Восстановление конструкционного порядка в Чеченской Республике

Две основные задачи составляли содержание внутренней политики России с начала XIX столетия: это уравнение сословий перед законом и введение их в совместную дружную государственную деятельность. Это были основные задачи эпохи, но они осложнялись другими стремлениями, которые были необходимой подготовкой к их разрешению либо неизбежно вытекали из их разрешения. Уравнение сословий перед законом, естественно, изменяло самые основания законодательства; таким образом, возникала потребность в кодификации с целью привести в согласие различные узаконения, прежние и новые.

Далее, перестройка государственного порядка на правовых уравнительных началах требовала подъема образовательного уровня народа, а между тем осторожное, частичное ведение этой перестройки вызывало двойное недовольство в обществе: одни были недовольны тем, что разрушается старое; другие были недовольны тем, что слишком медленно вводится новое. Отсюда представлялась правительству необходимость руководить общественным мнением, сдерживать его справа и слева, направлять, воспитывать умы.

Наконец, ряд войн и внутренних реформ, изменяя вместе с внешним, международным положением государства и внутренний, социальный склад общества, колебал государственное хозяйство, расстраивал финансы, заставлял напрягать платежные силы народа и поднимать государственное благоустройство, понижал народное благосостояние.

Император Александр I поставил на очередь и смело приступил к разрешению всех этих задач. Александр, преемник императора Павла, вступил на престол с более широкой программой и осуществлял ее обдуманнее и последовательнее предшественника.

В приемах этого разрешения принимали большое участие, во-первых, политические идеи, которые были им усвоены, и, во-вторых, практические соображения, политические взгляды на положение России, которые сложились в нем из личных опытов и наблюдений.

Александр I (см. Приложение 1) вступил на престол 12 марта 1801 г. Его вступление на престол возбудило в русском, преимущественно дворянском, обществе самый шумный восторг; предшествующее царствование для этого общества было строгим великим постом. Карамзин говорит, что слух о воцарении нового императора был принят как весть искупления. Продолжительное напряжение нервов от страха разрешалось обильными слезами умиления: люди на улицах и в домах плакали от радости; при встрече знакомые и незнакомые поздравляли друг друга и обнимались, точно в день Светлого воскресения Пушкарев С.Г. Указ. раб. С. 152..

Александр вступил на престол на 24-м году жизни в 1801 году. От бабушки новый император перенял тягу к роскоши, от деда -- увлечение военными делами, от отца -- скрытность. Император любил пофилософствовать, порассуждать, помечтать. Его фразы всегда были звонкими, но пустыми. Александр говорил: «Даровать России свободу и предохранить ее от поползновений, деспотизма и тирании -- вот мое единственное желание» Там же. С. 155.. Александр отнюдь не был неопытным, не установившимся в своих воззрениях молодым человеком. Он умел не столько выбирать людей, сколько использовать их способности. В достижении поставленной цели он проявлял упорство, как никто.

Нельзя не признать, что положение Александра в начале правления было не из легких, тем не менее он сумел удержаться на престоле и проявил немало такта, ловкости и лукавства в отношениях ко многим людям, окружавшим его. А.С. Пушкин заметил в своих записках, что император «был окружен убийцами своего отца» и что он должен был терпеть их и прощать им Там же. С. 160..

Александр I решил перестроить, как он выражался, «безобразное здание Российской империи» Три века. Исторический сборник под редакцией Каллаша. С. 354.. В 1801 г., один за другим, последовал ряд указов, отменявших стеснительные, реакционные и карательные меры Павла. Было восстановлено действие жалованных грамот дворянству и городам. Были возвращены на службу все исключенные без суда чиновники и офицеры (число которых превышало 10 тыс.). Были освобождены из тюрем и возвращены из ссылок все арестованные и сосланные «тайной экспедицией», и сама тайная экспедиция была упразднена, ибо, как гласил царский указ, «в благоустроенном государстве все преступления должны быть объемлемы, судимы и наказуемы общею силою закона». Было запрещено -- «под страхом неминуемого и строгого наказания» -- применение пытки («чтобы наконец самое название пытки, стыд и укоризну человечеству приносящее, изглажено было навсегда из памяти народной»). Разрешено было открыть частные типографии; было отменено запрещение ввоза иностранных книг из-за границы и разрешен свободный выезд русских подданных за границу Там же. С. 356..

В указах, как и в частных беседах, император выражал основное правило, которым он будет руководиться: на место личного произвола деятельно водворять строгую законность. Император не раз указывал на главный недостаток, которым страдал русский государственный порядок; этот недостаток он называл «произволом нашего правления» Ключевский В.О. О русской истории. С. 277..

Для устранения этого недостатка он указывал на необходимость коренных, т. е. основных, законов, которых почти еще не было в России.

В таком направлении велись преобразовательные опыты первых лет. С первых дней нового царствования императора окружили люди, которых он призвал помогать ему в преобразовательных работах. То были люди, воспитанные в самых передовых идеях XVIII в. и хорошо знакомые с государственными порядками Запада; они принадлежали к поколению, непосредственно следовавшему за дельцами екатерининского времени. То были граф Кочубей (см. Приложение 2), племянник екатерининского дельца Безбородка Новосильцев (см. Приложение 3), граф Строганов (см. Приложение 4), родственник Новосильцева, и поляк князь Адам Чарторыйский (см. Приложение 5).

