Федерализм в Российской Федерации

“В мире нет “лёгких федераций”, все федеративные государства сталкиваются с какими-то трудностями и проблемами. Особенностью России на её нынешнем этапе развития является то, что её федерализм переживает переходный период, обретает демократические формы в сложных экономических и политических условиях и, прежде всего, в условиях обострения межнациональных отношений. Отсюда незавершённость, а иногда и противоречивость норм, определяющих правовой статус федерации и её субъектов. Ещё не приняты многие федеральные законы, предусмотренные Конституцией, не сложилась судебная практика по спорам о компетенции, нет отрегулированной вертикали исполнительной власти. Синюков В.Н. О форме федерации в России// Государство и право. 1993. № 5. с 31.”

Именно вопрос разделения власти между центром и субъектами Федерации оказался ключевым в становлении российского федерализма, здесь кроются потенциальные угрозы конституционной безопасности страны. Ни Федеративный Договор 1992 г., ни Конституция РФ не сбалансировали в полной мере взгляды центра и составных частей России на оптимальную модель разделения власти по вертикали. Как следствие - принятие субъектами РФ нормативных актов, не соответствующих федеральной Конституции, несогласованное развитие регионального законодательства по предметам совместного ведения, процесс вытеснения конституционных норм нормами договорными. В некоторых федеральных актах, в свою очередь, ущемляется конституционный статус субъектов РФ, что отражается на их нормотворческой деятельности.

“Когда идет речь о разграничении властных полномочий между федеральным центром и составными частями государства, как правило, употребляются термины “разграничение предметов ведения” и “разграничение полномочий (компетенции)” (иногда эти понятия употребляются вместе).Владимирова В.В. Некоторые правовые проблемы современного российского федерализма. М., 1995. с 119.” Между тем понятия эти различны. Практика показывает, что их отождествление приводит к отрицательным последствиям в законотворчестве и практической деятельности органов государственной власти, граничащим с нарушением принципа конституционности. В настоящей работе под предметами ведения (Федерации, ее субъектов или совместного) понимаются сферы общественных отношений, по которым соответствующие органы государственной власти осуществляют правовое регулирование, а под полномочиями (компетенцией) - права и обязанности (совокупность властных полномочий) соответствующего органа государственной власти, которыми он наделен для реализации задач и функций по предметам соответствующего ведения. Полномочия - это свойство, присущее только государственному органу или должностному лицу. Сегодня же даже в конституционном тексте можно встретить понятие "полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (см., например, ст. 73 Конституции РФ). Для устранения имеющего место разнобоя следовало бы данные понятия, а также порядок размежевания предметов ведения и полномочий определить в Федеральном законе (в частности, в Законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, 1997 г.).

Говоря о форме разграничения предметов ведения между Федерацией и её субъектами, необходимо иметь в виду, что преобладающим является установление такого разграничения на уровне федеральной Конституции, как это имеет место в большинстве федеративных государств. Конкретные же способы разграничения могут различаться.

Федеративное устройство государства находит, естественно, отражение и в структуре федеральных органов государственной власти России. Это "отяжеляет" государственный аппарат Федерации как таковой, делает его более громоздким, но, тем не менее, необходимо, так как направлено на обеспечение стабильности и эффективности функционирования государства.

Поскольку все субъекты РФ являются государственными образованиями, они создают свои органы государственной власти. Примечательно, что единую систему органов государственной власти в России образуют только органы исполнительной власти (федеральные и субъектов Федерации) - ч. 2 ст. 77 Конституции РФ Конституция РФ. М., 1993. Ст. 31..

Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти играет Президент РФ, который вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Важно иметь в виду, что этим полномочием Президент РФ обладает в отношении любых органов исполнительной власти субъектов РФ, в том числе и в отношении глав исполнительной власти субъектов, включая и избранных населением соответствующего региона.

Поскольку органы законодательной власти самой Федерации и ее субъектов единой системы не образуют, здесь контроль Федерации за деятельностью ее субъектов возможен посредством обращения в суд (прежде всего в Конституционный Суд РФ, хотя не исключены, а в некоторых случаях могут быть даже более эффективными обращения в суды общей юрисдикции, а также в конституционные (уставные) суды субъектов Федерации).

Соотношение федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения в ст. 76 Конституции РФ определены следующим образом: в данных сферах общественных отношений могут приниматься как федеральные законы и иные федеральные правовые акты, так и законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации; однако последние должны приниматься в соответствии с федеральными законами. В случае же противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта Федерации действует федеральный закон Конституция РФ. М., 1993. Ст. 30..

