Бюрократия - категория историческая, в России она ведёт начало от времени оформления абсолютизма. Не всякое лицо, причастное к правлению, можно назвать бюрократом и не всякие учреждения - бюрократическими. Лица, отправлявшие управленческие функции, известные и во времена Русской Правды - уже тогда существовали вирники и тиуны. В последующие столетия численность их, как и номенклатура отправляемых ими функций, увеличивалась и усложнялась, но ни в ХVI, ни в ХVII столетиях бюрократия в России ещё не сложилась. Подобно тому, как монархическую форму правления на основании определённых признаков считает абсолютической (наличие регулярной армии, бюрократии, правильно организованной финансовой системы, определённого уровня развития товарно-денежных отношений, обеспечивавших материально абсолютический режим), так и форму административного устройства правомерно называть бюрократической только в том случае, если налицо система, совокупность определённых признаков, а не один или несколько из них. Это - зависимость чиновников от монарха, строгая иерархия учреждений должностных лиц, руководствующихся в своей деятельности уставами и регламентами, идя на единообразие структуры и штатов учреждений и обязанностей должностных лиц, углубления разделения их труда, выражавшееся хотя бы в таком первичном виде, как разграничение гражданской и военной служб, и так далее. В обобщённом виде отличие в положении государственного аппарата

ХVII столетия по сравнению с ХVIII веком отражены в присягах. В ХVII столетии отсутствовал единый текст присяги: в различных учреждениях имелись свои крестоприводные записи для различных категорий должностных лиц. Для подьячих Польского приказа и Разряда она была не такой, как для подьячих прочих приказов; свои крестоприводные записи были и у думных чинов, иностранцев на русской службе, донских казаков и так далее. При Петре же был установлен единый текст присяги, под которой ставили подписи, как сенаторы, так и канцелярские служители. Ещё более существенно то, что в присягу Генерального регламента введено обязательство, которого нет и не могло быть в крестоприводных записях ХVII века, а именно: действовать в соответствии с инструкциями, регламентами и указами.

Бюрократической системе необходима иерархия учреждений. Иерархия учреждений является, пожалуй, единственным признаком, унаследованным бюрократической системой от правительственного механизма предшествующего времени: уже в ХVII веке существовали Боярская дума, а также приказы в центре и воеводские избы на местах. Однако это трёхчленное деление, особенно в его среднем звене, было лишено единства принципов организации и определения прав и обязанностей. Нормативные акты, определявшие права и обязанности Боярской думы и приказов, отсутствовали. Едва ли не самым ярким примером отсутствия строгой системы в формировании центрального аппарата является множественность принципов определения их компетенции: власть одних приказов распространялась на всю страну (Поместный, Посольско-Пушкарский и др.), другие приказы управляли определённой территорией (Приказ Казанского дворца, Сибирский, Смоленский и др.) или определённые отрасли управления. В структуру государственных учреждений вторгались дворцовые, а также патриаршие приказы.

В ХVII веке должностные лица, как и правительственные учреждения, не располагали документами, определявшие их права и обязанности. Мы не знаем прав и обязанностей боярина, чем от них отличались права и обязанности окольничего, равно как и отличий, подьячего второй статьи от подьячего третьей. В реальной жизни эти различия современники умели уловить, но эти различия не были закреплены законодательно, основывались на обычном праве. Только при абсолютной монархии должностные лица и учреждения от самых высоких правительственных инстанций до самых низких были наделены инструкциями и регламентами. В ХVII, как и в первой четверти ХVIII века, правительственные учреждения и персонал, их обслуживавший, делились на два уровня: высший, правящий, и низший, исполнительский. Роль высшего уровня в ХVIII веке выполняла правящая бюрократия, заседавшая в Сенате. Она существенно отличалась от правящей верхушки ХVII века, заседавшей в Боярской думе. При комплектовании последней руководствовались принципом породы кандидатов и родства с царской фамилией - отец и братья супруги царя возводились в думные чины. В думу посылал своих представителей ограниченный круг аристократических фамилий, причём думный чин за немногими исключениями являлся пожизненным. Боярина царь мог назначить воеводой, какого-нибудь уезда, поставить во главе приказа или, наконец, отправить выполнять какое - либо поручение за рубеж. Такой боярин, не участвуя в заседаниях Думы, не утрачивал своего чина. Случаев, подобного тому, что произошёл с князем и боярином В.В. Голицыным, фаворитом царевны Софьи, оказавшимся в ссылке и лишившимся не только чина, но и земельных владений, в ХVII веке было немного. Думные чины, особенно бояре и окольничие, пользовались значительной экономической независимостью от верховной власти - они обеспечивались землёй и крестьянами. В 1678 году 45 бояр, 27 окольничих,19 думных дворян и 8 думных дьяков владели 11% дворов, принадлежавших всем светским феодалам России. Из бояр князь Н.И. Одоевский владел 1397 дворами, князь Я.Н. Одоевский и того больше - 1989 дворами, князь И.А. Воротынский - 4609 дворами! Безбедную жизнь этим и им подобным боярам и окольничим обеспечивали тысячи крепостных крестьян, снабжавших барина необходимыми жизненными ресурсами, независимо от того, какие обязанности он выполнял и где находился - в столице или за её пределами.