Эти люди составили интимный кружок, неофициальный комитет. Задачей этого комитета было помогать императору «в систематической работе над реформою бесформенного здания управления империей» -- так выражена была эта задача в одной записи. Положено было предварительно изучить настоящее положение империи, потом преобразовать отдельные части администрации и эти отдельные реформы завершить «уложением установленным на основании истинного народного духа» Труайя А. Указ. раб. С. 234.. Начали с центрального управления.

Екатерина оставила незавершенным здание центрального управления; создав сложный и стройный порядок местной администрации и суда, она не дала правильных центральных учреждений с точно распределенными ведомствами. Внук продолжал работу бабки, но выведенная им вершина правительственного здания по духу и строю своему вышла непохожей на корпус, не соответствовала своему фундаменту.

Собиравшийся по личному усмотрению императрицы Екатерины Государственный совет 30 марта 1801 г. заменен был постоянным учреждением, получившим название «Непременного совета», для рассмотрения и обсуждения государственных дел и постановлений. Он был организован на скорую руку, состоял из 12 высших сановников без разделения на департаменты.

Такова была первая попытка перестройки центрального управления, предпринятой новым императором. Одновременно с реформами административными затронуты были и общественные отношения. Здесь также резко заявлено было направление, в каком предполагалось действовать; направление это состояло в уравнении всех общественных состояний перед законом.

В числе первых мер нового императора было восстановление жалованных сословных грамот, отмененных, как мы видели, прежним императором в их главных частях. Но в неофициальном комитете император признавался, что он против воли восстановил жалованную грамоту дворянству, потому что исключительность дарованных ею сословных прав была ему всегда противна.

Затронут был робко щекотливый вопрос о крепостном праве. Рядом мер с начала царствования заявлено было намерение правительства постепенно подготовить умы к упразднению этого права. Так, в правительственных периодических изданиях запрещено было печатать публикации о продаже крестьян без земли.

С 1801 г. запрещена была раздача населенных имений в частную собственность. 12 декабря 1801 г., в день рождения императора, обнародован был еще более важный указ, предоставлявший лицам всех свободных состояний приобретать вне городов в собственность недвижимые имущества без крестьян; этим правом могли воспользоваться купцы, мещане, казенные крестьяне. Закон 12 декабря разрушил вековую землевладельческую монополию дворянства, которое одно до тех пор пользовалось правом приобретать землю в личную собственность.

Больших успехов достигло в эти годы правительство на поприще народного просвещения. Новоучрежденное министерство народного просвещения с состоящим при нем «главным правлением училищ» не только выработало, но, в значительной мере осуществило план довольно широкого развития среднего и высшего образования. План этот, изложенный в указе 26-го января 1803 г. устанавливает четыре рода училищ: сельские приходские, уездные, губернские училища или гимназии (с очень широкой программой преподавания), университеты.

Учреждение приходских училищ, отнесенное на местные средства и предоставленное местной инициативе, не получило широкого развития; остальных школ к 1805 г. было: 6 университетов, 42 гимназии (не считая польских и литовских губерний и Прибалтийского края) и 405 уездных училищ.

В 1804 г. были открыты Харьковский и Казанский университеты и педагогический институт в Петербурге, позже преобразованный в университет; в Вильне был учрежден университет с польским языком преподавания, в Юрьеве (Дерпте) был немецкий университет. Вся Россия была разделена на 6 учебных округов, с «попечителями» во главе. Фактическое руководство делом народного просвещения (как и цензура выходящих книг) было в каждом округе предоставлено местному университету. Университетский устав 1804 г. предоставил широкую автономию советам профессоров, которые выбирали ректора, деканов четырех факультетов и профессоров на вакантные кафедры.

Начало XIX века характеризуется быстрым культурным и политическим ростом русского общества. Издается масса новых книг, преимущественно переводных экономических, политических, юридических и философских трактатов. Развивается русская литература (Карамзин, Жуковский, Крылов и др.), появляется ряд журналов разных направлений («Вестник Европы», «Журнал Российской Словесности», «Северный Вестник»).

Таковы были первые опыты перестройки управления и общественных отношений, они составляют первую эпоху преобразовательной деятельности Александра.

Опыты эти недостаточно обдумывались и страдали важными недостатками: недостаточно соглашались одни с другими, велись чрезвычайно торопливо; так, новые центральные ведомства.

II. РЕФОРМЫ АЛЕКСАНДРА I ПО СОВЕРШЕНИЮ АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ

1. Преобразование органов центрального управления

«Первые шаги Александра I были реакцией против ряда проявлений павловского деспотизма, возвещенной манифестом об управлении «по законам и по сердцу Екатерины Великой» Пресняков А.Е. Указ. соч. С. 168.. 30 марта последовало учреждение «непременного совета» для рассмотрения государственных дел и постановлений. Этот совет должен был пересматривать принятые законы и вырабатывать новые проекты. Но это учреждение не сыграло предназначенной ему роли и существовало только на бумаге.

Итак, первое десятилетие XIX века, характеризующееся попыткой создать орган, который ограничивал бы произвол самодержавия, не оправдало ожиданий народа. С первых же действий нового царя наблюдается двойственность его политики: с одной стороны, активные попытки усовершенствовать существующий государственный строй, с другой - эти начинания не доводятся до конца, а порой остаются только на бумаге.

