судебных уставов.

В диссертации рассматривается вопрос о замене земельного ценза денежным. Земельный ценз в денежном выражении повсеместно должен был составлять 500 руб. В пореформенной России наблюдался быстрый рост цен на землю, и возникла диспропорция между земельным цензом и цензом по другому недвижимому имуществу (15 тыс. руб.). Например, в Воронежской губернии десятина земли в 1864 г. стоила 30 руб., а в 1880 г. - 100 руб. Следовательно, в Воронежской губернии, где величина земельного ценза равнялась 400 - 500 дес., для занятия должности мирового судьи требовалось 40 - 50 тыс. руб. Но центральная власть не пошла на замену земельного ценза денежным - эта мера могла привести к пересмотру всех цензовых условий, увеличению числа мелких землевладельцев в составе мировых судей и не соответствовала местному значению мирового суда.

Для лиц недворянского сословия серьезным препятствием к занятию должности мирового судьи являлось сочетание имущественного ценза со служебно-образовательным. В участковые судьи шли наиболее образованные представители местного общества, но и среди них 10% судей не имели даже среднего образования. Сложный ценз соответствовал экономическим и социальным реалиям российской действительности, поэтому он, включая необязательность юридического образования, был сохранении в 1912 г.

Для обеспечения дворянского состава мирового судебного корпуса государство привлекало на должности мировых судей дворян из мировых посредников, земских гласных (28 ноября 1866 г. получили право занимать должности участковых судей), чиновников, военных. Принципиальное значение в этом вопросе имело правило не допускавшее совмещения должности судьи с другими должностями по государственной службе, поэтому эти меры привели к пересмотру одного из существенных положений Судебных уставов и появлению новых казусов в законодательстве (дело о привлечении военнослужащих в мировые судьи).

Являясь выборным представителем общества, мировой судья числился в штате Министерства юстиции, обладал неприкосновенностью, несменяемостью (средний срок службы у земского мирового судьи был на 4 месяца, 9 дней короче чем у назначаемого - около 9 лет) и нёс дисциплинарную и уголовную ответственность за упущения по службе на тех же основаниях, что и судьи общих судебных мест.

В диссертации характеризуется судебное законодательство, регулировавшее основания, порядок рассмотрения и обжалования судебных решений.

Мировой судья в своей деятельности руководствовался законом, обычаем и решениями кассационных департаментов Сената. Правовые источники дополняли друг друга, но в целом система права страдала несогласованностью и противоречивостью своих элементов и после принятия Судебных уставов «ощущалась необходимость нового органического гражданского и уголовного законодательства в замену пестрого свода законов».

Недостатки материального права в какой-то степени компенсировались демократическим характером судебного процесса, поэтому судебные процедуры получили особе значение при разбирательстве дел у мирового судьи.

Мировой суд носил всесословный характер - мировые судьи рассматривали дела всех сословий, включая крестьян, если их дела превышали ведомство волостного суда и, если второй стороной являлось лицо некрестьянского сословия. Существенными недостатками судебно - мировой юстиции было изъятие из ее ведомства большинства крестьянских дел и дел о недвижимости.

Анализ судебного законодательства показал, что возможности обращения к мировому судье не были ограничены никакими формальностями и обеспечивали доступность мирового суда для лиц любого возраста, социального положения и уровня грамотности. Право окончательного решения незначительных дел, возможность заочных приговоров, наличие института поверенных и другие процедуры позволяли мировому судье без долгих проволочек принимать решения, а пострадавших освобождало от долгих хождений по инстанциям. Процессуальные действия учитывали отсутствие правовой привычки у населения и большие пространства, которые надо было преодолеть, направляясь в камеру судьи или в уездный город на съезд мировых судей. Закон стремился примирить особенности российской действительности с быстротой рассмотрения дел в судебно-мировых учреждениях.

