Концепція створення прокуратури УСРР в 1922-1933 рр. та дискусії щодо її функцій в системі державного управління

CONCEPT CREATION OF THE UkSSR PROSECUTION IN 1922-1933S AND DISCUSSION OF ITS FUNCTIONS IN PUBLIC ADMINISTRATION

The article researches the various projects of creation of the prosecution of the UkSSR in the 20s - early 30s of XX century, its position and role in the law enforcement system. It reveals the process of evolution of the main functions of the prosecution, their classification in the structure of government during its formation and analyses regulations and laws adopted of the party leadership.

In the social consciousness still remains a superficial understanding of the law enforcement system of Soviet Ukraine in the 20s - early 30's XX century., specifically the prosecutor's office as an integral component. Therefore, research the process of formation of the prosecution bodies, their powers will help answer many questions modernity, to avoid mistakes in the implementation of the current reforms in the system of the Prosecutor's Office of Ukraine. In modern conditions the implementation by Ukraine of European civilization choice is impossible without reforming the judicial system, the prosecution directly related to the discussion of the relevant legislation.

Після завершення громадянської війни в СРСР для забезпечення функціонування державного механізму, нагляду за дотриманням законності питання запровадження нових організаційних форм побудови органів нагляду за законністю, а, точніше, утворення єдиної державної прокуратури Російської імперії, а пізніше УСРР стало необхідністю більшовицької тоталітарної системи.

У сучасній історичній науці існує чимало наукових праць, присвячених становленню та діяльності органів прокуратури УСРР у 1922-1933-х рр. Першими авторами, які розглядали становлення прокуратури, були відомі радянські діячі: П. Стучка [31], Є. Пашуканіс [21], М. Рейснер [28], Я. Берман [2]. Характер статей та праць в значній мірі був визначений впливом партійно-державної ідеології в реформуванні та розвитку органів прокуратури.

Радянські дослідники, О. Вишинський [3], С. Голунський [5], М. Кожевніков [10], А. Ре- кунков [29], Д. Сусло [32] у своїх працях висвітлюють загальні тенденції формування та розвитку прокуратури УСРР у 20-х - на початку 30-х рр. ХХ ст. Окресленої нами проблеми прямо чи опосередковано стосуються наукові роботи сучасних українських істориків: В. Сухоноса [33], В. Клочкова [9], Д. Тихоненко [35], С. Губаря [6].

Метою даного дослідження є висвітлення процесу еволюції основних функцій та завдань органів прокуратури УСРР, їх класифікацію в системі державного управління в період її становлення.

Публікація проекту Декрету про прокуратуру в «Тижневику радянської юстиції» в 1922 р. поклала початок активній дискусії щодо повноважень прокуратури в радянській правоохоронній системі. Проект декрету «Про державну прокуратуру» перш за все стосувався питання про відносини прокуратури з губернськими виконавчими комітетами. В ньому зазначалось, що положення про державну прокуратуру розроблено з метою посилення нагляду органів юстиції за законністю діяльності всіх органів радянської влади та в інтересах боротьби із злочинами [26, с. 12].

Нагляд за законністю діяльності центральних органів влади, а також керівництво за роботою народних прокурорів повинен був здійснювати Народний комісаріат Юстиції через Відділ Прокуратури НКЮ на чолі з Прокурором республіки.

Проект передбачав послаблення впливу влади на місцях, зокрема, нагляд за дотриманням місцевими органами радянської влади законів та розпоряджень Робітничо-селянського Уряду і за боротьбою зі злочинами в межах губернії або області покласти на відділи юстиції через народних прокурорів. Згідно проекту прокурор республіки повинен призначатися Президією ВЦВК та входити до складу колегії НКЮ.

Основним питанням для обговорення була пропозиція щодо розширення функціональних обов'язків народних прокурорів та припинення їх дублювання іншими контролюючими органами, в тому числі, відділами юстиції. В проекті зазначалось, що в обов'язки народного прокурора входить: внесення в колегію губюста питань про скасування постанов та розпоряджень місцевих органів влади, що явно суперечать чинному законодавству. Для здійснення цієї функції народний прокурор має право: доступу до всіх справ будь-якої радянської установи; порушення судового переслідування проти посадових та приватних осіб як з власної ініціативи, так і за скаргами та заявами; нагляд за провадженням попереднього слідства всіма слідчими органами в межах губернії, для чого вони зобов'язані повідомляти народного прокурора протягом 24 годин про всі справи, що надійшли для здійснення проваджень передбачених ст. 7 Положення про Народний суд, ст. 2 Основних Положень про Ревтрибунали і ст. 3 Положення про Ревтрибунали [26, с. 12].

Нагляд прокурора передбачав право перевірки в діяннях особи, яка підозрюється в наявності вини, ознаки злочину, а також правомірності застосування міри запобіжного заходу.

Народний прокурор наділявся повноваженнями: перевірки утримання під вартою в місцях позбавлення волі губернії чи області; державного обвинувачення в суді; оскарження в касаційному порядку та в порядку Вищого Судового Контролю рішень та постанов всіх судових органів [26, с. 13].

