Местное административное управление в среднем Поволжье в годы Первой мировой войны, август 1914 – февраль 1917 гг. (Пензенская, Самарская, Симбирская губернии)

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, раскрывается научная новизна работы, а также дается историографический обзор литературы и характеристика используемых источников.

В первой главе «Принципы организации органов местного управления», состоящей из двух параграфов, рассматриваются ключевые параметры, определявшие строение всей системы административных учреждений, а также основных ее элементов.

Первый параграф «Законодательство и административно-территориальное устройство» посвящен изучению нормативно-правовой базы, сложившейся к началу Первой мировой войны, помимо этого проводится сравнительный анализ административных единиц в рамках поволжского региона.

В начале XX в. местное управление в Среднем Поволжье строилось на общих принципах для большинства губерний Российской империи. Этому способствовала нормативно-правовая база административных органов, которая состояла из системообразующих и второстепенных законодательных актов. К первой группе следует отнести «Свод губернских учреждений» и «Положение о земских участковых начальниках». Вторая группа включала различные положения, циркуляры, особые журналы МВД и сенатские указы.

«Свод губернских учреждений» содержал нормы, устанавливающие как общие принципы организации местного управления, так и пределы компетенции отдельных структурных элементов губернской администрации: губернатора, его канцелярии, губернского правления. Значительная часть правовых норм основывалась на более ранних законодательных актах. Несмотря на существенные модернизационные сдвиги, повлиявшие на общество и государство, в период 1892-1913 гг. закон практически не изменился. Правовая база деятельности губернаторов и губернских правлений была несовершенной, косной и архаичной. «Положение о земских участковых начальниках» регламентировало деятельность учреждений, заведующих крестьянскими делами: губернского присутствия, уездных съездов, земских участковых начальников. Указанный закон не был статичным нормативным актом, правительство дополняло и дорабатывало его, например, в 1904 г. были введены должности кандидатов при губернском присутствии и уездных съездах.

После начала Первой мировой войны все внимание законодателей было сосредоточено на решении насущных вопросов снабжения армии и организации эффективной обороны государства. Вопросы организации деятельности органов местного управления как таковых не ставились в качестве первоочередных и необходимых. В годы войны законы не всегда соответствовали требованиям времени и зачастую менялись в зависимости от событий. Так, было изменено положение «О призрении нижних воинских чинов и их семейств», к работам по распределению средств на более широких началах была привлечена общественность.

Методом проб и ошибок власть пыталась приспособить имеющиеся структуры для решения новых насущных проблем, однако попытки создать правовую базу для централизованного механизма управления на местах во главе с губернаторами оканчивались неудачей. Пробелы в нормативной базе компенсировались положением о чрезвычайной охране, которое действовало вплоть до революции 1917 г. К его помощи губернаторы прибегали все чаще, стараясь сохранить власть и порядок в регионах.

Административно-территориальное устройство губерний Среднего Поволжья предусматривало выделение нескольких уровней в системе местного управления и существенно влияло на возможности властей выполнять свои функции. Определяющими факторами были размер территории, количество административных единиц и населения в них. Поволжские губернии заметно отличались по площади и числу жителей. Самарская губерния была по всем параметрам крупнейшей губернией в Среднем Поволжье, что позволяет рассматривать ее ведущей губернией в регионе.

Указанные различия влияли на нагрузку и эффективность работы представителей власти. Данный факт был отмечен еще до революции в отношении губернаторов, которые были поставлены в неравные условия из-за различного числа уездов в губернии. Подобная диспропорция сказывалась не только на работе начальников губернии, но и на деятельности низших административных структур. Численность населения в расчете на стан, а соответственно и нагрузка на полицейские структуры, в Симбирской и Пензенской губерниях была выше общероссийских показателей. Ситуация с нагрузкой на земских начальников в пределах участков была ненамного лучше в Самарской губернии, однако в ней большая нагрузка ложилась на уездное звено управленческих структур, в то время как в Пензенской губернии основная тяжесть падала на центральную губернскую администрацию.

Во втором параграфе «Структура и функции губернской администрации» рассматриваются составные элементы системы губернских учреждений, а также основные обязанности различных функциональных подразделений.

В структуре местных органов МВД можно выделить те учреждения, которые составляли ядро губернской администрации, где происходила выработка решений, а также те, которые являлись исполнителями этих решений по функциональным направлениям - административно-полицейскому и административно-судебному. К числу ключевых органов на губернском уровне относятся губернатор, губернское правление, губернское присутствие. Эти структуры осуществляли управление, координацию и общий контроль за учреждениями. Губернскому правлению во главе с губернатором подчинялись все полицейские учреждения, включая органы городской и уездной полиции. Губернское присутствие координировало деятельность уездных съездов и земских участковых начальников, осуществляющих судебно-административную деятельность.

