Федерализм в Российской Федерации

Во-первых, пиковая точка разрыхления целостности государства пройдена еще в 1998 году, точнее в тот момент, когда правительство Примакова и региональные руководители после августовского кризиса доказали готовность и способность удержать ситуацию под контролем и не допустить эскалации сепаратистских настроений. Именно тогда заговорили о восстановлении вертикали власти, о необходимости создания механизма федерального вмешательства. Вскоре были приняты два важнейших закона - о порядке разграничения полномочий Федерации и ее субъектов и об общих принципах организации органов власти субъектов Федерации. Положения этих законов хотя и недостаточно последовательно, но все же сделали существенный шаг к тому, чтобы положить конец договорной вакханалии и законодательному своеволию субъектов федерации.

Для предотвращения эскалации сепаратистских настроений в некоторых территориях сыграл свою роль и жестокий опыт первой чеченской войны - войны позорной, но тем не менее показавшей миру готовность России платить и требовать страшную цену за сохранение своей целостности.

Во-вторых, в 1993-99 годах федеративное строительство принесло и крупнейшие достижения: создание в регионах демократических институтов, их проверка и закрепление двумя турами выборов; овладение регионами искусством и механизмами управления экономическим и социальными процессами; адаптация регионов к требованиям рыночной экономики - отсюда, кстати высокие цифры роста региональных экономик в 2000 году. Не будь всего этого, неизвестно, что стало бы с Россией в тот длинный и грустный период, когда федеральный Центр был практически недееспособен.

Наконец, в тот же период в процесс федерализации в массовом порядке включились русские регионы, что обеспечило относительную “деэтнизацию” федеративного процесса и следовательно уменьшило аффективную и увеличило рациональную составляющую в нем (этнизм, известно, всегда и неразрывно связан с аффектом, с опасностью превращения нормального для политики конфликта интересов в губительный конфликт ценностей).

В-третьих, в сегодняшних событиях, характеризующих ликвидацию признаков внутреннего разобщения России до уровня угрозы ее целостности. Напротив, лояльная и конструктивная реакция региональных лидеров на путинский федеративный пакет говорит скорее о том, что они с нетерпением ждали импульсов политической воли из Кремля.

5. О мерах, принятых в 2000-2001 гг. в сфере федеративного строительства.

Указ о федеральных округах - это понятная и оправданная попытка вынести надзорные органы из регионов. где они неизбежно оказываются в зависимости от региональных властей. Но беда, если полпредов будут стараться превратить в неких сверх-менеджеров, организующих работу всех органов власти (федеральных, региональных, органов местного самоуправления) на вверенных территориях.

Создание механизма вынесения предупреждения и отстранения руководителей регионов и роспуска законодательных собраний решением Президента . Мера верная, но недостаточная. Во-первых очень узко сформулирован перечень деяний, за которые может быть вынесено предупреждение: принятие нормативных актов, противоречащих федеральной Конституции и неустранение несоответствия после соответствующего представления. А хроническая халатность, непрофессионализм, неумение наладить работу, сдача позиций преступности? На это никакой реакции Центра не предусмотрено. Ждите граждане, до следующих выборов. А до них четыре года. А тем временем механизм выборных манипуляций отлаживается до такой степени, что реальным волеизъявлением граждан выборы быть перестают. Слишком громоздок и механизм принятия решения об отрешении (роспуске) - необходимо два судебных решения “соответствующих” судов. А суды эти когда еще станут реально независимыми. Было бы правильным, чтобы механизм федерального вмешательства был прописан в Конституции.

6. Реформа Совета Федерации. Сам по себе поиск оптимальной модели формирования парламента вообще и второй палаты в частности не представляет собой ничего необычного в мировой практике. Но это - третья реформа за семь лет. Частота реформ и стремительность их осуществления оставляют впечатление импровизации, поиска путем проб и ошибок. А это путь очень дорогостоящий.

Закон о порядке формирования Совета Федерации от 5 декабря 1995 года пошел по линии реализации ельцинской формулы. В ситуации 1995 года было, наверное, правильным пойти на представительство регионов через их высших руководителей. Это обеспечило сохранение управляемости в большинстве регионов в ситуации резкого ослабления и дезорганизации федеральной власти в 1996-1999 годах.

В нынешних условиях стратегической консолидации центральной власти необходимость в таком механизме отпадает, тем более, что он связан с некоторыми издержками, например, непостоянным характером работы законодателей в верхней палате. Закон 5 августа 2000 года снимает эту издержку, но не разрешает вопроса об уровне и демократичности механизма представительства регионов в парламенте страны. Серьезное и долгосрочное разрешение этого вопроса возможно и без изменения текста Конституции но при условии перестановки акцентов в толковании статьи 95. Акцент должен быть поставлен на представительство регионов как сообществ граждан, как этого и требовал текст проекта до ельцинской редакции. Члены Совета Федерации - по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации должны избираться гражданами субъектов Федерации.

