Государственная система власти в эпоху Петра I

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Государственное управление -- одна из областей государственной политики, базирующаяся на выработанных в обществе установках (Конституция, законы, указы и т.д.) с учетом разнообразных политических факторов, влияющих на содержание и направленность государственной политики.

Государственное управление страной осуществляется с помощью государственных органов и аппарата государственных учреждений, которые обеспечивают выполнение отведенных им функций. В каждом таком учреждении имеются государственные служащие, которые выполняют поставленные перед ними задачи.

Государственная служба сформировалась во времена Петра I, когда шел коренной перелом российских традиций и устоев. Он модернизировал русскую государственность, путем проведения ряда реформ. До сих пор не умолкают споры о том, способствовали они развитию государства или стали «камнем преткновения», через который Россия так и не смогла переступить.

По воспоминаниям современников и оценке историков, Император, как многие умные, волевые, решительные, талантливые люди, не жалеющие своих сил во имя заветной цели, был строг не только к себе, но и к другим. Порой царь Петр был жесток и безжалостен, не считался с интересами и жизнью тех, кто был слабее его. Энергичный, целеустремленный, жадный до новых знаний, царь Петр Великий при всей своей противоречивости, вошел в историю Императором, сумевшим кардинально изменить облик России и ход истории на долгие века.

Сегодня уже становится очевидно, что динамично развивающееся государство немыслимо без стабильного и эффективного функционирования системы государственного управления. Не секрет, что в данной сфере всегда ощущался дефицит знаний и компетентности. Поэтому обращение к историческому опыту управления государством является чрезвычайно актуальной тематикой научного исследования.

Анализ изученных источников и литературы. При написании курсовой работы использовалась различная литература и источники, в том числе и ресурсы компьютерной сети «Интернет». Информация, находящаяся на этих ресурсах, конечно же, обладает большей актуальностью, т. к. обновляется быстрее, чем информация на бумажных носителях. Однако она не всегда бывает достоверной и точной, поэтому для получения углубленных знаний по исследуемой проблеме следует обращаться к более авторитетным источникам.

В историографии имеются крупные работы по государственному управлению в России, которые освещают его с различных позиций. Так, например, исследование Р.Г. Пихои. В нем показано развитие систем власти и управления не только в исследуемый мною период, но и всей истории России в целом. Он говорит о том, что реформаторская деятельность Петра была вызвана «потребностью исторического опыта развития русского государства».

Другой, не менее важной работой, было исследование И.А. Исаева, который считал, что для абсолютной монархии, столь желаемой Петром Великим, были просто необходимы профессиональный бюрократический аппарат, отсутствие всех сословно-представительных органов, сильная и постоянная армия. Всего этого у России не было. Именно поэтому великий Император прибегает к реформированию всей системы, как говорится, «с головы до пят».

Также, одной из наиболее известных, была работа В.О. Ключевского, где он охватывает весь курс русской истории и затрагивает наиболее важные и значимые стороны жизни общества и государства.

Проблему государственной власти и управления затрагивали и другие авторы. Но не привлекали нового материала, они не углубили ее изучение. Если подвести некий итог по историографии петровской эпохи, то сложится определенное представление о тех временах, а также наиболее полное описание системы высших органов власти и местного управления, их основные функции, предметы ведения, а также состав и компетенция входящих членов.

Исходя из всего этого, сформулированы четкие и обширные знания по выбранной теме и сделан вывод, что объектом изучения в работе является развитие России в конце XVII - начале XVIII века, а предметом является специфика организации государственного управления в указанные временные рамки.

Цель работы - изучение специфики государственной системы власти и управления в конце XVII - начале XVIII века.

Для реализации данной цели необходимо решить следующие задачи:

1) проанализировав литературу по теме, рассмотреть особенности государственного аппарата в эпоху Петра I;

2) изучить проведенные им реформы центральных и местных органов власти и управления.



1. СИСТЕМА ОРГАНОВ ВЛАСТИ ПРИ ПЕТРЕ I

Петр I в истории России - отдельная эпоха. Его вклад в развитие нашей истории настолько огромен, что Петра I справедливо называют Великим.

Идеалом устройства страны было «регулярное государство», модель, подобная кораблю, где царь -- капитан, его подданные -- офицеры и матросы, действующие по Морскому уставу. Только такое государство, по мысли Петра, могло стать инструментом решительных преобразований, цель которых -- превратить Россию в великую европейскую державу. Этой цели Петр достиг и потому вошел в историю как великий реформатор.

1.1 Становление «абсолютизма», как новой формы государства

петр власть монархия государственный

Переход от сословно-представительной монархии к абсолютной, который занял период с середины XVII по начало XVIII века, стал, на мой взгляд, фундаментальной базой для проведения всех реформ, задуманных Петром I.

