Культура управління містами півдня України в кінці XVIII – на початку XX ст.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Культура управління містами півдня України

О.В. Черемісін

У статті аналізується культура управління південноукраїнськими містами в кінці XVIII - на початку XX ст. Звертається увага на головні принципи муніципального управління, громадські ініціативи, адміністративну опіку. Характеризується еволюційність розвитку культури управління південноукраїнськими містами та системи муніципального управління. Зроблені висновки щодо особливостей управління південноукраїнським регіоном.

Ключові слова: міське самоврядування, муніципалітет, культура управління, Південна Україна

Головним завданням сучасного українського державотворення є радикальна зміна системи державного управління, що потребує проведення широкомасштабних реформ, основна мета яких полягає у перетворенні існуючої адміністративної системи на один із визначальних чинників прискорення соціально-економічного розвитку регіонів. Українське суспільство, забезпечуючи ефективну організацію виконавчої влади на центральному та місцевому рівнях управління, формуючи сучасну систему місцевого самоврядування, не може не враховувати як новітній світовий досвід державотворення, так і історичний, що дає змогу вивчати й аналізувати процес становлення Української держави. Управлінські відносини минулих епох не зникають безслідно, вони продовжують функціонувати в нових суспільних відносинах як успадковані управлінська культура, технологія управління, свідомість людей, суб'єктивні права та обов'язки, законність, існуючий правовий порядок тощо.

Дореволюційна історіографія з проблеми міського самоврядування досить чисельна. Незважаючи на те, що низка праць (Д. Горловський [1], А. Комарницький [2], Ю. Гессен [3], Г. Ге [4] та ін.) має публіцистичний характер, більшість із них містить широкий матеріал щодо правових норм, основних положень "Жалуваної Грамоти" 1785 р., Міських Положень 1870 та 1892 рр. і практичної роботи органів самоврядування. У радянській історіографії в окремих роботах (Л. Веліхов [5], А. Чернов [6], М. Белявський [7] та ін.) надавалася загальна характеристика роботи органів міського самоврядування, без ґрунтовного аналізу використання різних форм міської власності окремих регіонів або міст. Це зумовлювалось упередженим негативним ставленням до буржуазного самоврядування в цілому і до його господарської діяльності зокрема.

У зв'язку з відродженням національного суверенітету, розбудовою незалежної держави і проведенням широкого спектру реформ в Україні 1990-х рр. активізувалися наукові пошуки та переосмислення історичного потенціалу українського державотворення, в тому числі й багатого історичного досвіду місцевого (міського) самоврядування (праці О. Головко [8], В. Горбачова [9], Т. Щерби [10], Л. Цибуленко [11] та ін.). Однак, не дивлячись на розмаїття досліджень щодо діяльності міського самоврядування, до сьогодні майже не розглядалися питання культури та технологій управління південноукраїнським регіоном. Відтак, метою цієї роботи є дослідження культури управління міського самоврядування Південної України кінця XVIII - початку XX ст.

На міста Півдня України система органів адміністративного управління та міського самоврядування поширилася в останнє десятиліття XVIII - перші десятиліття XIX ст. Від початку існування представники міського самоврядування намагалися бути незалежними від адміністративної влади, оскільки вважали, що коли вже почалося освоєння і заселення нового краю, то і життя має бути нове і необтяжене старими нормами і правилами. Конкуренцію цивільним органам міської влади становила адміністративна влада в особі генерал-губернаторів, військових губернаторів, цивільних губернаторів, віце-губернаторів, які прагнули підпорядкувати всі аспекти життя (а тим більше в прикордонних губерніях) власному управлінню. Військові губернатори навіть не соромилися зневажливо ставитися до міських голів, примовляючи, що військові ці міста будували і військові в них повинні бути головними керівниками [21, 15-46]. Принцип роботи міського самоврядування був проголошений в Положенні 1785 р. на децентралізованих засадах. Як показала практика, всі розуміли його по-різному. управління муніципальний південноукраїнський

