Реформы Петра I

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Общие принципы государственного управления при Петре I

2. Устройство государственной системы при Петре I

3. Устройство местного самоуправления

4. Законодательные акты, отражающие принципы новой системы

Заключение

Список литературы

Введение

Термин «бюрократия» происходит от сочетания французского «bureau» - «бюро», «канцелярия» и греческого «kratos» - «власть» и означает буквально «господство бюрократии». В этом смысле «бюрократия» может быть истолкована в различных значениях, как:

1) узкий, привилегированный чиновничье-административный слой;

2) Специфическая форма социальной организации, в которой исполнительная власть практически независима и проявляет тенденции к произволу, формализму, стремлению подчинить правила и задачи деятельности организации целям своего сохранения и укрепления.

Бюрократия начала зарождаться на Руси в конце 15 века, но лишь петровские реформы ее «официально узаконили». Петровские реформы были вызваны рядом факторов:

- нарастало экономическое и военное отставание России от передовых европейских стран, что представляло угрозу национальному суверенитету;

- служилое сословие по своему социально-политическому и культурному уровню не соответствовало требованиям общественного развития страны, оставалось патриархальной социальной общностью средневековой эпохи, имевшей смутное представление даже о своих сословных интересах;

- социальная нестабильность порождала необходимость укрепления позиций правящего класса, его мобилизации и обновления, а также совершенствования государственного аппарата управления и армии;

Одним из условий начала реформ стала сама личность царя-преобразователя.

Реформа системы государственного управления, предпринятая Петром I, объясняется необходимостью создания нового государственного аппарата, отвечавшего духу времени и способного эффективно осуществлять руководство модернизирующимся обществом. Реформа привела к росту местного бюрократического аппарата.

1. Общие принципы государственного управления при Петре І

В конце XVII века Российское государство ощутимо требовало реформ в экономической, военной областях и, прежде всего - в переустройстве нуждалась сама система государственного управления. Ослабленная Боярская Дума и громоздкий аппарат приказов уже не мог решать задачи возникающей абсолютной монархии. Пётр I, пришедший к власти в 1689 году, постепенно начал преобразования во всех государственных и общественных сферах.

Боярская Дума к концу XVII века полностью утрачивает своё значение. Все важные вопросы государственной жизни стал единолично решать царь. С 1708 года законосовещательным органом при царе была Консилия Министров, а 22 февраля 1711 года был учреждён Правительствующий Сенат, состоящий из 9 членов. Хотя Сенат был создан Петром I с формулировкой “…определим быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления…”, он сохранялся на протяжении многих десятилетий, превратившись “…в высшее правительствующее учреждение, направляющее работу коллегий и губернских учреждений…” Несмотря на то, что царь постепенно сокращал полномочия Сената ( Так, с 1721 года, Сенату было запрещено издавать общегосударственные законы от своего имени.), он оставался важным учреждением, регулировавшим всю систему государственного управления.

Этот орган власти разрастался, и Петр I перешел к иным формам контроля над этим органом. Вместо дежурных штаб-офицеров гвардии он назначил при Сенате высшего чиновника - генерал-прокурора. Его должность была введена Петром I в 1722 году и регламентировалась указом “О должности генерал-прокурора” от 27 апреля того же года.

В нём определялись главные функции и обязанности генерал-прокурора: “Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко дабы Сенат свою должность хранил во всех делах, которые сенатскому расследованию подлежат, истинно, ревностно и порядочно”, исполнял свою должность по регламентам и указам, записывал даты указов и их содержание в специальный журнал, а также указывал в нём было ли дело исполнено или нет. Важной стороной деятельности Сената, как высшего органа надзора, было его взаимодействие с центральными и местными органами власти и управления.

С 1714 г. возник особый институт фискалов, которые должны были бороться со злоупотреблениями чиновников. Фискалы подчинялись только особому лицу, находившемуся при Сенате - генерал-обер-фискалу. Для контроля за самим Сенатом в 1715 г. был назначен специальный генерал-ревизор. Естественно, что на все эти посты Петр I назначал своих любимцев. Так, генерал-прокурором стал П.И.Ягужинский, генерал-обер-фискалом Нестеров. Далеко не всегда они оправдывали доверие Петра. Сама формирующаяся бюрократическая система толкала их на путь воровства и взяточничества. Того же Нестерова, который был призван пресекать подобные дела в государстве, самого казнили за взяточничество.

Сенат не прерывал своей деятельности и был постоянно действующим государственным органом. Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, в компетенцию которого входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и другими отраслями хозяйства. Таким образом, Сенат был высшим судебным, управленческим и законосовещательным учреждением, которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательного разрешения монархом.

Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенат состоял из сенаторов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось два отделения:

1. Расправная палата - по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии);

2. Сенатская контора по вопросам управления.

Сенат имел свою канцелярию, которая делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы она была единственным исполнительным органом Сената.

Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722г.: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...». А указом от 18 января 1722г. учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах. Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры подлежали суду самого императора. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат.

Практическое, деловое значение Сената обусловливалось не только степенью и широтой предоставленных ему полномочий, но и системой тех учреждений, которые группировались около него и составляли с ним одно целое .Таковы были, прежде всего, комиссары, по два от каждой губернии, «для спроса и принимания указов». Комиссары не только принимали указы, но и следили за их исполнением, доставляли Сенату необходимые сведения, исполняли на местах его поручения. Впоследствии, с учреждением коллегий, значение комиссаров падает: посредствующим звеном между Сенатом и губерниями становятся коллегии. Одновременно с учреждением Сената Петр повелел «вместо приказа разрядного быть столу разрядному при Сенате». Таким образом, к Сенату отошло «писание в чины», то есть назначение на все военные и гражданские должности, заведование всем служилым сословием, ведение ему списков, производство смотров и наблюдение за неукрывательством от службы. В 1721--1722 гг. разрядный стол преобразуется сначала в разборную канцелярию, также состоявшую при Сенате, а 5 февраля 1722 г. назначается при Сенате герольдмейстер, ведавший при посредстве герольдмейстерской конторы служилое сословие.

С начала XVIII века встал вопрос о реорганизации системы центрального управления страной. Старый приказной аппарат уже не мог осуществлять управленческие функции нового абсолютистского государства так, как делал это раньше. “Как видно из переписки Канцелярии Сената с Приказной и губернской администрацией оперативно получать сводные сведения, например, о государственных доходах, оказалось невозможным из-за волокиты и формальных отписок”. Так возник вопрос о полной перестройке приказной системы управления. В основу Пётр I положил шведскую модель государственного управления, основав согласно ей коллегии, ведавшие основными вопросами жизни страны.

2. Устройство государственной системы при Петре I

С приходом к власти Петра I начинается реформирование системы государственного управления, направленное на устройство мощного, централизованного государства, способного решать поставленные царём новые задачи в сфере реорганизации военного дела и тесно связанной с ним экономики. Успех в достижении поставленных целей напрямую зависел от организации управленческих структур, которые могли бы справляться с данными задачами. Следовательно, важную роль в этом деле играло коренное переустройство принципов делопроизводства, начавшееся в 1699 - 1702 годах с введения гербовой бумаги и замены оформления документов на столбцах тетрадями. С возникновением нового законосовещательного органа - Сената, позволявшего более результативно, чем раньше решать общегосударственные проблемы, потребовалась более широкая письменная регламентация его работы, что отразилось в принятых Петром I указах о должности Сената и о должности генерал-прокурора Сената, в которых существенная роль уделялась ведению делопроизводства, осуществляемую Канцелярией.

Таким образом, учреждение Сената повлекло за собой и реформирование центральных органов России. Запутанный аппарат уже не удовлетворял государственным задачам, что повлекло за собой создание в первой четверти XVIII века 12 коллегий вместо 42 приказов. В отличие от приказов, коллегии ведали строго определённой сферой государственной деятельности, что было эффективнее. В соответствие с поставленными задачами централизации управления Коллегия Иностранных Дел, Военная и Адмиралтейская коллегии ведали основными направлениями основными задачами страны в военной и внешнеполитической областях; Коммерц- , Берг- и Мануфактур-коллегии занимались устройством и развитием промышленности и торговли России. За финансовую жизнь страны отвечали Камер- , Штатс- и Ревизион-коллегии. Юстиц-коллегия осуществляла судопроизводство, Вотчинная - ведала землями дворян. Городское население подчинялось Главному Магистрату.

Коллегиям подчинялись и местные органы власти. Сами коллегии подчинялись Сенату. Как уже отмечалось, Пётр I при создании коллегий опирался на пример шведской государственной системы, которая была организована на принципах ”…камерализма - учения о бюрократическом управлении, получившем распространение в Европе XVI - XVII вв.… Функциональным принципом управления было учреждение специализации в определённой сфере и коллегиальность”. Поэтому устройство и принцип работы коллегий опирались на шведские законодательные акты.