Для абсолютной монархии характерно наличие сильного, разветвленного профессионального бюрократического аппарата, сильной постоянной армии, ликвидация всех сословно-представительных органов и учреждений. Однако именно для Российского абсолютизма существовали определенные особенности:

ѕ абсолютизм в России совпал с развитием крепостничества;

ѕ имел опору почти исключительно на крепостническое дворянство и служилое сословие.

Идеологию абсолютизма можно назвать "патриархальной". Глава государства представлялся как "отец нации", "отец народа", который любит и хорошо знает, чего хотят его дети. Он вправе их воспитывать, поучать и наказывать. Отсюда стремление контролировать все, даже малейшие проявления общественной и частной жизни: указы первой четверти XVIII в. предписывали населению когда гасить свет, какие танцы танцевать на ассамблеях, в каких гробах хоронить, брить или не брить бороды и т.п.

Петр I говорил так: «Его величество есть самовластных монарх, который никому на свете о своих делах ответу давать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять».

Подкрепив свое положение «Уставом о наследии престола» (1722 г.) Полное собрание законов Российской империи. Т. VI. № 3893. (см. приложение А), в котором закрепил за монархом право назначать преемника, он сделал власть неприкосновенной и безграничной.

Конечно же, не стоит забывать и о том, что для осуществления своей власти на столь огромной территории Петру необходима была опора, которую он создает посредством реформирования всей вертикали власти.

Изменения происходят не только с высшими органами управления, которые были наиболее приближены к монарху, но и с центральными и местными органами. Таким образом, Петр формирует фундамент, на основе которого будут происходить все последующие изменения. Россия превращается в совершенно новое государство - Российскую империю, «отцом» которой являлся Великий император Петр I.

После провозглашения России «империей», Петр просто не мог не изменить весь существующий управленческий строй государства. Он прибегает к ряду реформ, где основную позицию занимает смена «приказной» системы управления на «коллегиальную». Так же важными изменениями являлось учреждение Сената (1711г.), института фискалов (1711г.) и прокуратуры (1722г.), создание Тайной канцелярии (1718г.), а еще - усовершенствование системы местного самоуправления.

Для свершения задуманных преобразований был разработан целый комплекс законодательных актов, последовательно регулировавших деятельность органов власти и управления.

В итоге Российская Империя стала величайшей европейской державой, в которой функционировала «коллегиальная» система управления (схема № 1).

Схема № 1 - «коллегиальная» система управления http://www.histerl.ru/sxemi/istoria_gosudarstva_prava/25.htm.

1.2 Высшие и центральные органы власти

Несоответствие существующего порядка управления государством новым задачам развития страны в начале петровского царствования обнаружилось с полной очевидностью. Нечеткое распределение функций между приказами, медлительность в решении дел, казнокрадство - все это подталкивало Петра I к поискам новых форм организации государственного аппарата.

Весной 1711 года, перед отъездом царя в Прутский поход, произошло учреждение Правительствующего Сената. Постоянно действующий высший правительственный коллегиальный орган изначально создавался «для всегдашних наших в сих войнах отлучек», а потому слушаться Сенат предписывалось как самого Петра.

По возвращении из военного похода, Сенат не был упразднен, напротив, он стал постоянно действующим органом, который качественно отличался от Боярской Думы. Теперь формирование происходило по принципу профессионализма и образованности, а не знатности и родовитости, как это было раньше.

Сенаторы давали присягу, текст которой написал сам Царь. В ней, в частности, содержались слова:

«Обещаюся... перед господом Богом, сотворившим всяческая, что мне честно и чисто, неленостно, но паче ревностно исполнить звание свое».

По «Указу о должности Сената» от 27 апреля 1722 года в должности Сената составляли:

ѕ сенаторы

ѕ губернаторы

ѕ рекетмейстер

ѕ герольдмейстер

ѕ канцелярии

ѕ министр

ѕ президент

ѕ коллежские члены

Все выше перечисленные чины должны были состоять из дворян, а которые не из дворян, представлялись из коллегий или оттуда, откуда требовалось Хрестоматия по истории государственного управления в России с древнейших времен до начала ХХ века/ Хабаровск, ДВАГС, 1999/ Указ о должности Сената с.77-80.

Организовывать и контролировать деятельность Сената было поручено генерал-прокурору (т.е. главному прокурору), в обязанности которого входило: «сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял» Хрестоматия по истории государственного управления в России с древнейших времен до начала ХХ века/ Хабаровск, ДВАГС, 1999/ Указ о должности генерал-прокурора с.80-83. Генерал-прокурор также созывал сенаторов, следил за исправностью посещения ими заседаний, сам присутствовал на них. В его подчинении находились обер-фискал и канцелярия Сената. Таким образом, структура Сената выглядела так:

Размещено на http://www.allbest.ru/

Схема № 2 - структура Сената Создавалась по Хрестоматии по истории государственного управления в России с.77-80.

