Становление двоевластия

Размещено на http://www.allbest.ru/

39

Становление двоевластия

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Становление двоевластия

1.1. Образование Временного Правительства

1.2 Возникновение советов

Выводы по главе

Глава 2. Государственная система управления в период двоевластия

2.1 Местные органы самоуправления в период февраля - октября 1917 года

2.2 Советы на местах

Выводы по главе

Заключение

Список литературы

Приложения

Введение

После Февральской революции в России установилось двоевластие - своеобразное переплетение диктатуры буржуазии и революционно-демократической диктатуры рабочих и крестьян. В организации верховной власти выявились две линии. Первая - линия буржуазии стремившаяся сконцентрировать законодательную и исполнительную власть в руках Временного правительства, не допустить созыва Учредительного собрания или парламента, политический состав которых трудно было предвидеть. Другая линия - это линия трудящихся масс, которые хотели бы закрепить демократические завоевания революции путем созыва Учредительного собрания.

Данная тема интересна прежде всего тем, что дает возможность рассмотреть столь интересную ситуацию - существование двух различных источников власти, проанализировать механизмы их управления страной и методы достижения целей. С другой стороны ее актуальность обусловлена недостаточной разработанностью. Рассмотрение вопросов связанных с данной тематикой носит как теоретическую, так и практическую значимость.

Целью данного исследования является попытка анализа деятельности Временного правительства и органов местного самоуправления. Достижение указанной цели возможно путем решения нескольких исследовательских задач. Среди них:

Рассмотреть и проанализировать факторы и события, которые привели к образованию двоевластия в России;

Исследовать государственную систему управления в период двоевластия

Объектом данной курсовой является государственное управление в период двоевластия. Предметом курсовой работы являются основные направления реформ и результаты деятельности Временного Правительства в исследуемой сфере.

Рамки исследования ограничиваются исследованием деятельности Временного правительства в период февраля - октября 1917 года, т.к. именно в этот период складывается система двоевластия.

Глава 1. Становление двоевластия

1.1 Образование Временного Правительства

С образованием 27 февраля Петроградского совета и Временного комитета Государственной думы фактически стало складываться двоевластие. До 1 марта 1917 г. Совет и думский Комитет действовали независимо друг от друга. В ночь с 1 на 2 марта начались переговоры между представителями Исполнительного комитета Петроградского совета и Временным комитетом Государственной думы о сформировании Временного правительства. Представители Советов поставили условие, чтобы Временное правительство сразу же провозгласило гражданские свободы, амнистию политзаключенным и объявило о созыве Учредительного собрания. При выполнении Временным правительством этого условия Совет принял решение о его поддержке. Формирование состава Временного правительства было поручено Временному комитету Государственной думы. Федоров В.А. История России, 1861-1917: - М.: 2007. с. 373

2 марта оно было сформировано. Временное правительство в России являлось центральным орган государственной власти. Существовал со 2(15) марта по 25 октября (7 ноября) 1917. Местными органами власти Временного правительства были губернские и уездные комиссары. Являясь высшим исполнительно-распорядительным органом, Временное правительство выполняло и законодательные функции. Старцев В. И. Революция и власть: Петроградский Совет и Временное правительство в марте-апреле 1917 г. М., 1978 с.139 3 марта, в соответствии с Декларацией Временного Правительства о его составе и задачах, был обнародован его состав. Во Временное правительство вошло 12 человек - 10 министров и 2 главноуправляющих центральными ведомствами. 9 министров являлись депутатами Государственной думы.

Первыми признали Временное правительство, как "выразителя истинной воли народа и единственного правительства России" Франция и Англия.

В начале марта Временное правительство признали США, Италия, Норвегия, Япония, Бельгия, Португалия, Сербия и Иран.

Председателем Временного правительства и одновременно министром внутренних дел стал крупный помещик, председатель Всероссийского земского союза, кадет, князь Г.Е. Львов. Министрами: иностранных дел - лидер кадетской партии П.Н. Милюков, военным и морским - лидер партии октябристов А.И. Гучков, торговли и промышленности - крупный фабрикант, прогрессист, А.И. Коновалов, путей сообщения - "левый" кадет Н.В. Некрасов, народного просвещения - близкий к кадетам, профессор права А.А. Мануйлов, земледелия - земский врач, кадет, А.И. Шингарев, юстиции - трудовик (с 3 марта эсер, единственный социалист в правительстве) А.Ф. Керенский, по делам Финляндии - кадет В.И. Родичев, обер-прокурором Св. Синода - октябрист В.Н. Львов, государственным контролером - октябрист И.В. Годнев. Булдаков В.П. На повороте 1917 год: революция, партия, власть // История отечества: люди, идеи, решения. Очерки ис-тории Советского государства. М., 1999 с. 317 Таким образом, 7 министерских постов, причем наиболее важных, оказалась в руках кадетов, 3 министерских поста получили октябристы и 2 представители других партий. Это был "звездный час" кадетов, которые на короткое время (на два месяца) оказались у власти. Вступление в должность министров Временного правительства происходило в течение 3-5 марта. Временное правительство объявило себя на переходный период (до созыва Учредительного собрания) верховной, законодательной и исполнительной властью в стране.

3 марта в Декларации Временного правительства была обнародована и программа его деятельности, согласованная с Петроградским советом [Приложение 1].

