История государственного управления в России

Только в сравнительно небольшом Ярославском княжестве в первой половине XV в. насчитывалось до 20 княжеских «уделов-волостей». Некоторые из них были совсем карликовыми, но их правители в пределах своих «отчин» обладали всеми правами суверенных государей. Особенно много таких карликовых уделов-княжеств было в северозападной части Верхнего Поволжья, в бассейнах рек Шексны, Мологи и озер Белого и Кубенского. Такой же процесс дробления происходил в Муромо-Рязанской, Смоленской, Черниговской и других русских землях.

Верховная власть над всеми землями в Северо-Восточной Руси формально принадлежала великому князю владимирскому, что закреплялось выдаваемыми золотоордынскими ханами ярлыками на «великое княжение». Территория собственно Владимирского великого княжества к концу XIII в. значительно сократилась (в результате выделения из него других княжеств) и включала в себя Владимир, Боголюбово, Гороховец, Кострому. По мере усиления других княжеств значение Владимира как стольного города всей Северо-Восточной Руси падает. После смерти Александра Невского, которому еще удавалось удерживать в повиновении удельных князей и Новгород, великокняжеский титул превратился в объект ожесточенного соперничества между князьями, чему всячески способствовали своей политикой на Руси правители Золотой Орды. С конца XIII в. князья, получавшие ярлык на великое княжение, оставались жить в столицах своих княжеств.

В XIV в. в отдельных землях Северо-Восточной Руси складываются свои «великие княжения». Их правители, оставаясь формально вассалами великого князя владимирского, были в свою очередь верховными правителями для крупных и мелких феодалов из их собственных «великих княжений» - удельных князей, бояр, дворян. Все они были обязаны нести военную службу и выполнять другие вассальные обязательства по отношению к своему правителю.

Междукняжеские договоры, носившие в основном характер двустороннего соглашения (докончания) великого князя со своим вассалом (или несколькими вассалами), постепенно вытесняли распространенную ранее практику созыва общерусских (или общеземельных) съездов (снемов) князей и вассалов. В договорных грамотах князей определялись условия и объем вассальной службы, границы княжеских владений, условия разрешения земельных и иных споров, торговых отношений между княжествами и т. д. Значительное место в договорных грамотах отводилось вопросам, связанным с крестьянскими переходами из одного княжества в другое, с беглыми холопами, борьбой с «разбойниками».

Вершину феодальной иерархии составляли «великие князья». Вторая ступень -- их вассалы, удельные князья, обладали правами суверенных государей в пределах своих княжеств. Третью ступень занимали княжеские вассалы из числа крупнейших феодалов-землевладельцев княжества -- бояре и служилые князья, потерявшие права удельных. Термин «боярин», прилагавшийся ко всякому знатному богатому землевладельцу, постепенно стал обозначать высший придворный чин, участника совещательного совета при князе (боярской думы) -- бояре «великие» и «введенные». Низший слой феодальной иерархии составляли «слуги», мелкие служилые феодалы, владевшие землями на вотчинном и условном феодальном держании. Слуги составляли основной контингент княжеской и боярской администрации, несли военную службу. В XIV--XV вв. для обозначения таких слуг входят в обиход новые термины: «дворяне» и «дети боярские».

В отличие от завоеванных монголами стран Средней Азии, Прикаспия и Северного Причерноморья с их благоприятными природными условиями для экстенсивного кочевого скотоводства, ставших территорией монгольских государств, Русь сохранила свою государственность. Зависимость Руси от ханов Золотой Орды выражалась прежде всего в тяжелой дани, которой они обложили русский народ. Получив представление о военных возможностях Руси и готовности русского народа отстаивать свою национальную государственность, монголо-татары отказались от прямого включения Руси в состав Золотой Орды и создания в русских землях своей администрации.

В 1243 г. в ставку Батыя был вызван брат убитого на Сити великого князя владимирского Юрия Всеволодича Ярослав, которому после официального признания им вассальной зависимости от Орды хан вручил ярлык (грамоту) на великое княжение владимирское с признанием его «старейшим» князем Северо-Восточной Руси. Ярлыки на свои княжения получили и другие князья, прибывшие вслед за Ярославом в Орду и согласившиеся выполнить ряд унизительных процедур, подчеркивавших их вассальную покорность хану.

Сохранив в руках князей власть в их княжествах, ханы ограничились контролем за ними, посылая в русские земли своих специальных представителей -- баскаков. Функции баскаков заключались в активном контроле за действиями князей. По доносам баскаков «провинившихся» в чем-либо перед ханом князей вызывали в Орду или же посылали на русские земли карательную рать.

В 1257 г. монгольские писцы (численники), опираясь на помощь великокняжеской администрации и содействие светских и духовных феодалов, произвели перепись (запись в «число») населения русских земель для обложения данью и повинностями. Оказывая ордынским численникам содействие в проведении переписи, русские феодалы стремились переложить всю тяжесть «дани неминучей» на плечи трудящихся масс. Ежегодно отправляемая в Орду дань («выход», «десятина») была наибольшей тягостью ордынского ига. Вначале она собиралась натурой, но затем была переведена на деньги («серебро»). Единицей обложения служило каждое городское и сельское хозяйство. Тяжесть постоянной дани усугублялась частыми требованиями ханов присылать им дополнительные крупные суммы (так называемые запросы). В пользу хана шли также отчисления с торговых пошлин. Тяжелым бременем на крестьян легли ямская и подводная повинности, обязанность давать «корм» проезжавшим ордынским чинам и их свите. Сбор дани был отдан ханами на откуп мусульманским купцам (бесерменам), которые облагали население дополнительными произвольными поборами, кабалили крестьян и продавали несостоятельных должников в рабство на восточных невольничьих рынках.