Изначально этот высший орган государственного управления ведал:

ѕ вопросами правосудия

ѕ расходами казны и налогами

ѕ торговлей

ѕ контролем за административными лицами всех уровней

Главнейшей его обязанностью было наблюдение за точным и единообразным исполнением закона. Впоследствии, путем самой практики, круг ведомства Сената расширился до чрезвычайных размеров. Можно сказать, не было отрасли в государственном управлении, куда бы ни простирались власть и деятельность Сената. Ему подчинялись все учреждения и лица в государстве: духовные и светские, военные и гражданские, высшие и низшие. Ему принадлежала власть административная, судебная и отчасти даже законодательная; одним словом, Петр I, благодаря в особенности тому, что ему часто приходилось отлучаться из государства, а с другой стороны желая, чтобы вследствие этого в государственном управлении не было никаких остановок, снабдил Сенат такой властью, какой не имело ни одно учреждение, ни до, ни после него. По отношению к законодательной функции Сенат был поистине чем-то своеобразным и исключительным. Он не только имел право составлять проекты и вносить их на утверждение государя, но даже сам, своей собственной властью, мог издавать законы во время отсутствия государя; конечно, право это было временно и обусловливалось тогдашними исключительными обстоятельствами; при том же Сенат в своей законодательной деятельности являлся ответственным пред монархом. Что касается участия Сената в законодательной деятельности носителя верховной власти, проявлявшегося в составлении и обсуждении законов, то подобное участие принадлежало Сенату постоянно при жизни Петра, было явлением вполне нормальным и не обусловливалось никакими исключительными обстоятельствами.

Если компетенция Сената простиралась на все государственное управление, то его судебное значение уже и при Петре определилось в наибольшей степени. Сенат явился как первой инстанцией по наиболее важным делам, так и высшей апелляционной инстанцией по делам обыкновенным. Это значит, что любое дело, которое считалось неправомерным и апеллировалось (обжаловалось) подлежало рассмотрению в Сенате. Однако, по крайней мере, в первое время, решение Сената не были окончательными, так как допускались жалобы еще и самому императору, но уже с 1718 года жалобы на решение Сената были запрещены под страхом смертной казни на том основании, что «тот вышний Сенат от его царского величества высокоповеренным есть и в особах честных и знатных состоит, которым не токмо челобитчиковы дела, но и правление государства поверено есть». Однако этот запрет не распространялся на всякого рода жалобы; так, например, жалобы на медленность судопроизводства или на отказ в правосудии не запрещались.

Наконец, административная деятельность Сената была крайне разнообразна; так, по отношению к военным делам на Сенате лежала обязанность собирать людей для войны, пополнять армию офицерами, замещать произошедшую в войсках убыль, снабжать армию всеми необходимыми припасами и даже делать распоряжение чисто военного характера. С учреждением коллегий круг ведомства Сената в военных делах несколько сузился. В финансовом отношении на Сенат возлагалось заведывание приходами и расходами государства; он имел в этой сфере не только контролирующее значение, но мог самостоятельно распоряжаться государственной казной. Кроме того, Сенат был обязан также прилагать свои заботы к поощрению торговли и промышленности, наконец, на нем же лежала забота о чеканке монеты. С учреждением коллегий и в этой сфере вся масса мелких дел перешла из Сената в эти учреждения. Помимо дел военных и финансовых Сенат должен был заботиться о благосостоянии и безопасности государства, куда относились заботы о путях сообщения, благоустройстве городов, народном продовольствии, народном образовании, о создании условий безопасности жизни и собственности всех и каждого и многое другое.

Вместо многочисленных приказов, где к началу XVII века встала острая проблема волокиты, путаницы и казнокрадства, в 1718 году Петр I в качестве органов отраслевого управления учредил государственные коллегии. Прообраз данных учреждений был взят из опыта Швеции и Германии, однако основой для регламента коллегий послужило шведское законодательство.

Были учреждены коллегии:

ѕ Иностранных дел

ѕ Воинская

ѕ Адмиралтейская

ѕ Юстиц

ѕ Камер

ѕ Штатс-контор

ѕ Ревизион

ѕ Коммерц

ѕ Берг

ѕ Мануфактур

По своеобразию функций сразу же выделяется группа коллегий военного и внешнеполитического ведомства: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Они занимали привилегированное положение в системе государственных учреждений благодаря тому огромному значению, которое придавал Пётр армии, флоту, дипломатии, а также той роли, которую играли в управлении их президенты - первейшие сподвижники Петра. Их основными функциями были: обеспечение мирного взаимодействия с иностранными государствами и охрана государственной безопасности.

