Развитие городского самоуправления в России в XVII–XVIII вв

Размещено на http://www.allbest.ru/

Развитие городского самоуправления в России в XVII - XVIII вв

Содержание

Введение

Местное самоуправление в XV - XVII вв

Местное самоуправление в период абсолютной монархии. Правление Петра I

Правление Екатерины II

Заключение

Список литературы

Введение

Конституция Российской Федерации определила проблему в области самоуправления в ранг одной из ключевых проблем формирования власти в постсоветской России, поэтому возник вопрос о принципиальной способности России воспринять самоуправление. Существует позиция, согласно которой вся история России есть история смут и нелепостей, творившихся недалекими царями в рабской стране, поэтому историческая традиция самоуправления в России не сложилась, и в нынешнем российском обществе нет почвы для восприятия идей самоуправления.

Любая форма осуществления местного самоуправления связана с решением задач, призванных обеспечивать приемлемые условия жизни граждан на местном уровне - от рытья колодцев и сбора общинных податей до надзорно-карательных функций, содержания в надлежащем состоянии культовых и административных зданий, объектов науки и культуры, планирования мегаполисов и обслуживания их сложнейшей инфраструктуры.

Значение местного самоуправления, которое, как показала история, начиная со средневековья, имело решающее значение для развития гражданских свобод, демократии, цивилизационной эффективности общества и государства.

Местное самоуправление всегда и везде было подзаконно. Повсеместно, где в той или иной мере действовало местное самоуправление, его осуществляли на низовом уровне местные общины, являясь одновременно органами государственного управления, что давало государству возможность сэкономить на создании собственных органов управления. Конечно, об эффективном исполнении местными общинами государственных полномочий можно говорить лишь тогда, когда они обеспечиваются соответствующими финансовыми средствами со стороны государства.

В демократических странах существует множество различных моделей организации управления на местном уровне. Так, и в дореволюционной России насчитывалось 26 организационных форм земского и общинного самоуправления.

Местное самоуправление в XV - XVII вв

Местное управление в Московском государстве XV и первой половины XVI вв. находилось в руках наместников и волостелей. Наместники правили городами и "подгородними станами", волостели управляли волостями; их подчиненные органы -- тиуны, доводчики, праветчики, недельщики -- были их слугами (а не государственными чиновниками).

Должности областных управителей назывались "кормлениями", а они сами -- "кормленщиками". "Управитель кормился насчет управляемых в буквальном смысле этого слова. Содержание его состояло из кормов и пошлин. Кормы вносились целыми обществами в определенные сроки, пошлинами отдельные лица оплачивали правительственные акты, в которых они нуждались" (Ключевский).

Чтобы оградить население от произвола и злоупотреблений "кормленщиков", правительство проводило нормировку кормлений. В уставных и жалованных грамотах, которые давались самим кормленщикам, была установлена своего рода такса, подробно определявшая доходы кормленщика, кормы и пошлины. Потом натуральные кормы (хлеб, масло, мясо, птица и т. д.) были переложены на деньги, а сбор кормов с населения был поручен выборным от обществ (старостам, сотским и др.). Судебная власть кормленщиков была ограничена двойным надзором за их деятельностью -- сверху и снизу. Надзор сверху выражался в "докладе", то есть в том, что некоторые, наиболее важные, дела из суда кормленщиков переносились для окончательного решения в центральные учреждения. С другой стороны, судебные действия наместников и волостелей подчиняются надзору представителей местных обществ.

Посадские и волостные общества издавна имели свои выборные органы, старост и сотских. Со 2-й половины XV в. эти выборные земские власти становятся все более деятельными участниками местного управления и суда; или общие земские власти, или специально выбранные местными обществами "судные мужи", "добрые люди", "лучшие люди" привлекаются в суд наместников и волостелей; как знатоки местных юридических обычаев и как защитники интересов местных обществ, они должны были "в суде сидети и правды стеречи", то есть наблюдать за правильностью судопроизводства. Первый судебник (1497 г.) установил, как общее правило, что на суде кормленщиков должно "быти старосте и лутчим людем; а без старосты и без других людей суда наместником и волостелем не еудити". То же правило подтверждалось рядом "уставных грамот", данных отдельным местным обществам. Царский судебник 1550 г. устанавливает обязательное присутствие в наместничьем суде старост и "лучших людей, целовальников" или "судных мужей" и повторяет предписание: "А без старосты и без целовальников суда не еудити".