Согласно Генеральному Регламенту, коллегия состояла из присутствия и канцелярии. В состав присутствия входили президент канцелярии, вице-президент, советники. В состав канцелярии входили асессоры и архивариус. Большое значение имела личная канцелярия Петра, которая называлась «Кабинетом».

Президент не мог решать дела в коллегии единолично. Ещё до появления Генерального регламента Указом Петра I о воспрещении ведения дел и подписывания указов одними Президентами от 9 мая 1719 года требовалось чтобы “…Президенты одни никаких указов не делали и не подписывали, но все в Коллегии”. Впоследствии указанный принцип коллегиальности нашёл своё подтверждение в Генеральном регламенте.

Основной мыслью при учреждении коллегий было усиление и взаимодействие труда административных органов. Связь между коллегиями заключалась, между прочим, и в том, что их президенты были в то же время сенаторами. Для делопроизводства в коллегиях были составлены особые правила. Петр I старался определить точнее прежнего обязанности служащих, внушить им чувство долга и ответственности, усилить во всех отношениях контроль над действиями чиновников. Недостаток в правилах, по которым должны были действовать органы правительства, вызывал до этого множество случаев несправедливых решений судей и произвольных действий приказных людей. Петр старался помочь этому недостатку введением коллегиального порядка при управлении делами, устройством разных должностей для наблюдения за правильным ходом дел, назначением контролеров, обличавших все случаи нарушения каких-либо законов или недобросовестного исполнения обязанности.

Новые учреждения Петра должны были сделаться школой для развития в бюрократии политической нравственности; царь хотел заменить систему «кормления» обеспечением служащих казенным жалованьем; он надеялся на развитие в чиновниках уважения к закону и внимания к нуждам народа.

Коллегии стали основой центральной системы управления, хотя от старого приказного управления сохранилось много более мелких учреждений: Дворцовая, Ямская, Печатная, Медицинская, Полицеймейстерская канцелярии.

3. Устройство местного самоуправления

петр государственный управление реформа

Изменения, характерные для всей петровской эпохи не могли не затронуть и систему местного управления. “Прежнее деление страны на уезды (их насчитывалось до 150 ) постепенно нарушилось, создавались более крупные административные округа. В 1708(18 декабря) году был принят указ, согласно которому вводилось губернское деление государства. Всего было учреждено 8 губерний: Московская, Ингерманландская (районы Прибалтики и Карелии с Петербургом), Архангельская, Казанская, Киевская, Смоленская и Азовская”. “Начальствующим” тех Губерний было “велено в тех Губерниях о денежных сборах и всяких делах присматривать и для доношений о тех Губерниях быть готовыми”. В дальнейшем, начиная с 1719 года число губерний только увеличивалось, основной административной единицей на местах стала провинция. Всего было образовано 50 провинций. Во главе каждой из провинций стоял воевода, оказавшийся в зависимости от губернатора. Каждая провинция в свою очередь разделялась на дистрикты. Во главе каждого дистрикта находился комиссар из состава местного дворянства. Одной из мер укрепления государственной власти на местах была система расквартирования войск. Полковой дистрикт имел большое значение как военно-полицейская административная единица.

16 января 1721 года появился Регламент или Устав Главного Магистрата, в котором провозглашался новый порядок управления городами. С этого времени во главе городского управления стоял Магистрат, который должен был получать в Главный магистрат ”…дела, которые исполнить положено, а с коллегиями сношение иметь…о сборах, о судных делах и мануфактурах”. Приказывалось Главному Магистрату. Если коллегия устранялась от ответа на какой-либо вопрос, то Главный Магистрат мог сообщить об этом Сенату.

Местная власть подчинялась следующей иерархии: уездный (городовой) воевода был подотчётен провинциальному воеводе, тот - губернатору. Подчинённая сторона отправляла вышестоящей доношения и рапорты. Губернатор осуществлял переписку с центральными и высшими учреждениями. Согласно Наказу воеводам от 1728 года воевода должен был помнить все указы высших и центральных органов власти касательно своей должности: “…И по указам государя и присылаемым из Сената и коллегий чинить исполнение, как о том Генеральный Регламент и указы повелевают”. Наказ подробно регламентировал взаимодействие воеводы и других органов власти, в том числе организацию переписки между ними: “ Во всех городах и уездах срок службы воеводы был с переменой в два года, после чего он должен был дать ответ перед Сенатом”. Обладая правом назначения и снятия воевод. Сенат тем самым получал возможность контролировать их деятельность.