У Александра с юношеских лет было намечено свое правительство. Он призывает к сотрудничеству трех своих друзей - Строганова, Новосельцева, Чарторыйского, а позже - Кочубея. В таком вот «негласном комитете» и будут в дальнейшем разрабатываться программа и проекты нового царствования. В беседах Негласного комитета Александр оттачивал свои мысли, проверял убеждения, корректировал их. Эти встречи сначала проводились тайно от всех, даже царствующего в то время Павла, что свидетельствовало существовании у Александра I планов переустройства страны еще до восшествия на престол. «В своих дневниках П.А. Строганов с огорчением отмечал, что Александр о будущих преобразованиях высказывался довольно туманно; он вежливо, но упорно отвергал все предложения сколько-нибудь определенно сформулировать круг обсуждаемых вопросов. И все же из этих записей становится очевидным, что основой реформ, замышляемых Александром, должны были стать право на свободу и собственность. Александр предполагал издать законы, «не дающие возможности менять по произволу существующие установления», но полагал, что инициатором реформы должен был выступить он сам» Сахаров А.Н. Указ. раб. С. 123.. До 1806 года встречи Негласного комитета проходили под председательством Александра. И с каждым разом становилось понятно, что осуществить хотя бы малую часть планов, которые возникали в Негласном комитете, не мог ни сам Александр I, ни его кружок. Александр не был готов на решающие шаги. Он в душе был реформатором, понимал, что преобразования необходимы, но в то же время он боялся перемен, которые были бы неизбежным результатом реформ, и подрывали бы его положение как неограниченного монарха. К тому же, если он хотя бы умом понимал, что преобразования необходимы, то господствующий класс помещиков - нет. И любая инициатива со стороны императора наталкивалась на недовольство консервативного дворянства. Поэтому Негласный комитет был обречен на бездеятельность, реформаторские замыслы - на постепенное умирание.

Начало царствования Александра I нельзя представить без фигуры М.М. Сперанского (см. Приложение 6). Будучи советником императора по административным делам, он разрабатывал проекты преобразования внутриполитического устройства страны. Проекты были очень продуманными и в случае их реализации, государственная система представляла бы собой стройный, налаженный, с четко разграниченными функциями механизм. Но планам Сперанского не суждено было осуществиться до конца. Да и вообще в большинстве случаев от проекта какой-либо государственной инстанции оставалось лишь название. Влияло множество разнообразных факторов: боязнь императора потерять полноту своей власти, недовольство ближайших советников Александра, неуступчивость дворянства, особенности российского бюрократизма, война и др.

В январе 1810 года было объявлено о создании нового органа - Государственного Совета и состоялось его первое заседание. Государственному Совету предназначалась функция законосовещательного органа. В первом отделении текста документа «Образование Государственного совета» говорилось: «В порядке государственных установлений Совет составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и чрез него восходят к верховной императорской власти. По сему все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершению» Сборник документов по истории СССР для семинарских и практических занятий .Первая половина XIX в. С. 64.. То есть все законы рассматриваются в Гос. Совете, но вводятся в действие верховной властью, и ни один закон или устав не может свершаться без утверждения верховной властью. «Он, следовательно, занимал место, прежде отводившееся Государственной Думе, но был устроен на принципиально иных началах. От Государственного Совета в том виде, как он был задуман в проекте Сперанского, осталось только название» Мироненко С.В. Самодержавие и реформы. С.34.. Члены Совета назначались императором из представителей одного сословия - дворянства. При этом основы самодержавного политического строя остались непоколебленными. Совет делился на четыре департамента: законов, государственной экономии, гражданских и военных дел. При Государственном совете находились комиссия составления законов и комиссия прошений. Мнение Совета принималось большинством голосов. Это мнение заносилось в журнал. Члены Совета, не согласные с общим решением, могли подать особое мнение, которое приобщалось к журналу заседания, но никакого правового значения не имело. Затем этот журнал относили царю. Все законы, уставы и учреждения должны были издаваться хотя и царским манифестом, но обязательно содержать фразу: «Вняв мнению Государственного Совета». Со временем выяснилось, что Александр I не был намерен рассматривать мнение большинства Совета как обязательное для себя решение. «По подсчетам П.Н. Даневского, из 242 дел, по которым в 1810 - 1825 гг. в Гос. Совете произошли разногласия, Александр I в 159 случаях утвердил мнение большинства, в 83 случаях - меньшинства (причем в 4 случаях согласился с мнением одного члена)» Мироненко С.В. Самодержавие и реформы. С.35.. Также быстро и исчезла из употребления и формула «Вняв мнению Государственного Совета». Так легко самодержавие избавилось даже от внешней видимости зависимости от Гос. Совета. Оценив шаги, предпринятые властью в этой сфере, советский историк Н.М. Дружинин заметил, что «в 1801 - 1820 гг. российское самодержавие пыталось создать новую форму монархии, юридически ограничивающую абсолютизм, но фактически сохраняющую единоличную власть государя» Дружинин Н.М. Просвещенный абсолютизм в России //Абсолютизм в России (XVII - XVIII вв.). М., 1964. С. 457.. Тем не менее, юридически Государственный совет продолжал оставаться высшим законосовещательным органом империи.