Финансами должны были заниматься сразу три коллегии: Камер-коллегия собирала доходы в казну государства, Штатс-контор-коллегия следила за расходами и составляла роспись доходов и расходов, Ревизион-коллегия проверяла счета и осуществляла финансовый контроль.

Торговой промышленностью занимались Коммерц-коллегия и Мануфактур-коллегия, но за исключением горной и военной промышленности, которые состояли в круге ведомств Берг-коллегии.

Юстиц-коллегия возглавляла судебную систему.

В 1721 году была образована Вотчинная коллегия, которая была призвана разрешать земельные споры и тяжбы, оформляла новые пожалования земель, рассматривала жалобы на спорные решения по поместным и вотчинным делам.

Также в 1721 году была образована Духовная коллегия, преобразованная затем в 1722 г. в Святейший правительствующий синод, который уравнивался в правах с Сенатом и подчинялся непосредственно царю. Синод был главным центральным учреждением по церковным вопросам. Он назначал епископов, осуществлял финансовый контроль, ведал своими вотчинами и отправлял судебные функции в отношении таких преступлений, как ересь, богохульство, раскол и т.д. Особо важные решения принимались общим собранием - конференцией.

Малороссийская коллегия была образована указом от 27 апреля 1722 г. с целью «Ограждать малороссийский народ» от «неправедных судов» и «утеснений» налогами на территории Украины. Она осуществляла судебную власть, ведала сборами податей на Украине.

Всего к концу первой четверти ХVIII в. существовало 13 коллегий, которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. Кроме того, существовали и другие центральные учреждения (например, Тайная канцелярия, Медицинская канцелярия, Главный магистрат и т.д.).

По штату коллегий Хрестоматия по истории государственного управления в России с древнейших времен до начала ХХ века/ Хабаровск, ДВАГС, 1999/ О штате коллегий и о времени открытия оных с.57-58, утверждённому 11 декабря 1717 года, полагались следующие должности:

РУССКИЕ: президент, вице-президент (русский или иностранец), 4 коллегиальных советника, 4 коллегиальных асессора, 1 секретарь, 1 нотарий, 1 актуарий, 1 регистратор, 1 переводчик, подъячие трёх статей.

ИНОСТРАНЦЫ: 1 советник или асессор, 1 секретарь.

Тогда же был дан указ президентам коллегий, выбирать советников и асессоров не из своих родных и друзей, а на каждое место выдвинуть по 2-3 кандидата, и выставить их на обсуждение всех коллегий.

В 1719 году были составлены и утверждены Петром регламенты и штаты большинства коллегий. В 1720 году вышел Генеральный регламент, содержащий общие правила коллежского устройства.

Каждая коллегия состояла из присутствия и канцелярии и имела ещё в Москве общую контору. Присутствие коллегии составляли президент, вице-президент, 4-5 советников, 4-5 асессоров. Президент коллегии назначался самим государем, а вице-президента назначал сенат с согласия государя. Остальные члены коллегии назначались сенатом. Президент был главным лицом в коллегии и наблюдал за быстротой делопроизводства, в особенности за исполнение приказов государя и сената. Во время заседания перед президентом всегда находились две книги: в одну заносились указы исполненные, в другой, всегда находившейся на столе присутствия отмечались указы ещё не выполненные. Вице-президент был помощником президента, а другие члены коллегии ведали каждый за порученной ему частью делопроизводства. Советники и асессоры составляли основную массу чиновников. Между ними распределялись обязанности внутри самой коллегии.

При каждой коллегии состояли ещё и “око государево” - прокурор, полностью независимый от коллегии, и фискал. Прокурор был подчинён генерал-прокурору, и главной его обязанностью было наблюдать за правильным и безволокитным решением дела в коллегиях. В случае замеченных им нарушений прокурор докладывал генерал-прокурору. Фискал же наблюдал и действовал тайно там, где прокурор действовал явно.

Присутствие коллегий собиралось в специально назначенной для этого комнате, убранной коврами и хорошей мебелью. Посреди комнаты стоял стол, вокруг которого размещались члены коллегии по старшинству своих рангов. В той же комнате за особым столом сидели секретарь и нотариус. Никому из посторонних не разрешалось во время заседаний заходить в комнату. Присутствие коллегий собиралось каждый день, кроме праздников и воскресных дней. Заседания начинались летом в 6 часов утра, зимой в 8 часов утра и продолжались около 5-6 часов. Также в регламенте устанавливались отпуска, жалования и нормы наказания и дисциплины.

