Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кризис государственной власти и управления 1900-1917 годов



1. Предпосылки преобразования государственного строя

государственный управление дворянский самодержавие

Период с 1900 до 1917 гг. изучался в нашей истории в основном как этап революционной борьбы угнетенных масс. События этого времени не рассматривались как интегральный общенациональный кризис.

Каковы же предпосылки преобразования государственного управления в 1905-1907 гг.?

Во-первых, назрела необходимость допущения выборных представителей от народа к законосовещательной деятельности, о котором говорил М.М. Сперанский еще за 100 лет до избрания 27 апреля 1906 г. I Государственной думы. Эту же линию продолжал С.Ю. Витте, обосновавший реформы П.А. Столыпина и написавший Манифест 17 октября 1905 г. Реформаторы видели объективную необходимость преобразований, отсталость России от стран Западной Европы, где почти все монархии были конституционными, действовали представительные органы.

Во-вторых, в начале XX в. обострились «вечные» проблемы нашего отечества - аграрная, национальная, геополитическая.

В-третьих, варианты решения актуальных проблем государственного управления предлагались различными политическими партиями. В период нарастания революционных событий 1904-1905 гг. возникли конституционные проекты, вышедшие из недр «Союза освобождения» - предтечи партии конституционных демократов (кадетов). «Проект Основного закона Российской империи» уже в первой статье декларировал принципы конституционной монархии в России: «Верховная власть Российской империи осуществляется императором при участии Государственной Думы». «Проект Основного закона» провозглашал: «Все русские граждане равны перед законом», «Свобода каждого обеспечена законом». Декларировалась неприкосновенность жилища, право для всех «русских граждан», достигших совершеннолетия, свободно избирать и быть избранными, свободно выбирать и менять место жительства, приобретать недвижимое имущество, перемещаться внутри государства и выезжать за его пределы. Личность человека впервые в русской истории решительно встала в центр интересов законодательства.

Основным вопросом начавшейся революции стал вопрос о власти. Революция показала, что без изменения государственного управления страной не был возможен выход из кризиса.

2. Изменения в государственном управлении в 1905-1906 гг.

В начале XX в. в России имелись элементы буржуазной государственности, конституционализма: выборные органы местного самоуправления, общероссийские партии, развивался процесс самоорганизации населения. Под влиянием революции правительство начало обновлять монархию. Царский Манифест 17 октября 1905 г. даровал России общественные свободы. Была проведена реформа Государственного совета, существовавшего с 1810 г. В высочайшем манифесте от 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы» расширялись права законодательной деятельности названных государственных учреждений. Государственный совет, как и Государственная дума, наделялись уже не законовещательными, а законодательными полномочиями. Государственный совет превратился во вторую палату российского парламента, Дума стала первой палатой парламента.

Согласно Указу «О переустройстве учреждения Государственного Совета» от 20 февраля 1906 г. были радикально изменены принципы формирования Госсовета.

Был принят новый демократический избирательный Закон от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу». Закон закреплял неравные представительства от каждой из четырех курий. Предусматривались многостепенные выборы, причем для каждой курии устанавливалось разное количество ступеней: двухстепенные выборы для крупных землевладельцев и буржуа, четырехстепенные - для крестьян и трехстепенные - для рабочих. Крестьянству России, насчитывавшему 100 млн. человек, обеспечивалось значительное представительство в Государственной думе (45% мест). Авторы избирательного закона надеялись на консервативные и монархические установки крестьян, но ошиблись. В I и II Государственных думах крестьяне требовали ликвидации помещичьего землевладения.

23 апреля 1906 г. были опубликованы «Основные государственные законы Российской Империи» в новой редакции (из них было изъято определение «неограниченное» самодержавие). В них устанавливалось, что император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Думой. Прерогативами императора объявлялись: пересмотр основных законов, высшее государственное управление, руководство внешней политикой, верховное командование вооруженными силами; объявление войны и заключение мира, объявление местности на военном и исключительном положении, право чеканки монеты, увольнение и назначение министров, помилование осужденных и общая амнистия.

В советской историографии отмечалось, что акт 17 октября декларировал основные начала конституционного строя, однако это была юридическая, а не фактическая конституция. При этом авторы воспроизводили ленинскую точку зрения, согласно которой Манифест 17 октября был шагом по пути превращения абсолютизма в буржуазную монархию.