Представники міського самоврядування вважали, що цей принцип дає їм можливість бути повністю незалежними, особливо якщо мова йде про оподаткування місцевих жителів, яке найчастіше проводилося в міру жадібності, нахабства і безпринципності співробітників муніципалітетів, і часто норми податків не відповідали чинному законодавству [16, 10-43]. На ці зловживання завжди скаржилась адміністративна влада губерній до Санкт-Петербургу. Зазначалося, що міське самоврядування обтяжує населення поборами, а оподаткування, не може і не повинно володіти якими б то не було правами і привілеями, а відтак, має знаходитися під безпосереднім і невсипущим контролем адміністративної влади губерній. При цьому використовувалися красномовні словосполучення, наприклад "ці мерзенні, іменовані себе депутатами міських зібрань" [19, 64].

У ході перетворень перших десятиліть XIX ст. органи міського самоврядування позбулися всіх прав на самостійність (навіть бюджет міста не могли затвердити і виконати), тому стали повністю залежні від адміністративної влади губерній. Можна відзначити, що генерал-губернатори, цивільні губернатори та військові губернатори були схильні керувати тими містами, в яких знаходилися їхні резиденції, а повітові міста віддавали на відкуп місцевому дворянству, яке і не думало займатися міськими справами. Наприклад, Новоросійські генерал-губернатори ніколи не виносили розпорядження щодо будівництва, санітарно-гігієнічного стану, питань народної освіти таким містам, як Миколаїв, Херсон, Катеринослав, Севастополь, Сімферополь, а діяли тільки в рамках м. Одеси. Натомість цивільні губернатори Херсонської, Катеринославської та Таврійської губерній намагалися не обтяжуватися справами інших міст, крім Херсона, Катеринослава та Сімферополя. У звичку і норму громадського життя увійшли казнокрадство, марнотратство міських бюджетів, апатичність настрою і роботи представників міського самоврядування. До зловживань і непорядків ставилися з поблажливістю. Неповага до діячів самоврядування дійшла до такого ступеня, що ремісники відмовлялися платити податки, а більшість міського населення взагалі не хотіла нічого чути про виборність у муніципалітет [27, 122]. Так, колишнього міського голову Одеси І. Андросова навіть убили розбійники [14, 8]. Не дивно, що все міське господарство при цьому занепадало.

Не можна сказати, що адміністрація губернії могла почувати себе спокійно. Одним з показових прикладів може бути історія у справі віце-губернатора Херсонської губ. А. Рюля і чиновників адміністрації, які відчували себе вільно, займаючись сміливо хабарництвом, але в результаті стали засудженими, так як злочинів скоїли більше, ніж заробили почесних звань [17, 2-46; 18, 3-49].

До 1840-х рр. адміністративна опіка набридла не тільки міській владі, але і керівникам губерній. Наприклад, цивільні губернатори Херсонської губ. у щорічних звітах до столиці постійно згадували, що вони обтяжені багатьма питаннями, а тут ще й міське управління безініціативне і не здатне займатися ніяким питаннями, крім навіювання і спонукання з боку губернатора [24, 46; 25, 56; 26, 58].

Громадський підйом 1850-60-х рр., хоча і був активним, але не стільки змінив життя південноукраїнських міст, скільки актуалізував міські проблеми й оживив свідомість місцевого населення. Це, звичайно, не означає, що всі стали кристально чесними і громадська справа стала набагато більш важливою, ніж особисті інтереси. Якщо, наприклад, до негативних рис характеру міського голови Одеси Н. Новосельського відносили чесність, відкритість, ініціативність, довіру людям, шляхетність, відданість справі [13, 16], то не складно здогадатися, які якості для громадського міського діяча вважалися позитивними.