С учетом того, что российское законодательство сформировано пока не полностью, важным является положение о том, что отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов не является препятствием для урегулирования данного вопроса субъектом Федерации. На это неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ. Но хотя российская Конституция и допускает опережающее правовое регулирование в субъекте Федерации, конституционное предписание о необходимости соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральному закону предполагает, в том числе и приведение правового акта субъекта Федерации в соответствие с федеральным законом, принятым позже (если, конечно, имели место несоответствия). Это положение зафиксировано и в большинстве подписанных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации. Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ при издании правовых актов по предметам совместного ведения не вправе вторгаться в компетенцию федеральных органов, устанавливать обязанности последних и пр. “Такая ситуация неизбежно приводит к многочисленным коллизиям федерального и регионального законодательства, в связи с чем стала достаточно распространенной идея “опережающей инициативы федерального парламента”, суть которой заключается в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов и дальнейшем развитии регионального нормотворчества на основе и в соответствии с этими законами. Владимирова В.В. Указ. соч. с. 167. ” Именно такой подход и предполагался при разработке Конституции РФ (в частности, ст. 72).

Наиболее приемлемой (и в какой-то степени традиционной) правовой формой законодательного регулирования на федеральном уровне предметов совместного ведения представляется принятие Основ законодательства РФ (в идеале их следовало бы принять по каждому предмету совместного ведения), как это было в свое время в СССР. Иногда можно встретить мнение, что такой вид нормативного акта, как "основы законодательства", не предусмотрен Конституцией РФ. Данная точка зрения представляется не вполне обоснованной. Конституция не предусматривает в прямой постановке и таких нормативных актов, как кодекс (тем не менее, уже приняты Гражданский, Уголовный, Воздушный, Водный, Лесной кодексы РФ). Определяющим должно быть не конкретное название того или иного нормативного акта, а его правовая форма, порядок принятия, юридическая сила, место в иерархии правовых актов государства. Именно на базе основ законодательства развивалось бы региональное законотворчество по предметам совместного ведения. С принятием основ законодательства по всем предметам совместного ведения отпала бы необходимость в заключении договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (они были бы для всех субъектов РФ разграничены конституционно и законодательно); договору осталось бы место только в процессе делегирования полномочий, уже установленных для соответствующего органа государственной власти (возможна еще также передача посредством договора каким-либо субъектом РФ предметов ведения из его исключительного ведения в совместное ведение РФ и данного субъекта Федерации). Пока же в России договор не только остается формой разграничения предметов ведения и полномочий между центром и регионами, но и зачастую превалирует над федеральным законодательством и даже над Конституцией РФ (в частности, договор с Татарстаном).

Известный "парад суверенитетов" в дальнейшем перерос в "парад заключения договоров", для субъектов РФ стало как бы "непрестижным" не заключить договор с центром. Этой тенденции в теории и на практике дают неоднозначную оценку, так как нормы заключаемых договоров вторгаются в сферу федерального законодательного регулирования. В частности, на научно-практической конференции "Проблемы и перспективы развития российского федерализма", прошедшей в Парламентском центре в начале 1998 года, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Е. С. Строев достаточно резко заявил, что “Россия сегодня уже не федерация, а “союз договорившихся элит. Строев Е. С. Я - против. М., 1999. с. 31.” Особое беспокойство вызывает тот факт, что все договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и субъектом Федерации подписываются "за спиной" остальных субъектов, что не добавляет доверия в отношения их друг с другом.

Имеет место и практика заключения единого договора РФ сразу с несколькими субъектами Федерации (например, договор с Красноярским краем и входящими в его состав Таймырским и Эвенкийским автономными округами). В развитие договоров заключено более 250 соглашений.

«Большинство из подписанных в настоящее время договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ изменяют схему разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, установленную российской Конституцией». Калина В.Ф. Федерализм в России//Социально - гуманитарные знания. 1999. № 3. с 31.

Таким образом, налицо смешение двух уровней разграничения властных полномочий: первый уровень - определение отношений между Российской Федерацией и ее субъектами; второй - урегулирование отношений между федеральными и региональными органами государственной власти. Разные по правовой природе договоры ставятся в один ряд. На сегодня большинство подписанных договоров с органами государственной власти субъектов РФ являются именно договорами между Федерацией и ее субъектом, а не договорами между органами государственной власти, так как они устанавливают новый статус субъекта РФ. Особенно выделяются в этом отношении договоры с Татарстаном и Башкортостаном. Конституция же РФ (ч. 3 ст. 11, ч. 2 ст. 78) допускает заключение договоров и соглашений именно “между органами государственной власти Федерации и её субъектов” Конституция РФ. М., 1993. Ст. 31. .

Как отмечено выше, в России принята конституционная модель разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Фактически же утверждается договорная модель Российской Федерации, "договорное право", право, которое для заключивших договор "сторон" имеет зачастую приоритет перед федеральным законодательством, а порой и перед Конституцией. Обозначилась противоречивая тенденция фактического перехода от конституционной или конституционно-договорной Федерации к договорной.

Судя по всему, договорная практика будет продолжаться и впредь. Однако заключаемые договоры должны носить государственно-правовой, а не международно-правовой характер. Не может быть договора между Российской Федерацией и её субъектом как равноправным с ней государством или государственным образованием.

Понятно, что заключение таких договоров (во всяком случае, на начальном этапе) носило компромиссный характер, они рассматривались как средство для снятия напряженности во взаимоотношениях центра и регионов. Председатель Конституционного Суда РФ М. В. Баглай подчеркнул, что и сегодня именно такие договоры помогают устранять противоречия во взаимоотношениях центра с регионами.