Основные законы - это дуалистическая непарламентская конституция.

Давая оценку Манифесту от 17 октября и новым Основным законам, защитники либеральной точки зрения акцентировали внимание на следующих моментах:

1. По Основным законам 23 апреля 1906 г. никакой выработанный правительством законопроект не мог стать законом без одобрения Думы и Государственного совета. Тем самым власть российского императора утратила свой неограниченный характер. Согласно ст. 112 Основных законов, Дума имела право возвращаться к обсуждению законопроекта даже в случае отклонения его царем.

2. В гл. 8 новой редакции законов сформулированы принципы гражданской свободы: обязанности граждан (всеобщая воинская повинность - ст. 70 и всеобщая обязанность платить налоги); права подданных определены в соответствии со статьями Декларации прав (ст. 72-74 касаются гарантий, предоставленных человеку в случае ареста или судебного преследования; ст. 75 гарантирует неприкосновенность жилища; ст. 77 - неприкосновенность частной собственности; в ст. 76 признается право подданных не только самим выбирать свое место жительства в России, но и беспрепятственно ездить за границу; ст. 78-80 посвящены свободе слова и печати, праву организовывать собрания, создавать союзы и объединения; ст. 81 признает свободу вероисповедания). Утверждение этих принципов зависело от законов, регулирующих каждый отдельный случай из дарованных конституцией свобод, а также развития административной практики. Привести законодательство и административную практику в полное соответствие с конституционными принципами не удалось, хотя некоторые шаги в этом направлении все же были сделаны. Были приняты Указ от 24 ноября 1905 г. «О печати», Указ от 4 марта 1906 г. «О союзах и объединениях» и Указ «О собраниях» (также от 4 марта 1906 г.). Окончательное урегулирование этих проблем оставалось за народным представительством, однако Дума так и не смогла провести изложенные в новых законодательных актах положения в жизнь.

3. Согласно новым законам избирательное право в городах стало очень близким ко всеобщему. Было обеспечено представительство не только крестьянства, но и рабочего класса.

Одним из первых за пересмотр марксистских оценок Манифеста 17 октября и Основных законов от апреля 1906 г. выступил В.И. Старцев: «Пора признать, что Россия с 24 апреля 1906 г. стала уже конституционной монархией. Именно дарованной Николаем II. Основные государственные законы и явились первой русской конституцией». В 1997 г. В. Старцев вновь заявил, что Манифест от 17 октября 1905 г. - это не «декларация о намерениях», не «обещания», а «закон прямого действия, который немедленно вводил режим прав и свобод». А.Н. Медушевский считает акт 17 октября «типичным актом конституционализма», провозгласившего идею дуалистической монархии.

После 1906 г. Российская империя представляла собой конституционную дуалистическую монархию, в которой законодательная власть принадлежала императору и двухпалатному парламенту, высшая исполнительная - императору и ответственным перед ним министрам, высшая судебная и контрольная - Правительствующему сенату. Это также представляется очевидным при сравнении Основных законов с конституциями других государств, особенно Японии, Австрии, а также европейскими конституциями первой половины XIX в. Организация высших органов власти и их полномочия по всем этим законам были похожи.

Исследователи В. Чиркин, В. Демин, касаясь определения государственной формы России в 1906-1917 гг., отмечали, что Россия обладала сегментарной государственной формой, но при отсутствии системы сдержек и противовесов и доминировании одного из органов власти (императора), жесткой централизацией и преобладанием авторитарных методов управления при наличии ограниченных демократических свобод и самостоятельного местного самоуправления.



3. Государственная дума и самодержавие - два центра управления

27 апреля 1906 г. в России начала работать Государственная дума. Дума была учреждена как законодательный орган, без ее одобрения нельзя было принять ни одного закона, вводить новые налоги, новые расходные статьи в государственном бюджете. В ведении Думы были и другие вопросы, требующие законодательного закрепления: государственная роспись доходов и расходов, отчеты государственного контроля по использованию государственной росписи; дела об отчуждении имущества; дела о постройке железных дорог государством; дела об учреждениях компаний на акциях и ряд других не менее важных дел. Дума имела право направлять правительству запросы и не раз объявляла ему недоверие.