После бегства князя Андрея Ярославича за рубеж великим князем владимирским стал Александр Ярославич Невский (1252--1263), который в отношениях с ханами стремился исходить из реального соотношения сил Руси и Орды в тот период. Основной задачей Руси Александр Невский считал борьбу против агрессии крестоносцев с запада. Несмотря на всю тяжесть ордынского ига, Русь сохранила свою государственность.

Александр стремился поддерживать с ханами мирные отношения, не давать поводов для новых вторжений и набегов и, восстанавливая подорванные производительные силы и хозяйство страны, исподволь копить силы для будущей освободительной борьбы. Этот курс Невского в отношениях с Ордой надолго стал определяющим для владимирских, а затем московских князей. Он отвечал и интересам основной массы русских феодалов, предпочитавших войти в соглашение с завоевателями, поступиться в их пользу частью доходов, но сохранить княжения и вотчины, власть над народом. К соглашению с Ордой призывала и церковь, получившая от ханов охранные грамоты на церковное имущество и освобождение от дани.

После смерти Александра Невского титул великого князя владимирского стал объектом борьбы между удельными князьями, для которых обладание им связывалось прежде всего с получением доходов от управления территорией, составлявшей «владимирский удел», и сюзеренитета над богатейшими городами Северо-Западной Руси -- Новгородом и Псковом.

Превратив выдачу ярлыков в объект соперничества и торга между князьями, в орудие политического давления на них, ханы намеренно нарушали сложившийся на Руси порядок наследования «столов» и вмешивались в княжеские усобицы, используя их в качестве предлогов для грабительских вторжений на Русь. Нередко и сами князья «наводили» на Русь в борьбе со своими соперниками татарские рати, как ранее они «наводили» половцев.

Сложившийся в XI--XIII вв. политический строй русских княжеств не претерпел в течение XIV--XV вв. каких-либо существенных изменений. Удельным князьям, как верховным собственникам всей земли в княжествах, принадлежала высшая судебная и административная власть. В делах управления князья опирались на поддержку своих вассалов, виднейшие из которых составляли особый совещательный орган при князьях -- боярскую думу. «Думцами» князя были также представители местной высшей церковной иерархии и должностные лица из системы дворцового управления. Влиятельнейшим среди «думцев» был тысяцкий, возглавлявший городское ополчение. Городами и волостями управляли на принципах «кормления» наместники и волостели, наделенные судебными и административными правами в отношении «черного» тяглого населения городов и волостей. Население феодальных вотчин было подсудно землевладельцам, обладавшим иммунитетными правами. Полнота иммунитетных прав зависела от положения землевладельцев в системе феодальной иерархии. Общим в политике князей (особенно в период государственной централизации) было стремление к ограничению иммунитетных прав. Суд по делам о «душегубстве», «разбое», и «татьбе» (воровство) из иммунитетных прав исключался, его вершили сам князь или его ближайшее доверенное лицо. Князь обычно разбирал и все дела, связанные с правами на владение землей.

Наиболее развитым было управление дворцовыми землями и хозяйством. Во главе дворцовой администрации стоял дворецкий (дворский), в ведении которого были дворцовые слуги (слуги под дворским), управлявшие «путями» -- отдельными отраслями княжеского хозяйства (конюшие, стольники, чашничие, ловчие, сокольничие). Княжеской казной и архивом ведали казначеи и печатник. С возрастанием роли письменной документации в суде, дипломатии, хозяйстве и т. д. при дворах князей начал складываться штат дьяков и подьячих, занимавшихся делопроизводством и составивших впоследствии основу приказной бюрократии. Характерной чертой управления в княжествах в XIII--XV вв. было соединение дворцового управления с государственным.

Тема 4. Развитие государственного и регионального управления в Московском государстве 17 в

В обстановке обострения политической борьбы в стране и углубившихся противоречий в среде господствующего класса правительство было вынуждено пойти на частичное удовлетворение требований, выдвигавшихся дворянством и посадскими людьми. Была удовлетворена челобитная посадских людей разных городов о возвращении в посадские общины купцов, взятых в 1647 г. в гостиную и суконную сотни. Государевым указом в 1649 г. были ликвидированы привилегии английских купцов в России: им разрешалось торговать только в Архангельске. В качестве основания для этого решения выдвигалось то, что «англичане всею землею учинили большое злое дело, государя своего Карлуса короля убили до смерти». Правительство удовлетворило требования дворян о выплате денежного жалованья.

Волна массовых восстаний заставила правительство приступить к проведению реформ в области законодательства. В 1648 г. был созван Земский собор, о котором патриарх Никон писал, что он собрался «боязни ради и междуусобий от всех черных людей». На нем были представлены дворянство, верхушка посада, торговые люди.

В 1649 г. Собор принял новый свод законов, получивший название «Соборное уложение». Уложение, состоявшее из 25 глав и 967 статей, было скреплено подписями почти всех участников Собора.