Основу содержания заключаемых договоров должны составлять положения федеральной Конституции, а не сиюминутные положения о политической целесообразности.

Необходимо отметить существование и иных точек зрения. В частности, Б. А. Страшун считает, что “отступления в договорах от норм ст. 71-73 Конституции РФ нельзя рассматривать как ее нарушение” Б.А. Страшун. Проблемы современного федерализма. М., 1998. Стр. 32.. Таким образом, опровергается тезис о том, что заключаемые в соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ договоры обладают меньшей юридической силой, чем федеральный закон. В частности, автор допускает передачу посредством договора в исключительное ведение субъекта Федерации как предметов исключительного ведения РФ, так и предметов совместного ведения. Более того, в случае такой передачи принятые федеральные законы и даже федеральные конституционные законы не будут действовать на территории соответствующего субъекта Федерации без подтверждения со стороны его управомоченных органов государственной власти. “Это положение основывается на том, что ст. 11 Конституции РФ, ч. 3 которой предполагает договор как форму разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, содержится в главе 1 Конституции - "Основы конституционного строя" - и, следовательно, обладает большей юридической силой по сравнению со ст. 71-73, которые закрепляют разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами” Там же. Стр. 47. .

Данное утверждение представляется не вполне обоснованным в силу следующих обстоятельств. Конституция РФ допускает заключение договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий, но между органами государственной власти (РФ и субъектов Федерации), а не между Российской Федерацией и ее составными частями. Часть 2 ст. 4 Конституции РФ, содержащаяся также в гл. 1 - "Основы конституционного строя" - определяет верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны (да это вытекает и из самой правовой природы Конституции как Основного закона государства). В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ законы и иные правовые акты (а, следовательно, и договоры), принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Именно такую позицию высказал и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 9 января 1998 года, указав, что и Федеративный договор 1992 г. и соглашения между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ могут применяться лишь с учетом требований Конституции РФ.

Положения ст. 71-73 Конституции, определяющие разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами, хоть и не относятся к основам конституционного строя, но изменить их может только Федеральное Собрание РФ с участием законодательных органов субъектов Федерации (ст. 136 Конституции), а никак не двусторонний договор внутригосударственного характера. Да и в самой ч. 3 ст. 11 Конституции РФ среди правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации на первом месте стоит Конституция РФ, далее федеративный договор и только затем - “иные договоры”.

Заключение договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ должно обусловливаться прежде всего спецификой конкретного субъекта Федерации, а не политическими причинами, стремлением получить от федерального центра различные льготы. И такие договоры уже есть: в договоре с Калининградской областью учтено ее геополитическое положение; в договорах с Бурятией и входящим в ее состав Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, а также с Иркутской областью - особенности экологической ситуации, связанные с тем, что территория данных субъектов является водосборной зоной озера Байкал; в договорах с Удмуртией, Свердловской областью - насыщенность экономики оборонным производством; в договорах с Краснодарским краем, Ростовской областью - мощные миграционные потоки; в договоре с Москвой - выполнение данным субъектом РФ функций столицы России и т.д.

Договор как правовая форма разграничения властных полномочий (делегирования полномочий) вполне допустим в системе органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, что и предусмотрено в ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ.

“Проблема разделения власти по вертикали в федеративном государстве не ограничивается только вопросами такого разделения между федеральным центром и субъектами Федерации, логическим продолжением ее является проблема разграничения властных полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и находящимися на их территории органами местного самоуправления. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), они в любом случае осуществляют власть публичную, со всеми присущими власти признаками (свойствами) и, прежде всего - обладанием волей и силой.Калина В.Ф. Указ. соч. с. 45. ”

Органы государственной власти, субъектов Федерации зачастую вторгаются в компетенцию “своих” органов местного самоуправления. В то же время эти органы болезненно относятся к случаям вторжения органов местного самоуправления в полномочия региональных властей.

“Наиболее остро эти вопросы стоят во взаимоотношениях между субъектами РФ и их столицами (краевыми, областными, окружными центрами). Последние, выступая муниципальными образованиями, являются в большинстве своем достаточно крупными городами, в которых зачастую сосредоточены основное количество населения, экономический, финансовый, интеллектуальный потенциал субъекта Федерации. На территории данных муниципальных образований располагается достаточно большое количество объектов государственной собственности. У города же рычагов воздействия на хозяйствующие субъекты зачастую гораздо больше, чем у субъекта Федерации - в их руках предоставление всех коммунальных услуг (обеспечение энергией, теплом, водой, газом и т.д.), возможность устанавливать местные налоги и сборы (на уборку территории, на развитие социальной инфраструктуры и т.п.) и, следовательно, пополнять городскую (муниципальную), а не государственную (республиканскую, краевую, областную, окружную) казну. Именно вопрос раздела финансовых источников представляется наиболее острым во взаимоотношениях региональных и местных властей, и решен он должен быть законодательно, в том числе и на федеральном уровне. Полезны были бы, в частности, законы о минимальной бюджетной обеспеченности, о финансовых нормативах.

