Партийно-государственная бюрократия Северо-Запада Советской России 1917-1920-х гг.

Практическая значимость исследования

Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в ходе дальнейшего изучения истории советской политической системы и советской бюрократии, а также при подготовке общих и специальных курсов по отечественной истории XX в., при составлении биографических справочников. Исторический опыт может быть учтен при разработке современной политики государственного управления.

Апробация работы

Основные положения и выводы диссертации, а также текст монографии и некоторые статьи по данной проблематике обсуждались на заседаниях отдела современной истории России Санкт-Петербургского института истории РАН в 1999-2007 гг. Отдельные положения диссертации обсуждались на семинаре в Высшей школе социальных наук (Париж, Франция) в марте 2005 г. и на международной научно-практической конференции «Новгородика. К 100-летию Д.С. Лихачева» (Великий Новгород) в сентябре 2006 г.

Структура исследования

Диссертация состоит из введения, шести глав, включающих 16 параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновываются актуальность и научная новизна исследования, поставлены цель и задачи работы, определены объект и предмет исследования, его хронологические и территориальные рамки, охарактеризована методологическая основа диссертации, проанализированы историография и источниковая база проблемы, определена практическая значимость диссертации.

Первая глава «Структура регионального партийного и советского аппарата и ее развитие в годы Гражданской войны и период нэпа» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Советский и партийный аппарат Северо-Запада в годы Гражданской войны» рассмотрен процесс формирования властных и управленческих органов, а также органов большевистской партии в первые годы советской власти.

Теоретические воззрения лидеров большевиков на государственное устройство будущего социалистического общества были сформулированы в виде основных принципов, среди которых переход всей власти к советам и уничтожение чиновничества.

Первые месяцы после Октября 1917 г. характеризовались стихийным демократизмом, который проявлялся в дискуссиях по поводу соотношения роли старых и новых органов в управлении, поиском оптимальной структуры. К весне-лету 1918 г., после ликвидации в основном старых думских и земских органов, советы приняли на себя не только политические, но и хозяйственные задачи, что привело к изменению в их структуре, зафиксированной в самом общем виде в Конституции 1918 г. Построенная по типу вертикальной иерархии она напоминала привычную (как для дореволюционной России, так и для некоторых других стран) модель управления.

Из-за интервенции и боевых действий Гражданской войны, отсутствия достаточного числа кадров и по некоторым иным причинам во многих губерниях Северо-Запада в течение 1918 - 1920 гг. в полном объеме новая управленческая система не была создана.

Для этого периода особенностями ее было отсутствие (до конца 1919 - середины 1920 гг.) положений о некоторых органах власти и управления низших уровней и наличие различных чрезвычайных органов власти, не предусмотренных Основным законом государства. На Северо-Западе к ним относились различные ревкомы и ревисполкомы, комитеты и советы обороны. Подавляющее большинство их существовало короткое время, так как они создавались для решения конкретных задач, главным образом для удержания или восстановления власти большевиков. Чрезвычайные органы формировались из представителей разных организаций, причем в их состав обязательно входили лица, ранее осуществлявшие номинальную или реальную власть на данной территории. Наконец, они либо заменяли существующие органы власти и управления, либо сосуществовали с ними.

Иную задачу - управление новой административно-территориальной единицей, образованной из северо-западных губерний - имел Совет комиссаров Союза коммун Северной области. Реальное значение этого органа оказалось невелико из-за кратковременности его деятельности (апрель 1918 - февраль 1919 гг.) и затянувшегося организационного этапа, отягощенного сопротивлением центробежных сил, направленных против существования СКСО.

Недостаточная разработанность многих конкретных вопросов, бездействие ряда звеньев государственного аппарата, деятельность не зафиксированных Конституцией органов, отсутствие постоянного и четкого взаимодействия между различными вертикальными ступенями власти - все это свидетельствует о том, что в этот период реальной иерархически построенной централизации власти и управления, во всяком случае на региональном уровне, не было.

Важной характеристикой этого периода стала передача властных полномочий, в том числе на региональном и местном уровнях, представительными органами исполнительным. Помимо объективных обстоятельств, вызванных Гражданской войной, на это влияла неработоспособность съездов советов по причине многочисленности их депутатов и кратковременности работы.

Особенность советского строя первых послереволюционных лет состояла в параллельном - наряду с советами - формировании органов большевистской партии. Помимо губернских комитетов важную роль в становлении власти большевиков на Северо-Западе сыграл Северный областной комитет РКП(б), функционировавший в 1918 - 1919 гг. и имевший определенную самостоятельность в своих действиях.

Процесс развития партийных органов как центральных, так региональных и местных, характеризовался, с одной стороны, расширением и разветвлением аппарата, что было вызвано усложнением задач, стоявших перед российским обществом в годы Гражданской войны и все более активным вмешательством партии в сферу государственной власти и управления. С другой стороны, уже в этот период прослеживается и другая - устойчивая - тенденция: к унификации структуры парткомов разного уровня. Вместе с тем партийная ветвь также находилась в процессе строительства, поэтому о реально действующей централизации партаппарата в эти годы приходится говорить осторожно.

Как и в других регионах страны, на Северо-Западе также отмечается процесс перехода после Октября 1917 г. многих большевиков на работу в советский аппарат и обратный «отток в партию» с весны-лета 1918 г. Автор предполагает, что изменение тактики не в последнюю очередь было связано с задачей строительства партийной ветви власти. Кроме того, переход к советам экономических, культурно-бытовых вопросов от прежних органов управления как бы «растворял» политическую функцию советов среди других. И с этой стороны большевикам было удобно забрать реальную политическую власть, оставив ее номинально в ведении советов.