В первых главах Соборного уложения речь идет о борьбе с выступлениями против церкви и государственной власти. Выступления против религии квалифицировались как богохульство и наказывались сожжением на костре. Не менее сурово преследовались выступления против государственной власти. Смертная казнь устанавливалась не только за измену и заговор против государя, но также и за нарушение его чести и спокойствия. Уложение оберегало жизнь и имущество государевых бояр и воевод, за покушения на которых полагалась смертная казнь «безе всякие же пощады». Выпуск фальшивой монеты карался жестоким наказанием -- виновным заливали горло расплавленным металлом. Запрещался самовольный выезд за границу. Особые меры были направлены к предупреждение крестьянских волнений в порубежных уездах. При наличии сведений о замышляемом где-либо выступлении подозреваемые лица должны были немедленно заключаться в тюрьму «до государева указу». Уложению свойственна типично средневековая жестокость: пытки, избиения, отсечение ушей, носа, рук и ног, различные виды смертных казней. Уголовное право сохраняло еще многие патриархальные порядки. Так убийство родителей каралось смертью, но за убийство детей полагалось лишь годичное тюремное заключение. Убийство мужа наказывалось страшной казнью -- женщину закапывали живой в землю по шею «покамест она умрет». Уложение предусматривало в некоторых случаях древнюю форму возмездного наказания. Например, за увечье и членовредительство виновнику полагалось нанести такое же увечье.

В целях сокращения земельных владений находившихся вне контроля государства Уложением запрещался дальнейший рост церковного землевладения. Поместья вышедших со службы служилых людей должны были переходить к детям, братьям, или внукам, которые записывались в службу вместо уходивших. Было разрешено менять поместья на вотчины.

Тем самым Уложение делало важный шаг по пути слияния дворянского поместья с вотчинным, так как дворяне фактически получали право наследственного владения своими поместьями.

Соборное уложение 1649 г. было проникнуто крепостническим духом. Это проявилось в главах «Суд о крестьянах» и «О посадских людях», которыми завершался и юридически оформлялся растянувшийся на полтора века процесс утверждения общегосударственной системы крепостного права.

Соборное уложение воплотило общую тенденцию развития государственной системы -- усиление роли дворянства и отчасти верхушки посада в государственном управлении страны и в связи с этим усиление централизации государственной власти. В исторической перспективе эта тенденция подготавливала переход от самодержавия «...с боярской Думой и боярской аристократией...» к чиновничье-дворянской монархии XVIII в. к Абсолютизму. В XVII в. титул русских царей официально стал включать термин «самодержец» («великий государь, царь и великий князь, всея России самодержец»; после воссоединения Украины с Россией -- «всея Великие и Малые России самодержец»).

Однако на протяжении XVI - первой половины XVII в. боярская аристократия упорно отстаивала свое право на власть через боярскую думу.

На протяжении столетия произошли изменения в сословном составе Боярской думы -- усилилось представительство дворянства. Из псковских дворян вышел крупный государственный деятель А. Л. Ордин-Нащокин. Сын дьяка А. С. Матвеев стал боярином, приближенным к царю. В числе думных дьяков появились выходцы из торговых людей Н. Чистой, А. Иванов и другие. Отец и сын Кирилловы из московских гостей получили чины думных дворян.

В первой половине XVII в. довольно часто собирались Земские соборы.

В дальнейшем укрепившаяся самодержавная власть в решении важнейших государственных вопросов обходилась уже без созыва соборов, ограничиваясь совещаниями с представителями отдельных сословий. Последние соборы состоялись в 1648--1649, 1651--1653 гг. Отмирание Земских соборов было одним из проявлений перехода от сословно-представительной монархии к абсолютизму. Приказная система, призванная централизовать управление в государстве, все более его раздробляла.

В XVII в. существовало до 80 приказов. Именно тогда расцвели нарицательно знаменитая московская волокита и ее неизбежные спутники - взяточничество, казнокрадство, подкупы, которые не могли пресечь никакие строгости царских указов и уложений.

Пытаясь бороться с очевидными недостатками приказной системы, правительство предпринимало различные меры -- слияние и реорганизацию некоторых приказов, подчинение нескольких приказов одному лицу или приказу.

Своеобразной попыткой усилить централизованную власть и преодолеть раздробленность управления в середине XVII в. была организация Приказа великого государя тайных дел. Некоторые важные государственные дела были изъяты из ведения приказов и Боярской думы. Как писал бывший подьячий Посольского приказа Г. К. Котошихин, «а устроен тот Приказ при нынешнем царе для того, чтобы его царская мысль и дела исполнялися по его хотению, а бояре б и думные люди о том ни о чем не ведали».

Подьячие Приказа тайных дел сопровождали бояр-послов за границу, строго следя за соблюдением данных им инструкций. Приказ управлял также хозяйством царя, ведал производством снарядов для артиллерии, рудным делом, следствием по политическим делам.

Изменения были внесены и в систему местного управления. В 1613 г. в 33 города сели назначенные правительством воеводы, затем воеводы были направлены во все города России, что означало сужение местного самоуправления. В ряде случаев сохранялись губные старосты, ведавшие судебно-полицейскими делами. Но губные учреждения стали всего лишь исполнительными органами при воеводах. Земские старосты, при которых имелись «земские избы», наблюдали за сбором прямых налогов и были обязаны содержать воеводу и его приказных людей, обеспечивая их всем необходимым -- одеждой, съестными, припасами, деньгами, принадлежностями для письма и т. п. Выборные судьи -- «излюбленные головы» -- сохранялись только в дворцовых и «черных» землях Поморья. Некоторые уезды были объединены под властью одного воеводы в так называемые разряды, явившиеся зачатками будущего деления страны на губернии.

Общая тенденция к усилению централизации проявилась и в организации вооруженных сил. Сбор дворянского ополчения был сопряжен с большими трудностями, потому что многие служилые люди укрывались от выполнения своих военных обязанностей. По словам современника, «учения у них (дворян) к бою не бывает и строю никакого не знают».

Накануне Смоленской войны, в 1630 г., в солдатскую службу могли вступать добровольцами свободные люди и казаки. Из них были созданы первые шесть солдатских полков, большинство офицеров в которых составляли нанятые правительством иностранцы. В 1632 г. на тех же условиях, но с более высоким жалованьем был организован первый рейтарский (конный) полк.