Сотрудничество властных институтов всех уровней сегодня является важнейшей задачей развития российской государственности.

«Актуальной для России является сейчас скорейшее создание на действующей конституционной основе сбалансированной системы взаимных прав, полномочий и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления». Калина В.Ф. Указ. соч. 225.

В любом федеративном государстве, особенно при его создании и реформировании, неизбежно возникает одна из ключевых проблем разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами. Важность ее определяется тем, что речь идет о "дележе власти", праве распоряжаться государственными материальными и финансовыми ресурсами, принимать законы и другие важные решения, влияющие на жизнь общества и функционирование государства.

“Федерация, как самостоятельное государство, не может не обладать определенной степенью унитаризма, поскольку в ней всегда имеются сферы жизни общества и области государственной деятельности, которые целиком относятся к компетенции федерации. Это выражается в юридической науке термином “исключительная компетенция федерации. Некрасов С.С. Указ. соч. с. 68.” Имеются также сферы жизни общества и государственной деятельности, которые целиком относятся к компетенции субъектов федерации, что обозначается в. юридической науке термином “исключительная компетенция субъектов федерации”. Наряду с этим существуют сферы жизни общества и области государственной деятельности, которые находятся в ведении одновременно и федерации, и её субъектов. Это породило в юридической науке термин “совместная компетенция”, хотя он явно неудачен.

«Совместными являются в данном случае только предметы ведения, да и то при самой обобщенной их характеристике. Далее неизбежно возникает проблема более детального определения составных частей многих из этих предметов ведения, которые относятся непосредственно к федерации или к её субъектам, а вслед за этим конкретизации полномочий, соответственно, федерации и её субъектов в сфере совместного ведения. Вот почему следует говорить лишь о предметах совместного ведения и нельзя - о совместной компетенции. Последней просто не существует». Там же. С. 70.

Разграничение компетенции между федерацией и её субъектами производится, как показывает мировая практика, различными технико-юридическими способами.

1) Детально определяется компетенция федерации и одновременно устанавливается правило: “Всё остальное относится к компетенции субъектов федерации”. Этот способ можно условно назвать презумпцией компетенции субъектов федерации. Он позволяет им решать любые, возникающие в жизни новые вопросы, если, конечно, они не отнесены к компетенции федерации.

2) Подробно очерчивается компетенция субъектов федерации, а всё остальное считается относящимся к компетенции федерации. Такой способ ведет к тому, что всякий новый вопрос автоматически возносится на федеральный уровень.

3) Развернутым образом излагается компетенция и федерации, и ее субъектов. Элементы такого способа имеются в Конституции США, причем компетенция федерации определяется косвенным путем - через предметы ведения и полномочия Конгресса и Президента США. “Применение этого способа ведет к тому, что при появлении новых проблем, не попавших в перечень, создается неясность относительно того, кто вправе их решать. Но такой способ обладает все же большей степенью определенности. При подготовке в недавнем прошлом как нового союзного договора, так и российского федеративного договора неоднократно вносились предложения разграничить компетенцию между Федерацией и её субъектами путем установления двух перечней: предметов ведения и полномочий.Эбзеев Б.С. Карапетян Л.М. Российский федерализм// Государство и право. 1995. № 3. с 15.”

4) В некоторых федерациях (в ФРГ, например) законодательное регулирование общественных отношений относится в основном к компетенции федерации, а государственное управление в тех же сферах - к компетенции ее субъектов. Здесь разграничение компетенции производится прежде всего по видам государственной деятельности, которые производны от принципа разделения властей, в частности, на законодательную и исполнительную.

Упомянутые способы иногда дополняются установлением “конкурирующей компетенции”: определяется круг общественных отношений, регулировать которые вправе и федерация и ее субъекты, причем последние не должны ждать, чтобы первой сказала свое слово федерация, но если она издает потом закон, то субъекты федерации обязаны привести свои "опережавшие" законы в соответствие с федеральным (ФРГ, Индия).

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., одержит ряд статей, относящихся к разграничению компетенции Российской Федерации и её субъектов.

Конституция Российской Федерации 1993 г. взяла за основу следующие способы разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Во-первых, в ст.71 закреплено, что именно находится "в ведении" Российской Федерации. При этом молчаливо предполагается, что и все полномочия по указанным предметам ведения входят в компетенцию федерации. Во-вторых, Конституция РФ в ст.72 определяет, что именно находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, а далее ст.73 формулирует общий принцип: вне пределов предметов ведения федерации и её полномочий по предметам совместного ведения субъекты федерации “обладают всей полнотой государственной власти”. Следовательно, в данной сфере действует презумпция компетенции субъектов федерации.

Кроме того, в Конституции РФ имеются статьи о том, что некоторые вопросы решаются “по взаимному согласию” или “по соглашению” РФ и субъектов федерации. Эти вопросы тем самым тоже отнесены к сфере совместного ведения и образуют внутри нее особую группу (их ни одна из сторон не может решать в одностороннем порядке). К таким вопросам относится, например, изменение статуса субъекта федерации (п.5 ст.66).