Организационное устройство Государственных дум всех четырех созывов определялось Законом «Учреждение IГосударственной думы», по которому устанавливали срок деятельности Думы (5 лет). Государственная дума действовала всего 72 дня - с 27 апреля по 8 июля 1906 г. Самой большой фракцией Думы была кадетская (179 человек из 478 депутатов Думы). IГосударственная дума поставила вопрос об отчуждении помещичьих земель, превратилась в революционную трибуну и поэтому 9 июля была распущена. В знак протеста 230 членов Думы подписали Выборгское воззвание к населению, призывая к гражданскому неповиновению (отказу от уплаты налогов и от службы в армии). Это было первое в истории России обращение парламентариев к нации. 167 членов Думы предстали перед судом, который вынес приговор - тюремное заключение на 3 месяца. Было объявлено о созыве II Думы. Председателем Совета министров стал П.А. Столыпин (1862-1911 гг.), а занимавший ранее этот пост И.Л. Горемыкин (1839-1917 гг.) был уволен в отставку.

II Государственная дума работала 103 дня - с 20 февраля по 2 июня 1907 г. Из 518 членов Думы фракцию правых составили лишь 54 члена. Председателем ее был избран член ЦК партии кадетов Ф.А. Головин (он же председатель бюро земских и городских съездов, участник крупных железнодорожных концессий).

Основным вопросом оставался аграрный. Каждая фракция предложила свой проект его решения. Кроме того, во II Думе рассматривались: продовольственный вопрос, роспись бюджета на 1907 г., исполнение государственной росписи, набор новобранцев, отмена чрезвычайного указа о военно-полевых судах, реформа местного суда. П.А. Столыпин резко осудил левые фракции Думы за «поддержку бомбометателей», революционного террора, сформулировав их позицию словами «руки вверх» и решительной фразой «не запугаете». Депутаты же при этом заметили, что Дума превращается в «департамент Министерства внутренних дел». Они указали на существующий государственный террор и потребовали отмены военно-полевых судов. Дума отказала в требовании П.А. Столыпина лишить неприкосновенности и выдать социал-демократическую фракцию как готовящую ниспровержение государственного строя. В ответ на это 3 июня 1907 г. был обнародован Манифест и Указ о роспуске II Государственной думы и назначении выборов в III Думу. Одновременно был издан текст нового избирательного закона, утверждением этого закона фактически производился государственный переворот, так как по «Основным государственным законам» (ст. 86) этот закон должен был рассматриваться Думой. Новый избирательный закон был реакционным.

Завоевания революции 1905-1907 гг. были значительны, хотя ее революционные силы и потерпели поражение. В России медленно развивалось гражданское общество - опора Государственной думы как центра управления страной. Всероссийскую поддержку парламенту оказывали земские и городские съезды. Такая поддержка стала еще более эффективной с образованием в 1915 г.

Поддержку Государственной думе оказывали самоуправления, военно-промышленные комитеты, различные творческие, научные, профессиональные, экономические и другие организации.

Царь не желал уступать Думе и стремился сохранить за собой полноту власти и управления. Работа Думы могла быть в любое время прервана царем. Она не могла начинать сессию по своей инициативе, а созывалась указами царя. Царское правительство опубликовало новое Положение о Государственном совете от 20 февраля 1906 г., по которому последний преобразовался фактически во вторую палату, стоящую над Государственной думой. Это было нарушением Манифеста 17 октября.

Для управления огромной страной самовластному монарху требовалось большое количество чиновников. За XIX в. аппарат управления увеличился в 7 раз (с учетом роста населения), составив 385 тыс. человек. Чиновничество было связано сложной системой регламентов и правил: оно делилось на 14 классов - от действительного тайного советника до коллежского регистратора. К началу XX в. существовало 11 министерств: военное, морское, финансов, торговли и промышленности, юстиции, иностранных дел, народного просвещения и другие. Сильнее всех было Министерство внутренних дел, ведавшее общей и секретной полицией, цензурой, православными исповеданиями и местной администрацией.

Опорой самодержавия был Совет объединенного дворянства - постоянный орган съездов уполномоченных объединенных гражданских обществ в России 1906-1917 гг. Последний отстаивал незыблемость самодержавия и помещичьего землевладения.

Император считался и верховным главой Православной церкви, властвуя над ней через собрание епископов - Святейший синод.