Одно из центральных мест в системе высших государственных учреждений занимал Сенат. По указу 27 января 1805 года Сенат делился на девять департаментов. Судебные департаменты имели одинаковые права. Распределение дел между ними происходило по территориальному признаку. Второй департамент рассматривал апелляции по гражданским делам 8 северо-западных и северных губерний. Третий департамент был высшим гражданским судом для 12 губерний Прибалтики, Украины и Белоруссии. Четвертый - для 9 губерний Поволжья, Сибири и Урала. Пятый департамент был апелляционной инстанцией по уголовным делам для 27 губерний Европейской России. Шестой - для остальных 27 губерний Европейской России и Кавказа. Седьмой и восьмой департаменты занимались гражданскими делами. Первый департамент занимал ведущее место в Сенате. Он ведал обнародованием законом, проводил сенаторские ревизии, с целью проверки состояния отдельных учреждений или губерний. «Сенаторские ревизии были важной составляющей внутренней политики, так как Сенат не только следил за исполнением общих государственных законов, но и контролировал деятельность всей государственной машины» Мироненко С.В. Самодержавие и реформы. С. 43.. Кроме того Первый департамент руководил рекрутскими наборами, проводил ревизии крепостных душ, определял чиновников к должности. Таким образом, функции Первого департамента представляли собой смешение административных принципов и выходили за рамки главного предназначения Сената. Особое положение занимал девятый - Межевой департамент. Он соединял в себе функции высшей административной и судебной инстанции по делам межевания. Во главе Сената стоял генерал-прокурор, а с учреждением министерств эту должность стал занимать министр юстиции. Совмещение должности генерал-прокурора и министра юстиции приводило к полному господству последнего в Сенате.

Отечественная война 1812 года отодвинула внутриполитические проблемы на второй план, и лишь после завершения антинаполеоновских войн император снова смог вернуться к государственным реформам. Александр I планировал ввести в России конституционное устройство. Своего рода репетицией было введение конституции в Царстве Польском. Для разработки конституции в Царстве Польском не был создан какой-либо специальный орган. Первый проект конституции был плодом творчества польской аристократии, он был неосуществим в силу своих огромных размеров и необоснованных запросов. Переделка проекта была поручена особой комиссии, состоящей из польских сановников. Усовершенствованный проект был вновь представлен Александру для изучения. «Ш. Аскенази пишет, что «на полях этого проекта почти против каждой статьи Александр карандашом сделал примечания». Все они, по свидетельству историка, сводились к расширению прав самодержца и сужению самостоятельности представительных учреждений» Там же. С. 150.. Наконец, отредактировав уже в третий раз текст, Александр I 15 ноября 1815 года утвердил конституцию Царства Польского. По конституции польский народ будет иметь народное представительство - сейм, состоящий из царя и двух палат. Верхняя палата - Сенат. Его члены назначались императором пожизненно. Сенат выполнял законодательные функции. Нижняя палата сейма - палата депутатов и послов. В конституции оговаривалось приобретение избирательных прав(их получали все дворяне, достигшие 21 года и обладающие недвижимой собственностью, остальные граждане, имеющие недвижимость и уплачивающие за нее налог, все настоятели и викарии, профессора, учителя, художники). Статьи, посвященные взаимоотношениям сейма и императора, носили двойственный характер: одни статьи закрепляли за царем только исполнительную власть, другие расширяли пределы компетенции царя, например, уравнивали его с сеймом в вопросах законодательства, третьи - вообще провозглашали приоритет верховной власти над сеймом. Таким образом, во введении конституции в Польше прослеживается тенденция к соединению неограниченного самодержавия с конституционным устройством в такой мере, что, даже дав конституционные права, решающее слово было оставлено за верховной властью. Но несмотря ни на что даже с такими ограничениями польская конституция 1815 г. была очень смелым шагом вперед. 15 марта 1818 г. состоялось открытие первого общепольского сейма. На открытии император произнес речь, где высказал свои планы на введение конституционного устройства и в России. Эта речь вызвала множество недовольных отзывов. Дворянство испугалось за свое положение, сановники считали, что для введения конституции Россия еще не дозрела, помещики видели близящееся освобождение крестьян, но при этом никто не мог поверить, что император хочет добровольно ограничить свою власть. Закрывая сейм, Александр высоко оценил его деятельность и сообщил, что польский опыт пригодится ему в будущем, тем самым напоминая всем о своем обещании. Началась подготовка проекта российской конституции под предводительством Новосильцева. Решение практически приступить к реализации данных Александром обещаний далось только после серьезных размышлений, ведь император понимал, что никто из аристократии и чиновничества его в этом деле не поддержит. Поэтому и важен этот шаг к новому устройству - Александр надеялся на осуществление перемен. Активно начатая работа над проектом наталкивалась на возникающие в связи с введением будущей конституции проблемы, поэтому постепенно она затормаживалась. Принимал участие в разработке и сам Александр I. И в октябре 1819г. в Варшаве были утверждены основы будущей русской конституции. По «Краткому изложению основ» императору предоставлялась исполнительная власть, он объявлялся верховным главой церкви и государства, располагал всеми военными силами, объявлял начало и конец войны, заключал договоры. «В главе «Законодательство», что очень важно, нет ни слова о прерогативах императора. Правда, содержащаяся в документе формула: «Верховная власть неделима и принадлежит персоне монарха» - оставляла широкое поле для непредсказуемого расширения прав императора и в будущей конституции, и особенно в применении ее на практике» Мироненко С.В. Самодержавие и реформы. С. 174.. В судебной ветви власти за императором сохранялось право на помилование, что ставило его над всей судебной системой. Также император мог созывать, распускать сейм, обновлять депутатов, делать окончательный выбор депутатов в парламент из избранных кандидатов. В проекте прослеживается буржуазный принцип равенства всех граждан перед законом. Парламент (сейм) должен состоять из двух палат: верхней - Сената, члены которого назначались царем, и нижней - палаты выборных депутатов. Россия должна была делиться на 10 наместничеств, которые делились бы на губернии. Губернии должны делиться на уезды, те, в свою очередь, на округа. В каждом наместничестве должен функционировать свой сейм (но задачи «наместнических» сеймов в документах не были определены). В каждом наместничестве учреждался апелляционный суд. В целом проект носил черты буржуазного устройства, но присутствие монарха во всех делах государства показывало, насколько сильными еще были феодальные пережитки. Проект конституции был окончательно доработан во время пребывания Александра I в Варшаве в 1820 г. Конституция была составлена в двух экземплярах - на русском и французском языках. В русском варианте она называлась «Государственная уставная грамота Российской империи». «Уставная грамота» содержала существенные отличия от «Краткого изложения основ» и носила менее ограничивающий монархию характер. Был подготовлен манифест о введении народного представительства, он и должен был открыть путь к конституционной монархии. Вместе с этим манифестом предполагалось объявить об уничтожении польской конституции и о превращении Польши в наместничество. Однако, ни манифесты, ни сама «Уставная грамота» так никогда и не были обнародованы. Снова сказался страх перед дворянской оппозицией. Так обнародование «Уставной грамоты» стало оттягиваться, а к 1823 году стало ясно, что император никогда не осуществит этот проект.