“По предметам совместного ведения федерации и её субъектов принимаются как федеральные законы и другие федеральные нормативные правовые акты, так и законы, и другие нормативные правовые акты субъектов федерации. И это естественно. Ведь речь идет о предметах совместного ведения. По раздельным предметам ведения федерации и её субъектов акты должны издаваться только, соответственно, на федеральном уровне, или только на уровне субъектов федерации (второе явление, получило официальное наименование “собственное правовое регулирование” - п. 4 ст. 76 Конституции РФ). Эбзеев Б.С. Карапетян Л.М. Указ. соч. с. 32.” В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской федерации, изданным в соответствии с п. 4 указанной статьи, действует нормативный правовой акт субъекта федерации (п. 6 ст. 76 Конституции РФ).

На практике возникает проблема: может ли субъект Российской Федерации опередить федерацию в регулировании общественных отношений в сфере совместного ведения или во всех случаях должен ждать, пока сначала федерация примет свой закон или иной нормативный правовой акт для регулирования этих отношений. В Конституции РФ имеется указание на то, что по предметам совместного ведения субъекты федерации издают свои законы и другие нормативные правовые акты “в соответствии” с федеральными законами (п.2 ст.76). Эта формула часто толкуется как “запрет на опережение”.

Между тем такое “опережение” рационально тем, что позволяет оперативнее обновлять законодательство, причем с учетом региональных особенностей. Анализ этих актов и практики их применения может облегчить выработку оптимальных федеральных законов. Главное - привести “опережающие” нормативные акты субъектов федерации в соответствие с последующими федеральными, не допуская противоречий между ними.

Принципиально важным является включение в Конституцию нормы о том, что “положение о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа Конституция РФ. М., 1993. Стр. 29.”. Тем самым в этой статье развивается положение ст.5 Конституции РФ о равноправии субъектов Российской Федерации. Цель такого выравнивания состояла, видимо, в том, чтобы снизить накал страстей в борьбе за права и привилегии и направить энергию органов субъектов Российской Федерации на развитие экономики, решение насущных социальных проблем.

Статья 72 Конституции Российской Федерации содержит обширный перечень вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом пределы того, что конкретно причитается по данным вопросам именно Российской Федерации, а что - её субъектам, данная статья не определяет. Для разграничения же компетенции нужно указать, и это вытекает из ст. 73 Конституции, на полномочия федерации, с одной стороны, и полномочия её субъектов - с другой, в каждой сфере совместного ведения. Правда, в ряде случаев другие статьи Конституции РФ позволяют уточнить пределы компетенции Российской Федерации и её субъектов по тем или иным вопросам, отнесенным к совместному ведению. Так, в ст. 72 говорится, что в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся “общие вопросы... образования” (п. “е”), а в ст. 43 Конституции определены принципы образования и предусмотрено право Российской Федерации устанавливать федеральные государственные образовательные стандарты.

Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению РФ и ее субъектов относятся “кадры судебных органов” (п. “л”), а ст. 128 Конституции Российской Федерации предусматривает, кого из них назначает федерация в лице соответствующих своих органов.

На первое место в ст. 72 Конституции РФ поставлен вопрос об обеспечении соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. “а” ст. 72).

Внешне эта формулировка напоминает норму ст. 73 Конституции СССР об обеспечении единства законодательного регулирования на территории СССР. Однако ее следует рассматривать с несколько иных позиций. В союзной Конституции был сделан акцент на определяющую роль федеральных властей в обеспечении единства законодательного регулирования.

Из указанной нормы ст. 72 Конституции РФ следует, что о соответствии конституций, уставов и законов субъектов федерации положениям федеральной Конституции и федеральных законов должны заботиться как федерация, так и ее субъекты. Но в то же время необходимо иметь в виду, что Президент Российской Федерации “является гарантом Конституции Российской Федерации” (ст.80) и использует в связи с этим согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, а также право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их федеральным Конституции и законам (ст. 85). Конституционный Суд Российской Федерации решает, в частности, дела о соответствии положениям Конституции Российской Федерации конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов федерации. Если эти акты будут признаны неконституционными, они утрачивают силу.

Тем самым и Президент, и Конституционный Суд (ст. 125) обладают властными полномочиями для обеспечения предусмотренного Конституцией Российской Федерации верховенства федерального законодательства над законодательством субъектов федерации.

Примерно с таких же позиций следует подходить к анализу п. “б” ст. 72 Конституции, который указывает, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.

Защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность как федерации, так и ее субъектов, но в первую очередь - федерации. Последняя выполняет эту роль путем осуществления правотворческой деятельности, исполнения конституционных обязанностей Президентом Российской Федерации (ст. 80 Конституции РФ) и федеральным Правительством (согласно ст. 114, оно “осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан”). Кроме того, защита прав и свобод возложена на федеральные суды и централизованную в масштабах федерации прокуратуру.