В годы войны структура учреждений в Среднем Поволжье не изменилась, в то время как обязанности в общей массе существенно расширились. МВД рассматривало губернатора в качестве ключевой фигуры всей системы местного управления, поэтому стремилось наделить его максимальными полномочиями по решению проблем военного времени. Подобный подход снижал роль губернского правления, являвшимся, пожалуй, единственным учреждением, которое не несло дополнительной нагрузки. В то же время подведомственные ему органы общей полиции были еще до войны чрезмерно перегружены несвойственными им функциями, к которым впоследствии добавились и новые.

Помимо этого в годы войны обострилась проблема некомплекта штата полицейских, причем наиболее плачевное положение было в Симбирской губернии в органах как городской, так и уездной полиции. Немного лучше обстояли дела городской полиции в Пензе, где расширение штатов произошло в начале войны по решению Совета министров. Однако это не могло сыграть значимой роли, поскольку во всех поволжских городах был огромный наплыв беженцев. Неспособность фабричной полиции справиться со своими обязанностями привела к ее упразднению и передаче функций другим подразделениям. Для аграрных губерний Среднего Поволжья, где промышленных предприятий было не так много, это решение практически никак не отразилось на общем состоянии полицейских учреждений.

Что касается судебно-административных учреждений в губерниях Среднего Поволжья, то события военного времени существенно ослабили их способность решать правительственные задачи и проблемы населения. В годы войны нагрузка на непременных членов губернских присутствий увеличивается, поэтому надзорная функция учреждения ослабевает, а его авторитет падает. Особенно ярко это проявилось в Самарской губернии, где на двух непременных членов приходилось 79 участков. Уездные съезды уже практически не выполняли своей роли независимой инстанции при рассмотрении дел и лишь передавали их наверх губернскому присутствию и МВД. Земские участковые начальники привлекались для решения новых проблем, обычные дела и задачи прошлых лет отходили на второй план.

Законодательство выстраивало целую систему инстанций, которая должна была способствовать надлежащему рассмотрению вопросов и надзору за нижестоящими структурами. Однако еще в довоенные годы надзор на практике был формальным, злоупотребления чиновников и полиции властью фактически никем не пресекались.

Во второй главе «Механизм функционирования и потенциал административных структур», состоящей из двух параграфов, изучаются методы реализации управленческими органами своих полномочий и общая нагрузка на них. Также определяется потенциал всей административной системы, то есть ее способность не только выполнять текущие функции, но и нести дополнительную нагрузку, а также адаптироваться к новым обстоятельствам. губернская администрация война поволжье

Первый параграф «Проблемы организации и финансирование» посвящен выявлению внутренних противоречий и недостатков административных учреждений, затронуты такие вопросы, как способы принятия решений, методы работы, документооборот и выделение средств. В годы Первой мировой войны губернаторы обладали достаточной свободой при реализации своих полномочий, действенный контроль за ними со стороны высших правительственных структур отсутствовал. Заседая в губернском правлении, начальник губернии имел все возможности решать вопросы единолично, однако в годы войны его внимание к работе губернского правления ослабевает. Высокая загруженность губернатора компенсировалась делегированием вопросов своим подчиненным, что ставило успех деятельности в зависимость от уровня их профессионализма и компетентности. В то же самое время методы работы административных структур были бюрократическими. Отношение к решаемым вопросам в полицейских учреждениях было халатным, а порой и преступным. Финансирование полиции было недостаточным даже с учетом предпринятых правительством мер в конце 1916 г.

В годы войны бюрократические методы работы системы административно-судебных органов в Среднем Поволжье показали свою несостоятельность. Губернские присутствия и уездные съезды столкнулись с невозможностью выполнять свои функции в полном объеме вместе с дополнительной нагрузкой. Правительство с целью сокращения издержек предпринимало попытки оптимизировать деятельность земских участковых начальников, однако реальных результатов не было. Напротив пензенские администраторы свидетельствовали о росте обязанностей и запрашивали дополнительное финансирование. МВД же стремилось к экономии, сокращая содержание полиции, зданий, канцелярские расходы. Неплатежи по заказам губернской типографии в Самаре лишали администрацию возможность привлекать дополнительные средства. Выделение средств на нужды местного административного аппарата в годы войны во всех поволжских губерниях было недостаточным.