2. Проведение министерской реформы

Вступив на престол, молодой Император Александр I осуществил реформирование государственного аппарата Российской Империи. Был предпринят целый ряд административных преобразований, в частности, учреждены Непременный Совет (1801 г.) и впоследствии заменивший его Государственный Совет (1810г.), а также Комитет Министров (1802 г), проведены сенатская (1802 г.) и министерская реформы (1802--1811 гг.). В наибольшей степени реформаторская деятельность Александра I выразилась в создании министерской системы управления. 8 сентября 1802 г. Александр I подписал Манифест «Об учреждении министерств». Ещё тогда император-реформатор подчеркивал, что «мы ожидаем от них верности, деятельности и усердия ко благу общему…» Предтеченский А. В. Указ. соч. С. 342..

Обсуждение и разработка реформ осуществлялись в течение 1801-- 1803 гг. Негласным комитетом. Обсуждению министерской реформы были посвящены 9 заседаний Негласного комитета (8 заседаний с 10 февраля по 12 мая 1802 г. и одно заседание 16 марта 1803 г.). Министерская реформа имела как сторонников (В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцев, А. Чарторыйский, П.А. Строганов и др.), так и противников (Д.П. Трощинский, Н.П. и С.П. Румянцевы, П.В. Завадовскийи др.).

Начало становлению министерской системы управления в России было положено 8 сентября 1802 г. Манифестом «Об учреждении министерств». Этим документом коллегии были преобразованы в восемь министерств -- иностранных дел, военных сухопутных сил, морских сил, внутренних дел, финансов, юстиции, коммерции и народного просвещения.

Помимо восьми новых министерств, Манифест определил положение двух других учреждений государственного управления, существовавших прежде, -- «ведомства» Государственного казначея и Экспедиции о государственных доходах. Они продолжали действовать «впредь до издания полного по сей части Устава», на основании Указа от 24 октября 1780 г. Согласно данному указу, Экспедиция о государственных доходах подчинялась лицу, исполняющему должность Государственного казначея. Таким образом, подтверждался статус Государственного казначейства как ещё одного, наряду с восемью министерствами, центрального учреждения государственного управления.

По Манифесту 8 сентября 1802 г. прежние коллегии и подчинённые им места были переподчинены министерствам или вошли в них в качестве департаментов; главным отличием новых органов центрального управления было единоличное управление: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия; министры были ответственны перед Сенатом. Каждый подчинённый орган представлял своему министру еженедельные мемории о текущих делах и представления в особых случаях. Министр отвечал на них предложениями. Подчинённые органы в случае несогласия с предложениями министра представляли министру рассуждения. Если последний настаивал на своем предложении, то оно исполнялось, а мнение подчинённых органов заносилось в журнал.

Таким образом, было осуществлено совмещение двух систем государственного управления -- коллежской и министерской, что было следствием компромиссного решения, принятого Александром I на заседании «Негласного комитета» 24 марта 1802 г. В соответствии с данным решением, коллегии не упразднялись, а продолжали действовать в подчинении министрам, и подлежали постепенному упразднению в будущем, когда опыт покажет их бесполезность. В помощь министрам (кроме министров военных сухопутных сил, морских сил, коммерции и Государственного казначея) назначались заместители -- товарищи министров, которые могли замещать последних в период их отсутствия. Министры обязывались немедленно заняться образованием своих канцелярий и составлением их штатов.