Организованные в полки и проходившие военное обучение крестьяне продолжали заниматься сельским хозяйством и содержать себя, они освобождались лишь от налогов и повинностей. Но «поселенные войска» в лучшем случае могли использоваться лишь для пограничной службы и не годились для активных военных действий.

В дальнейшем набор даточных людей продолжался. Брали по одному рейтару или солдату со 100, а во время войны -- даже с 50 и 20 дворов. В 1678 г. в солдаты стали писать всех «скудных» дворян. К концу столетия полки «нового строя. стали играть большую роль в системе организации вооруженных сил Русского государства, значение же поместного ополчения резко упало. Одновременно утрачивали прежнее значение боевой силы стрельцы. В 1681 г. в России насчитывалось свыше 60 тыс. солдат, около 30 тыс. рейтар, свыше 50 тыс. стрельцов и лишь около 16 тыс. дворян и детей боярских на службе. Кроме того, было еще около 30 тыс. конных «служилых инородцев» -- татар, мордвы и др.

Тема 5. Российская империя в 18 в.

В первой четверти XVIII в. был осуществлен целый комплекс реформ, связанных с перестройкой центральных и местных органов власти и управления. Их сущностью было формирование дворянско-чиновничьего централизованного аппарата абсолютизма. В начале царствования Петра I продолжали существовать органы власти и управления XVII в. Возникали новые приказы Преображенский, Приказ военных дел, но Боярская дума постепенно оттеснялась на второй план и вскоре практически перестала существовать.

С 1708 г. Петр I начал перестраивать старые учреждения и заменять их новыми. В результате к концу первой четверти XVIII в. сложилась следующая система органов власти и управления.

Вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после завершения Северной войны получил титул императора. В 1711 г. был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти -- Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями. Он принципиально отличался от своего предшественника -- Боярской думы. Члены Сената назначались царем. В порядке осуществления исполнительной власти Сенат издавал указы, имевшие силу закона. В 1722 г. во главе Сената, был поставлен генерал-прокурор, на которого возлагался контроль за деятельностью всех правительственных учреждений. Генерал-прокурор должен был выполнять функции «ока государева». Этот контроль он осуществлял через прокуроров, назначаемых во все правительственные учреждения. В первой четверти XVIII в. к системе прокуроров добавлялась система фискалов, возглавлявшихся обер-фискалом. В обязанности фискалов входило донесение обо всех злоупотреблениях учреждений и должностных лиц, нарушавших «казенный интерес».

Никак не соответствовала новым условиям и задачам и приказная система, сложившаяся в условиях «самодержавия с Боярской думой». Возникшие в разное время приказы (Посольский, Стрелецкий, Поместный, Сибирский, Казанский, Малороссийский и др.) сильно различались по своим масштабам, характеру и функциям. Распоряжения и указы приказов зачастую противоречили друг другу, создавая невообразимую путаницу и надолго задерживая решение неотложных вопросов.

Взамен устаревшей системы приказов в 1717--1718 гг. было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Главными считались три коллегии: Иностранная, Военная и Адмиралтейство. В компетенцию Коммерц-, Мануфактур- и Берг- коллегии входили вопросы торговли и промышленности. Три коллегии ведали финансами: Камер-коллегия -- доходами, Штатс-коллегия -- расходами, а Ревизион-коллегия контролировала поступление доходов, сбор податей, налогов, пошлин, правильность расходования учреждениями отпущенных им сумм. Юстиц-коллегия ведала гражданским судопроизводством, а Вотчинная, учрежденная несколько позднее, -- дворянским землевладением. Был создан еще Главный магистрат, ведавший всем посадским населением; ему подчинялись магистраты и ратуши всех городов. Коллегии получили право издавать указы по тем вопросам, которые входили в их ведение.

Кроме коллегий было создано большое число контор, канцелярий, департаментов, приказов, функции которых также были четко разграничены. Одни из них, например Герольдмейстерская контора, ведавшая службой и производством в чины дворян; Преображенский приказ и Тайная канцелярия ведавшие делами о государственных преступлениях, подчинялись непосредственно Сенату, другие -- Монетный департамент, Соляная контора, Межевая канцелярия и др. -- подчинялись одной из коллегий.

В 1708--1709 гг. была начата перестройка органов власти и управления на местах. Страна была разделена на 8 губерний, различавшихся по территории и количеству населения. Так, Смоленская и Архангелогородская губернии своими размерами мало отличались от современных областей, а Московская губерния охватывала весь густо населенный центр, территорию современных Владимирской, Ивановской, Калужской, Тверской, Костромской, Московской, Рязанской, Тульской и Ярославской областей, на которых жила почти половина всего населения страны. Во главе губернии стоял назначаемый царем губернатор, сосредоточивавший в своих руках исполнительную и судебную власть При губернаторе существовала губернская канцелярия. Но положение осложнялось тем, что губернатор подчинялся не только императору и Сенату, но и всем коллегиям, распоряжения и указы которых зачастую противоречили друг другу.

Губернии в 1719 г. были разделены на провинции, число которых равнялось 50. Во главе провинции стоял воевода с провинциальной канцелярией при нем. Провинции, в свою очередь, делились на дистрикты (уезды) с воеводой и уездной канцелярией.

Вся эта сложная система органов власти и управления имела четко выраженный дворянский характер и закрепляла активное участие дворянства в осуществлении своей власти на местах. Но она одновременно еще больше расширила объем и формы службы дворян, что вызывало их недовольство.