Мировой суд создавался в качестве суда примирения - «хранителя мира» - но возможности примирения были серьезно ограничены в уголовных делах характером дел. В гражданском процессе допускалась обычная сделка посредством суда и «третейский» суд, известный в России со времен Соборного уложения 1649. Согласно ст. 30 «Устава гражданского судопроизводства» мировой судья в качестве «третейского» мог до 1887 г. рассматривать по просьбе обеих сторон всякий спор и иск любой ценности без записи и соблюдения формальностей судопроизводства. Право обращения к «третейскому» суду вытекало из неограниченного права собственности, но не распространялось на казенные, земские, городские учреждения и на сельские общества. На основании ревизий Министерства юстиции, обнаруживших явные нарушения закона при мировом разбирательстве в ряде губерний (Курской, Орловской, Екатеринославской, Бессарабской и др.) в 1887 г. ст. 30 была отменена, что значительно снижало возможности примирения сторон в гражданских делах. Мировое разбирательство по совести и применение обычая противоречило практике надзора и режиму нормативного регулирования общественных отношений в «правовом государстве», где отдавалось предпочтение закону

В деятельности мирового судьи соединялись такие процессуальных действий как дознание, следствие, судебное разбирательство и меры пресечения (арест). Разбирательство в мировых судах проходило открыто, публично и с участием сторон. Мировые судьи рассматривали в начале своей деятельности по 1-2 дела в день, а в 80-е - по 2-3 дела. Судебное законодательство создавало необходимые условия, чтобы мировые судьи действовали в одном направлении с земствами, добиваясь развития правовой и общей культуры населения.

В заключении главы делается общий вывод о противоречивости законодательства относительно судебно-мирового института, которое несло на себе печать сложности социально-экономических отношений, сословной организации общества и практики регулирования общественных отношений в пореформенной монархии.

В третьей главе - «Земство и суд: гарантии деятельности земского самоуправления» - рассматриваются гарантии законности деятельности земского самоуправления.

Связь земства и мирового суда проявлялась в системе судебных гарантий деятельности местного самоуправления, хотя в целом система гарантий была значительно шире.

Гарантии заключались в «надзоре правительственной власти за законностью состоявшихся уже решений и в ответственности земских учреждений за незаконные и неправильные действия перед судебной властью».

Органы земского самоуправления в общественно-политической литературе, в зависимости от характера дел общественных или местных, причислялись то к общественным, то государственным учреждениям. Законодательство определяло земство как общественно - государственное учреждение, с одной стороны, и юридическое лицо - с другой. В решениях Сената, в распоряжениях министров внутренних дел и финансов часто встречалась формула: земства - «суть учреждения общественные и как таковые составляют орган правительственный».

Действия земства как общественно - государственного учреждения подлежали как административному надзору, так и судебному разбирательству. Административный надзор осуществляли губернаторы и министр внутренних дел. Его целью было «только приостановление» или отмена распоряжений земских собраний, но не их изменение.

Действия земства как юридического лица являлись предметом только судебного разбирательства. Положение 1864 г. содержало признаки земства как юридического лица, правоспособного в имущественных делах, связанных с предметами своего ведения. Отношения земства и государства были оформлены как юридические. В этом юридическом смысле постоянные ограничения земской деятельности со стороны административных органов являлись не только политическими, но и юридическими решениями, напрвленными на укрепление законности.

Земства относились к частным юридическим лицам. Гражданский кассационный департамент неоднократно разъяснял, что «дела земских учреждений не сравнимы с делами казенных управлений». С середины 80-х гг. XIX в. кассационная практика Сената начинает признавать за земствами права особого публичного лица. Они наряду с городскими, биржевыми, мещанскими, сельскими и волостными обществами отделялись от казны как самостоятельные единицы и получали некоторые преимущества перед частными юридическими лицами при судебном разбирательстве (1876 г. земства были освобождены от гербового сбора). Закрепление за земством прав публичного юридического лица отражало общую линию государственной власти на «огосударствление» земства.

В земских делах судебная власть защищала имущественные права земства, рассматривая: 1) всякие споры, возникающие из имущественных дел земства; 2) случаи, когда действиями земств, нарушались права частных лиц или обществ по имуществу или договору; 3) когда действиями земства нарушались права частных лиц по владению пользованию или распоряжению имуществом. Земство отстаивало свои имущественные права в делах с ценой иска до 500 руб., за исключением дел о недвижимости в мировых судах, а остальные - в окружных и судебных палатах.

Использование судебного права стимулировало хозяйственную инициативу земств, открывало перед ним новые возможности в дорожном деле, страховых операциях, в строительстве школ, медицинских учреждений и т.д. В действиях по содержанию путей сообщения возможности обращения к судебной власти значительно расширялись в случае изменения характера повинности - ее перевода из натуральной в денежную. Земские учреждения вступали в гражданские правоотношения в качестве юридических лиц с другими контрагентами, имели право иска на общем основании и право отвечать по искам частных лиц и обществ.