4. Законодательные акты. Отражающие принципы новой системы

Постоянно сталкиваясь со знаменитой «московской волокитой», характерной для деятельности приказов, Петр I пришел к выводу, что максимальная эффективность работы государственного аппарата может быть достигнута только с помощью детальной регламентации деятельности каждого должностного лица и учреждений. Этот вывод царя вполне отвечал камеральной системе, деятельность которой была бы невозможна без детально разработанного документа - регламента, фиксировавшего все необходимое для существования бюрократического учреждения: его функции, обязанности чиновников, режим работы, делопроизводство, оплату труда и так далее. Но Петр «перескакал» западноевропейских теоретиков камерализма. Ему принадлежит идея создания целой иерархии регламентов.

При участии царя был создан документ, своеобразный регламент регламентов - Генеральный регламент (1719-1724 гг.). Он содержал самые общие принципы деятельности бюрократического аппарата, всех государственных учреждений. Каждое из них, кроме того, имело собственный регламент, в котором уточнялись особенности работы именно этого учреждения. Обязанности каждого чиновника были, в свою очередь, записаны в «должность» - инструкцию, включенную в коллежский регламент.

Характерным для всеобъемлющего регламентационного мышления Петра стал регламент Адмиралтейской коллегии 1722 года, который Петр разрабатывал сам и считал образцом регламента центрального учреждения. В этот регламент входило 56 должностей, начиная с пространной должности президента и кончая краткой и даже анекдотичной должностью профоса: «Должен смотреть, чтоб в Адмиралтействе никто кроме определенных мест не испражнялся. А ежели мимо указанных мест будет испражняться, того бить кошками и велеть вычестить».

Регламенты, как замысливал их Петр, отнюдь не были просто инструкциями. Тут важно заметить, что для Петра - реформатора государства - было характерно стремление перенести военные принципы на сферу гражданской жизни, государственного управления. Это проявлялось как в прямом распространении военного законодательства на гражданское управление, так и в придании законам, определяющим работу учреждений, значения и силы воинских уставов.

Генеральный регламент стал новым типом организационного документа, прообраз всех последующих регламентов, в том числе в наши дни - Регламента Государственной Думы.

В Генеральном регламенте перечислены созданные коллегии, служба в которых являлась присяжной должностью, определено их устройство, очень подробно расписан весь порядок работы, должностной состав. Половина глав посвящена порядку работы коллегий - начало работы, время отпусков, приём посетителей, награждения, наказания работников и т.д. Остальные главы касаются непосредственно работы с документами.

Особое место в формировании бюрократии принадлежит " Табели о рангах" 1722 года (полное название: " Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше протчих, хотя б и старее, кто в том классе пожалован был").

"Табель о рангах" по своему смыслу, прежде всего, предусматривала иерархию должностей, по которым и давался чин, но при этом не всегда было возможно разделение должностей и чинов. " Табель" состояла из таблицы, которая собственно и определяла 14 классов ( рангов) с соответствующими им чинами и должностями каждого из двух родов государственной служебной деятельности - военная ( сухопутная служба и морская) и гражданская ( светская и придворная) служба, а также девятнадцати комментирующих его"пунктов". Воинская служба была поставлена на первое место - чины " воинские выше протчих". Ранг при этом можно рассматривать как звание, а право на него давала должность.

Поскольку " Табель" регулировала главным образом статус дворянской бюрократии, то низшие офицерские чины в армии и мелкие служащие гражданского ведомства - канцеляристы, переписчики и другие - в нее внесены не были.

"Табель о рангах" помимо самой таблицы имела еще восемнадцать пунктов поясняющего текста и устанавливающих штрафы за ее нарушение. Все чины "Табели о рангах" подразделялись на три типа: военные, статские (гражданские) и придворные и делились на четырнадцать классов. Интересно, что закон никак не разъяснял само понятие "чин", в силу чего одни историки последний рассматривали буквально и лишь в системе чинопроизводства, другие же - как ту или иную должность. На наш взгляд, "Табель о рангах" включала и тe и другие понятия одна из описательных статей закона.

Теперь принцип занятия той или иной государственной должности по знатности заменялся бюрократическим. Продвижение по служебной лестнице зависело от выслуги, образования, а в итоге, - от личных способностей дворянина.

Заключение

Создание чиновной бюрократии, создание механизма юридически разработанного функционирования государственного аппарата является выдающейся заслугой Петра I.

Конец XVII - первая четверть XVIII века был ознаменован проводимой Петром I полной перестройкой органов государственного управления, которая была направлена на решение возросших нужд государства в военной, экономической и административных сферах,

Основной смысл этих преобразований заключался в создании административной системы, проникнутой идеей централизма и всецело подчиненной верховной власти. Россия стала абсолютной монархией.