Коллежское делопроизводство отличается от приказного обилием видов государственных документов. Законодательные и распорядительные акты государственной власти оформлялись повелениями, указами, регламентами, инструкциями, наказами, протоколами. Появилось много форм переписки: письма, доношения, известия, требования, ведомости. Для некоторых документов, таких, как дипломы и патенты, были созданы генеральные формуляры - образцы, по которым они должны были оформляться. Все указы и приказы государя распечатывал президент, остальные бумаги - старший после него член коллегии; секретарь в это время отмечал на бумаге номер и время поступления документа, передавая затем её актуариусу, чтобы тот занёс её в журнал. В то же время секретарь назначал стол, где бумагу должны разобрать и сделать всё, что она требовала - это называлось “производить бумагу”. После того, как дело было разобрано в канцелярии, секретарь докладывал его присутствию, читал его целиком или сокращённо вместе с канцелярскими данными о нём. При прочтении дела члены коллегии, начиная с самого младшего, подавали голоса за то или иное его решение, и большинством голосов дело решалось. Если же голоса разделялись поровну, то перевес брала та сторона, на которой был президент. Таким образом, можно сделать вывод, что в основе обсуждения и принятия дел лежал принцип коллегиальности. Далее нотариус кратко заносил решение в протокол, отмечая месяц и число заседания присутствия и проставляя имена присутствовавших членов коллегии. Несогласный с общим постановлением мог потребовать, чтобы его мнение занесли в протокол отдельно. После заседания протокол подписывался всеми членами коллегии. В канцелярии составляли документ, где прописывалось решение дела, и потом отсылали его по принадлежности. Те дела, которые коллегия не бралась решать сама, должны были с мнением коллегии подаваться в Сенат. В период коллегий были заложены основы организации учёта и хранения документов. Все решения дела по истечении времени его рассмотрения сдавались в архив: денежные дела - в финансовый, а все остальные - в общий. Все коллегии считались подчинёнными Сенату, а также были равны между собой, и имели право суда над своими чиновниками.

1.3 Контрольные органы: институт фискалов, прокуратура, Тайная канцелярия

В результате реформ государственного управления образовалась огромная армия чиновников. И чем больше и многочисленней был этот аппарат, тем в большей мере он был подвержен болезни, которая свойственна любой бюрократии - коррупции (взяточничеству и казнокрадству), которая особенно разрастается в условиях бесконтрольности и безнаказанности.

Централизация государственного аппарата требовала создания специальных контрольных органов, которыми стали фискалитет и прокуратура.

Для контроля над деятельностью государственного аппарата Петр I своими указами от 2 и 5 марта 1711 г. создал фискалитет (от лат. fiscus - государственная казна) как особую отрасль сенатского управления, которая осуществляла надзор над правительственным аппаратом и должностными лицами. Этот надзор осуществляли «блюстители чиновничьей нравственности» -- фискалы. В их обязанности входило тайно подслушивать, «проведывать» и доносить обо всех преступлениях, наносивших вред государству: нарушении законов, казнокрадстве, взяточничестве и т.д. За несправедливые доносы фискал не наказывался, а за правильные - получал вознаграждение равное половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Руководил деятельностью фискалов входящий в состав Сената - обер-фискал, который приносил присягу царю и был ответственен перед ним.

Указ от 17 марта 1714 г. наметил компетенцию фискалов:

ѕ проведывать про все, что «ко вреду государственному интересу быть может»

ѕ докладывать «о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте»

ѕ докладывать «не вкрадываются ли в государство шпионы»

ѕ бороться со взяточничеством и казнокрадством

Основной принцип определения их компетенции - «взыскание всех безгласных дел».

Сеть фискалов расширялась, и постепенно выделились два принципа формирования фискальства: территориальный и ведомственный.

Указом 17 марта 1714 г. предписывалось в каждой губернии «быть по 4 человека в том числе провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества» Хрестоматия по истории государственного управления в России с древнейших времен до начала ХХ века/ Хабаровск, ДВАГС, 1999/ О фискалах и о их должности и действии, с.55-57. Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год «учинял» контроль за ними. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях - провинциал-фискалы, в монастырях - инквизиторы.

Со временем предполагалось ввести фискальство во всех ведомствах. После учреждения Юстиц-коллегии фискальские дела перешли в ее ведение и попадали под контроль Сената, а с учреждением должности генерал-прокурора фискалы стали подчиняться ему. В 1723 г. был назначен генерал-фискал, который был высшим органом для фискалов. В соответствии с указами (1724 и 1725гг.) он имел право требовать к себе любое дело. Его помощником был обер-фискал.

Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались не полностью. Кроме того, оставался без постоянного контроля высший государственный орган - Правительствующий Сенат. Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура. Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722 г.: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...». А указом от 18 января 1722г. учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах.

Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры отчитывались только перед императором. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат. Указ от 27 апреля 1722г. «О должности генерал-прокурора» устанавливал его компетенцию, в которую входило: присутствие в Сенате и осуществление контроля за фискалами. Генерал-прокурор имел право: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение, выносить протест и приостанавливать дело, сообщая об этом императору.

Поскольку генерал-прокурору был подчинен институт фискалов, то прокуратура руководила и негласным надзором.

Прокурор коллегии должен был присутствовать на заседаниях коллегий, осуществлял надзор за работой учреждения, контролировал финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы и другую документацию коллегии.

Дополняла систему надзирающих и контролирующих государственных органов Тайная канцелярия, учрежденная в 1718 году. В круг ее ведения входил надзор за работой всех учреждений, в том числе Сената, Синода, фискалов и прокуроров.

Руководство Тайной канцелярией осуществлялось непосредственно Петром I, который нередко присутствовал при допросах и пытках политических преступников.

Однако даже все эти органы так и не смогли оградить столь мощную систему от взяток и казнокрадства.

Об эффективности работы «полицейских» государственных органов в период правления Петра I можно судить, например, по следующим историческим фактам: в конце 1722 г. был уличен во взятках и позднее казнен сам обер-фискал Нестеров; казнен сибирский губернатор князь Гагарин, укравший купленные в Китае для жены Петра I бриллианты, пока их везли через Сибирь; на царского фаворита князя Меншикова был сделан начет (царь обязал вернуть украденное в размере, соизмеримом с годовым бюджетом Российской империи).



2. СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Коренное преобразование административно-территориального устройства России, произведенное в XVIII в., стало важным явлением в развитии формы государственного единства. В отличие от XVII в. с его дробным управлением, когда уезды, отдельные города, а иной раз волости и отдельные слободы непосредственно подчинялись центру, а уезды по территории и населению отличались друг от друга, петровская реформа установила более четкое административно-территориальное деление.

2.1 Местное (областное) управление

18 декабря 1708 г. появился царский указ об образовании губерний. Это стало началом реформы местного управления, много раз корректировавшейся и принявшей законченный вид только к 1719 г.

По этому указу было необходимо «учинить 8 губерний и к ним расписать города». Вначале были образованы:

ѕ Московская губерния

ѕ Ингерманландская губерния (с 1710г. - Санкт-Петербургская)

ѕ Смоленская губерния

ѕ Киевская губерния

ѕ Азовская губерния

ѕ Казанская губерния

ѕ Архангельская губерния

ѕ Сибирская губерния

Чуть позже, 1713-1714 г. - еще три: из Казанской выделены Нижегородская и Астраханская губернии, из Смоленской - Рижская губерния.

Это были обширнейшие административно-территориальные образования, неравные по территории и населению. В Московской губернии насчитывалось 39 городов, в Азовской -- 77, в Смоленской -- 17 и т.д.

Губернии возглавлялись губернаторами, назначавшимися царскими указами. Все они были представителями царской администрации, и свои решения принимали от имени царя. Губернатор был наделен колоссальными полномочиями. Помимо сбора налогов, контроля за доходами и расходами губернии, административных и хозяйственных функций, он был наделен судебной властью и одновременно был главнокомандующим расположенных на вверенной ему территории войск.

У губернаторов были помощники, контролирующие отрасли управления:

ѕ обер-комендант - военное управление

ѕ обер-комиссар и обер-провиантмейстер - губернские и др. сборы

ѕ ландрихтер - губернская юстиция, финансовые и розыскные дела

ѕ обер-инспектор - сборы налогов с городов и уездов

Губерния (во главе - губернатор) делилась на уезды (во главе - комендант). Коменданты были подчинены губернатору, а он, в свою очередь, - Сенату.

В 1713 г. в областное управление было введено коллегиальное начало: при губернаторах учреждены коллегии ландратов (советников от дворян от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.

Смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места. При огромных расстояниях в нашей стране и средствах сообщения того времени невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти, однако на первом этапе реформа не удалась.

Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте от имени царя могли оперативно принимать решения. Однако этот шаг имел и отрицательные последствия - эти люди по большей части были обременены многочисленными обязанностями (например, Меншиков и Апраксин - президенты «первейших» коллегий, сенаторы) и практически не могли непрерывно находиться в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя.

Вторая областная реформа проводилась на основе тех преобразований, которые уже были сделаны. В 1718 г. Сенат установил штаты и номенклатуру должностей для губернских учреждений, а в мае 1719 г. было дано четкое расписание губерний, уездов и городов по губерниям и провинциям. С этого периода деление на провинции вводится на территории всей страны. Провинция становится основной единицей областного управления.