Мировой суд в пределах своей подведомственности являлся гарантом законности избирательных кампаний и порядка во время проведения земских и дворянских собраний и обеспечивал исполнение обязательных постановлений земских собраний жителями губерний (противопожарных и санитарных правил, различных такс о порубках в лесах, о потравах полей и т.п.).

Использование судебного права в этих вопросах ограничивалось административным контролем со стороны губернатора, утверждавшего постановления и противоречивостью и неполнотой правовой базы. При мелочной регламентации общественной жизни российским законодательством Судебные уставы неизбежно вступали в противоречие с практикой административного надзора.

Большим достижением регулирования властно-распорядительных отношений на местах был порядок привлечения к судебной ответственности должностных лиц земского самоуправления за должностные преступления и проступки. Передача таких дел общим судебным местам (председателей и членов управ - судебным палатам, а служащих по найму - окружным судам) являлась вполне оправданной мерой с позиций значимости земства в общественной жизни и независимости мирового суда.

Судебные гарантии носили ограниченный характер, что особенно остро ощущалась в вопросах земского обложения. При отсутствии у земских учреждений специальных исполнительных органов (взимание земского сбора строилось на принципе нравственной ответственности населения перед земским самоуправлением) это приводило к постоянному росту недоимок по земскому сбору.

Много вопросов в сфере законодательного регулирования земской деятельности порождал противоречивый характер земства как юридического лица (частное или публичное). На протяжении 15 лет был неясен вопрос о порядке взыскания с земств по судебным решениям. В возникающих спорах на местах судебные органы принимали решения исходя из частного характера земств, а земства требовали распространения на них прав казенных юридических лиц. Этот вопрос был разрешен только 3 марта 1880 г., когда Гражданский кассационный департамент установил, что взыскание может быть обращено только «денежные … средства на текущие сборы и доходы и на запасные капиталы» и обязал земские управы «удовлетворять присужденные с земства взыскания без всякого замедления». Земские управы при составлении смет должны были предусматривать «судебные издержки», а если управа допускала упущение в этом вопросе, то ближайшее земское собрание должно было в первый день работы дать распоряжение управе немедленно обеспечить требование суда. Решение Сената было победой земства, которое добилось неприкосновенности необходимого имущества и той доли самостоятельности в ответах по обращенным к нему искам частных лиц, какая была предоставлена казенным учреждениям.

В конце главы делается вывод, что положение земства как хозяйствующего субъекта способствовало развитию гражданско-правовых отношений на местах, но ограниченность судебных гарантий стала причиной земских требований о расширении подведомственности мировых судов, на содержание которых они расходовали немалые средства.

В четвертой главе - «Роль российского земства в деле финансового обеспечения судебно-мирового института» - содержится анализ финансирования мировых судов и арестных домов земскими учреждениями.

В начале главы на основе Сводов сведений о земских доходах и расходах Хозяйственного отдела МВД произведен анализ земских отчислений на мировые суды, результаты которого нашли отражение в 5 таблицах. Земские расходы на мировые суды относились к обязательным повинностям, главным образом, уездных земств. Финансирование включало в себя ежегодные ассигнования (жалованье участковым судьям и приставам мировых судов, вознаграждение полиции за исполнение обязанностей приставов, содержание мировых съездов и арестных домов) и единовременные (устройство помещений для мировых съездов, судебных камер и арестных домов). Все они, кроме строительства арестных домов, осуществлялись за счёт сметных земских отчислений. В структуре земских сметных отчислений абсолютное преобладание имели ежегодные расходы.

Земские расходы на мировые суды отличались устойчивостью и обнаруживали тенденцию к постоянному возрастанию (с 1871 г. по 1889 г. увеличились в 1,2 раза - с 3 779520 руб. до 4654318 руб.). Наиболее существенным моментом, вызванным неуклонным ростом земских бюджетов, было уменьшение расходов на мировые суды по отношению к обязательным и общим расходам, которое особенно значительно прослеживалось в земствах с высокими темпами роста бюджетов (Пермском, Тамбовском, Полтавском, Саратовском, Московском, Херсонском, Курском). Изучение факторов, влиявших на величину расходов на судебно-мировой институт, показало, что наибольшее значение имели величина земского бюджета и количество судебно-мировых единиц в уезде, а не социальный состав земских собраний. Значительная разница в расходах между богатыми и бедными земствами (вторые тратили 2 раза меньше) и общая цифра расходов (более 4 млн. руб. в 1889 г.) показывает, что при организации мировой юстиции удалось достаточно полно учесть местные ресурсы и финансовые возможности земства.