На IV Всеросійському з'їзді діячів радянської юстиції 26 січня 1922 р. більшість учасників підтримала рішення зберегти наглядові та контрольні функції прокуратури в рамках НКЮ. М.В. Криленко, радянський державний та партійний діяч, відіграв важливу роль у розбудові органів прокуратури. Він запропонував ідею створення незалежної прокуратури від органів, що можуть впливати на реалізацію її повноважень та закликав звільнити її від опіки губвиконкомів.

Слід відзначити, що пошуки істини з питання щодо організації прокуратури та її місця в правоохоронній системі наштовхнула працівників Народного комісаріату юстиції до кардинального перегляду початкового проекту положення про прокуратуру. Проект положення про прокуратуру, редагований Наркомюстом згідно рішення Всеросійського з'їзду працівників юстиції, повністю відрізнявся від початкового варіанта. В ньому відображалось прагнення органів прокуратури до самостійності, централізації. На прокурорів покладався обов'язок контролювати законотворчу діяльність губви- конкомів. М.І. Калінін щодо основних завдань та функцій органів прокуратури зазначав: «Ми хочемо законність зробити фактором державного будівництва... Створення прокуратури є одним із способів виховати законність в органах влади» [36, с. 89].

Активна позиція прихильників надання органам прокуратури широких повноважень дозволила в підсумку визначити організаційні принципи, які отримали юридичне оформлення в положенні «Про прокурорський нагляд», затвердженого 28 травня 1922 р. постановою ВЦВК РСФРР на 3-й сесії IX скликання.

28 червня 1922 р. постановою № 28 ВУЦВК було створено Державну прокуратуру Української СРР для належної організації боротьби зі злочинністю і здійснення нагляду за дотриманням законів. Прокуратура УСРР, як і РСФРР, заснована у складі Народного Комісаріату юстиції як окремий відділ, що підпорядковувся безпосередньо Народному Комісару юстиції, який постановою ВУЦВК призначався також і Прокурором УСРР [24, с. 43].

Вагому роль у створенні та розбудові органів прокуратури УСРР відіграв М.О. Скрипник, який з 12 квітня 1922 р. займав посаду наркому юстиції, а з 3 лютого 1923 р. одночасно був затверджений Генеральним прокурором республіки.

Згідно положення «Про прокурорський нагляд в УСРР» до функціональних обов'язків прокуратури входило: здійснення від імені держави нагляду за законністю дій усіх органів влади, господарських установ, громадських і приватних організацій та окремих осіб шляхом порушення кримінального переслідування проти винних і опротестування постанов, які порушують закон; безпосередній нагляд за діяльністю органів дізнання та слідства при розкритті злочинів, а також за діяльністю органів державного управління; підтримання обвинувачення в суді; участь у цивільному судочинстві; нагляд за належним утриманням ув'язнених під вартою [23, с. 42].

Постановою ВУЦВК від 6 вересня та інструкцією НКЮ від 22 вересня 1922 р. губернські відділи і повітові бюро юстиції були скасовані, а замість них запроваджувався інститут губернських прокурорів та їх помічників у повітах. Реальне посилення прокурорської влади відбулось після передачі їй функцій контролю за діяльністю виконкомів місцевих рад, включаючи губернські, а пізніше обласні. Прокуратуру зобов'язали наглядати за тим, щоб постанови та інші нормативні акти місцевої радянської влади відповідали діючим союзним і республіканським законам.

З 1923 р. в правоохоронній системі радянського суспільства прокурорський нагляд набув першочергового значення. Прокуратура здійснювала профілактичну роботу шляхом попереднього перегляду проектів постанов та розпоряджень місцевих органів влади. Так, у 1923 р. Генеральна прокуратура УСРР подала 642 протести на діяльність місцевих органів влади. В 1924 р. кількість протестів по окремих губерніях коливалась від 150 до 400. Всього ж за цей рік прокуратурою було розглянуто 36 тис. справ, з них близько 10 тис. дописів робкорів і сількорів. Перевіряючи у 1925 р. органи юстиції, прокуратурою було розглянуто 10450 циркулярів різних установ, чинність значної кількості яких була припинена, а бо ж скасована [30, с. 66].

Зміна статусу прокуратури відбулась після перегрупування сил в слідчих органах. Посилення функціональних обов'язків прокурорських працівників кардинально відобразилось на діяльності всієї правоохоронної системи радянської держави. Саме слідство придало прокуратурі особливу значущість. Слідчі органи, потрапивши під опіку прокурорських працівників, набули нового правового статусу, який відповідав завданням, що були поставленні партією більшовиків. Слідчі вийшли з адміністративної підлеглості судових органів, а керівництво та нагляд над ними здійснювала прокуратура.

Положенням «Про прокурорський нагляд в УСРР» також передбачено повноваження прокуратури щодо підтримання обвинувачення в суді та участі у цивільному судочинстві. Прокурор отримав право: брати участь у розпорядчих засіданнях суду, де вирішувались питання про притягнення до суду чи припинення справ у всіх тих випадках, коли прокуратура визнає свою особисту участь у цих засіданнях необхідною; підтримання обвинувачення в суді; опротесту- вання в касаційному порядку вироків і ухвал, винесених судом, а також опротестування, в порядку вищого судового контролю, вироків судів першої інстанції, що вступили в законну силу, і касаційних рішень рад народних суддів.