Церковная реформа. Важную роль в утверждении абсолютизма играла церковная реформа. В 1700 г. умер патриарх Адриан, и Петр I запретил избирать ему преемника. Управление церковью поручалось одному из митрополитов, выполнявшему функции «местоблюстителя патриаршего престола». В 1721 г. патриаршество было ликвидировано, для управления церковью был создан «Святейший правительствующий Синод», или Духовная коллегия, также подчинявшаяся Сенату. Фактическим главой Духовной коллегии являлся обер-прокурор, назначаемый императором из числа высокопоставленных светских чиновников.

Сторонник петровских преобразований архиепископ Феофан Прокопович написал «Духовный регламент», изданный как законодательный акт. В нем обосновывалась церковная реформа, определялись функции Синода по управлению церковью. Церковная реформа означала ликвидацию самостоятельной политической роли церкви. Она превращалась в составную часть чиновничье - бюрократического аппарата абсолютистского государства.

Параллельно с этим государство усилило контроль за доходами церкви с монастырских крестьян, систематически изымало значительную часть их на строительство флота, содержание армии, школ и др. Запрещалось создание новых монастырей, ограничивалось число монахов в существующих. Эти действия Петра I вызывали недовольство церковной иерархии и черного духовенства и явились одной из главных причин их участия во всякого рода реакционных заговорах.

В первой четверти XVIII в. происходит коренная реорганизация вооруженных сил. В России создается мощная регулярная армия и в связи с этим ликвидируются поместное дворянское ополчение и стрелецкое войско. Некоторые виды полурегулярных войск, таких, как украинское, запорожское, донское, терское, яицкое и сибирское казачество, сохраняются, но их роль в составе вооруженных сил страны падает. Основу армии стали составлять регулярные пехотные и кавалерийские полки с единообразным штатом, обмундированием, вооружением, осуществлявшие боевую подготовку в соответствии с общеармейскими уставами. Главными из них были Воинский 1716 г. и Морской уставы 1720 г., в разработке которых участвовал Петр I.

Развитие металлургии способствовало значительному росту производства артиллерийских орудий. Устаревшая разнокалиберная артиллерия заменялась орудиями новых образцов. Созданная в XVIII в. первоклассная русская артиллерия сыграла огромную роль в успехах русской армии под Полтавой, при Гангуте, Ларге, Рымнике, штурме Измаила и др. В армии в первой четверти XVIII в. было впервые произведено соединение холодного и огнестрельного оружия -- к ружью был примкнут штык, что значительно усилило огневую и ударную мощь войска.

В начале XVIII в. впервые в историй России на Дону и на Балтике был создан военно-морской флот, что по значению не уступало созданию регулярной армии. Строительство флота осуществлялось невиданно быстрыми темпами на уровне лучших образцов военного кораблестроения того времени.

Создание регулярных армии и флота потребовало новых принципов их комплектования. В основу была положена рекрутская система, обладавшая несомненными преимуществами по сравнению с дворянским ополчением, стрелецкими и другими полурегулярными полками России и западноевропейскими армиями, состоявшими из наемников.

Сущность рекрутской системы сводилась к следующему. Ежегодно все податное население страны было обязано с определенного числа душ (формально с 500, а в ряде случаев - с 300, 200 и даже со 100) отдавать одного рекрута. Отданный в рекруты, его жена и дети, родившиеся во время пожизненной службы рекрута, уже не принадлежали к прежнему сословию. Солдатских детей отдавали в солдатские школы, готовившие для армии унтер-офицеров.

Дворянство освобождалось от рекрутской повинности, но, как говорилось выше, для него была обязательна военная или гражданская служба. Постепенно складывался порядок службы дворян в армии. Дворянский недоросль начинал службу солдатом в гвардейских полках, игравших роль своеобразных офицерских школ. Через некоторое время он получал чин сержанта гвардии, что при переводе в армию давало офицерский чин. Таким образом, офицерский корпус комплектовался почти целиком из дворян.

Главным содержанием реформ в области культуры было создание светской школы.

Перестройка органов власти и управления. Крестьянская война под предводительством Пугачева показала, что существующая структура органов власти и управления на местах неспособна предотвратить разрастание крестьянских волнений и угрозу новой крестьянской войны. Уже 7 ноября 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний» -- один из важнейших законодательных актов XVIII в., основные положения которого действовали до буржуазных реформ XIX в., а многие из них сохраняли силу до Октябрьской революции. В административном отношении страна разделялась на 50 губерний с примерно равным количеством населения в каждой -- 200--300 тыс. душ мужского пола. Провинции упразднялись, и каждая губерния делилась на 10--12 уездов по 20-30 тыс. душ мужского пола. Все губернии и уезды получали одинаковые учреждения с одинаковым штатом чиновников. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый императором и ему непосредственно подчинявшийся. Губернские учреждения впервые были основаны на разделении административных, судебных и финансовых функций. В принципе отделение судебных функций от административных было характерно для буржуазного строя, но в данном случае буржуазная форма структуры органов управления использовалась для укрепления крепостнических порядков в стране.

Главным учреждением в губернии являлось губернское правление, возглавляемое губернатором. Ему принадлежала вся полнота исполнительной власти, контроль за деятельностью всех учреждений и должностных лиц губерний, практическое осуществление указов и распоряжений правительства, обеспечение «тишины и порядка» в губернии. В этих целях губернатору были подчинены все воинские части и команды, находившиеся на территории губернии.

Всеми финансовыми вопросами (сбором податей, таможенных, кабацких и других сборов, налогов и платежей, их расходованием и т. д.) ведала Казенная палата, возглавляемая помощником губернатора -- вице-губернатором.