На содержание судебно-мирового института уездные земства не получали ни государственных пособий, ни отчислений от судебно-мировой деятельности. Гражданское производство у мировых судей освобождалось от гербового сбора и судебных пошлин - так достигалась доступность и дешевизна мирового суда. В диссертации устанавливаются причины и последствия введения в мировых судах судебных пошлин в гражданском судопроизводстве по закону 10 мая 1877 г., который значительно снизил доступность мирового суда.

Помимо прямых расходов на мировую юстицию земство осуществляло и финансирование крупной операции по строительству и содержанию арестных домов в уездах. Эта обязанность земства была самым непосредственным образом связана с введением судебно-мирового института, системой исполнения наказаний и состоянием тюремного дела в России. Мировые судьи имели право приговаривать к аресту и тюремному заключению, а приговоры по общему правилу приводились в исполнение в тех местах, где выносились приговоры. Состояние тюремного дела в стране требовало проведения тюремной реформы, разработка которой под руководством Валуева началась только в 1862 г. и была далека от завершения. Вводить мировые суды без реформирования мест заключения было неосмотрительно, но и откладывать введение судебно-мирового института было невозможно, поэтому 4 июля 1866 г. Александр II «Временные правила для подвергаемых аресту по приговорам мировых судей». Этот акт вводил в России новый вид отбывания наказания в виде лишения свободы - арестные дома специально для лиц, приговоренных к аресту мировыми судами.

С этой целью создавался специальный «штрафной» капитал губернского земства, особенности формирования и использования которого рассматриваются в работе. Особо подчеркивается, что деятельность земства по содержанию арестантов, в отличие от МВД, базировалась на позиции ответственности общества за исправление правонарушителей. Штрафной капитал использовался и для создания исправительных приютов для несовершеннолетних (ежегодно 10%).

В конце главы делается вывод, что мировой суд мог действовать, лишь получая соответствующее финансирование со стороны земских учреждений и используя земские арестные дома. Укрепление земского хозяйства и рост земских бюджетов являлись основными материальными гарантиями деятельности мировых судов.

В пятой главе - «Деятельность выборного мирового суда: условия, проблемы, потенциал» - рассмотрены конкретно-исторические условия деятельности мировых судов и ее оценка общественностью и правительственными кругами.

Во время подготовки закона 1889 г. противники мировых судов в качестве идеологического обоснования его ликвидации выдвинули тезис о несоответствии Судебных уставов условиям жизни русского народа, его ментальности и форме государственного управления.

Для уяснения факторов влияния на деятельность судебно-мирового института использовались свидетельства, поступавшие с мест - отзывы, ходатайства и проекты судебных деятелей, земцев и администрации.

Деятельность мировых судей получила на местах противоречивые оценки. «Голоса осуждения» слышались со стороны бывших помещиков и администрации, население же высоко оценивало возможность разрешения маловажных дел на местах, независимость суда, дешевизну судопроизводства (до 1877 г.), судоговорение, словесность заявлений, вежливость судей. Мировые суды оказывали благотворное влияние на нравственность населения, укрепление общественного порядка, разбирательства у мировых судей были доказательством «пользы образования».

Судебно - мировой институт быстро и эффективно проявил себя в экономически развитых районах с большой плотностью населения. Развивались договорные отношения между крестьянами и землевладельцами, возрастало число исков к работодателям, в судебном порядке рассматривались дела, которые раньше заканчивались административным решением.