Такие требования кадетов были неприемлемы для самодержавия. Компромисс буржуазии и царизма не состоялся. Переговоры Витте с либеральным профессором Петражицким и редактором журнала «Право» И.В. Гессеном, специалистом по аграрному вопросу Н.Н. Кутлером, лидером партии кадетов П.Н. Милюковым и другими в октябре - ноябре 1905 г. ни к чему не привели. Поговорив с Е.Н. Трубецким, Витте заметил: «Мне нужен министр, а мне прислали какого-то Гамлета». В ходе переговоров проявилось недоверие сторон друг к другу и нежелание заключить «честный компромисс».

Принятие в апреле 1906 г. Основных законов и ликвидация неограниченности самодержавия дали импульс политической борьбе между либеральным лагерем (Думой) и царизмом вокруг дальнейших его изменений. Руководящие I Государственной думой кадеты в главном вопросе - вопросе о власти выдвинули в парламенте требование о создании нового правительства, ответственного перед Думой (а не перед царем, как было). П.А. Столыпин, получивший пост премьер-министра, должен был продолжить курс на укрепление самодержавной власти в совершенно непривычных для царизма исторических условиях - обеспечить сожительство дотоле ничем не стесненного самодержавия с «народным представительством». Он начал реформы: расширение социальной опоры царизма на селе посредством поощрения хуторского хозяйства; уничтожение общины крестьян путем их массового переселения (крестьянам разрешалось получать паспорта без согласия мира).

Царизм начал переговоры с представителями Думы в свете их требования о создании нового ответственного перед парламентом правительства. Наступил важный период в истории страны - мог быть решен важный вопрос - вопрос о политической реформе власти. Уступи царизм в этом главном вопросе - и это успокоило бы страну, влило бы в государственное строительство новые квалифицированные силы от оппозиционных партий и движений, события могли бы развиваться по пути реформ. Столыпин же, выполняя волю царя, держал курс на роспуск «революционной» Думы и в то же время пытался выяснить возможности и шансы приемлемого соглашения с либералами. Соглашение зависело от позиций сторон, их действительного стремления к компромиссу во имя будущего России.

4. Кризис государственной власти и начало конца дворянской управленческой элиты

Почему же относительно легко был сокрушен монархический строй в России? Среди главных причин нужно назвать десакрализацию верховной власти, потерю ею своего авторитета. Власть царя продолжала оставаться единоличной. Он играл главную роль в определении курса правительства. К 1917 г. углубился разрыв единения между царем и народом. В период кризиса власти негативную роль сыграло отсутствие у монарха качеств государственного лидера. При всей его образованности, личной честности, скромности и приветливости все знавшие его отмечали также слабоволие, упрямство, застенчивость и равнодушие к людям. В результате верховная власть и управление продолжали оставаться аморфными, кризис постоянно углублялся. В 1915 г. царь стал главнокомандующим (сделал шаг, который в войсках не приветствовался), уехал в Ставку и потерял управление страной.

Для дискредитации Романовых и левые, и правые использовали придворного целителя Распутина. Последний имел безграничное влияние на супружескую чету, ибо лечил гемофилию (несвертываемость крови) царевича Алексея. Распутин лично не играл самостоятельной политической роли, но использовался силами, боровшимися за влияние на власть, для компрометации последних Романовых, особенно императрицы Александры Федоровны. Убийство Распутина монархистами в ночь на 17 декабря 1916 г. было еще одним доказательством глубины кризиса самодержавия, побудившего его сторонников возрождать для устранения противников методы XVIII в.

Способствовать стабилизации могло в какой-то мере окружение царя, но кто же окружал самодержца в то кризисное время? С.Ю. Витте был отстранен, а П.А. Столыпин убит террористами. Реакция отсталой страны на реформы определила судьбу реформаторов. Продвижение к власти осуществлялось по критерию личной преданности царю. К престолу пробивались люди, лишенные твердых политических и моральных принципов, но занесенные в разряд «своих». Член Чрезвычайной следственной комиссии известный поэт А.А. Блок, который после отречения царя занимался расследованием деятельности министров и других высших чинов, был поражен ничтожеством и безыдейностью многих из них. В январе 1917 г. председатель Думы помещик М.В. Родзянко с горечью признавался царю: «Вокруг Вас, Государь, не осталось ни одного надежного и честного человека: все лучшие удалены или ушли. Остались только те, которые пользуются дурной славой».