Параллельное существование двух претендующих на власть структур неизбежно вызывало конфликтные ситуации, в том числе и на Северо-Западе. В какой-то степени обострение снималось персонифицирующим совмещением должностей в партийных и советских органах, что облегчало контроль коммунистического аппарата над советским.

В годы Гражданской войны проблему взаимоотношений между советскими и партийными органами решить не удалось, однако, как показывает материал, уже в это время распространенным было мнение о приоритете партии большевиков над советами.

Во втором параграфе «Формирование структуры партийно-государственного управления советским обществом в мирных условиях» анализируются изменения, происходившие в структуре партийных и государственных органов северо-западных губерний в связи с проведением новой экономической политики.

В 1922 г. ВЦИК принял несколько постановлений, по которым права местных советов и их исполкомов в хозяйственной и культурной областях расширились. Однако основные положения остались незыблемыми, в частности: многоступенчатая система выборов, вертикальная конструкция власти, приоритет исполнительных органов над законодательными. Проведенная в середине 1920-х гг. кампания по «оживлению советов» ситуацию кардинальным образом не изменила, увеличив лишь представительство коммунистов и комсомольцев в органах власти и управления. Анализ петроградского/ленинградского материала показывает к тому же, что ротация кадров коснулась главным образом советов, а не исполкомов, где состав менялся очень медленно. Весной 1926 г. (уже после удаления с ключевых постов сторонников «новой оппозиции») в президиуме Ленинградского губисполкома оставалось более половины членов, входивших в него еще осенью 1922 г.

Первая половина 1920-х гг. характеризуется проведением нескольких кампаний по оптимизации советского аппарата, составной частью которой было сокращение штатов. Решения о сокращении принимались еще в конце 1920 г. и вызывались необходимостью упрощения аппарата для ликвидации бюрократизма. Новая экономическая политика придала этой работе дополнительный импульс. Кампании по сокращению штатов и реорганизации структуры часто вызывали сопротивление аппарата. Сокращения оказывались временным явлением, а оптимизация структуры работу заметно не улучшала.

Во второй половине 1920-х гг. на реорганизацию структуры как советского, так и партийного аппарата Северо-Западного региона большое влияние оказали административно-территориальная реформа, приведшая к образованию в 1927 г. Ленинградской области, а также новые задачи, выдвигаемые политическим руководством страны. Именно последним можно объяснить, например, появление в 1928 г. в обкоме и всех окружкомах (кроме Мурманского) отделов по работе в деревне.

Характерной чертой 1920-х гг. стало продолжение начавшегося в предыдущий период процесса унификации структуры партийных и советских органов, которая осуществлялась сверху в виде директивных документов.

Кризис власти, а затем переход к нэпу вновь поставили на повестку дня вопрос о взаимоотношениях между партийным и советским аппаратом, который еще в первой половине десятилетия был окончательно решен в пользу партии, фактически получившей право на всеобъемлющее руководство всеми сферами политической, экономической и духовной жизни.

В этой связи автор выдвигает предположение, что неудача с модернизацией политической системы в годы нэпа связана не только со сменой политического руководства, низким культурным уровнем партийных рядов и геополитической обстановкой, но главным образом с единовластием коммунистической партии, ее победой над политическими противниками и над советами.

В третьем параграфе «Северо-Западное бюро ЦК РКП(б) - ВКП(б)» анализируется структура, персональный состав одного из важнейших областных партийных объединений - Северо-Западного бюро (СЗБ) - в 1921-1927 гг. и выявляются причины кадровых изменений.

Анализ материалов IX съезда РКП(б) (1920 г.) и «Положения об областных бюро ЦК РКП(б)» (1921 г.) показывает, как в течение года изменились цели создания областных бюро: исчезла тесная зависимость между ними и областными хозбюро. Областные бюро ЦК превратились в полномочные представительства ЦК с ограниченной самостоятельностью и не только в тех районах, где существовали экономсоветы, но и в районах, удаленных от центра. На примере изучения повесток дня заседаний СЗБ за первые годы его работы автор доказывает, что главными направлениями деятельности бюро были кадровое и агитационно-пропагандистское. Экономические вопросы занимали в его деятельности небольшое место.

Персональный состав СЗБ за время его существования не раз менялся по различным причинам. Транспортная разруха начала 1920-х гг. практически не позволяла участвовать в заседаниях секретарям губкомов кроме Петроградского, превратив их членство в номинальное. К середине 1920-х гг. в составе СЗБ подбирается группа сторонников «новой оппозиции», выведенная из бюро в 1926 г. Уже на излете нэпа, когда рынок все больше заменялся государственным регулированием экономики, в СЗБ усиливается экономическое направление, представленное руководителями ряда крупных областных промышленных организаций. Так как члены бюро подлежали утверждению в ЦК, то на назначения влияли не только политические и экономические факторы, но и личные отношения. При всем разнообразии кадрового состава СЗБ одна закономерность прослеживается на всем протяжении его деятельности - численное преобладание и решающее влияние петроградских/ленинградских ответственных работников.

Итак, на региональном уровне в течение 1917-1920-х гг. была выстроена логичная иерархическая структура как советских, так и партийных органов. В ее основе лежала знакомая (с дореволюционных времен) модель управления, трансформировавшаяся под влиянием политических, экономических, военных и иных причин.

Вторая глава «Партийно-государственная система власти и управления: информационные связи» состоит из двух параграфов.

Первый параграф «Виды информационных связей и их развитие в 1917 - 1920-х гг.».