Третьим губернским учреждением был Приказ общественного призрения, призванный ведать школами, больницами, богодельнями, приютами, смирительными домами и тюрьмами. Но в отличие от других губернских учреждений Приказ общественного призрения не получил ни твердых штатов, ни необходимых средств для выполнения своих функций и должен был существовать за счет штрафов и добровольных пожертвований, большинство которых расходовалось на тюрьмы.

По структуре и функциям уездные учреждения мало отличались от губернских, но комплектовались иначе. Фактически вся исполнительная власть в уезде передавалась сословной организации дворянства -- уездному дворянскому собранию. Оно избирало уездного предводителя дворянства, оказывавшего огромное влияние на действия уездных властей. Дворяне уезда из своей среды избирали на 3 года капитана-исправника и заседателей нижнего земского суда, функции и обязанности которых в уезде соответствовали функциям губернатора и губернского правления в губернии.

Город выделялся в особую административную единицу, но исполнительная власть в нем поручалась не выборным городским магистратам, а городничему, назначавшемуся правительством, как правило из отставных офицеров - дворян.

В 1782 г. в городах была создана управа благочиния, возглавляемая в уездных городах городничим, а в губернских - полицмейстером. Кроме того, город делился на части в 200-700 домов, а части - на кварталы по 50-100 домов. В каждую часть назначался частный пристав, а в квартал - квартальный надзиратель. Таким образом, законодательные акты 1755 - 1782 гг. не только полностью ставили город под власть дворянства, но и создавали в нем разветвленную систему полицейского сыска и надзора, призванную обеспечить незыблемость этой власти.

Укрепление роли сословных организаций дворянства в уездах, учреждение должностей городничих, создание управ благочиния -- все это было направлено на укрепление сословного строя. Еще резче это проявилось в судебных органах, образованных в соответствии с «Учреждением для управления губерний» по строго сословному принципу. Уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии -- для дворян; городовой и губернский магистраты -- для горожан; нижняя и верхняя расправы -- для государственные крестьян. Право суда над духовными лицами предоставлялось архиереям и учреждавшимся при них губернским консисториям. Военнослужащих и солдатских детей судили военные суды и Военная коллегия. Право судить и наказывать помещичьих крестьян «Учреждение для управления губерний» предоставляло дворянам.

Построив судебную систему на строго сословном принципе самодержавие обеспечило господствующее положение во всех судах дворян. В дворецких судах заседателями могли быть только дворяне, но они же могли быть заседателями и в магистратах, и в расправах. Судьи, прокуроры, асессоры, стряпчие во всех судах не избирались, а назначались правительством из дворян. Дворянами были и все должностные лица апелляционных палат уголовного и гражданского суда в губернии.

Таким образом, система сословных судов сохраняла средневековую сословную структуру общества, сословное неполноправие и бесправие основной массы населения и укрепляла господствующее положение дворянства.

Жалованные грамоты дворянству и городам. Десять лет спустя, в апреле 1785 г., были изданы жалованные грамоты дворянству и городам, окончательно оформившие сословный строй самодержавно-крепостнической России. Законодательное оформление средневекового сословного строя происходило в то время, когда в Западной Европе под ударами буржуазных революций сословия рушились. Жалованные грамоты полностью действовали до буржуазных реформ XIX в , а часть их -- даже до Октябрьской революции.

«Жалованная грамота дворянству» законодательно закрепила и оформила все сословные права и привилегии, полученные дворянами к этому времени: монопольное право собственности на крестьян и землю, свободу от подушной подати, телесных наказаний, рекрутской повинности, право торговли и заведения мануфактур, право уходить в любое время в отставку. Грамота распространила создание сословных дворянских собраний на губернию и обеспечила их влияние не только на уездные, но и на губернские органы власти, управления и суда. Наконец, грамота включила в состав российского дворянства прибалтийских баронов, польскую шляхту, казацкую старшину Украины, Дона, украинских и белорусских помещиков и т. д. Это означало окончательное оформление и консолидацию господствующего класса -- сословия дворян.

Иной характер носила «Жалованная грамота городам». Она закрепляла сословную структуру населения города, делила население на 6 сословных категорий и расширяла права лишь одной из них -- гильдейского купечества. Сохранение и законодательное закрепление средневековой цеховой организации ремесленников в условиях возникновения и развития капиталистической мануфактуры носили реакционный характер. Большая часть городского населения была отнесена к категории ремесленников и мещан, которые оставались неполноправными и мало отличались по своему положению от государственных крестьян.

Согласно грамоте в городах создавались общесословные органы городского самоуправления: общая городская дума и шестигласная дума. Все функции первой сводились к тому, что она собиралась раз в три года и выбирала городского голову. Шестигласная дума, называвшаяся так потому, что в ее состав входило по одному представителю от каждой из категорий городского населения, в принципе являлась исполнительным органом городского самоуправления. Но в действительности вся реальная власть в городе оставалась в руках городничего, управы благочиния, полицмейстера. На долю городской думы оставались лишь второстепенные вопросы благоустройства, санитарного состояния, да и их они могли решать только с согласия и под контролем уездных и губернских властей.

Содержание «Жалованной грамоты городам» отражает не только ее крепостническую суть, но и крайнюю слабость нарождавшейся русской буржуазии, которая к этому времени еще не вышла из рамок средневекового сословия. Об этом свидетельствовали и наказы городов в Уложенную комиссию 1767-1768 гг., в которых отсутствовали требования об уничтожении или ограничении крепостного права и привилегий дворян, являвшихся главным препятствием для развития капиталистических отношений. Напротив, в них содержалось требование предоставить купечеству право владеть землей и крепостными и некоторые другие права дворян. Вместо выдвижения буржуазного Принципа свободы торговли и промышленности наказы требовали превращения их, а также ремесла в сословную привилегию купцов и цеховых ремесленников.