Назреванию кризиса самодержавной власти способствовала мировая война, кровавый воз которой Россия тянула с августа 1914 г. К 1917 г. было убито, искалечено и находилось в плену 6 млн. человек; началось дезертирство (в 1916 г. дезертировало 1,5 млн. человек). Было истреблено огромное количество представителей командного состава армии. До 1 марта 1917 г. царь не думал уступать революции, он согласился на отречение лишь в тот день, когда его покинули генералы. Начальник штаба верховного главнокомандующего генерал Алексеев направил телеграмму председателю Государственной думы М.В. Родзянко с требованием отречения царя. Такое требование он направил и всем командующим фронтами и флотами. Все они поддержали отречение. Это дало повод монархистам называть генералов Алексеева, Рузского, Колчака и других генералами-предателями. Война, таким образом, вызвала озлобление в армии, разложила этот важнейший атрибут государственной власти.

Поражения на фронте расшатали весь старый правительственный механизм. В работе механизма власти и системы управления страной начались перебои. Ведомственная разобщенность и трения, отсутствие однородного кабинета были старыми недугами царизма. С 1914 г. они усилились нарушением прежних сфер компетенции ведомств и созданием межведомственных органов с нечетко определенными функциями. В январе 1917 г. были удалены 16 членов Государственного совета, их заменили крайне правые, что явилось вызовом общественному мнению. Самодержавие потеряло способность управлять страной и вести войну.

Раздражение у народа вызывала и царская охранка, система политического сыска, доведенная до таких масштабов, что превращалась в свою противоположность. Не будет сильным преувеличением сказать, что под подозрение были взяты все государственно мыслящие люди. 11 января 1917 г. земским собраниям и городским думам было запрещено обсуждение политических вопросов. Даже царская семья роптала против охранки, сделавшей ее главным объектом наблюдений. Охранное отделение, ставшее наиболее одиозной составляющей царской власти и дискредитировавшее себя в глазах населения, было первым из атрибутов государственной власти, разбитым революционным народом.

В стране назревал голод. Продовольственный крах последовал из-за сокращения урожая и саботажа помещиков, выступивших против твердых цен, введенных в сентябре 1916 г. Министр земледелия Риттих ввел продразверстку на хлеб, но самодержавие оказалось неспособным ее осуществить. В январе - феврале 1917 г. продовольственное положение промышленных центров стало катастрофическим. Петроград и Москва получили 25% положенных поставок продуктов, что создало предпосылки для массовых выступлений рабочих.

Дисбалансировка действий властей объективно вела к политической дестабилизации в стране. Неожиданный революционный обвал большой силы в феврале - марте 1917 г. подвел черту под историей конфронтации парламента и царской власти, начавшейся еще в 1906 г. Это противоборство двух центров управления завершилось гибелью обеих конфликтующих сторон.

Таким образом, в условиях мировой войны усложнились отношения и обострились противоречия между главными составляющими государственной самодержавной власти. Началось разложение верховной власти, официального правительства, поместного дворянства, армии, полиции и чиновничьего аппарата, ставшее характерной особенностью российского общенационального кризиса 1915-1917 гг.

27 февраля состоялись выборы в Петроградский совет, который вскоре объединился с Советом солдатских депутатов. Под давлением широких масс Советы действовали как революционная власть. Таким образом, в Петрограде установилось двоевластие в лице Временного правительства, у которого вначале не было власти, и Совета рабочих и солдатских депутатов, обладавшего реальной властью, но не имевшего четкой программы действий.

2 марта 1917 г. Николай II подписал Манифест об отречении от престола в пользу своего брата Михаила, который не осмелился принять российскую императорскую корону. С самодержавием в России было покончено.

IV Государственная дума фактически прекратила свое существование, более 200 ее членов, известных своими связями с монархией, порвали с Думой, притихли и выжидали. 60-70 членов Думы собирались на ее частных совещаниях. Однако это не давало Думе никакого права претендовать на роль представительного органа России. Прекратили свою деятельность и монархически настроенные партии: «Союз русского народа», «Союз 17 октября» и др. Была парализована активность помещиков - основы административно-управленческой элиты.

В конце XIX - начале XX вв. Россия стала на путь модернизации и одновременно преодолевала традиционализм. Однако она не превратилась в страну либерального типа, а «застряла» между основными суперцивилизациями: традиционной и либеральной. Именно в этом промежуточном состоянии общества, достигшего цивилизационной значимости, и состоит специфика ситуации, сложившейся в России, сердцевину которой составил раскол.