В історіографії склалося стійке переконання про те, що період 1870-1917 рр. - це час "героїчних" зусиль органів міського управління, яке позбулося адміністративної опіки, отримало муніципальну власність, зайнялося питаннями народної освіти, пожежної справи, санітарно-гігієнічним станом міст, провели водопровід, каналізацію, електрифікацію і т. д. Зрозуміло, ніхто не заперечує позитивних заходів, що проводилися органами міського самоврядування, але їхню роль у цьому дослідники перебільшують. Оскільки проведення водопроводу, каналізації й електрики зачепило тільки центральні частини міст, а окраїни (з величезною кількістю населення) виявилися позбавленими цього задоволення, живучи з мінімумом медичного обслуговування (і при цьому санітарно-гігієнічна ситуація була вкрай важкою, тому епідемії не покидали міста навіть на початку XX ст.). Втім, південноукраїнські міста не були піонерами проведення водопроводу, каналізації й електрики. Вони провели ці блага одними з останніх, довго вивчаючи досвід інших міст. Місцеве самоврядування зайнялося питаннями народної освіти: було відремонтовано багато шкіл і гімназій, відкриті нові, але при цьому дітей у віці 6-14 років навчалося до 20% [15, 3-20]. Органи самоврядування зайнялися розвитком духовної культури населення: були відкриті театри, громадські бібліотеки, читальні, але при цьому міські лікарні "кричали" про брак фінансування, лікарняних місць, медикаментів і багато чого іншого.

Також слід зазначити, що Південна Україна як регіон, котрий вважався межею осілості єврейського населення, отримала можливість вибирати євреїв в органи самоврядування лише за Міським Положенням 1870 р., хоч кількість їх в міських думах не перевищувала 10 осіб, а до 1913 р. скоротилася до 2-5, оскільки їхня участь у муніципалітетах не віталася. Однак при цьому херсонським муніципалітетом розпоряджався мільйонер, єврей М. Рабинович, що досить обурювало цивільного губернатора, так як його розпорядження не виконувалися. Тому він з ностальгією згадував дореформені часи, коли органи самоврядування підпорядковувалися адміністративній владі губернії (отже, в середині ХІХ ст. херсонські губернатори скаржилися на обтяжливість турботи про міське самоврядування, а на початку ХХ ст. про це вже шкодували) [20, 2-8] . Таким чином, доводилася незалежність муніципалітету від адміністрації губернії, що контрастувало з іншими регіонами, наприклад, в містах Поволжя адміністрація та міське самоврядування працювали разом і дружно [22, 180-196].

Міська інтелігенція, яка також не становила більшості в міських думах (до 1%), у другій половині XIX - на початку XX ст. прагнула просвітити громадську свідомість шляхом читання публічних лекцій, публікації літератури та звітів муніципалітетів про міське самоврядування загалом, про те, що це справа суспільна та залежить не від депутатів і членів управи, а від роботи, бажання і прагнення самих міських жителів. Інтелігенція, звичайно, зробила свою справу, населення міст просвітило, але тільки меншість, а її бажання змінити склади міських дум так і залишилося нездійсненною мрією. Більшістю голосів до складу муніципалітетів обиралися представники торгово-фінансових кіл (2/3 від загального складу), які виконували необхідні та корисні саме для них функції.

Внаслідок цього, на рубежі XIX-XX ст. у південноукраїнських муніципалітетах склалася родинно-патріархальна система управління, коли одночасно працювали батьки, сини, брати та інші родичі (в містах інших губерній така система склалася ще в кінці XVШ ст.). Усіх діячів, за ступенем вираження поглядів, можна розділити на кілька груп: 1) не цікавляться нічим (індиферентні або апатичні); 2) активні (голосно висловлювали свої погляди, але були нечисленними, тому їх вплив був незначним); 3) не задоволені або не пригоджені з напрямом діяльності (ліберальні); 4) вирішували особисті питання під час влаштування громадських проблем (торгово-фінансові кола, що становили більшість (склад на 55-60% був незмінний з 1870 - до 1913 рр.)) [12, 1-23; 23, 1-2].