Начальные годы советской власти отмечены становлением основных видов информационных связей между вышестоящими и нижестоящими партийными и советскими органами. К этим видам относятся письменная информация (в форме циркуляров, приказов, информационных писем, отчетов, записок и иных видов делопроизводственной документации, личной переписки и т.д.), а также устная информация (в форме докладов, бесед, выступлений и т.д.), получаемая при посещении подчиненных организаций представителями вышестоящих органов и наоборот.

Анализ фактического материала показывает, что в северо-западных губерниях, как, впрочем, и по всей России, успешное развитие информационных связей в эти годы осложнялось, как минимум, двумя обстоятельствами: отсутствием четкого представления о том, какого рода информация необходима, и помехами в своевременном получении информации, вызванными недостатком или низкой квалификацией кадров, техническими, транспортными и другими причинами.

В 1920-е гг., как показывает автор на примере изучения партийных органов, идет более активная, чем раньше, работа по выработке форм получения информации. Более частыми и привычными стали совещания с местными руководителями и поездки ответственных работников на места. В Северо-Западном бюро, как и в остальных областных бюро, появился штат ответственных инструкторов. Тем самым вводился территориальный принцип сбора информации и установления связи.

Важнейшим видом получения информации как в вышестоящих, так и в нижестоящих органах оставалась рассылка делопроизводственных материалов и печатных изданий (газет, журналов, бюллетеней и пр.). Наряду с привычной схемой, когда каждая нижестоящая организация посылала в вышестоящую копии определенных документов, с конца 1923 г. для ЦК и областных бюро были определены некоторые райкомы, укомы и ячейки, которых обязали посылать копии всех информационных и статистических материалов, направляемых ими в губкомы, укомы и райкомы. На Северо-Западе для ЦК такими «контрольными органами» стали три райкома Петрограда и по одному укому из Новгородской, Петроградской, Псковской, Череповецкой губ. и Карелии. СЗБ получало полную информацию из 13 уездных, 5 районных и 22 волостных комитетов партии. Обрушившийся на центральные и региональные партийные органы «вал» информационных материалов привел к обратному результату: эффективность поступающей информации резко снизилась.

Во второй половине 1920-х гг. центральные партийные органы предприняли ряд мер, направленных на сокращение письменной отчетности, однако реального перелома добиться не удалось.

Во втором параграфе «Становление и эволюция режима секретности в годы Гражданской войны и нэпа» рассматриваются этапы возникновения и формирования режима секретности в партийном и советском делопроизводстве.

Начальной точкой отсчета можно считать, по-видимому, 1919 г. На протяжении нескольких последующих лет, как показывает, в частности, анализ протоколов заседаний местных партийных и советских органов и иных делопроизводственных документов, сфера секретности расширялась, но оформление ее в систему произошло в 1922-1923 гг., когда были приняты основные документы на высшем партийном и государственном уровне. В последующие годы шло развитие и уточнение (порой существенное) положений работы с секретными документами.

В параграфе показывается, что обладание секретами, тайной делило население на «посвященных» и «непосвященных». При этом водораздел проходил не только между коммунистами и беспартийными, но и среди членов партии, среди ответственных работников. Автор находит устойчивую связь между уровнем секретности и должностью: обладатель более высокой должности получал и более секретную информацию. Все же исключения из этого правила были: оппозиционеры высокого ранга иногда лишались доступа к некоторым «документам партийной жизни».

Дискуссионной остается проблема доступа к секретной информации. Изученные автором документы центральных органов и местный материал показывают, что в этот период, с одной стороны, расширялся список «доверенных лиц», с другой - секретная информация становилась более многоуровневой («не подлежит оглашению», «секретно», «совершенно секретно», «особая папка»). Поэтому нельзя говорить о прямолинейном процессе ужесточения или смягчения режима секретности. Он носил более сложный, зачастую противоречивый характер, ибо диктовался порой конъюнктурными политическими соображениями.

В исследуемый период произошло становление и развитие основных форм информационной связи. Стремление вышестоящих органов власти и управления поставить нижестоящие органы под тщательный контроль привело к засилью бумажной работы, превратившейся уже в самоцель. Характерной особенностью данного периода было установление стратифицированного режима секретности в делопроизводстве.

Третья глава «Источники формирования кадров новой бюрократии на Северо-Западе Советской России» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Конгломерат управленцев 1917 - 1920-х гг.» выделяются и анализируются три группы ответственных работников, различающихся по опыту управленческой работы.

Первую группу составили старые служащие, по разным причинам согласившиеся сотрудничать с новой властью. Естественно, численно они преобладали, в том числе и в северо-западных губерниях, в первые годы советской власти. Однако и к концу 1920-х гг., несмотря порой на дискриминационную политику власти в отношении старых служащих, они занимали ведущее место в некоторых отраслях. Так, анализ сведений о 1012 ответственных работниках Северо-Западного региона на начало 1927 г. показывает, что в кредитной, планово-регулировочной, финансовой, промышленно-производственной и иных сферах, где требовались конкретные знания, доля лиц в возрасте от 50 лет и старше, служащих, беспартийных, имевших среднее или высшее образование, была велика.

Во вторую группу включены ответственные работники, ранее не имевшие никакого управленческого опыта. К ним относились прежде всего рабочие и крестьяне, оказавшиеся на ответственных постах благодаря революции.

Исходя из постулата о рабоче-крестьянском характере строящегося государства и гегемонии пролетариата, правящая партия пыталась регулировать численность старого чиновничества и новых руководителей и соотношение между этими группами. Соответствующее социальное происхождение облегчало «вхождение» во власть. Как один из вариантов такого «вхождения» можно рассматривать выдвиженчество - добровольно-принудительное делегирование во властные и управленческие структуры рабочих и крестьян. Этот опыт на Северо-Западе, как и по всей стране, оказался неудачным.