Дальнейшим моментом в реформе местного суда и управления в XVI в. является замена суда кормленщиков судом выборных земских властей. Сначала из рук наместников и волостелей изъемлется суд по тяжелым уголовным преступлениям, так называемое "губное дело" ("разбойные и татиные и убивствеиные дела"), и передается в руки избираемых местными обществами "губных старост" и их помощников "губных целовальников". Губные старосты избирались из дворян и детей боярских всеми классами населения, включая крестьян; губные целовальники избирались из среды тяглых (посадских и сельских) людей; губным старостам подчинялись также выборные, низшие полицейские агенты -- сотские, пяти-десятские и десятские. земский самоуправление московский монархия

Наконец, при Иване IV правительство делает следующий, важный и решительный, шаг в деле реформы местного управления и суда. Реформа Ивана IV имела целью вовсе отменить кормления, заменив наместников и волостелей выборными земскими властями, "излюбленными" старостами и земскими судьями, которым поручался суд по всем делам (уголовным и гражданским) и все местное управление вообще. Вместо кормов и пошлин, которые посадские и волостные люди платили прежде наместникам и волостелям, они должны были теперь платить денежный "оброк" в царскую казну.

Упадок местного самоуправления произошел в XVII веке. Воеводы, которые прежде были преимущественно в пограничных областях "для береженья" от неприятелей, в XVII в. оказываются во всех городах Московского государства, на всем пространстве, от Новгорода и Пскова до Якутска и Нерчинска. Воеводы сосредоточивают в своих руках всю власть, военную и гражданскую.

Воеводы действовали по "наказам" (инструкциям) московских приказов, которым они подчинялись. Лишь "губные" учреждения, с губными старостами во главе, сохраняются как особое, формально самостоятельное ведомство. Земские учреждения в посадах и волостях также сохраняются, но они в течение XVII века всё более теряют свою самостоятельность, все более превращаются в подчиненные, вспомогательные и исполнительные органы приказного воеводского управления. В северных областях и в XVII веке сохраняется крестьянский "мир" -- волостной сход с его выборными органами, но сфера их компетенции все более суживается. Волостной суд подчиняется надзору воеводы и решает теперь только мелкие дела.

Местное самоуправление в период абсолютной монархии. Правление Петра I

Во второй половине XVII века I четверти XVIII века в России утверждается абсолютная монархия. Впервые в российской истории полиция становится самостоятельным звеном государственного аппарата.

Принятый в 1649 году наказ о градском благочинии стал действовать не только в Москве, но и на всей территории страны. В крупных городах объездным головам поручалось осуществлять паспортный контроль, наблюдать за порядком, санитарией и освещением. Они же формировали местную полицию и администрацию, организовывали патрулирование улиц.

С начала XVIII века стали появляться регулярные полицейские формирования. В 1702 году органы губного самоуправления были упразднены. Их функции перешли к воеводам. После образования в 1710 г. губерний полицейские функции были возложены в числе других на губернаторов.

По воеводскому наказу 1719 г. они должными были заботиться об охране прав и безопасности местных жителей, преследовать "гулящих людей", заботиться об исправности дорог, блюсти правильность мер и весов. Эти функции воевода разделял с земскими комиссарами. Помимо всего прочего на них возлагалось наблюдение за исправностью и безопасностью путей сообщения и постоялых дворов, преследовать беглых и разбойников, содействовать отправлению правосудия, а также заботиться о нравственности и религиозности обывателей. В городах полицейские функции входили в компетенцию магистратов - учрежденных Петром I органов государственного самоуправления.

Первая специальная полицейская должность в России появилась в 1718 году - в Петербурге был учрежден генерал - полицмейстер. К 1722 году полицмейстеры появились во многих крупных городах. При них создавались канцелярии полицейских дел. К числу функций этих органов были отнесены охрана порядка, спокойствия и безопасности, розыск беглых, продовольственные и противопожарные мероприятия, решение вопросов городского благоустройства. Регламент Главного магистрата 1721 года учредил регулярную полицию.

Петр I в нем достаточно широко очертил задачи полицейских органов:

· полиция способствует осуществлению прав правосудия;

· рождает добрые порядки;

· обеспечивает всем безопасность от разбойников, воров и прочее, "непорядочное и непотребное житье отгоняет", принуждает каждого к труду и честному промыслу;

· надзирает за домостроительством и содержанием в частоте улиц и дорог;

· обеспечивает санитарную безопасность;

· запрещает излишества в расходах; занимается призрением нищих, больных, увечных;

· защищает "вдов, силых и чужестранных", воспитывает юношей "в целомудренной чистоте честных науках".