Здійснюючи функцію судового нагляду, між прокурорськими та судовими органами часто виникали конфлікти. З цього приводу М.О. Скрипник зазначав, що завданням прокурорської роботи є наглядати за законністю ухвал суду, а не «кваліфікувати судову роботу» [9, с. 98].

Більше упорядковано визначив функції органів прокуратури у кримінальному процесі перший Кримінально-процесуальний кодекс (КПК) УСРР, затверджений ВУЦВК 13 вересня 1922 р. КПК УСРР визначав роль і завдання органів прокуратури у здійсненні нагляду за законністю утримання під вартою, у порушенні кримінальних справ, підтриманні державного обвинувачення в суді, нагляду за слідством тощо.

6 липня 1923 р. другою сесією ЦВК СРСР прийнято Конституцію СРСР, затверджену ІІ з'їздом Рад СРСР від 31 січня 1924 р., якою передбачено створення Верховного Суду СРСР і Прокуратури Верховного Суду СРСР. Статтею 46 Конституції СРСР передбачено посаду прокурора Верховного Суду СРСР, у зв'язку з чим 23 листопада 1923 р. ЦВК СРСР затверджено цю посаду [21, с. 134-136].

Прокурор УСРР, інші прокурори союзних республік повинні були виконувати окремі доручення прокурора Верховного суду СРСР Прокурор УСРР, незалежно від прокурора Верховного суду СРСР, мав повноваження вимагати скликання позачергового Пленуму Верховного Суду СРСР

З ліквідацією губерній в УСРР та переходом на триступеневу систему управління у травні 1925 р. до Конституції УСРР 1919 р. були внесені зміни. Прокурор республіки став іменуватися Генеральним прокурором республіки. Народний комісар юстиції одночасно обіймав посаду генерального прокурора республіки і входив до складу Ради Народних Комісарів УСРР. Постановою ВУЦВК від 23 жовтня 1925 р. було введено в дію положення «Про судоустрій УСРР», розділ якого «Про Державну прокуратуру» визначав повноваження Прокуратури УСРР На кінець 1925 р. до складу Прокуратури УСРР входили 41 окружна прокуратура та Прокуратура Молдавської АСРР

Згідно з положенням «Про судоустрій УСРР» прокуратурі, яка мала функції, визначені кримінально-процесуальним і цивільно-процесуальним кодексами, надані повноваження з нагляду за діяльністю судово-земельних і арбітражних комісій, а також комісії у справах неповнолітніх правопорушників, за юридичними частинами наркоматів і відомств, колегій і президій адвокатів.

На підставі нового положення «Про судоустрій УСРР» від 11 вересня 1929 р. слідчий апарат підпорядковувався прокуратурі в адміністративному і оперативному відношеннях. Генеральному прокурору республіки надано право порушувати «перед ВУЦВК або РНК УСРР питання про припинення дій опротестованих розпоряджень, постанов і організацій» [9, с. 42].

З кожним роком функції прокуратури розширювалися. Так, на початку 30-х років до завдань прокуратури додавалось пряме втручання у діяльність підприємств з метою забезпечення виконання планів, і це завдання було важливішим, ніж регулювання трудових правовідносин.

Еволюція функцій прокуратури знайшла свій відбиток у централізації прокурорського нагляду на загальносоюзному рівні. Як відомо, під час створення СРСР не передбачалося формування загальносоюзної прокуратури. До 1933 р. прокуратури союзних республік були складовими республіканських наркоматів юстиції. Вони діяли самостійно і підпорядковувалися лише центральним органам влади республік. Поступово відбувається розширення функцій Прокуратури Верховного Суду СРСР, централізація залізничних і водних спеціальних транспортних судів та підпорядкування центру відповідних прокуратур [4, с. 30].

Початком нового етапу функціонування радянської прокуратури в Україні є створення 20 червня 1933 р. Прокуратури СРСР, на яку було покладено загальне керівництво діяльністю прокуратур союзних республік [8, с. 114].

17 грудня того ж року ЦВК та РНК СРСР затвердили Положення «Про Прокуратуру СРСР», за яким основним завданням прокуратури СРСР було «зміцнення соціалістичної законності й охорона суспільної власності від нападу антисуспільних елементів на всій території країни» [22, с. 2]. Відтепер Генеральний прокурор УСРР став підпорядковуватися прокуророві СРСР і одночасно ВУЦВК.

Таким чином, становлення прокуратури як органу «революційної законності» повністю відповідало потребам партії, яка стимулювала організаційний лад правоохоронної системи радянського суспільства та відвела прокуратурі роль лідера. Можливо, за інших обставин функції державного обвинувачення, слідства та нагляду не були б зосередженні в одних руках, але репресивно-каральний характер політики стимулював до появи прокуратури в тому вигляді, в якому вона проіснувала довгий час.

Джерела та література