Третью группу составили профессиональные революционеры («старая партийная гвардия»), обладавшие специфическим опытом руководства в области политики. Пришедшие к власти в результате революции в 1917 г., они в большинстве своем оставались на руководящих постах значительное время. Из 142 членов Петербургского комитета РСДРП(б) 1917 г. примерно 40% занимали и в годы Гражданской войны, и в 1920-е гг. различные ответственные должности на всесоюзном или губернском уровнях, оказывая реальное влияние на политическую жизнь в стране. Особенностью Северо-Западного региона являлось сосредоточение подавляющего числа бывших подпольщиков в Петрограде/Ленинграде по сравнению с другими губернскими городами Северо-Запада.

С формированием управленческого штата тесно связан вопрос о бюрократизме в Советской России. В параграфе показывается, что борьба с бюрократизмом в северо-западных губерниях шла на всем протяжении Гражданской войны и периода нэпа. Поначалу превалировали меры агитационного характера, но с весны 1918 г. «в бой» вступило и законодательство.

Государство боролось с бюрократизмом законодательными и административными мерами. Главными направлениями этой работы были сокращение или чистка аппарата, наказание конкретных лиц, упрощение и сокращение отчетности. Особое значение придавалось деятельности органов Рабоче-крестьянской инспекции и ее местных подразделений, в частности, бюро жалоб. Однако особого результата эти меры не дали, так как устраняли лишь внешние проявления бюрократизма.

Второй параграф «Подготовка новых руководящих работников» посвящен анализу деятельности советско-партийных школ в Северо-Западном регионе, включая Коммунистический университет им. Зиновьева в Петрограде/Ленинграде.

В годы Гражданской войны подготовка новых управленцев носила в основном спонтанный характер. В первой половине 1920-х гг. в стране была выстроена четкая система обучения новых кадров. Ее основу составили советско-партийные школы первой, второй и третьей (коммунистические университеты) ступеней. С самого начала отбор слушателей в эти школы основывался на классовом подходе. В них направляли главным образом рабочих и крестьян. Но выдерживался этот принцип не всегда: в Мурманске и Карелии, например, в середине 1920-х гг. количество служащих среди слушателей превышало допустимую квоту.

Из-за низкого уровня грамотности курсантов совпартшкол в учебных планах большое место отводилось общеобразовательным предметам, причем их доля по сравнению с общественными предметами на протяжении первой половины 1920-х гг. не уменьшалась, а возрастала. Будущие управленцы по-прежнему нуждались в получении элементарных знаний.

Слушатели совпартшкол первой и второй ступеней распределялись обычно в пределах Северо-Запада и, как правило, на должности волостного уровня.

Специфической совпартшколой третьей ступени был Коммунистический университет им. Зиновьева, ведущий свою историю с лета 1918 г. С самого начала он являлся учебным заведением всероссийского (всесоюзного) масштаба, что ставило его в один ряд с аналогичным московским университетом им. Свердлова и отличало от остальных областных комуниверситетов.

Имеющиеся в наличии исследователей сведения почти о 3000 курсантах-«зиновьевцах», 1921 - 1926 гг. приема позволяют выявить характерные особенности слушателей. В частности, обращает на себя внимание тот факт, что доля служащих среди курсантов была значительной и что, несмотря на запреты, в университет постоянно принимались курсанты, не имевшие необходимый трехгодичный партийный стаж.

Изучение материалов распределения «зиновьевцев» в середине десятилетия приводит к выводу о том, что они направлялись во все регионы СССР, в основном на организационно-партийную или агитационно-пропагандистскую работу. С течением времени понижалась карьерная планка. Если в начале 1920-х гг. выпускники этого комвуза нередко занимали должности и губернского уровня, то к середине десятилетия они оказывались уже на уездном, а то и волостном уровнях. Первый «административный голод» был утолен, и требовалось укрепление низового аппарата. Во второй половине десятилетия изменилась и специализация: большинство выпускников комвуза, уже потерявшего имя Зиновьева, направлялись на работу в важнейшие сельскохозяйственные районы. Набиравшая обороты коллективизация требовала новых кадров.

На протяжении Гражданской войны и 1920-х гг. во властный и управленческий аппарат входили представители разных социальных слоев и групп (в том числе и бывших «эксплуататорских классов»), разного возраста, национальности, образования и даже разного отношения к власти. Подобный конгломерат был вынужденным явлением этих лет вследствие дефицита руководящих кадров. Одновременно шел процесс подготовки идейно выдержанных работников, однако пик их карьеры пришелся уже на следующий период.

Четвертая глава «Учет и распределение руководящих кадров» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Учет ответственных работников» подробно анализируются документы центральных, региональных и местных органов, связанные с учетной работой, выявляются этапы этой работы и ее особенности.

Первые попытки постановки учета в советских и партийных органах относятся к 1918 г. Новый этап начался с весны 1919 г., когда в ЦК был создан учетно-распределительный отдел. Правда, на местах этот процесс затянулся до середины 1921 г. Например, в Новгородском губкоме реальная работа учетного подотдела началась не ранее мая 1921 г.

С 1921 по 1926 гг. центральные партийные органы разработали целый ряд директивных документов, исполнение которых привело к возникновению системы учета ответственных работников не только в партийной, но и в других сферах государственной и общественной жизни. Была достигнута главная цель: кадровую политику во всех без исключения отраслях должна осуществлять правящая партия. Последующие изменения - до конца десятилетия - носили характер уточнений, вызываемых реальными обстоятельствами.