В регламенте отмечается, что "… полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальных подпор человеческой безопасности и удобности".

Правление Екатерины II

В 1785 г. были приняты Жалованная грамота городам и Городовое Положение, объединившие в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Муниципальная реформа, произведенная Екатериной II, была не столько реформой, сколько революцией, так как она не усовершенствовала старые учреждения, а поставила на их место совершенно новые, коренным образом отличавшиеся от существовавших.

Городовое Положение представляет собой правовой документ, в котором использован системный подход к организации управления обществом. Однако муниципальная революция 1785 г. была заранее обречена, потому что совершена была сверху, чисто кабинетным путем, исходя из теоретических соображений. Кроме того, на практике идея не получила поддержки в самих городах.

В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское самоуправление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением. Со вступлением на престол Александра 1 в 1801 г. действие Жалованной Грамоты городам восстанавливается и Городовое Положение остается в силе до городской реформы 1870 г.

Результатом городской реформы было принятие Городового Положения 1870 г., представляющего собой один из заключительных актов великой эпохи реформ.

В 1892 г. было принято еще одно Городовое Положение, которое внесло коррективы в избирательное право.

Следует обратить внимание на то, что в Положении 1785 г. нет места определениям и научным дефинициям, что нередко можно встретить в нынешних законах. Зато в них есть та самая сущность, которая является главным условием становления и развития самоуправления. Речь идет о собственности, о свободном развитии производства и свободе инициативы граждан, составляющих основу местного самоуправления.

Статья 2 Городового Положения 1785 г. устанавливает, что городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность: земля, сады, поля, пастьбы, луга, реки, леса, рощи, кустарники, пустыри, водяные и ветряные мельницы.

Принятие Городового Положения 1785 г. преследовало далеко идущие цели. Правительство предпринимало меры по становлению и развитию производственной сферы и различных промыслов, которые на всех этапах развития общества были определяющими.

В Указе о введении в действие Городового Положения прямо зафиксирована цель развития производственной сферы, к которой должны были стремиться жители городов. Екатерина II повелевала "освободить рукоделия, промыслы и торговлю от принуждений и притеснений и преподать им различные полезные способы и ободрения". Такой подход был нацелен на возрождение инициативы людей в создании своего дела. Центральная власть хорошо осознавала, что мощь государства зависит от состояния дел на местах. В связи с этим в Указе содержался призыв ко всем гражданам о развитии производств и промыслов. Смысл его состоял в том, что кроме самих граждан никто не сможет сделать страну процветающей.

Отдавая приоритет развитию производства и различного рода промыслов, Положение 1785 г. (ст. 90) вводит уведомительный порядок создания всех без исключения производств, приносящих людям пользу: "Мещанин волен заводить станы всякого рода и на них производить всякого рода рукоделие, без иного на то дозволения или приказания".

Материальные нормы о собственности, финансах, налогах, правах собственников закреплены в 47 статьях, процессуальные - в 50 статьях. Вопросам организации и компетенции городской Думы посвящено всего 27 статей. Но и они имеют предметное содержание.

Анализ Городового Положения 1785 г. показал, что все его нормы были нацелены на развитие мелкого и среднего производства, на создание как можно большего числа собственников в городах, на подъем инициативы людей, от которых зависело все.

В целях развития торговых отношений, свободного движения товаров ст. 24 Положения отменяла паспортный режим. Ввоз и вывоз производственных товаров, сельхозпродукции, рукоделий был беспрепятственным для всех граждан сельской и городской местности.

Развитие производственного самоуправления осуществлялось по видам ремесел. Ремесла делились на цехи, или ремесленные управы. Управы и цехи формировались на основе экономического интереса по определенным отраслям. Это вытекает из ряда статей Ремесленного Положения. Так, ст. 3 указанного Положения гласит "Управы или цехи установить из одинакого ремесла". Аналогичное указание имеется в ст. 9 и 28. Производственное самоуправление приобретало характер специализации ремесел по направлениям.

Органы и формы осуществления местного самоуправления, согласно Городовому Положению, приобретают более совершенный, структурированный характер. Так, в соответствии с Городовым Положением 1785 г. гильдии имели свое внутреннее самоуправление, цехи и ремесленные управы - свое.