Но Совет Федерации не должен стать второй Государственной думой, иначе вторая палата в значительной мере потеряет смысл. Еще классики политической науки - Монтескье, Бентам, Джефферсон, Мэдисон, Джон-Стюарт Милль, Кавур и др. отмечали, что свою функцию контрольной инстанции в отношении качества законодательства как и свою функцию фактора стабильности и “упорядочевания развития” вторая палата может сыграть только если она будет защищена от тех страстей, которые бушуют в нижней, партийной палате, и цикл которых подчинен избирательному циклу.

Возможно и другое толкование: нынешняя реформа шаг от двухпалатности к однопалатности. Это было бы странно. Весь мир движется в противоположном направлении: за последнюю треть XX века число вторых палат - палат регионов - возросло на половину - с 45 до 67. Это не мода, а отражение объективного движения к многомерному представительству гражданина как носителя множества других социальных ролей, среди которых роль члена территориального сообщества граждан одна из основных. Зачем же России опять пускаться против течения, тем более, что и национальный опыт парламентского строительства от Сперанского, а может быть и раньше сплошь двухпалатный. В современных российских условиях движение от двухпалатности к однопалатности возможно только как составная часть движения от формирующейся демократии к мобилизационной диктатуре. Хочется надеяться, что этого не произойдет.

7. Нынешняя волна федерализации России не первая в XX-XI вв. Первая прокатилась в 1917-24 годах, когда в силу некоторых конъюнктурных обстоятельств и идеологических догм государство получило квазидоговорную природу, а регионы проживания крупных национальных меньшинств во внутренних районах России обрели статус квазигосударств. Возник квазифедерализм - федерализм по букве конституции, унитаризм по существу политического господства. И когда рухнула политическая основа квазифедерализма - властная гегемония КПСС - и сама КПСС ушла в небытие, квазифедерализм обернулся разрушением государства. Отсюда вывод: России нельзя становиться на путь квазифедерализма, когда федерализм остается в статьях конституции и законов, в политической и идеологической фразеологии, но отменяется де-факто с помощью указного права.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Аксаковский В.П. Радость и горе федерализма РФ. М., 1999. 223 с.

2. Александров Д.В. Мы живём в Российской Федерации. М., 1999. 558 с.

3. Аринин А.Н. Российская государственность и проблемы федерализма Исследования по прикладной и неотложной этнологии N105, http://old.iea.ras.ru/Russian/publications/applied/105.html, 2001, 35 с.

4. Болотин Э.Л. Боль нашего федерализма. М., 1998. 225 с.

5. Викторов А.Н. Из истории российского федерализма// Российская Федерация.1998.

№ 3. 56 с.

6. Владимирова В.В. Некоторые правовые проблемы современного российского федерализма. М., 1995. 347 с.

7. Златопольский Д.Л. Становление федерализма в России// Вестник Московского университета. Серия Право. 1997. № 5. 80 с.

8. Златопольский Д.Л. Процесс развития федеральных отношений//Вестник Московского университета. Серия Право. 1998. № 6. 80 с.

9. Калина В.Ф. Федерализм в России//Социально - гуманитарные знания. 1999. № 3. 290 с.

10. Некрасов С.С. Некоторые проблемы российского федерализма// Журнал российского права. 1999. № 10. 95 с.

11. Синюков В.Н. О форме федерации в России// Государство и право. 1993. № 5. 78 с.

12. Страшун В.С. Кое - что о федерализме// Российский бюллетень по правам человека. 1999. № 12. 79 с.

13. Федоров Николай "Синдром административного восторга" (О проекте реформы федерализма в России) "Российская газета" 21.03.2001.

14. Федосов П.А., доклад на конференции "Федерализм на пороге XXI века: российское и международное измерения", февраль 2001 г., размещен на сервере Центра интернет КГУ.

15. Чудновский Г.Л. Реформирование федеральных отношений// журнал российского права. 1999. № 7/8. 95 с.

16. Шаймиев М. Концепция государственной политики по разграничению предметов ведения

и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, 2001 г. (Проект)

17. Шахрай C.М. Проблемы развития российского федерализма на современном этапе. доклад на конференции "Федерализм на пороге XXI века: российское и международное измерения", февраль 2001 г., размещен на сервере Центра интернет КГУ.

18. Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм// Государство и право. 1995. № 3. 78 с.

19. Яковлев А.А. Федерация или конфедерация. М., 1998. 345 с.

20. Якунин В.Ю. Централизм в Российской Федерации. Спб., 1995. 270 с.

21. Конституция Российской Федерации. М., 1999. 60 с.

22. Декларация о государственном суверенитете //Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР,1990, № 2.

23. Федеративный договор. М., 1996. 30 с.

24. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей редакцией Б.Н. Топорина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. -- М. 1994. 480 с.

25. Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, 1999,"Собрание законодательства РФ", 28.06.99, N 26, ст. 3176,

Размещено на Allbest.ru