Причины трудностей, с которыми столкнулся мировой суд, не были связаны с особенностями национального характера русского народа, а являлись результатом природно-климатических условий и темпов социально - экономического развития земской провинции. Доступность мирового суда обеспечивалась его территориальной близостью к населению, т.е. небольшими размерами судебно-мировых участков и округов, суммарностью и дешевизной судопроизводства. Протяженность мировых участков зависела от плотности населения и, следовательно, от финансовых возможностей земства. В России в 60-х - 80-х гг. в условиях невысокой плотности населения, бездорожья, неразвитости транспортных средств и плохой организации почты достоинства мирового суда не могли утвердиться сразу и в полной мере. Природно-климатические факторы не имели первостепенного значения в городах и в густонаселенных уездах, но на значительной территории они оказывали большое влияние на отправление правосудия.

Инициативы земств (смешанные участки) и мировых судей (разъезды по участкам) были характерны не для всех уездов. На местах очень многое зависело от политики земских собраний и отношений судьям к своим обязанностям.

Огромные расстояния сказывались и на деятельности окружных судов. В такой ситуации обособленность мирового суда была вполне оправданной. Ограничение права апелляции съездами мировых судей, как во «французских кодексах» являлось настоящим спасением для лиц, участвовавших в мелких гражданских и уголовных делах.

Серьезно осложняли деятельность мировых судей такие социальные пороки, как бедность, неграмотность населения, пьянство, отсутствие привычки обращаться в суды за защитой личных и имущественных прав. Социальные факторы носили хотя и долговременный, но все же преходящий характер. Хозяйственно-культурная деятельность земств и укрепление земских финансов являлись важными условиями их преодоления.

Значение мирового суда в жизни страны непрерывно возрастало. Постоянное и значительное увеличение гражданских дел в мировых судах (1867 г. - 237176 дел, 1871 г. - 581307, 1888 г. - 1129303) отражало общую динамику развития имущественных отношений в пореформенной России, в которые неизбежно втягивалось сельское и городское население.

В 80-е гг. правительство предпринимало определенные шаги в направлении расширения подведомственности мировых судов, передав им новые уголовные дела. С 1879 г. работала комиссия по составлению нового уголовного кодекса. Однако эти меры носили паллиативный характер. В свою очередь, общество настойчиво выступало за расширение подсудности мировых судов за счет волостных судов на началах всесословности.

В диссертации дается характеристика положительных и отрицательных сторон волостного суда. Его появление в бывших помещичьих землях после отмены крепостного права было связано с образованием сословной крестьянской волости, сохранением общины и традиционного уклада крестьянской жизни. Ключевая проблема переустройства волостных судов на началах всесословности и расширение за счет их ведомства подсудности мировой юстиции заключалась в несоответствии крестьянского обычного права, особенно в гражданских делах, официальному гражданскому праву. Мировые судьи высказывали мысль о создании своеобразного суда «шеффенов» - общинных гражданских судов с участием мировых судей и передаче всех уголовных дел мировым судьям. Эта позиция разделялась Министерством юстиции и представляла собой продуктивную идею возможного совершенствования местных судов. Она была логична и с точки зрения общественного характера мирового суда и его организации (крестьяне были недовольны тем, что платили земский налог, но не пользовались земским мировым судом). Но этот вопрос затрагивал серьезную политическую проблему по переустройству уездного управления, и его решение, в конечном счете, зависело от общего направления внутренней политики.

С 1877 г. центральная власть приступила к подготовке новой реформы уездного управления - уездные по крестьянским делам присутствия, заменив в 1874 г. мировых посредников, оказались малоэффективным органом надзора за крестьянским сословным самоуправлением. К обсуждению новой реформы уездного управления были привлечены местные земские и административные органы.