Внутри этого периода исследователи справедливо выделяют 1923 г. как время появления номенклатурных списков. Однако изученные материалы показывают, что своеобразной их предтечей стали списки резерва, разделенного циркуляром ЦК, изданным не позднее августа 1922 г., на «цековский» и губернский. К тому же более существенным было появление не столько самих номенклатур, сколько списка номенклатуры выборных должностей в 1925 г., что фактически уничтожало провозглашенные Конституцией СССР 1924 г. демократические принципы формирования органов власти и управления.

Помимо количественных характеристик органы учета старались фиксировать и качественные признаки ответственного работника: организаторские и административные способности, умение владеть собой, отношение к подчиненным и т.п. Доказательством тому - не только соответствующие инструкции и положения, но и изученные материалы деятельности губернских аттестационных комиссий, различные виды характеристик.

Общая идеологическая установка на приоритет во власти представителей рабочего класса в реальности была трудно выполнима из-за неопытности, малограмотности этой группы. Поэтому органы учета немалое место в своей деятельности отводили поиску критериев для определения принадлежности человека к той или иной социальной группе или классу. В параграфе показано, как на протяжении 1920-х гг. изменялись эти критерии в основном в сторону расширения формулировки: «кого следует относить к рабочим». В результате в 1928 г. были окончательно сформулированы следующие признаки: крестьянин - это тот, кто сейчас крестьянин; служащий - тот, кто был служащим; а рабочий - это тот, кто был или стал им. Кроме того, в классификационных справочниках был расширен список профессий, которые относились к рабочим. Подобные толкования свидетельствовали, что тенденция к насыщению партии служащими как по социальному происхождению, так и по социальному положению, зародившаяся еще в годы Гражданской войны, оставалась устойчивой и в конце 1920-х гг.

Второй параграф «Распределение ответственных работников» посвящен исследованию причин и форм распределительной работы, которая, будучи оборотной стороной учета, к середине 1920-х гг. стала прерогативой партийных органов.

В годы Гражданской войны распределение носило мобилизационный и нередко даже хаотичный характер. Однако уже в 1920 г. возникает такая форма как плановые переброски - групповые мобилизации коммунистов для работы в разных регионах, в том числе и на Северо-Западе. Помимо них шло и индивидуальное перераспределение сил. Частые мобилизации приводили иногда к кризисному состоянию. В начале 1921 г. в бюро Новгородского губкома из пяти членов осталось два, что грозило полной остановкой работы.

В отличие от центра на губернском уровне распределением ведали не рядовые чиновники соответствующего отдела, а «первые лица» в партийном комитете. В Северо-Западном регионе эту работу исполняло СЗБ. При этом определяющими формами информации о кандидатах в ответственные работники служили анкеты, автобиографии, справки-рекомендации и иные документы формального характера. Впрочем, личные знакомства также нередко являлись основанием для выбора кандидатуры.

Состояние с кадрами ответственных работников в первой половине 1920-х гг. во всех губерниях, за исключением Петроградской и Петрограда, было неблагополучным. Особенно это касалось Мурманской губернии, где в первой половине 1923 г. секретарь губкома совмещал девять ответственных постов, включая должность председателя губисполкома.

В целом на региональном уровне проблема насыщения ответственными кадрами была решена к середине десятилетия. К началу 1927 г. только 19 руководителей, входивших в номенклатуру СЗБ, имели по 2-5 должностей, в сумме всего 80 должностей из 1111. Причем не всегда это совместительство вызывалось дефицитом ответработников. Вакантными оставались не более семи должностей.

Нередко ответственные работники перемещались для ликвидации «групповщины», разного рода конфликтов и столкновений на личной почве, а также пьянства, «хозобрастания» и «онэпивания». Сама схема была отработана еще в годы Гражданской войны и получила одобрение многих руководителей как высшего, так и среднего звена. К примеру, секретарь Череповецкого губкома партии Б.В. Емельянов признавал такую переброску «с целью освежения и поднятия работоспособности организации» принципиально необходимой и целесообразной.

Изучение персонального состава секретарей губкомов и председателей губисполкомов северо-западных губерний показывает, что за редкими исключениями эти работники находились на своих постах непродолжительное время.

С введением номенклатурных списков распределительная работа приобрела более упорядоченный характер и процент случайного распределения заметно снизился.

Наличие региональных номенклатур свидетельствовало об известной самостоятельности региона от центра, но в пределах определенной компетенции, что устанавливалось соответствующими документами.

Еще в годы Гражданской войны сложилось неписаное правило, по которому попавшие в систему власти работники из нее уже практически не выпадали, перемещаясь либо по горизонтали, либо по вертикали, чаще наверх, реже вниз, но в пределах системы. В годы нэпа эта практика заметно расширилась.

Даже деятели «новой оппозиции» в 1926 г., потеряв свои посты, остались на руководящих должностях, пусть и менее высокого уровня. Средние и нижние этажи управленческой пирамиды еще нуждались в опытных администраторах. Поворот обозначился в 1927 - 1928 гг., когда «оппозиционеров» начали арестовывать и отправлять в ссылку. Видимо, к этому времени практически все вакансии ответственных должностей на ближних к вершине этажах оказались заполненными. Подросли новые кадры, требовавшие карьерного роста.

В этой связи диссертант обращает внимание на то, что партийный аппарат занимался прежде всего насыщением ответственных политических, хозяйственных и иных постов своими сторонниками и не задумывался над вопросом: каким демократическим способом выводить «лишних» ответработников из властной сферы. Правда, известны случаи, когда руководителей перемещали на менее ответственную, а затем и на рядовую работу, но, по-видимому, этот способ широкого распространения не получил. Поэтому приходилось действовать достаточно радикальными способами: проводить генеральные чистки партии (1921 и 1929 гг.) или прибегать к арестам и ссылкам «оппозиционеров».