Самодержавная власть стремилась создать антикризисное управление: она сформировала в 1915 г. особые совещания по обороне и др.; в Думе был образован «Прогрессивный блок», разработавший программу смягчения политического кризиса; в 1916 г. была введена продразверстка и др. Однако это были малоэффективные меры, антикризисного управления создать не удалось. Недовольство народа неправильным распределением земли, революционность рабочего класса, мировая война, а также несостоятельность попыток царизма приспособиться к развивающимся капиталистическим отношениям - все это важные причины кризиса государственного управления и гибели административно-управленческой дворянской элиты.

Приспособление к буржуазному развитию в начале XX в. требовало от «исторической власти» достижения по крайней мере двух целей:

1. Создания прочного союза поместного дворянства и буржуазии в рамках представительных учреждений общенационального масштаба.

2. Решения «очередной национальной задачи» - аграрного вопроса.

Сосуществуя с Государственной думой, царизм с самого начала стремился предельно ограничить компетенцию этого общенационального представительства, придать ему только законосовещательный характер, сохранить в неприкосновенности как систему и методы управления в центре и на местах, так и «юридическое основание» всевластия бюрократии - Положение об усиленной охране 1881 г. Неспособность самодержавия мирно конституироваться в парламентскую монархию стала одной из причин крушения царского режима.

Повторяемость кризисных ситуаций отечественной государственности от Смутного времени 1598-1613 гг. до кризиса конца XX - начала XXI вв. свидетельствует о том, что России присущ свой кризисный ритм. Это ставит перед нашими современниками и их потомками важный вопрос о выявлении закономерностей таких кризисов. Основные их черты, как представляется, заключаются в следующем:

1. Раскол в обществе (язычники и христиане, люди старой и новой веры, славянофилы и западники, царь и народ, Государственная дума и самодержавие, Временное правительство и Петросовет и, наконец, противостояние начала XXI в. - традиционалисты и сторонники модернизации). «Верхи» и «низы» общества, город и деревня, центр и окраины трудно находят общий язык.

2. Падение престижа власти. Взаимное непонимание и отчуждение между властью и обществом.

3. Угроза гражданской войны или ее возникновение.

4. Наличие нескольких вариантов разрешения социально-экономических и политических проблем.

5. Высокая степень эксплуатации масс, несправедливость существующего в стране общественно-политического порядка, пренебрежительное отношение к правам человека.

II Реформа государственной службы РФ

Начало становления российской государственной службы можно отнести к началу 90-х годов, когда социально-политическая трансформация России потребовала создания новой рациональной и эффективной государственной службы. Указом Президента РСФСР от 28 ноября 1991 г. №242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» было предусмотрено создание Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации (Роскадры). Роскадры сыграли значительную роль в подготовке персонала для государственной службы, а также нормативного обеспечения формирования государственной службы.

В первой половине 90-х годов была проведена огромная работа по разработке модели российской государственной службы и по ее правовому определению. Итогом этой работы явилось вступление в силу 31 июля 1995 г. Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Реформа государственной службы Российской Федерации, проводимая согласно Концепции реформирования государственной службы, утвержденной 15 августа 2001 г. Президентом РФ, является составной частью административной реформы. Можно выделить два этапа реформирования государственной службы. Первый этап связан с Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. [94]№1336, второй - с Указом Президента РФ от 12 декабря 2005 г. [95]№1437.

Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336 были определены основные направления реформирования государственной службы Российской Федерации, а именно:

* совершенствование законодательной и нормативной базы государственной службы;

* оптимизация количественного состава государственных служащих;

* совершенствование системы подготовки и переподготовки государственных служащих;

* создание материально-технической базы государственной службы;

* формирование системы управления государственной службы.

Масштаб мероприятий заявленной программы реформирования государственной службы потребовал увеличения сроков ее реализации, что и было сделано Указом Президента РФ №1437.

Совершенствование законодательной и нормативной базы. Согласно указанной программе реформирования государственной службы Российской Федерации за 2003-2005 гг. были приняты два базовых федеральных закона и целый ряд подзаконных актов, регулирующих вопросы организации и функционирования государственной службы.

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [96] закладываются основы организации государственной службы Российской Федерации.

Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

* Российской Федерации;

* федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

* органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

* лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

* лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Основными отличительными признаками государственной службы от других видов деятельности являются:

* государственная служба осуществляется с целью обеспечения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Под государственным органом следует понимать учрежденное в структуре государства в установленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственной деятельности, характеризующееся целями, задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами принятия управленческих решений;

* государственная служба является профессиональной деятельностью, что предполагает у граждан, замещающих должности государственной службы, наличие определенных знаний, навыков, качеств и работающих на постоянной основе;

* профессиональную служебную деятельность на должностях государственной службы могут осуществлять только граждане Российской Федерации. Исключения составляют случаи, установленные международными договорами Российской Федерации;

* государственная служба функционирует в сфере публичной власти и является публично-властной деятельностью. Публичность государственной службы есть важнейшая составная часть публичного права, выражающая право народа как суверена демократического государства на профессиональное ведение дел от лица всего народа. Принцип демократизма, заложенный Конституцией РФ (ст. 3), определяет, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления;

* государственная служба является социальным институтом и отличается социальным характером функционирования. Социальные цели государственной службы обусловлены конституционным установлением социальности российского государства. «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (Конституция РФ, ст. 7). Социальный характер функционирования государственной службы, таким образом, связан с необходимостью удовлетворения общих материальных и духовных потребностей в сфере образования, здравоохранения, занятости, социальными приоритетами в повседневной деятельности;

* государственная служба является правовым институтом.

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации. Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

* государственная гражданская служба;

* военная служба;

* правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. Другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон №58-ФЗ.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания. Данное определение военной службы как вида федеральной государственной службы применяется со дня вступления в силу федерального закона о военной службе.

Для военной и правоохранительной службы в целом характерны следующие признаки:

* наличие специальных признаков в организации государственной службы;

* особенные условия службы, нередко связанные с риском, умение владеть оружием;

* наличие специальных дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, учитывающих особенности должностных функций и условия службы;

* особые условия и порядок поступления, прохождения государственной службы;

* специальное обеспечение (денежное содержание, форменная одежда, знаки отличия).

В рамках общих признаков военная и правоохранительная служба имеют свои специфические признаки. Так, например, специфика военной службы и ее отличие от других видов государственной службы заключается:

* в возможности применения специальных (военных) методов для решения проставленных задач, использование для этого средств вооруженной борьбы (оружия и вооружения как индивидуального, так и коллективного);

* в исполнении военной службы не только в добровольном порядке, но и по призыву как форме воинской обязанности, являющейся юридической обязанностью части населения государства, и ряд других особенностей[99].

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» определены основные принципы построения и функционирования системы государственной службы.

1) Федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации законность.

2) Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты.

3) Равный доступ граждан к государственной службе.

4) Единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.

5) Взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы.

6) Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.

7) Профессионализм и компетентность государственных служащих. Данный принцип признает деятельность государственных служащих профессиональной деятельностью, что предполагает наличие высокой квалификации и требует от них особого мастерства, приобретаемого и поддерживаемого в результате систематического и непрерывного образования.

Как было уже отмечено выше, реформа государственной службы знаменуется принятием Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», устанавливающего правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации. Кроме этого, и первый и второй этапы реформирования государственной службы сопровождаются разработкой и принятием подзаконных актов, развивающих положения двух основных федеральных законов - Федерального закона №58-ФЗ и Федерального закона №79-ФЗ. Перечислим некоторые указы Президента РФ по отдельным аспектам организации и деятельности государственной службы, которые были приняты за годы реформ:

по вопросам организации государственной службы и управления:

* Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. №727 «Об утверждении положения об управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы» [103];

* Указ Президента РФ от 25 июня 2004 г. №799 «Об утверждении положения об управлении Президента Российской Федерации по кадровым вопросам и государственным наградам» [104];

* Указ Президента РФ от 8 мая 2005 г. №531 «О военной форме одежды, знаках различия военнослужащих и ведомственных знаках отличия» [105];

по вопросам финансирования и денежного содержания:

* Указ Президента РФ от 25 июля 2006 г. №763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» [106];

* 7 мая 2007 г. №585с, от 31 мая 2007 г. №684, с изм., внесенными Указом Президента РФ от 30 декабря 2006 г. №1490) // СЗ РФ. - 2006. - №31 (1 ч.). - Ст. 3459.