Другое дело Сенат и сенаторы. При назначении сенатором (как, впрочем, и на другие должности) царь руководствовался иным принципом - служебной годностью. Если боярский отпрыск с привычной последовательностью преодолевал ступени служебной лестницы и в конечном счёте достигал самого высокого чина, приходя на смену отцу, то право стать сенатором добивались лица, обладавшие личными достоинствами; заслуги же предков во внимание не принимались. Выше всего ценились ум, служебное рвение, образование и так далее. Новые критерии служебной годности порождали новых людей в верхнем слое правительственного механизма. Это была новая знать, начинавшая свою родословную вельмож со времени Петра, целиком обязанная своей карьерой царю. Но сенатора от боярина отличала ещё одна способность: боярин - чин, сенатор - должность. Лицо, по каким - либо причинам выбывшее из состава Сената, утрачивало звание сенатора. Следовательно, налицо большая независимость сенатора от верховной власти. Это зависимость правящей бюрократии от царской власти в ещё большей мере прослеживается в экономической области. Если в ХVII веке благополучие вельмож обеспечивалось их собственными крепостными крестьянами, то в ХVIII веке сенаторы, как и прочие чиновники, получали денежное жалование. Прекращение службы влекло за собой прекращение выдачи жалования; прекращение по службе, связанное с понижением или повышением, также отражалось на размере жалования.

Для бюрократической системы управления характерны одинаковые структуры и штаты местных и центральных учреждений. Этого нельзя сказать ни о Боярской думе, ни о приказах. Историк может установить, чем занимались тот или иной приказ и даже Боярская дума, только эмпирическим путём, то есть изучением их деятельности: следы деятельности этих учреждений, отражённые в документах, позволяет установить их компетенцию. Лишь в петровское время все учреждения были обеспечены инструкциями, регламентами и штампами. Создаётся внешняя стройная система управления, которую современники уподобляли часовому механизму. Как в нём все винтики и колёсики находятся во взаимодействии, выполняя определённую нагрузку, так в государственном устройстве - чёткая система соподчинённости учреждений и разделения функций. Унификация и регламентирование вели к специализации чиновничества и дроблению обязанностей должностных лиц. Главным показателем роста разделения труда является отграничение военной службы от гражданской. В ХVII веке военная и гражданская служба совмещались в одном лице. Считалось, что познаний и опыта боярина вполне достаточно, чтобы с одинаковым успехом справляться с военными, дипломатическими и административными функциями. Регулярная армия, созданная при Петре, была рассчитана на обслуживание её иерархией военной бюрократией - профессионально подготовленным офицерским корпусом. Военная служба если и совмещалась с иной, то только с дипломатической, но такое совмещение определялось их естественной взаимосвязью. К проявлениям роста специализации относится дробление должностей, наблюдавшееся во всех подразделениях бюрократической системы. Вместо главы приказа, фактически распоряжавшегося его деятельностью, создаются коллегии со своей иерархией должностных лиц: президент, вице - президент, советники и асессоры. Ещё более дробное разделение труда в низшем эшелоне; появляются ранее не существовавшие должности исполнителей распоряжений верхушки бюрократии - протоколисты, актуариусы, секретари и пр.

Численность бюрократии к концу царствования Петра если и увеличилась, то незначительно. Это объяснялось перераспределением должностных лиц между сферами управления и совершенствованием всей системы государственного управления. Так, если в Боярской думе к концу столетия насчитывалось чуть более 100 членов, то в Сенате заседало девять человек. Присутствие коллегии состояло из десяти членов вместо двух - трёх в приказах. Зато приказов в конце столетия было 44, а коллегий и равных с ними учреждений - двенадцать. Нивелировка произошла и в областной администрации: при Петре на местах возникли не существовавшие в XVII веке губернские и провинциальные учреждения, а всеемте с ними и их штаты. Однако сама по себе численность должностных лиц не может служить главным признаком бюрократической сути управленческого аппарата. Количество людей, занятых в управлении, важно лишь в том отношении, что минимум их должен обеспечить действие бюрократической системы. Количественный показатель в бюрократической системе имеет такое же значение, как численность населения в общественном разделении труда, - для этого тоже необходим минимум лиц, участвующих в производстве. Лишь после возникновения бюрократии начинается её расширенное воспроизводство.

Глава 2. Роль Табели о рангах в формировании русской бюрократии при Петре I