Последнее предложение Манифеста кратко упоминает о комитете, «составленном единственно» из министров, рассматривающем текущие дела. Таким образом, создавался важный орган государственного управления -- Комитет министров, оказавший значительное влияние не только на министерскую систему, но и на всю систему государственной власти Российской империи.

28 марта 1806 г. министр внутренних дел В.П. Кочубей подал Александру I «Записку об учреждении министерств». В ней отмечалось «совершенное смешение» в государственном управлении, которое «дошло до самой высшей степени» после министерской реформы 1802 г. Министр предлагал следующие меры к исправлению положения:

- подбор на министерские посты единомышленников;

- определение отношения министерств к Сенату, Комитету министров, Непременному совету, губернскому управлению;

- урегулирование отношений между министерствами;

- наделение министров правомочием разрешения дел по существу;

- определение ответственности министров.

Внешнеполитические события 1805--1808 гг. (война с Францией в составе третьей коалиции в 1805 г. и четвёртой коалиции -- в 1806--1807 гг., русско-французские переговоры в Тильзите в июне 1807 г. и в Эрфурте в октябре 1808 г.) отвлекли внимание Александра I от дел внутреннего управления. Но именно в данное время всё более активное участие в осуществлении министерской реформы начинает принимать М. М. Сперанский -- подлинный автор доклада от 18 июля 1803 г. и записки от 28 марта 1806 г.

К октябрю 1809 г. недостатки министерской реформы были систематизированы М.М. Сперанским в его «Введении к уложению государственных законов» -- обширном плане реформ всего внутриполитического устройства страны, составленном по поручению Александра I.

В данном проекте Сперанский выделяет три основных недостатка министерской реформы:

- недостаток ответственности министров;

- некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел между министерствами;

- недостаток точных правил или учреждения Ключевский В.О. О русской истории. С. 328..

На устранение данных недостатков и было направлено новое преобразование министерств 1810--1811 гг. Министерская реформа вступила в свой завершающий период. Его начало провозглашалось уже в Манифесте «Об учреждении Государственного совета»: «Различные части, Министерствам вверенные, требуют разных дополнений. При первоначальном учреждении предполагаемо было, постепенно и соображаясь с самым их действием, приводить эти установления к совершенству. Опыт показал необходимость довершить их удобнейшим дел разделением. Мы предложим Совету начала окончательного их устройства и главные основания Общего Министерского Наказа, в коем с точностью определяются отношения Министров к другим Государственным Установлениям и будут означены пределы действия и степень их ответственности».

Юридической основой завершающего периода министерской реформы стали три законодательных акта:

· Манифест «О разделении государственных дел на особые управления, с обозначением предметов, каждому управлению принадлежащих» от 25 июля 1810 г.,

· «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. и

· «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г.

Данные акты предварительно обсуждались в специально созданном для рассмотрения предложений о преобразовании министерств, Сената и о новом порядке рекрутских наборов Комитете председателей департаментов Государственного совета, который действовал с 27 мая 1810 г. по 28 ноября 1811 г. Далее проекты утверждались на общем собрании Государственного совета и подавались на утверждение императора. Проекты всех трёх актов были разработаны М.М. Сперанским Приходько М. А. Указ. раб. С. 68. .

Введенная в 1802 г. и получившая окончательное правовое оформление к середине 30-х гг. XIX в. министерская система управления в трансформированном виде продолжает действовать и активно развиваться в современной России.

Определить перспективы развития министерской системы управления -- задача, стоящая перед современными юристами и правоведами.

3. «План государственных преобразований» М.М. Сперанского

Россия, по мнению Сперанского, в своем историческом развитии прошла три ступени: в Средние века - удельщина; в Новое время - абсолютная монархия, а в настоящий период - промышленное состояние, которое требует конституционного ограничения верховной власти и предоставления политических и гражданских прав всем подданным (безопасность личности, сохранность собственности и обеспечение личных политических прав). Россия, полагал он, ждет перемен, но не революционным путем, как в странах Запада, а исключительно эволюционным, «через правильные законы», жалованные императором народу. «Реформация государства производится десятилетиями и веками, а не в два-три года» («О постепенности усовершенствования Российского») История политических и правовых учений. С. 245-246..

В своих проектах государственных преобразований Сперанский мечтал о конституционной монархии, которая бы позволила «правление доселе самодержавное учредить на непременном законе». Законность форм осуществления власти Сперанский связывал с необходимостью разделения властей. Законодательная власть должна быть вручена двухпалатной Думе, которая обсуждает и принимает законы, для чего собирается сессионно. Глава исполнительной власти - монарх - участвует в деятельности Думы, но «никакой новый закон не может быть издан без уважения Думы. Установление новых податей, налогов и повинностей уважается в Думе». Мнение Думы свободно, и поэтому монарх не может «ни уничтожить законов, ни обезобразить их» Там же. С. 246..

Судебная власть реализуется судебной системой, включающей суд присяжных и завершающейся высшим судебным органом - Сенатом. Три власти управляют государством подобно тому, как человек - своим организмом: обращаясь к закону, воле и исполнению (См. Приложение 7 и 8).

Сперанский предусмотрел и возможность объединения усилий различных властей для согласного их действия в Государственном совете, состоящем частично из лиц, назначаемых монархом, а частично избранных по избирательным законам. Государственный совет заседает под председательством царя, он обладает правом законодательной инициативы, но законы, «конам вводится какая-либо перемена в отношении сил государственных или в отношении частных лиц между собой», утверждаются непременно и исключительно Государственной думой. Таким образом. Государственная дума имеет законодательный статус Там же. .