Особое место в области защиты прав и свобод человека и гражданина занимает защита прав национальных меньшинств, которая включает защиту этих прав и от возможных нарушений их органами субъектов федерации. Наряду с основными правами национальные меньшинства и этнические общности имеют специфические права, отражающие особенности их жизни, обусловленные географическими, культурными, религиозными и иными факторами. Поэтому в пункте “м” ст. 72 Конституции РФ говорится о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни указанных общностей.

“В земельном законодательстве, в том числе в Земельном кодексе, имеется ряд положений, определяющих особый статус соответствующих территорий. В свою очередь субъекты федерации принимают свои нормативные правовые акты, устанавливающие, например, статус родовых угодий, расположенных в пределах таких территорий Владимирова В.В. Некоторые проблемы современного российского федерализма. М., 1997. Стр. 15.”.

Несколько необычным является то, что в ст. 72 Конституции РФ имеется ряд пунктов, которые затрагивают с разных сторон по существу одну и ту же проблему. Речь идет, в частности, о правовом режиме земель и других природных ресурсов, охране окружающей среды. Указанная статья относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. “в”); разграничение государственной собственности (следовательно, и земельной) (п. “г”); природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые территории (п. “д”). Кроме того, п. “к” ст. 72 относит к предметам совместного ведения земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Таким образом, предметы совместного ведения, перечисленные в ст. 72 Конституции РФ, конкретизируются в других статьях Конституции и в федеральных законах. Некоторые депутаты Государственной Думы и научные работники-юристы предлагали принять в развитие ст. 72 и 73 Конституции РФ Федеральный Закон о разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения. «В настоящее время разработаны два конкурирующих проекта Федерального закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, в которых предпринята попытка решить в определенной мере и указанный вопрос. Анализ законопроектов приводит к однозначному выводу, что эта попытка оказалась неудачной. Такой путь решения данной проблемы в принципе представляется неоптимальным. Ее целесообразнее решать не в каком-то одном обобщающем Законе, а в каждом федеральном законе, относящемся к предметам совместного ведения, детально очерчивать полномочия федерации, предполагая, что все остальные полномочия в данной отрасли или сфере будут входить в силу ст. 73 Конституции РФ в компетенцию субъектов федерации». Якунин В. Ю. Централизм в Российской Федерации. Спб., 1995. с 47.

Наряду с основным, т.е. конституционно-законодательным способом разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами, в том числе по предметам совместного ведения. Конституцией РФ допускается договорный метод. Согласно Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов "осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий" (п."3" ст. 11). На практике стали заключаться договоры, прежде всего между Россией и ее субъектами, а не между их органами. Вместе с тем Конституция РФ (ст.78) разрешает федеральным органам исполнительной власти передавать "вниз", а органам исполнительной власти субъектов федерации - передавать "вверх" осуществление части своих полномочий (здесь имеет место не передача самих полномочий, предоставление права осуществлять чужие полномочия). Все это позволяет обеспечивать необходимую ясность в разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее отдельными субъектами с учетом их возможностей. Хотя в приведенных выше случаях речь идет о компетенции соответственно органов власти федерации и ее субъектов, но через компетенцию органов просматривается разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами, так как последняя реализуется преимущественно их органами.

2.2 Неравноправие субъектов Федерации как переходная стадия развития федеративных отношений

В соответствии с действующей Конституцией в состав РФ входят 89 субъектов Федерации, формально равноправных в отношениях между собой, а также во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Тем не менее, специфика национально-исторического развития страны сохранила формальные и неформальные особенности различных видов субъектов Федерации. Например, трудно отрицать фактическое правовое доминирование республик в составе РФ, а также городов федерального значения по сравнению со статусом многих краев и областей.

«Предметом многолетних дискуссий является правовое положение автономных округов. Существующее неприятие равноправного (по отношению к республикам) положения автономных округов основывается на устаревших представлениях, когда автономные округа были административно, финансово экономически и юридически жестко зависимы от решений органов государственной власти краев (областей), в состав которых они были введены актами высших органов». 15. Якунин В. Ю. Указ. соч. с 59.

В настоящее время автономные округа уравнены в основополагающих правах и обязанностях с краями (областями). В первую очередь, это следующие права: волеизъявление населения автономного округа при выборах окружных органов государственной власти; принятие этими органами окружного устава и окружных законов; участие автономного округа в международных политических и экономических контактах; самостоятельное формирование двусторонних взаимовыгодных отношений с РФ и другими субъектами Федерации. Федеральное законодательство установило в качестве самостоятельных финансово-экономических источников бюджетного развития автономных округов средства, извлекаемые из использования сосредоточенных на их территориях природных ресурсов. Указанные широкие права в значительной мере исключают рецидивы “местного патронажа” со стороны соответствующих краев (областей) или попытки воссоздания прежней региональной системы подчинения.

Края (области) как субъекты Федерации также не однородны в отношении реализации своих “равных” прав. Те края (области), стабильная рыночно ориентированная экономика которых обеспечивает необходимые поступления в местный бюджет, у которых имеются волевой губернатор, налаженные “столичные” связи, находятся в более благоприятном положении при решении возникающих перед ними вопросов; они в большей степени влияют на расстановку приоритетов региональной политики, могут позволить себе критику решений федеральных органов государственной власти. Другие субъекты из этого ряда, имеющие ограниченный рыночный потенциал, вынуждены искать “сильных партнеров”, нередко отказываться от собственных инициатив и занимают, как правило, выжидательную позицию по отношению к действиям федерального центра.