На уровне города в качестве органа местного самоуправления избирались городская общая Дума и городская шестигласная Дума. Исполнительную власть представлял городской Магистрат, выполнявший решения городской Думы. Самоуправление города представляло собой трехступенчатую структуру, построенную по принципу соподчиненности. Внизу - гильдии, цехи и ремесленные управы, а также обыватели, именитые граждане, иностранцы и иногородние, посадские люди; наверху - городская общая Дума и городская шестигласная Дума, как органы представительные.

Городская общая Дума избиралась, согласно ст. 29, 30, 157 Положения, на собраниях городовых обывателей, от гильдий, от цехов, от иногородних и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей. Каждая из названных групп граждан имела 1 голос в городском обществе.

Шестигласная городская Дума избиралась на заседании общей городской Думы. Городской Голова, бургомистры и ратманы выбирались городским обществом через каждые три года.

К формам проявления местного самоуправления можно отнести выборы в общую городскую Думу, в которых принимали участие все перечисленные группы населения, сходы, собрания горожан, а также отдельных профессиональных цехов и ремесленных управ. Управы избирали сроком на один год своих Управных Старшин и Старшинских товарищей, которые осуществляли руководство в соответствующей ремесленной организации и представляли интересы своих организаций в общей городской Думе.

Кроме того, согласно ст. 11 Ремесленного Положения все ремесленные управы вообще (в масштабе города) избирали ежегодно ремесленного Главу, который представлял их интересы в городской шестигласной Думе. Как видно, представительные органы формировались в основном из числа собственников и от производственных единиц.

Таким образом, выборное начало органов самоуправления и должностных лиц на производстве и в масштабах города было одной из главных форм проявления самоуправления по Положению 1785 г.

Заключение

Городское и сельское самоуправление в России носило в основном сословный характер -- в первую очередь это касается дворян и крестьянства. Вместе с тем, говоря о городском самоуправлении, следует учитывать, что его субъект -- городское население, составлявшее в своей совокупности "градское общество" - трансформируется в шесть разрядов, каждый из которых объединяло не только сословное начало, но и экономический ценз. Задачи городского самоуправления ограничивались отдельными вопросами ведения городского хозяйства. Кроме сословного принципа, органы российского самоуправления строились и в соответствии с территориальным делением, действуя при этом в рамках определенной законом территории - города, губернии, уезда, волости и т.д. Органы самоуправления XVIII века по-прежнему не обладали достаточной самостоятельностью; в условиях абсолютизма и централизации они являлись не чем иным, как придатком правительственной администрации, служа целям укрепления самодержавия. Функции и компетенция органов местного государственного управления и общественного самоуправления не были четко разграничены, что, разумеется, не могло способствовать укреплению самоуправленческих институтов. Тем не менее, формы самоуправления, возникшие в России в изученный период, безусловно, явились предшественниками более поздних форм, созданных реформаторами второй половины XIX века. Именно в этом и состоит их историческое и общественное значение.

Политика Петра I и Екатерины II была направлена на создание "регулярного", или полицейского, государства наподобие германских государств и Франции XVII века. Таким образом, Россия в XVIII веке хотя и с опозданием, но оказалась в русле общеевропейских тенденций.

Список литературы

1. Анисимов Е. "Время Петровских реформ", Ленинград, Лениздат, 1989. - 496с.

2. Каменский А. Российская империя в XVIII веке: традиции и модернизация. Серия: Historia Rossica. - М.: Новое литературное обозрение. - 1999. - 328 с.

3. Каменский А.Б. От Петра I до Павла I: Реформы в России XVIII века (опыт целостного анализа). - М.: Российск. гос. гуманит. ун-т, 1999. - 575 с.

4. Медушевский А. Н. Административные реформы в России в XVIII-XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе. - М., 1990.

5. Орлов А. С., Георгиев В. А., Георгиевя Н.Г., Сивохина Т. А. История России. Учебник. - М.:"ПРОСПЕКТ", 1997. - 544 с.

6. Раев М. Регулярное полицейское государство и понятие модернизма в Европе XVII-XVIII веков: попытка сравнительного подхода к проблеме//Американская русистика. Императорский период. - Cамара, 2000. - с.48-79.

7. Сизиков М. И. Становление центрального и столичного аппарата регулярной полиции России в первой четверти XVIII в. - М.: 2000.

8. Учреждение для управления губерний... 7.11.1755 г. // Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996.

1,2,3,4,5,6,7 - Общественно политический журнал "Историк" - http://www.historicus.ru/71/,

Размещено на Allbest.ru