Организация местной власти предполагает введение коллегиального управления сверху донизу через систему представительных органов - дум: губернских, уездных и волостных, избираемых на многоступенчатой основе.

Он полагал, что в преобразованном по его проектам государстве возможно наилучшим способом обеспечить права подданных. В духе положений Ш. Монтескье о правах гражданских и политических Сперанский анализирует понятия: рабство политическое и свобода политическая, рабство гражданское и свобода гражданская.

Под политическим рабством он понимал такое состояние, «когда воля одного - закон для всех», а политическую свободу определял как подчинение всех и каждого законам, а также предоставление избирательного права Сперанский М.М. Указ. соч. С. 98...

Под гражданским рабством он понимал подчинение одного класса («в повинностях личных или вещественных») другому, а гражданская свобода, по его мнению, выражается в основанной на законе независимости друг от друга всех сословий и групп в обществе.

Анализируя связи между этими понятиями, Сперанский отметил, что политическая свобода имеет больший объем по своему содержанию и поэтому является фундаментом для свободы гражданской. «Никакая сила в обществе не может родить в государстве свободы гражданской, не установив свободы политической», и напротив, если в государстве учреждается политическая свобода, то гражданское рабство умирает само собой. «Права гражданские должны быть основаны на правах политических, закон гражданский не может быть без закона политического». Но законодательство не самоцель и само по себе не является гарантом против произвола. «К чему гражданские законы,-- восклицает Сперанский, - когда скрижали их могут быть разбиты о камень самовластья!» Гарантом всех свобод в государстве является конституция и основанное на ней разделение властей. Для России настало время переменить существующее положение вещей и установить новый порядок; имея в виду движение России к свободе, он отмечал, что «темпы развития ее идут несравненно быстрее, чем в других государствах» История политических и правовых учений. С. 247-248..

Конституционная монархия, основанная на законе, должна опираться на квалифицированный чиновничий аппарат, обеспечивающий ее функциональную деятельность. Для осуществления такого проекта Сперанский предложил и провел два закона о чиновниках: «О придворных званиях» (3 апреля 1809 г.) и «Об экзаменах на чин» (6 августа 1809 г.). Этими узаконениями вводились необходимые условия для занятия должностей и получения служебных чинов: наличие диплома о высшем образовании или сдача экзаменов на чин по весьма обширному списку предметов. Придворные звания не являлись более основанием для получения чинов и продвижения по службе, а сделать карьеру, не служа, стало для дворян невозможно.

На сословный строй общества Сперанский в целом не покушался, но предлагал произвести его правовое оформление с закреплением прав и обязанностей сословий.

Однако немедленной отмены крепостного права Сперанский опасался, полагая, что россияне, получив свободу, обратятся «к кочевому образу жизни». Он предложил двухэтапную схему: вначале ограничиваются крестьянские повинности, производится личное освобождение крестьян от помещиков, а затем к крестьянам возвращается «древнее право перехода» (Юрьев день). Землю предполагалось оставить за помещиками, но с предоставлением крестьянам права ее приобретения История политических и правовых учений. С. 249..

Проекты Сперанского вызывали резкую критику в адрес реформатора со стороны дворян, которые были весьма недовольны указами о чиновниках, ущемлявших их привилегии, а в социальных проектах Сперанского усматривали ущемление своих земельных прав (не без основания). На него посыпались обвинения в «возжигании бунтов» и даже в «способствовании истребления дворянства» Сперанский М.М. Указ. соч. С. 158. . В конечном итоге судьба «великого чиновника» была решена, и он был отстранен от службы и отправлен в ссылку История политических и правовых учений. Там же..

Правительство Александра I, оказавшись от коренных преобразований в политической сфере, вернулось к прежней бесперспективной практике частных изменений, призванных лишь подновить существующую систему.

Таким образом, действия императора в сфере государственных преобразований носили незавершенный характер. У Александра было много планов, которые невозможно было реализовать. Активные начинания каждой реформы тормозились, не доводились до конца, порой реформа практически не осуществлялась, а основы самодержавия оставались незыблемыми.