В результате Петровских реформ к концу первой четверти XVIII в. сложилась следующая система органов власти и управления.

Вся полнота законодательной, исполнительной, и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после завершения Северной войны получил титул императора. В 1711г. был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями

Возникшие в разное время приказы сильно различались по своему характеру и функциям. Распоряжения и указы приказов зачастую противоречили друг другу, создавая невообразимую путаницу и надолго задерживая решение неотложных вопросов. Взамен устаревшей системе приказов в 1717-1718 гг. было создано 12 коллегий. Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

Особое место в формировании бюрократии принадлежит Табели о рангах 1722 года. Значение Табели о рангах состоит в том, что она привела в систему и унифицировала все чины империи на всех трех поприщах государственной службы: сухопутной, военно-морской и гражданской - от прапорщика на военной и коллежского регистратора на гражданской до генерал-адмирала, фельдмаршала и канцлера.

Табель обязывала всех служить и объявила службу единственным источником получения соответствующего ранга и его последующего повышения: «Мы для того никому какого ранга не позволяем, пока они нам и отечеству никаких услуг не покажут и за оные характеры не получат». Все 14 рангов, составляющих Табель, являлись ступенями служебной иерархии, по которым при надлежащем рвении и способностях мог продвигаться чиновник в любой отрасли службы.

Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом.

В 1708 - 1709 гг. была начата перестройка органов власти и управления на местах. Страна была разделена на 8 губерний, различавшихся по территории и количеству населения.

В итоге административных преобразований в России было завершено оформление абсолютной монархии. Царь получил возможность неограниченно и бесконтрольно управлять страной при помощи полностью зависимых от него чиновников.

Внешним выражением утвердившегося в России абсолютизма является принятие в 1721 г. Петром 1 титула императора и наименования "Великий".

К важнейшим признакам абсолютизма относятся бюрократизация аппарата управления и его централизация. Новая государственная машина в целом работала гораздо эффективнее старой.

Но в нее была заложена "мина замедленного действия" - отечественная бюрократия. Реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената - в центре до воеводской канцелярии - в уездах.

Список литературы:

1. Бабич М.В. К изучению государственных учреждений XVIII века.

2. Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. - М., 1913 - Т. I - С. 336.

3. Голикова Н.Б. Кисляева Л.Г. Система государственного управления XVIII века. // Очерки русской культуры XVII века. - М.: Изд. МГУ, 2007 - Ч.2 - С.44 - 109.

4. Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII - XVIII веках. // Абсолютизм в России. - М.: Наука, 1964 - С.238 - 241.

5. Звезда. - 1995 - №1 - С.149.

6. Законодательство Петра I. - М., 1997 - С. 450.

7. История государственного управления в РоссииУчебник для вузов/ Под ред. Проф. А.Н. Марковой. М. Закон и право, ЮНИТИ, 1997. 279с.

8. Историография. // Отечественные архивы. - 1995 - №1 - С.10 - 18.

9. Медушевский А.Н. Развитие аппарата управления Россией в первой четверти XVIII века. // История СССР. - 1984 Ї № 6 Ї С. 136.

10. Медушевский А.Н. Развитие аппарата управления Россией в первой четверти XVIII века. // История СССР. - 1984 Ї № 6 Ї С. 136.

11. Преображенский А. А. Эпоха преобразований. ( Краткий исторический очерк. ) // Законодательство Петра I. - М., 1997 - С. 9 - 43.

12. Павленко Н. И. Пётр Великий. - М., 1998 - С.536 - 637.

13. Преображенский А. А. Эпоха преобразований…// Законодательство Петра I. - М., 1997 - С.32.

14. Павленко Н.И. Петр Великий. М. Мысль, 1990

15. Соловьев С.М. Об истории новой России. М. Просвещение, 1993.

16. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность Конец формы

17. Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство. - М., 1974 - С.28

18. Указ Петра I о должности генерал-прокурора Сената. // Воскресенский Н. А.

19. Указ Петра I об учреждении Правительствующего Сената. // Воскресенский

20. Указ Петра I об учреждении Правительствующего Сената. // Воскресенский

21. Указ Петра I о воспрещении ведения дел и подписывания указов одними Президентами коллегий. // Воскресенский Н. А. Указ. соч. - С.229 - 230.

22. Указ об учреждении губерний. - ПСЗ - Спб, 1830 - 1-е собр. - Т.IV - № 2218 - С. 256.

Размещено на Allbest.ru