Не вызывает сомнений, что фактическое неравноправие субъектов Федерации (в отличие от формально провозглашенного Конституцией РФ равенства) сохранится еще длительное время. Реальными условиями сохранения такого положения являются сложившиеся в прошлом и продолжающие существовать ныне стереотипы государственно-правового мышления, искусственно разделяющие субъектов Федерации на разные категории, а также общая политическая, социальная и финансово-экономическая нестабильность в России. Можно предположить, что это -- промежуточная и неустранимая стадия развития федеративных отношений, в реальности которой надо научиться жить и терпеливо готовить изменения.

Между тем в кризисные для России периоды оживляются дискуссии о необходимости установления новых федеративных отношений. Ядром дискуссий, естественно, является вопрос о числе субъектов Федерации.

Некоторые аналитики утверждают, что нынешнее число субъектов Федерации явилось компромиссом, достигнутым на Конституционном Совещании в 1993 г. Теперь, мол, настала необходимость произвести укрупнение субъектов федерации и, таким образом, сократить число государственно-территориальных образований с приданием им статуса новых субъектов Федерации. В частности, в качестве прообраза новой структурной модели российского федерализма предлагается использовать существующие ассоциации экономического взаимодействия, добровольно возникшие на территории Российской Федерации после распада производственно-снабженческой и транспортной системы СССР.

Авторы данного проекта “новой реформы федерализма” наивно полагают, что механическое уменьшение числа существующих субъектов Федерации без согласия последних на эту “хирургическую операцию” автоматически обеспечит управляемость страной на общегосударственном уровне. Можно предположить, что субъектные новообразования такого типа, призванные заместить ныне существующие субъекты Федерации, будут крайне неустойчивыми, внутренне конфликтными и неизбежно распадутся, если их вообще удастся сформировать предлагаемыми принудительными способами.

Ряд иных радикальных предложений связан с изменением соотношения полномочий Президента РФ и нижней палаты парламента РФ. Эти глобальные перемены, затрагивающие интересы всей страны, не обсуждаются с регионами. При этом не принимается во внимание, что граждане выбирали Президента и депутатов в Государственную Думу с учетом того объема прав, которым данные лица уже наделены в соответствии с действующей Конституцией.

“Для проведения радикальных перемен не созрели надлежащие условия. Общеизвестно, что для успешного запуска и завершения глобальных интеграционных процессов (а укрупнение сложившихся субъектов Федерации на пространстве России может быть отнесено к таким типам процессов) необходимы политическая стабильность и нормальное функционирование экономики. Яковлев А. А. Федерация или конфедерация. М., 1998. с. 229” Только в этих условиях векторы интересов подавляющего числа федеральных и региональных законодателей, политиков, бизнесменов, рядовых граждан суммируются в активную равнодействующую. При любых иных вариациях существенных социально-политических параметров неизбежно возникают силы противодействия, способные затормозить поступательное развитие в указанной сфере.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ по материалам доклад Федосова П.А. на конференции "Федерализм на пороге XXI века: российское и международное измерения", февраль 2001 г.

1. О “федеративной природе” России.

Тезис о наличии таковой широко распространен. “Россия исторически довлеет федерализму” - считают Абдулатипов и Болтенкова.

Из истории нашего государства наличие у него некой “федеративной природы” не следует. Московское царство, а за ним и Петербургская империя формировались не путем объединения равностатусных земель, а через присоединение (добровольное или насильственное) окраинных земель к ранее сложившемуся государственному ядру, причем присоединяющиеся территории теряли при этом все атрибуты государственности. Царская Россия была империей с чрезвычайно высоким уровнем централизации и унификации системы управления в метрополии, и некоторыми особенностями управления на окраинах (в Польше, Финляндии, Бухарском эмирате).

Советское государство было федерацией только по некоторым формальным признакам (наличие квазигосударственных институтов в территориях, двухпалатный парламент с особыми нормами представительства национальных республик и т.д.). Но реально характеризовалось предельно высоким уровнем централизации властных полномочий и жестко иерархической структурой управления. Элементы действительной автономии и самобытности возникали в основном явочным порядком, существовали неявным для Москвы образом и периодически осуждались как проявление “местничества”.

Иногда федеративную природу России выводят непосредственно из ее уникальной географической протяженности. Но мировой опыт не говорит о том, что большое по территории государство может развиваться только как федерация. Есть исторический опыт империй, есть современный опыт огромного и унитарного Китая.

Еще одним доказательством, приводимым в пользу федеративной природы России, является ее полиэтнический характер. Нерусские народы России совокупно составляют около 15 процентов населения. Примерно столько же, сколько этнические ненемцы в Германии или этнические нефранцузы во Франции. Создание национальных квазигосударств на территориях с высоким процентом нерусского населения произошло в специфических условиях послереволюционных лет и монопольного господства идеологии, для которой право этносов на самоопределение вплоть до государственного отделения было одним из незыблемых постулатов. Между тем, создание таких квазигосударств - далеко не единственный и уж конечно не самый эффективный способ решения национального вопроса и обеспечения интересов национальных меньшинств из тех, которые выработаны человечеством.