Губернии делились на провинции, сначала на 45, а потом на 50. В пограничные провинции назначаются также губернаторы, а во внутренние - воеводы. И хотя губернии продолжали существовать, но за губернаторами остается командование войсками, общий надзор за управлением, а основной единицей местного управлений становится провинция. В каждой из них создается аппарат управления и назначаются чиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор рекрутов и т.д.

Провинциальные воеводы подчинялись губернаторам только по военным делам, в остальном они были независимы от губернаторов. Воеводы занимались розыском беглых крестьян и солдат, строительством крепостей, сбором доходов с казенных заводов, заботились о внешней безопасности провинций, а с 1722 г. осуществляли судебные функции. Воеводы и администрация провинций назначались Сенатом и подчинялись непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контор, Юстиц и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев.

Провинции в свою очередь были разделены на дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами.

Таким образом, на местах была создана трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Схема № 3 - соподчинение в областном управлении Составлена по Истории государственного управления в России/ Р.Т. Мухаев.

2.2 Городское управление

Началом реформы городского управления можно считать 1699 год, когда Петр, желая предоставить городскому сословию полное самоуправление по европейскому типу, приказал учредить Бурмистерскую палату (Ратушу) с подведомственными земскими избами. В губернских городах были созданы магистраты, в уездных - ратуши. В их ведении находилась торгово-промышленное население городов по части сбора податей, повинностей и пошлин. Тем самым посадское население было временно выведено из ведения воевод (губернская реформа 1708-1710 г.г. вновь подчинила земские избы губернаторам и воеводам).

Целью реформы являлось улучшение условий развития торговли и промышленности, а так же создание в городах оперативного управления. Создание Ратуши способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации, в городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты.

В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, который в своей деятельности был подотчетен и подчинен Сенату. Главному магистрату было поручено «ведать все городское сословие в России».

По регламенту Главного магистрата Российское законодательство X-XX веков. В 9 томах. Т.4. Законодательство периода становления абсолютизма. - М.: Юридическая литература, 1986. - 512 с, учрежденному в 1721 г., городское сословие стало делиться на регулярных граждан и «подлых» людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии:

ѕ первая гильдия - банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера;

ѕ вторая гильдия - ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы.

Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения («обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные») выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении. По европейскому образцу создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами. Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.

Деление на гильдии оказалась чистейшей формальностью, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения.

Появление гильдий и цехов означало, что корпоративные начала противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации.

Вместе с тем, деятельность органов городского управления в значительной степени контролировалась государственными органами. Магистраты подчинялись им в вопросах суда и торговли. Провинциальные магистраты и магистраты городов, входящих в провинцию, представляли собой одно из звеньев бюрократического аппарата с подчинением низших органов высшим. Выборы в магистраты бурмистров и ратманов были возложены на губернатора. Иногда принцип выборности нарушался, и назначение проводились царскими или сенатскими указами.

В обязанности магистратов входили вопросы:

ѕ полицейской службы

ѕ благоустройство городов

ѕ продажа отписного имущества

ѕ окладные и неокладные сборы

ѕ обеспечение мануфактур компанейщиками

ѕ учреждение полиции

ѕ контроль за правосудием

Городовые магистраты не являлись в полном смысле органами местного самоуправления, потому что их члены избирались пожизненно, следовательно, уходили из под контроля гражданского общества, т.е. местных жителей.

Такая система городского управления просуществовала до 1775 года, после чего была преобразована Екатериной II.

Реформа местного управления уничтожила старый принцип назначения на должность как «государево пожалование» и превратила всех должностных лиц местного управления в чиновников, руководствовавшихся общегосударственными законами и распоряжениями.

Трудности осуществления реформ местного управления были связаны также с отсутствием их общей стратегии, последовательности и планомерности. Попытка Петра I приблизить управление к местам не была достигнута: местные руководители не имели достаточных полномочий, а сама система местного управления была чрезмерно громоздкой и дорогостоящей.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, главным итогом Петровских реформ стало установление в России режима абсолютизма, венцом которого стало изменение титула российского монарха - Петр объявил себя Императором, а страна стала называться Российской Империей. Россия была приравнена, и даже поставлена над европейскими государствами. Таким образом, было оформлено то, к чему шел Петр все годы своего царствования - создание государства со строгой системой управления, сильной армией и флотом, мощной экономикой, оказывающего влияние на международную политику. В результате Петровских реформ государство не было связано ничем и могло пользоваться любыми средствами для достижения своих целей. В итоге Петр пришел к своему идеалу государственного устройства - военному кораблю, где все и вся подчинено воле одного человека - капитана, и успел вывести этот корабль из болота в бурные воды океана, обходя все рифы и мели.