III. РЕШЕНИЕ КРЕСТЬЯНСКОГО ВОПРОСА

1. Начальный этап крестьянской реформы

Александр I взошел на престол уже с мыслью об отмене крепостного права. Сразу же он запретил раздачу государственных крестьян в частную собственность. Беседы в Негласном комитете не давали определенных результатов. Единственное, до чего договорились члены комитета, это утвердить принцип постепенности. Этот, на первый взгляд, разумный принцип (т.к. обстановка в стране была напряженной),оказался сильным тормозом в решении крестьянского вопроса. Определенная программа освобождения крестьян отсутствовала даже в голове у императора. Поэтому ничего не предпринималось кроме бессистемного обсуждения частных мер. Император был доволен, когда инициатива реформирования исходила от самих помещиков. Так, например, в ноябре 1802г. С.П. Румянцев предложил Александру разрешить помещикам освобождать крестьян за выкуп, но не поодиночке, как это было раньше, а целыми общинами с наделением их землей. Румянцев считал, что подобная мера очень выгодна для помещиков в экономическом плане и поэтому рабство могло таким путем искорениться. Но власти испугались издать общий для всех крестьян закон такого характера, ибо помещики могли проявить недовольство чересчур решительными мерами, а крестьянство напрасно вознадеяться скорому освобождению. Поэтому Непременный совет предложил издать не общее положение, а частный «указ о свободных хлебопашцах» Сборник документов по истории СССР для семинарских и практических занятий .Первая половина XIX в. С. 33. на имя С.П. Румянцева, предполагая, что остальные помещики последуют его примеру. Указ содержит 10 статей, в которых оговариваются условия отпуска крестьян, принципы рассчета за свободу, права и обязанности «свободных хлебопашцев». Например, статья 3 содержит санкцию за неисполнение договора со стороны крестьян. Они возвращались помещику с землей и семейством в прежнее крепостное состояние. Статья 8 раскрывает полномочия свободных хлебопашцев как собственников земли: «Они будут иметь право продавать ее, закладывать и оставлять в наследие, не раздробляя однако ж участков менее 8 десятин, равно имеют они и право вновь покупать земли, а потому и переходить из одной губернии в другую, но не иначе как с ведома Казенной палаты для перечисления их подушного оклада и рекрутской повинности» Там же. С. 34.. Вскоре выяснилось, что помещику совсем невыгодно отпускать крестьян целыми общинами и переходить на вольнонаемный труд. За период с 1804 по 1825 год было заключено всего 160 договоров такого типа - существенных результатов указ о свободных хлебопашцах не дал.

Далее последовало затишье в крестьянском вопросе вплоть до окончания Отечественной войны. Война 1812 г. всколыхнула национальное самосознание, дала сильный толчок к его социальному пробуждению. Вернувшись с войны, крестьяне - освободители Европы должны были снова трудиться на помещика. Это, конечно же, вызывало недовольство. К тому же во время заграничных походов армия своими глазами увидела иной образ жизни, иной образ ведения хозяйства. Поэтому было бы неудивительно, если бы крестьяне, вернувшись домой, взялись снова за оружие, чтобы бороться с крепостнической системой. Конечно, верховная власть понимала, что крестьянским вопросом необходимо заняться прежде всего. Однако понимали, но заявить об этом публично никто не мог осмелиться, и уж тем более проводить какие-либо преобразования в жизнь. Александр I был убежденным противником крепостничества, но при этом он не смог даже для самого себя определить принципы переустройства крепостной деревни.

2. Завершение реформы по освобождению крестьян в Прибалтике

С 1816 г. Александр I начал активно заниматься поисками решения крестьянского вопроса. Толчком к этому послужила инициатива эстляндского дворянства, заявившего о своей готовности освободить крепостных. В прибалтийских губерниях (Лифляндской, Курляндской, Эстляндской) не было крепостного права в таких крайних проявлениях. Уровень развития товарно-денежных отношений был выше, чем в центральной России. А главное - помещики понимали экономическую невыгодность крепостного права. В предшествующее десятилетие за эстляндскими крестьянами было закреплено право на движимую собственность и передачу по наследству хозяйства, четко определены повинности крестьян в зависимости от количества и качества земли. В мае 1816 г. Александр I утвердил новое положение об эстляндских крестьянах. Статья 3 первой главы «Положения об эстляндских крестьянах 1816 года» говорится: «Вследствие выше постановленных правил запрещается эстляндских крестьян без земли, или с землею, по одиночке или семьями, продавать, дарить, уступать, закладывать, или иначе за кем-либо укреплять» Российское законодательство X - XX вв. С. 63.. А другая статья (16) говорит, что «помещику сохраняется полная собственность на землю, почему и предоставляется ему иметь надзор за благочинием состоящих в его поместье мирских обществ и живущих в оном крестьян». Таким образом, крестьяне получали личную свободу, но лишались права на землю, которая оставалась в собственности помещика. По сути дела, крестьяне не освобождались от помещика полностью, они лишь приобретали личные права, а не гражданские. Но нельзя и не заметить такой решительный шаг - Александр I показал свою готовность отменить крепостное право не только на словах, но и на деле. Александр тайно поручил Кочубею разработать правила для перехода в свободное состояние помещичьих крестьян. Кочубей занимался этим вопросом, но, доставленные царю в конце 1817 г., «Правила» не оправдали ожиданий царя. В проекте Кочубей вообще не ставил вопроса об отмене крепостного права, а предлагал урегулировать взаимоотношения помещиков и крестьян. Императору, в частности, не понравились две предусмотренные в проекте меры - запрещение крестьянского перехода и право помещика продавать имение вместе с крестьянами, а также ряд параграфов, ограничивающих право крестьянской собственности на землю. В целом, проект Кочубея носил крепостнический характер, поэтому его критиковали в правительственных кругах, среди ближайших соратников Александра. Но при этом нельзя утверждать, что у самого императора была какая-то определенная программа, которая шла бы вразрез проекту Кочубея. В умах императора и его ближайшего помощника Новосельцева были только наметки такой программы. «Это идеи о необходимости общей реформы крепостных отношений, о личной свободе крестьянина, основным компонентом которой является гарантия свободного перехода, об обеспечении права крестьян на движимую и недвижимую собственность и, наконец, неясно сформулированный тезис о «справедливом» урегулировании взаимных обязанностей помещиков и крестьян» Российское законодательство X - XX вв. С. 97..