В параграфе также анализируется острая для этого периода проблема назначенства в различных его проявлениях: от прямого назначения до рекомендации и утверждения. Оно стало одним из краеугольных принципов функционирования номенклатурных списков должностей и обязательным условием при выборах партийных и советских руководителей. Назначенство не раз подвергалось критике, как правило, со стороны «оппозиционеров» генеральному курсу партии, которые и инициировали дискуссию.

За десять с небольшим лет процесс учета и распределения руководящих работников претерпел значительные изменения. Создание учетно-распределительных органов, а затем введение номенклатурных списков стали двумя этапами на пути от хаотичности к универсальной системе учета и распределения кадров, в основе которой лежала унифицированная иерархическая сетка руководящих должностей. Эта система, находящаяся в ведении партийных органов, охватила все сферы жизнедеятельности государства.

Пятая глава «Ответственные работники Северо-Запада 1917 - 1920-х гг.» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Центр и Северо-Западный регион: решение кадровых вопросов» на большом фактическом материале рассматриваются несколько вариантов взаимоотношений СЗБ, ЦК и губкомов в тех случаях, когда кадровые назначения вызывали несогласие какой-либо из этих трех сторон.

Анализ протоколов заседаний различных органов, оперативной переписки и иных документов, связанных с назначениями П.Д. Лещинского секретарем Новгородского губкома, П.А. Залуцкого секретарем Петроградского губкома, отзывами Н. Иванова и Г.В. Цыперовича, К.В. Гея из Петрограда в Москву, конфликтами в Карелии и Пскове, заменой сторонников «новой оппозиции» в северо-западных губерниях и др., приводит к выводу о том, что в основе взаимоотношений лежал иерархический принцип руководства, отягощенный партийной дисциплиной. Сопротивление региональных органов распоряжениям вышестоящих имело определенные пределы, за которыми следовало согласие. Исключения были редки, а с течением времени они вообще исчезли. На таких же принципах строились отношения между парткомами внутри губернии.

В начале 1920-х гг. положение с резервом на местах было катастрофическим. Эта работа только началась, и поэтому, как правило, в случае кадровых изменений на командные должности приходили «варяги». Но даже когда, к концу этого десятилетия, подросли собственные кадры, большинство ключевых постов, во всяком случае на Северо-Западе, по-прежнему занимали посланцы ЦК, а не поднимавшиеся по местной должностной лестнице руководители. По мнению автора, во многом это было связано с тем, что партийная верхушка боялась создания на местах оппозиционных центру группировок. Пример «новой оппозиции», имевшей территориальный характер, оказался вполне достаточным для того, чтобы больше эта ситуация не возникала. Не стоит сбрасывать со счетов и отсутствие в местном резерве сильных кадров, способных занять руководящие должности.

В период Гражданской войны был найден и в последующие годы активно применялся, в том числе и на Северо-Западе, довольно эффективный метод ликвидации конфликтов между различными группировками ответственных работников на местном и региональном уровнях. Одну (реже - обе) группу недовольных центр перебрасывал в другие регионы страны. Это позволяло не влезать глубоко в дрязги, не выяснять, кто прав, а кто виноват, ибо в большинстве случаев сделать это было невозможно. Делалось это по инициативе или, в крайнем случае, с согласия партийных органов, которые, как уже указывалось, занимались кадровой политикой в целом, а право центра на перестановки и переброски зиждилось на иерархическом принципе построения аппарата.

Материал второго параграфа «Ответственный работник Северо-Запада второй половины 1920-х гг.: социальная характеристика» построен на анализе отложившегося в ЦГАИПД СПб. документа - Справочника ответственных работников по Северо-Западной области, входящих в номенклатуру Северо-Западного бюро ЦК ВКП(б). (По состоянию на 1 января 1927 г.).

В нем содержится информация о 1012 ответственных работниках региона, занимавших руководящие должности в различных учреждениях, сгруппированных в 14 отраслей (партийная, пропагандистско-воспитательная, профессиональная, «здравоохранение и собес», советско-административная, судебно-карательная, промышленно-производственная, финансовая, кредитная, торговая, кооперативная, планово-регулировочная, земельная, «транспорт и связь»). Анализ этих сведений позволяет выявить преобладающий тип ответственного работника как по каждой отрасли отдельно, так и в целом. Для этого использованы относительные данные (в процентах), причем учитывались один или несколько самых больших показателей, в сумме превышающие 50%.

Согласно этой методике подсчета преобладающим типом ответственного работника на Северо-Западе России во второй половине 1920-х гг. был женатый мужчина в возрасте 30-39 лет, из служащих, с низшим или средним образованием, беспартийный или член партии с 1918 - 1920 гг., имеющий на иждивении 2-3 человек.

На основании детального анализа социальных характеристик ответственных работников автор пришел к следующим выводам. Преобладание служащих среди ответственных работников означало, что процессы пролетаризации и коммунизации аппарата, признанные партией большевиков одними из важнейших направлений в кадровой политике, были еще далеки от завершения. Будучи служащим и к тому же беспартийным ответственный работник имел реальный шанс впоследствии лишиться своего поста. Впрочем, как вариант, руководитель был коммунистом «периода Гражданской войны». Их преобладание показывало, что у власти оказались, как минимум, три «слоя» большевиков (по времени их вступления в партию): с дореволюционным стажем, 1917 г. и «периода Гражданской войны». «Вхождение» последней группы во власть прошло безболезненно, ибо распространение партийного влияния на все сферы государственной и общественной жизни требовало насыщения возрастающего числа руководящих должностей новыми кадрами. Их переизбытка еще не ощущалось. Наконец, новоиспеченный ответственный работник имел невысокое образование, однако наличие среди них, в равной степени, лиц с низшим и средним образованием заставляет усомниться в категоричности до сих пор господствующего в историографии тезиса о малограмотности новых руководителей.