Но была у реформ и обратная сторона - Россия стала самодержавным, военно-бюрократическим государством, центральная роль в котором принадлежала дворянскому сословию. Реформы вогнали Россию в крепостничество и самодержавие, которое, к несчастью, было далеко не на пользу государству. Система абсолютизма, созданная Петром, не смогла вовремя прореформировать и смягчить себя, и рухнула в 1917 году.

Но как бы мы не относились к методам и стилю проведения Петром преобразований, нельзя не признать - Петр Великий является одной из самых заметных фигур мировой, и, тем более, российской истории. И, поэтому положительных сторон Петровского реформирования несравнимо больше, чем отрицательных: он сумел преобразовать обветшалую и хаотичную приказную систему коллегиями, каждая из которых знала свое место и четко выполняла поставленные функции; вместо глубоко коррупционированной и «родовитой» Боярской Думы был создан Сенат, основным критерием которого являлась не знатность, а личные качества и способности человека.

Новая государственная машина работала гораздо эффективнее, чем старая. «Бюрократия, -- пишет по этому поводу Е.В.Анисимов, -- необходимый элемент структуры государств нового времени. Однако в условиях российского самодержавия, когда ничем и никем не ограниченная воля монарха - единственный источник права, когда чиновник не ответственен ни перед кем, кроме своего начальника, создание бюрократической машины стало и своеобразной «бюрократической революцией», в ходе которой был запущен вечный двигатель бюрократии. Начиная с петровских времен, он начал работать по присущим ему внутренним законам -- ради конечной цели -- упрочения своего положения, -- мобильно и гибко откликаясь на изменения жизни. Все эти черты созданной петровским режимом бюрократии позволили ей успешно функционировать вне зависимости от того, какой конкретно властитель сидел на троне -- умный или глупый, деловой или бездеятельный. Многие из этих черт и принципов сделали сплоченную касту бюрократии неуязвимой и до сего дня».

Особенность преобразований Петра I состояла в их обширности, в охвате своим влиянием всех сторон жизни каждого подданного и государства в целом: они внесли новшества не только в область управления страной, но и в экономику, в социальную структуру общества, в культурную жизнь. Все это в полной мере позволяет назвать Петра I Великим Императором.



СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1) Анисимов, Е.В. Петр Первый: рождение империи / Е.В. Анисимов, С.В. Мироненко. - М., 1991.

2) Богданов, А.П. Россия при царевне Софье и Петре I: записки русских людей / А.П. Богданов. - М.:Современник,1990. - 445 с

3) Буганов, В.И. История России ХVII - ХIХв. / В.И. Буганов, П.Н. Зырянов, А.Н. Сахоров. - М.: Просвещение, 1995.

4) Буганов, В.И. Петр Великий и его время / В.И. Буганов, А.А. Новосильцев. - М.: Наука, 1989. - 187 с.

5) Исаев, И.А. История государства и права России / И.А. Исаев - 3-е изд. - М.: Юристъ, 2004.

6) Ключевский, В.О. Курс русской истории т.4. / В.О. Ключевский - М.: Просвещение, 1958. - 538 с.

7) Кузнецов, И.Н. История государства и права России / И.Н. Кузнецов - Минск: МГУ, 1999. - 483 с.

8) Маркова, А.Н. История Государственного Управления в России / А.Н. Маркова. - 1997 г. - 389 с.

9) Мухаев, Р.Т. История государственного управления в России / Р.Т. Мухаев.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

10) Омельченко, О.А. Становление абсолютной монархии в России / О.А. Омельченко - М.: Наука, 1968. - 212 с.

11) Пихои, Р.Г. История государственного управления в России / Р.Г. Пихои - М.: Изд-во РАГС, 2001.

12) Платонов, С.Ф. История России / С.Ф. Платонов - С-Пб.: Дельта, 1998. - 442 с.

13) Полное собрание законов Российской империи. Т.VI.

14) Российское законодательство X-XX веков. В 9 томах. Т.4. Законодательство периода становления абсолютизма. - М.: Юридическая литература, 1986. - 512 с.

15) Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XX века. - М.: Норма, 1998. - 322 с.

16) Хрестоматия по истории государственного управления в России с древнейших времен до начала ХХ века / Хабаровск. - ДВАГС. - 1999.

17) Хрестоматия по истории отечественного государства и права (Х век - 1917 год) / В.А. Томсинов. - М.: Былина, 1998. - 354 с.

18) Чистяков, Н.О. История отечественного государства и права / Н.О. Чистяков - М.: Юрист, 1996. - 442 с.

19) http://www.histerl.ru/sxemi/istoria_gosudarstva_prava/25.htm

Размещено на Allbest.ru