Однако интересы крепостнического государства и класса дворянства вынудили самодержавие в последней четверти XVIII в. осуществить ряд мероприятий и издать законодательные акты, содействовавшие развитию торговли и промышленности, расширявшие права и возможности населения города. Так, указом 1775 г. крупное купечество освобождалось от подушной подати, а год спустя - и от рекрутской повинности. С 1775 г. разрешалось беспрепятственное заведение всякого рода промышленных станов.

Основные органы императорского самодержавия были сформированы в ходе реформ Екатерины II и с небольшими изменениями сохранились до Первой русской революции 1905 года.

Тайный Приказ, созданный в 17 веке был, реорганизован в Собственную Канцелярию его императорского величества.

Тема 6. Система государственного управления России в начале ХХ в

В ходе Первой русской революции 1905 года в Москве образуется Всероссийский крестьянский союз, а в Петербурге создается Совет рабочих депутатов для руководства рабочим движением, быстрыми темпами формируются буржуазные партии: Радикальная партия, Партия свободомыслящих, Партия конституционных демократов, "Союз 17 октября", Союз русского народа и др.

Императорская власть в таких условиях не могла оставаться самодержавной. Рамками, ограничивающими самодержавную власть, является конституция.

На пути конституционного строительства в России важнейшими вехами стали Манифест 17 октября 1905 г., провозгласивший введение гражданских свобод и организацию законодательного органа -Государственной думы, ограничивающего монархическую власть, и "Основные государственные законы Российской Империи" от 23 апреля 1906 г., определившие двухпалатную парламентарную систему, но сохранившие весьма широкие пределы для императорской власти.

"Манифест об усовершенствовании государственного порядка", провозглашавший

1) дарование свободы слова, совести, собраний и союзов

2) созыв Государственной Думы

3) привлечение к выборам широких слоев населения;

4) обязательный порядок утверждения Государственной думой всех издаваемых законов.

Дума избиралась на 5 лет. Депутаты Думы избирались от 4 курий: землевладельцев, городского населения, крестьян и рабочих. Избирателями были мужчины старше 25 лет. Выборы депутатов Думы от землевладельцев были прямыми, а от крестьян и рабочих - трехступенчатыми. Дума могла распускаться досрочно решением императора. С законодательной инициативой в Думу могли входить министры, комиссии депутатов и Государственный совет.

В "Основных государственных законах Российской Империи" отмечалось, что вместе с Думой и Государственным советом император осуществляет законодательную власть, но без императорского утверждения ни один закон не приобретает силы.

Государственному совету был придан статус второй палаты государственной думы. Все законопроекты, принятые Думой, должны были затем поступать в Государственный совет и лишь в случае принятия их Советом представляться на утверждение императора. Половину реформированного Государственного Совета составляли выборные члены, половину -- члены "по высочайшему назначению", председатель и вице-председатель ежегодно назначались императором.

В избираемую часть Совета входили представители от духовенства, Академии наук и университетов, от земских собраний, от дворянских обществ, от торговли и промышленности (всего 98 членов). И такое же число членов ежегодно назначалось императором из высших государственных сановников.

В апреле 1906 г. было сформировано новое царское правительство - Совет министров. Министры были ответственны только перед царем и им же назначались, правительство еще не приобрело характера "буржуазного кабинета".

Вместе с тем в Основных законах указывалось "Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть". Власть управления принадлежала императору, а законодательную власть он разделял с Государственным советом и Государственной думой. Новый закон не принимался без их одобрения, но и не вступал в силу без одобрения императора. Статья 87 Основных законов давала императору возможность по представлению Совета министров принимать указы законодательного характера.

Тема 7. Советская система государственного управления

Октябрьская революция проходила под лозунгами «Землю -крестьянам, Фабрики - рабочим, Власть - советам».

Второй съезд Советов, провозгласивший победу Октябрьской революции, первым документом принял Декрет о земле. В нем провозглашались многообразие форм землепользования (подворное, хуторское, общинное, артельное), конфискация помещичьих земель и имений, переходивших в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных советов крестьянских депутатов. Право частной собственности на землю отменялось. Запрещались применение наемного труда и аренда земли.

Практическая реализация политико-правовой доктрины "слома" старого государства была санкционирована рядом актов: ноябрьским 1917 г. Декретом ВЦИК и СНК "Об уничтожении сословий и гражданских чинов", октябрьским постановлением Второго съезда Советов "Об образовании в армии революционных комитетов", январским 1918 г. Декретом СНК "Об отделении церкви от государства" и др. В первую очередь предполагалось ликвидировать репрессивные и управленческие органы старого государства, сохранив на некоторое время его технический и статистический аппараты.

Многие положения, сформулированные в первых декретах и декларациях новой власти, были в своих действиях рассчитаны на определенный срок - вплоть до созыва Учредительного собрания.

Вопрос об Учредительном собрании ставился еще в 1905 г. Выборы в Учредительное собрание проходили в ноябре 1917 г.

5 января 1918 г. открылось Учредительное собрание. Председатель ВЦИК зачитал от имени ВЦИК и ЦК партии большевиков "Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа", в которой формировались главные политические, социальные и экономические цели партии. Большинство Учредительного собрания отказалось обсуждать документ. На другой день ВЦИК издал декрет о роспуске Учредительного собрания, а правительственные войска разогнали демонстрацию, организованную в его поддержку.

Марксистское учение считало, что победа пролетарской революции должна привести к слому старого буржуазного государства, которое непригодно для новых целей. В. И. Ленин не отказывался от этого положения, но выдвинул тезис о возможности и необходимости сохранения части старого государственного механизма -- банков, почты, аппарата управления казенными предприятиями, железными дорогами, а также теми монополиями, которые будут обращены в государственную собственность (трестами, синдикатами и т. п.).