В иерархически построенных системах окончательное право решения кадровых вопросов принадлежит вышестоящему органу. Этот принцип ярко иллюстрируется и во взаимоотношениях центральных, и региональных и местных органов власти и управления на всем протяжении Гражданской войны и периода нэпа. Однако объективные обстоятельства и личностные, а также групповые интересы не позволяли полностью формализовать процесс кадровой политики в целом и кадровых перестановок, в частности.

Шестая глава «Образ жизни партийной и советской бюрократии в годы Гражданской войны и нэпа» состоит из пяти параграфов.

Первый параграф «Дискуссия о "верхах" и "низах"» посвящен проходившему в 1920 - 1922 гг. в партийных и советских кругах обсуждению ситуации, которая характеризовалась заметными бытовыми различиями в образе жизни ответственных работников и обывателей, в том числе и рядовых коммунистов.

Впервые об этом заговорили участники пленума ЦК РКП(б), состоявшегося в июле 1920 г. В Петрограде дискуссия была продолжена 19 августа на закрытом партийном собрании с участием членов Петербургского комитета, бюро райкомов, представителей советских и профсоюзных органов, т.е. именно тех, кто знал жизнь «верхов» не понаслышке. Итогом стало выступление Г.Е. Зиновьева, признавшего, что коммунистическое равенство придет только после победы мировой революции, и предложившего продолжить прения «в тесном кругу определенных выдержанных товарищей».

Тем не менее вопрос о «верхах» и «низах» еще несколько раз возникал на общероссийском уровне: на IX Всероссийской партийной конференции, XI съезде РКП(б), XII Всероссийской партийной конференции. Результатом этих обсуждений явилось принятие несекретных резолюций на XII конференции, официально закрепивших сложившуюся уже к тому времени систему привилегий для ответственных работников.

Во втором параграфе «Заработная плата ответственных работников» анализируется политика в области оплаты труда ответственных работников на протяжении 1917 - 1920-х гг.

Выделение их в особую категорию произошло еще в первые годы советской власти. В основу выделения были положены должностной и географический принципы. По постановлению ВЦИК, опубликованному 7 октября 1919 г., все ответственные политические работники делились на 5 разрядов. В пятый, высший, помимо членов ВЦИК, СНК, коллегий наркоматов, входили члены президиума исполкома Петрограда. Члены исполкомов других губернских городов, в том числе и Северо-Запада, попадали в более низкие категории.

С 1920 г. началась унификация оплаты труда для советских, партийных и военных руководителей. Этот процесс продолжался и в первые годы нэпа, когда помимо деления по разрядам появилась разбивка по советской и промышленной (более высокой) группам. При этом ответственные партийные и советские работники были отнесены не к советской, а к промышленной группе. Хотя реальное значение заработной платы в годы Гражданской войны и первые годы нэпа было невелико, обособление ответственных работников от других слоев и групп населения и дифференциация внутри категории самих руководящих работников представляли собой симптоматичное явление.

Принятие в 1922 г. XII Всероссийской партийной конференцией решения об оплате труда партийных и иных ответственных работников знаменовало собой окончание этапа, в течение которого шел поиск оптимального с точки зрения партийного и государственного аппарата способа оплаты труда ответработников.

К середине десятилетия принципы оплаты были в основном установлены и далее корректировались в зависимости от разных условий. Оплата труда партийных и прочих ответработников уступала в это время и немногим позже заработной плате специалистов, но превышала оклады и зарплату остальных групп советских граждан.

С первых лет советской власти стала складываться практика пополнения партийного бюджета за счет государственных средств. В годы нэпа, в условиях становления рыночных отношений, она еще более усилилась, а с 1923 г. приняла характер системы. Преодоление финансового кризиса в середине 1920-х гг. сняло остроту проблемы, но сам принцип материальной (не только в денежном, но и натуральном выражении) поддержки партийных органов государственными структурами оказался живуч.

В третьем параграфе «Распределение продовольствия и предметов первой необходимости» акцентируется внимание на периоде Гражданской войны и первых годах нэпа, когда при существовавшем дефиците продуктов питания и предметов первой необходимости наличие льгот имело колоссальное значение для улучшения бытовых условий населения.

В параграфе на конкретном, прежде всего петроградском, материале показано, что складывание системы привилегированного обеспечения дефицитными продовольственными и промышленными товарами началось еще в годы Гражданской войны. Отмечается, что и в этой сфере льготы были дифференцированы сообразно должностной стратификации советской и партийной бюрократии, а право на определение и размер таких льгот с течением времени было полностью централизовано.

Привилегированным для партийно-советских ответственных работников было и общественное питание. В годы Гражданской войны существовали специальные столовые для руководящих лиц. Значение пунктов общественного питания возросло в 1920-е гг., когда в связи со стабилизацией экономического положения были отменены карточный и иные виды государственного снабжения. Закрытые буфеты и столовые обеспечивали постоянный контингент качественными и дешевыми обедами

Распределение продовольственных и промышленных товаров в любом виде не только означало материальную поддержку руководящих работников, но и служило для них дополнительным символом принадлежности к власти.

Четвертый параграф «Быт и отдых ответственных работников» посвящен анализу жилищного вопроса, проблемам отдыха и лечения руководящего слоя партийных и советских работников ряда северо-западных губерний.