Собственно российский опыт не содержит доказательств возможности конструктивного сосуществования этносов в условиях реальной федерализации. К тому же и хроническая неспособность ряда национально-территориальных квазигосударственных образований обеспечить хотя бы минимально приемлемый уровень даже не благосостояния, а выживания своего населения требует не федеративных, а патерналистских решений. (О какой субсидиарности, т.е. делегировании ответственности снизу вверх, каком федерализме - т.е. равноправном разделении ответственности и обязанностей уровней власти, может идти речь в отношении регионов, бюджет которых почти на 100 % формируется за счет дотаций федерального центра.) Чеченская трагедия также может быть понята не только как следствие просчетов в федеративном строительстве, но и как результат неконтролируемого разрушения системы жестко централизованного управления.

Таким образом, в природе России нет ничего такого, что фатально предопределяет выбор в пользу федерализма. Федерализм для России - не судьба, а рациональный выбор, продиктованный совершенно реальными вещами - необходимостью приближения власти к гражданину в процессе общей демократизации, требованиями рационализации и внутренней дифференциации управляющих систем по мере усложнения систем, являющихся объектом управления и т.д. Федерализм в России не может сформироваться иначе, чем через длительный ряд сознательных, стратегически продуманных и организованных усилий государственной власти. В этом смысле федерализм в России - это эксперимент с открытым, не предопределенным заранее результатом.

До 2000 года формирование и развитие федеративных отношений шло иначе - в качестве некой результирующей в параллелограмме разнонаправленных сил, когда вопросы федеративного строительства оказывались разменной монетой в решении текущих задач политической конъюнктуры. И лишь с того момента, когда там, где по конституции должно находиться средоточие государственных сил и государственного разума на месте черной дыры появилось, наконец, некое рациональное и волевое начало, можно говорить о том, что этот эксперимент получил шанс на успех.

2. О термине “субъекты Федерации”.

Этот термин закреплен Конституцией и повторен множеством законов и в правовом смысле не может быть подвергнут каким-либо сомнениям. Но бесспорен ли он в теоретическом плане. Он был бы бесспорен, если бы российское государство в своей протяженности от Тихого океана до Балтики явилось на свет в результате неких государствообразующих действий регионов - областей, краев, республик. Тогда термин “субъекты”, фиксирующий первичность территорий по отношению к государственному целому, был бы уместен. (Кстати, до недавнего времени приходилось слышать от вполне уважаемых руководителей регионов формулировки типа “не для того мы создали Российскую федерацию, чтобы...”. ) Но Россия появилась не в день заключения федеративного договора, а на 1100 или по крайней мере на 450 лет раньше. Да и конституция 1993 года принята не регионами, а многонациональным народом России, объединенным общей историей на земле предков).

3. О соотношении равноправия и разностатусности субъектов Федерации.

Известно, что Конституция, провозглашая равноправие субъектов, одновременно фиксирует их разностатусность. Если одни субъекты определены как государства в государстве, а другие нет, то лидеры первых волей не волей подталкиваются к претензиям на суверенитет, международно-правовую субъектность и т.п.

Как тут быть, вот в чем вопрос. Можно пробовать менять Конституцию. Известно, что сама Конституция предусматривает для этого два пути. Первый - точечные изменения, вносимые в главы 3-8 специальными законами, которые должны приниматься конституционным большинством в каждой из палат парламента и утверждаться 2/3 субъектов Федерации. Получить такое утверждение по поправкам, снижающим статус ряда субъектов - дело не очень реальное.

Второй путь - принятие новой конституции Конституционным Собранием. Сегодня не мало сил, которые хотели бы разрешить противоречие между принципом равноправия и фактом разностатусности через конституционное выравнивание статусов путем принятия новой конституции Конституционным Собранием. Но скорее всего это не только не устранит несуразицу в третьей и других главах Конституции, но дестабилизирует всю систему власти, более того создаст угрозу опрокидывания всего конституционного здания. Есть менее затратный путь решения проблемы. Нужно разделить проблемы равноправия и разностатусности. Решение вопроса о выравнивании статуса de jure отложить до лучших времен, а равноправие de facto практиковать уже сейчас, в частности реализуя “Концепцию государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти”, используя механизм федерального вмешательства, который еще предстоит сделать более гибким и действенным.

4. Об оценке состояния федеративных отношений на современном этапе.

Сейчас очень часто можно услышать устрашающие, и даже катастрофические, оценки. “Россия внутренне разобщена, она сидит на пороховой бочке сепаратизма, ее целостность под угрозой, - говорил, например заместитель директора Института Европы РАН, проф. Федоров на недавно состоявшейся российско-германской конференции, посвященной европейскому и отечественному опыту федеративного строительства.” Не оспаривая наличия некоторых действительно тревожных тенденций, нельзя согласиться с ним.