Помітним залишається і той факт в історіографії, що, за дослідження діяльності місцевого самоврядування, ніхто не звертав уваги на настрої та думки міських жителів з приводу управління містами. Вони не були "мовчазною більшістю", чимало писали до місцевих газет або Санкт-Петербургу, висловлюючи власну думку з багатьох питань. Дослідивши численні листи та газетні публікації, можна зробити висновок, що міські жителі не були ярими прихильниками самоврядування. Майже ніхто не вірив, що вони можуть щось змінити або від їхньої волі будь-що залежить взагалі, чим і пояснюється низька явка на вибори (не вище 1% міського населення). Обурювалися жителі й тим, що інтереси меншості замінюються інтересами більшості, що співробітники муніципалітетів розряджаються як красуні, мало піклуючись про простих людей, творячи неподобства (майже на кожному засіданні міських дум обговорювалося, що співробітники міського самоврядування зобов'язані подавати всім жителям позитивний приклад особистою поведінкою). Однак найбільш негативною рисою для діячів муніципалітетів вважалося призначення податків, "які самовільно накладають на нас все нові, а самі розпоряджаються ними у власне задоволення". Таким чином, більшість міського населення вважала, що до міського самоврядування обираються "за горезвісним адміністративним пирогом" [12, 1-23; 23, 1-2]. Втім, опозиційних настроїв до 1917 р. у містах Півдня України так і не виникло.

Таким чином, до початку XX ст. у південноукраїнських містах не відбулося значного зростання громадської свідомості з питань роботи органів місцевого самоврядування. За період 1785-1917 рр. погляди на управління містами не вийшли за рамки, з одного боку апатичності, індиферентності, а з іншого - підприємливості та особистої вигоди. Перспективи подальших розвідок у цьому напрямі можуть уточнити аспекти діяльності органів міського самоврядування досліджуваного періоду.

Література

1. Горловский Д.Н. Итоги двадцатипятилетия Херсонского самоуправления. Краткий историко-экономический очерк города Херсона. - Херсон, 1896.

2. Комарницкий А. Исторический очерк общих гражданских учреждений Новороссийского края //Годичный акт в Ришельевском лицее. - Одесса, 1849. - 21 июня.

3. Гессен Ю.И. Городское общественное управление и евреи //Вестник права. - 1904. - Декабрь. - Кн. X.

4. Ге Г.Н. Исторический очерк г. Николаева при устье Ин- гула (1790--1890). - Николаев, 1890

5. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М., 1928.

6. Государственные учреждения России в ХУІІІ--ХІХ вв. (Законодательные материалы): Справ. пос. - М., 1960.

7. Дворянская империя XVIII века: Основные законодательные акты: Сб. док. / Сост. М. Белявский. - М., 1960.

8. Головко О.М. Харківське міське самоврядування у 1893-- 1917рр.: Дис. ... канд іст. наук. - Х., 1997.

9. Горбачев В.П. Городское самоуправление на Украине (пореформе 1870 г.): Дис. ... канд. юр. наук. - Х., 1995.

10. Щерба Т.О. Міське самоуправління на Правобережній Україніу другій половиніXIXст.: Дис. ... канд. іст. наук. - К, 2001.

11. Цибуленко Л.О. Органи самоврядування Одеси, Миколаєва, Херсона у розбудові муніципальної земельної та виробничої власності в кінці XIX - на початку XX ст. - Херсон, 2003.

12. Письма избирателя. - Одесса, 1889.

13. Обзор деятельности бывшего одесского городского головы Н.А. Новосельского. - Одесса, 1880.

14. Галаган Н.И. Памяти одного из общественных деятелей г. Одессы И.И. Андросова. - Одесса, 1895.

15. Записка о деятельности барона Н.А. Витте. - Одесса, 1887.

16. Держархів Херсонської обл. (далі - ДАХО). - Ф. 14. - Оп. 1. - Спр. 438.

17. ДАХО. - Ф. 1. - Оп. 1. - Спр. 58.

18. Исторический очерк Одессы с 1794 по 1803 гг. / Сост. А. Орлов. - Одесса, 1885.

19. Тюрин В.А. Власть и городское самоуправление в среднем Поволжье: опыт взаимодействия на рубеже XIX-- XX веков. - Самара, 2007.

20. Наше местное самоуправление // Юг. - 1898--1914. - №№ 1-1291.

21. Российский государственный исторический архив (далее - РГИА). - Ф. 1263. - Оп. 2. - Д. 165.

22. РГИА. - Ф. 1263. - Оп. 2. - Д. 166.

23. РГИА. - Ф. 1281. - Оп. 4. - Д.Д. 61-88.

24. Материалы для составления предположений об улучшении общественного управления в городах: В 2 т. - СПб., 1863. -Т. II

Размещено на Allbest.ru