Как и в других случаях, водораздел в получении льгот проходил не только между ответственными и рядовыми служащими, но и внутри группы ответственных работников. Так, резко различались возможности отдыха в санаториях, расположенных в пределах губернии или Северо-Запада, в южных здравницах или в заграничных домах отдыха.

Что касается жилищной проблемы, то для Петрограда (и петроградского губернского руководства периода Гражданской войны), например, был характерен «гнездовой» принцип расселения. В годы Гражданской войны партийное и советское руководство города размещалось в Смольном и бывшей гостинице «Астория», а в годы нэпа переехало в образованный тремя домами жилой комплекс в Петроградском районе города. Основная нагрузка по содержанию комплекса ложилась на государство, в то время как другие жилые здания были переведены на хозрасчет. Государственные дотации для ответственных работников устанавливались и в других губернских центрах Северо-Запада.

В пятом параграфе «Девиантное поведение и судебные привилегии» рассматриваются случаи нарушения ответственными работниками в годы Гражданской войны и нэпа партийной этики, административных распоряжений и Уголовного кодекса, а также реакция коллег и вышестоящих органов на эти нарушения и преступления.

Для периода Гражданской войны достаточно характерным было использование служебного положения для получения незаконных льгот в условиях всеобщего дефицита. Первые годы нэпа в качестве наиболее больной обозначили проблему пьянства, всплеск которого, по разным причинам, пришелся на 1922 г. Отчеты и сводки партийных и государственных органов из губерний Северо-Запада повсеместно констатировали сильное развитие пьянства. В начале 1923 г. таких сообщений стало меньше, однако ситуация продолжала оставаться напряженной и до конца десятилетия. Провинившиеся обычно отделывались мягким наказанием или не несли вообще никакого наказания, имея в этом отношении определенную привилегию перед рядовыми коммунистами. Кроме пьянства нередкими среди ответработников были случаи взяточничества, растрат, использования государственных средств в личных целях.

«Соблазны нэпа» породили еще одну проблему, которая распадалась на три взаимосвязанные: «онэпивание, хозобрастание и излишества». Борьба с ними продолжалась все десятилетие, однако стремления к «залезанию в государственный карман» полностью изжить не удалось. В этой борьбе использовались как административные, так и партийные и судебные рычаги, но методика их применения носила противоречивый, порой противоположный характер.

Изучение материалов заседаний партийных коллегий некоторых северо-западных губерний выявляет две особенности при вынесении партийных взысканий за различные проступки. Во-первых, отношение к ответственному работнику было более щадящим, нежели к рядовому. Во-вторых, среди ответственных работников тоже наблюдалась дифференциация.

Чрезвычайно болезненной оказалась проблема установления судебных привилегий для ответственных работников. Первые попытки вывести их в льготную категорию предпринимались еще в годы Гражданской войны. Затем на протяжении 1920-х гг. в высших партийных и советских инстанциях неоднократно принимались документы, порой взаимоисключающего характера: либо устанавливающие подобные привилегии, либо запрещающие их. Однако важнее было то, что с появлением номенклатурных списков кандидатуры губпрокуроров и иных судебных работников также подлежали утверждению партийных органов или согласованию с ними, что давало власти дополнительный рычаг для давления на судебные органы. Как явствует из документов, вмешательство в судебные дела не было редкостью и в конце 1920-х гг.

Анализ различных сторон жизни ответственных работников Северо-Запада периода Гражданской войны и нэпа приводит к следующим основным выводам. Обособление ответственных работников от основной массы населения началось в первые же месяцы после Октября 1917 г. В годы Гражданской войны в основных чертах и компонентах сложилась система льгот для партийно-государственной бюрократии. В годы нэпа она модифицировалась и дополнялась новыми элементами. Привилегии носили дифференцированный характер и тесным образом увязывались главным образом с должностным уровнем ответственного работника. Иногда в качестве критерия могли выступить партийный стаж или, например, при составлении тарифной сетки оплаты труда, географическое положение. Существенным при получении привилегий бытового плана являлся личностный фактор, который нередко оказывался сильнее формальных правил и решений.

В заключении подводятся основные итоги исследования, формулируются главные выводы.

К концу 1920-х гг. в Северо-Западном регионе была выстроена иерархическая структура властных и управленческих органов, каждый уровень которой обладал определенной компетенцией. Характерными особенностями этой структуры были сосуществование государственной и партийной ветвей власти, формально параллельных, а фактически взаимопроникающих с очевидным и беспрекословным приоритетом партийных органов, а также выдвижение на первый план исполнительных, а не представительных органов, что свидетельствовало о наличии определенного отчуждения аппарата от масс. С этой точки зрения правомочно говорить о сформировании партийно-государственной власти, имея, однако, в виду то, что по своей функциональной направленности партийная и советская структуры пока еще различались.

Появление этой структуры вызывалось рядом причин, среди которых важнейшими были принятие знакомой с дореволюционных времен модели управления в качестве образца, стремление коммунистической партии к власти, наличие однопартийной системы, соединение законодательной и исполнительной власти в одном органе, отсутствие реальных демократических противовесов.

На протяжении Гражданской войны и периода нэпа наиболее типичным видом информационной связи оставалась письменная информация в самых различных ее формах (декреты, циркуляры, отчеты, доклады, сводки и т.п.). Стремление всеобщего контроля над действием аппарата путем использования «бумажных рычагов» привело, во-первых, к формализации (рутинности) процесса, а во-вторых, к тому, что информация превращалась в самоцель, а не средство руководства обществом и решения встающих перед обществом проблем.