* Указ Президента РФ от 25 июля 2006 г. №764 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в федеральном государственном органе, находящемся за пределами территории Российской Федерации» [107];

* Указ Президента РФ от 25 июля 2006 г. №765 «О единовременном поощрении лиц, проходящих федеральную государственную службу» [108];

по кадровым вопросам:

* Указ Президента РФ от 1 июня 1998 г. №641 «О мерах по организации проверки сведений, предоставляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и должности федеральной государственной гражданской службы» [109];

* Указ Президента РФ от 30 мая 2005 г. №609 «Об утверждении положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» [110].

Значительная роль в организации государственной службы принадлежит Правительству РФ. За годы реформ государственной службы Правительством РФ разрабатываются правовые и организационные меры по исполнению законов и указов Президента РФ о государственной службе. Так, например, в развитие положений Федерального закона №79-ФЗ «О государственной гражданской службе» принято постановление Правительства РФ от 12 августа 2005 г. №509 «О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, а также комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемых федеральными государственными органами» [111]. В сфере определения правового статуса лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы по назначению Правительства РФ, принято постановление Правительства РФ от 21 апреля 2006 г. №230 «О возложении полномочий представителя нанимателя по заключению служебных контрактов о прохождении федеральной государственной гражданской службы с лицами, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности Правительством Российской Федерации, и решению иных вопросов, связанных с прохождением ими федеральной государственной гражданской службы» [112].

Не остались в стороне и субъекты Российской Федерации. Правотворчество субъектов РФ по отношению к своей гражданской службе развивается весьма динамично. За последние годы приняты законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие гражданскую службу субъектов РФ, в Московской, Воронежской, Саратовской и других областях, республиках Татарстан, Марий Эл и других субъектах РФ. Процесс формирования нормативной базы гражданской службы субъектов РФ идет с учетом положений Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Оптимизация количественного состава государственных служащих. Сокращение количественного состава государственных служащих - одна из самых сложных и болезненных проблем проводимых реформ государственной службы. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [113] определяется новая структура федеральных органов исполнительной власти. В практике российской государственной службы все активнее начинают применяться технологии аутстаффинга (перевода части государственных служащих в статус работников, не обладающих статусом государственного служащего).

Основные параметры статуса государственного гражданского служащего определены Федеральным законом №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Основной признак - замещение должности государственной гражданской службы, другими словами, работник только в том случае может быть признан государственным гражданским служащим, если он замещает должность государственной гражданской службы, внесенную в реестр. С государственным гражданским служащим заключается служебный контракт по форме, установленной Указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. №159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» [114].

Федеральным законом №79-ФЗ была определена новая классификация должностей государственной гражданской службы. Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

* руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений. К категории «руководители» отнесены также должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

* помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

* специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

* обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. №1574 «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службе» [115] определен перечень должностей федеральной государственной гражданской службы. Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированы по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации с учетом положений Федерального закона №79-ФЗ, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.

Перемены коснулись и квалификационных разрядов, которые были заменены на классные чины. Согласно Федеральному закону №79-ФЗ классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы. Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. №113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» [116] устанавливается соотношение старых квалификационных разрядов новым классным чинам.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы, присваивается классный чин гражданской службы - государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы ведущей группы, присваивается классный чин гражданской службы - советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы старшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы младшей группы, присваивается классный чин государственной гражданской службы - секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена. Порядок проведения квалификационного экзамена определен Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. №111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» [117].

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации высшей и главной групп, классные чины присваиваются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется указом Президента Российской Федерации.

Идея реформы государственной службы предполагала, что количественное и качественное изменение состава государственных служащих будет осуществляться на основе результатов конкурсов, аттестаций, а также других селективных механизмов. Целый ряд мер и организационных мероприятий был направлен на организацию действенной системы оценки и отбора персонала государственной гражданской службы. Была создана нормативная правовая база проведения отбора и оценки. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. №112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» [118], Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. №110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» [119] представили далеко не косметические изменения системы отбора и оценки персонала государственной гражданской службы. Был проведен целый ряд пилотных экспериментов по внедрению новых методик отбора и оценки персонала государственной гражданской службы.

К сожалению, формирование инструментария проведения отбора и оценки персонала на уровне каждого конкретного государственного органа сильно отставало от норм, обозначенных в Указах Президента РФ, и от требований логики и концепции проводимой реформы. Это привело к формальным подходам и традиционным «галочкам» при комплектовании нового аппарата государственных органов. За годы административной реформы, реформы государственной службы произошло не уменьшение персонала государственной службы, а его увеличение.