После роспуска Учредительного собрания единственным высшим органом власти в стране стал Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. (Объединение Советами рабочих и солдатских депутатов с Советом крестьянских депутатов произошло в январе 1918 г. на Третьем Всероссийском съезде Советов.)

В перерывах между сессиями Всероссийского съезда Советов высшим органом власти в стране был ВЦИК. Пленарные заседания проходили не реже одного раза в две недели. Структура ВЦИК включала: президиум, отделы и комиссии. Президиум состоял из представителей партийных органов, готовил материалы к заседанию ВЦИК, контролировал работу комиссий и отделов. Его заседания проходили два-три раза в неделю. Организацию и ведение текущей работы осуществляли отделы ВЦИК: Военно-революционный комитет, агитационный, казачий и др.

Второй Всероссийский съезд Советов избрал правительство - СНК во главе с В.И. Лениным. В него вошли 13 народных комиссариатов: внутренних дел, земледелия, труда, по военным и морским делам, торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, иностранных дел, юстиции, продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей, путей сообщения. Председатели всех наркоматов вошли в состав СНК. В экстренных случаях СНК мог издавать декреты без предварительного их обсуждения во ВЦИК. Последний утверждал декреты СНК, если они имели общегосударственное значение.

К середине 1918 г. число наркоматов (НК) было увеличено. Были образованы НК государственного контроля, промышленности и торговли, Высший Совет Народного Хозяйства (ВСНХ) и др.

Заседания СНК проходили ежедневно, а с декабря 1917 г. сложилась практика проведения совещаний заместителей наркомов, с января 1918 г. эта форма работы была превращена в постоянно действующую комиссию СНК (Малый Совнарком). Ее решения утверждались правительством без повторного рассмотрения.

Местные органы власти и управления

Власть на местах принадлежала областным, губернским, уездным и волостным съездам Советов, а также городским и сельским Советам. Постоянными рабочими органами съездов Советов и местных органов были их исполнительные комитенты. Съездам Советов и их исполкомам принадлежало право контроля над деятельностью местных Советов, вплоть до отмены решений нижестоящих советских органов. Советы становились органами, регулирующими всю местную жизнь. При Советах и исполкомах создавались отраслевые отделы или комиссариаты. К ним относились отделы земледелия, юстиции и др. Отделы подразделялись на подотделы: медицинский, милиции и т. д. Во главе отдела должен был стоять член исполкома. Контроль за деятельностью всех отделов осуществлялся президиумом исполкома -- коллегиальным руководящим органом.

Обширная компетенция местных советов вытекала из идеи полновластия Советов.

Судебная власть была передана местным судам, работавшим при местных Советах. Дела, неподсудные местным судам, рассматривались окружными Народными судами. Высшим кассационным судебным органом был Ревтрибунал при ВЦИК.

Тема 8. Государственное управление СССР в 1964 - 1991 гг

В сентябре 1961 г. состоялся XXII съезд КПСС, принявший новую программу партии, в которой намечался переход общества к коммунизму. Предполагалось сформировать бесклассовое общество и передать функции государства органам самоуправления трудящихся.

Однако в развитии СССР усилились противоречия:

- между поставленными политическими задачами и уровнем производительности труда;

- между провозглашенным курсом на самоуправление и усилением государства;

- между усилением государства и усилением власти КПСС;

С 1965 г. упразднением совнархозов и восстановлением центральных промышленных министерств начинается новая административная централизация. Создается ряд центральных комитетов: Госкомцен, Госснаб, Госкомитет по науке и технике.

С 1972 г. консервативные тенденции, ориентирующиеся в экономике на такие приоритеты, как тяжелая и оборонная промышленность, сельское хозяйство и энергетика, берут верх над реформаторским либерализмом и технократизмом. Одновременно происходили персонализация власти и укрепление позиций партийно-государственной бюрократии, функции, расширявшиеся по составу, все более переходили к бюрократическим структурам его аппарата.

В июле 1978 г. был принят новый Закон "О выборах в Верховный Совет СССР". При каждой из палат Верховного Совета СССР было создано по 16 постоянных комиссий: мандатная, законодательных предложений, по иностранным делам, планово-бюджетная, по промышленности, транспорту и связи, здравоохранению и др.

В 1977 г. была принята новая Конституция. В ней констатировалось построение "развитого социалистического общества" и создание "общенародного государства". В качестве цели указывалось на построение "бесклассового коммунистического общества", базирующегося на общественном самоуправлении. Основой экономической системы признавалась социалистическая собственность на средства производства, основой политической системы - Советы. В то же время в Конституции закреплялась "руководящая и направляющая роль" коммунистической партии.

Тема 9. Становление системы управления в РФ в 1991 - 2000 гг

Конституцией 1993 г. установлено, что Государственная власть в Российской Федерации (ст. 10 Конституции РФ) осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент, РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации.

Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11).

Главой Российского государства и исполнительной ветви власти является Президент РФ. По Конституции Президент сосредоточивает в своих руках всю полноту исполнительной власти. Президент наделяется существенными законодательными полномочиями, правом на издание указов, регулирующих многие важные сферы жизни страны.

Законодательным представительным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание - Парламент РФ, состоящий из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого из 89 субъектов Федерации - руководители законодательной и исполнительной власти.

Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ, большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.

В Государственную Думу избираются сроком на 4 года 450 депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе. 225 избираются по общефедеральному избирательному округу ("по партийным спискам") и 225 - по одномандатным избирательным округам.

В случае роспуска Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.