В диссертации анализируются отзывы 24 губернских и 73 уездных земств, направленные в Кахановскую комиссию, по программе министра внутренних дел М.Т. Лорис-Меликова. Деятельность судебно-мирового института касалась всей совокупности административных, судебных и хозяйственных отношений на местах и занимала видное место в земских проектах о переустройстве уездной жизни. В земских проектах отразилось либеральное представление о роли суда в переустройстве общественной жизни: в них, с одной стороны, прослеживалась идея о необходимости укрепления правопорядка на местах, с другой - стремление увеличить роль суда в защите общественных и личных прав и интересов. Изменение в системе местного судоустройства земства увязывали с реорганизацией всей системы уездного и волостного управления. Анализ отзывов показал, что земства высказывались за создание коллегиальных земско-административных управлений в уездах вместо уездных по крестьянским делам присутствий. Земцы планировали 3 вида волости: всесословную, смешанную и обычную сословную. При этом только 13 земств (12 уездных и Самарское губернское) высказались за безоговорочную ликвидацию волостного суда и передачу местного правосудия в руки мировых судей. Земства представили в Кахановскую комиссию многообразные и противоречивые комбинации взаимодействия мировой юстиции с волостным судом и местной администрацией. Но все же можно выделить ряд положений, объединяющих большинство проектов: 1) введение мирового судьи в общее уездное управление; 2) реформирование волостного крестьянского суда и создание общинных судов с участием мировых судей; 3) подчинение волостных судов мировым путем предоставления последним прав апелляционной и кассационной инстанции; 4) расширение юрисдикции судебно-мирового института; 5) отмена телесных наказаний в волостных судах. Почти все эти предложения базировались на необходимости сохранения принципа разделения судебной и административной власти (кроме комиссий Симбирского и Курского губернских земств, Нижегородского губернского земства и некоторых уездных) и развитии начал всесословности. Расширение полномочий мировых судей должно было, по мнению земств, сузить пространство ведомства сословного крестьянского суда и административного надзора. Они стремились к унификации системы местных судов и распространению на крестьян общегражданских законов.

В диссертации дается правительственная оценка деятельности судебно-мирового института в связи с усилением консервативно-охранительного курса и вступлением на престол Александра III. Комиссия по реорганизации местного управления (1881-1885 гг.) опиралась на земские отзывы и ходатайства, результаты сенаторских ревизий 9 губерний Европейской России, включая 7 земских. Специальное совещание Кахановской комиссии разработало проект создания всесословной, административно-территориальной волости и две модели организации местных судов. Согласно первой, вместо волостного суда создавался сельский суд (форма определялась крестьянами) с правом крестьян обращаться в мировые, или общие суды; согласно второй, волостной суд работал под руководством мирового судьи (суд «шеффенов»). Эти решения Кахановской комиссии, как и все остальные не были реализованы.

Министерство юстиции давало положительную оценку выборным мировым судам. Оно исходило из того, что население относилось с одинаковой степенью доверия к выбираемым и назначаемым мировым судьям - подавалось примерно одинаковое количество жалоб на решения мировых судов (18%). При этом кассационные департаменты Сената в 1888 г. отменили всего 2,4% процента решений мировых судей, что свидетельствовало о профессионализме мировых судей, достаточно редко ошибавшихся при принятии решений. В последние годы мировые судьи стали работать значительно быстрее, а именно: в 1882 г. они рассмотрели лишь 92% процента всех поступивших к ним дел, а в 1887 г. - 102,5% и ликвидировали «залежи» оставшихся дел за прошлые годы.

Причинами ликвидации выборного мирового суда являлись структурные препятствия на пути реорганизации местного управления и идеологические установки консервативных кругов, влиявших на принятие властных решений. В конце 80-х гг. в уездах земской России в органах власти и самоуправления работало примерно 2000 дворян, из них мировыми судьями - 1478, членами уездных земских управ - 380. Судьи и земские гласные по роду и характеру своей деятельности не были опорой уездным исправникам и предводителям дворянства, отвечавшим за состояние правопорядка на местах и организацию уездного управления. Поэтому для реорганизации местного управления было решено использовать «удовлетворительный», дворянский состав мировых судей, изменив при этом характер их деятельности на началах соединения административной и судебной власти. Свое идеологическое обоснование эта позиция правительственных кругов нашла в докладе главного инициатора введения института земских начальников министра внутренних дел Толстого в докладе царю 18 декабря 1886 г.

Закон 12 июля 1889 г. ликвидировал институт выборных мировых судей в земских губерниях и уездные по крестьянским делам присутствия, заменив их институтом земских начальников. Вместо реорганизованного на всесословных началах местного суда с участием мировых судей, своеобразного суда «шеффенов», и расширения подсудности мировых судов население получило власть чиновников МВД.

Итак, реальное положение выборного судебно-мирового института и характер его деятельности не давали веских оснований для его ликвидации. Этот акт противоречил позиции общественности и значительной части царской бюрократии, осознающей необходимость независимой судебной власти в условиях развития рыночных отношений и размывания сословной структуры российского общества. Реорганизация местного управления и местного суда была проведена на принципах традиционного общества, сохранения его отживающих элементов, таких, как соединение судебной и административной власти в местном управлении и сословный надзор.