В программе от 3(16) марта Временное правительство провозгласило "преемственность власти", заявило о стремлении довести войну "до победного конца" и подтвердило договоры, заключенные Россией с союзниками. Программа закладывала широкие основы конституционализма и демократии в стране. Российское законодательство X-XX вв.: в 9 т. Т.9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Отв. ред. О.И.Чистяков. М., Юридическая литература, 1994 с.240

Функции центрального органа государственной власти и управления со 2 марта по 25 октября 1917 г. выполняли четыре состава Временного правительства и промежуточный орган Директория. Во второй состав правительства (со 6 мая по 2 июля) входили 15 министров, в третий (с 24 июля по 30 августа) -- тоже 15, с 30 августа по 25 сентября страной управляла Директория из 5 человек и, наконец, 25 сентября к исполнению обязанностей приступил последний состав Временного правительства из 17 министров. Во всех составах участвовали 38 человек, принадлежавших к 10 различным партиям. 31 из них имел высшее образование, 12 -- ученые степени и звания. Потенциально все министры были готовы к выполнению своих обязанностей.

С мая 1917 г. все составы правительства были коалиционными, т.е. включали представителей как буржуазных, так и социалистических партий, а также беспартийных. В правительстве доминировали кадеты, но их удельный вес от февраля к октябрю 1917 г. менялся: занимаемые ими первостепенные посты премьер-министра, министра иностранных дел, финансов, земледелия сменились к концу такими, как ведомство просвещения, государственного контроля, исповеданий, призрения. Зато представители “революционной демократии” получили более ответственные портфели: председателя Совета министров, министров внутренних дел, земледелия. Игнатов В.Г. История государственного управления России

Учебник. Ростов-на-Дону: Феникс, 2002г. с.483

Пребывание в правительстве почти всех министров было кратковременным. 60% из них (23 человека) исполняли свои обязанности от одного до двух месяцев. За такой срок пребывания в правительстве большинство министров успевало лишь опубликовать основную декларацию о намерениях, провести некоторые служебные перемещения и попытаться решить неотложные текущие дела. Никакой серьезной перспективной работы выполнять они не могли.

В первые недели революции в стране под руководством партии конституционных демократов было все же начато проведение административно-управленческой реформы.

Ничто не было столь необходимым для стабилизации обстановки, как созыв Учредительного собрания. Лишь орган власти, избранный на демократической основе, обрел бы неоспоримую законность и в этом качестве был бы способен отразить атаки как крайне правых, так и крайне левых. Сложности проведения выборов в тот момент были, безусловно, устрашающими. Справедливости ради нужно сказать, что Временное правительство 25 марта 1917 г. создало комиссию из 70 юристов для выработки закона о выборах в Учредительное собрание. Однако созыв его откладывался вполне умышленно, ибо правящая партия кадетов понимала, что свободные выборы в России не подтвердят того объема власти, который уже имелся у партии П.Н. Милюкова.

Правительство затягивало также и с решением аграрного вопроса, не желая нарушать права земельного собственника, ибо это могло повлечь за собой общее потрясение принципа частной собственности. Основная причина состояла в том, что большая часть кадетского руководства сама принадлежала к числу крупных землевладельцев. Вместе с тем определенные меры для решения аграрного вопроса все-таки принимались. 19 марта правительство создало при Министерстве земледелия Главный земельный комитет (к июлю местные земельные комитеты были созданы в 1/3 губерний европейской России). По положению о земельных комитетах от 21 апреля (4 мая) 1917 г. они создавались “для подготовки земельной реформы и для разработки неотложных временных мер, впредь до разрешения земельного вопроса Учредительным собранием”. Однако проведение самой земельной реформы откладывалось до Учредительного собрания, причем формула оттяжек настойчиво повторялась правящими партиями буквально в каждом городе и крупном населенном пункте.

Представляет интерес управленческая программа партии кадетов. Она стремилась овладеть положением, и доказательством этого являются четыре съезда (из десяти состоявшихся за всю ее историю), проведенные в период с февраля по октябрь 1917 г. (март 1917 г. -- VII; май -- VIII; июль -- IX; октябрь -- X съезды). Съезды этой партии проходили через каждый месяц, чего не могли себе позволить другие политические партии. Разработанная кадетами программа Российское законодательство X-XX вв.: в 9 т. Т.9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Отв. ред. О.И.Чистяков. М., Юридическая литература, 1994 с.267 деятельности правительства 6 мая была утверждена их ЦК.

По свидетельству разработчика этой программы П.Н. Милюкова, в ней “были указаны все меры предупреждения нарушения социалистами нормальных прав государственной власти и очерчены пределы полномочий, представляемых Временному правительству первой коалиции в целом”.

В первые недели марта правительство провело множество законов, направленных на искоренение старого режима, на осуществление своей декларации от 3 марта. Солдаты получили полные гражданские права, и те, что служили в тылу, более не подлежали суду военного трибунала. Все ограничения гражданских прав, связанные с религиозной или этнической принадлежностью, были сняты. http://militera.lib.ru/memo/russian/denikin_ai2/index.html Была отменена смертная казнь. Гарантировались права собраний и обществ. Правительство стремилось преодолеть финансовый кризис -- 27 марта было принято постановление “О выпуске займа свободы 1917 г.”. Пятый заем был рассчитан на 54 года с погашением с 1922 г., срок подписки правительство продлевало дважды.

Актуализировалась проблема реформирования местного самоуправления. В дореволюционной России, как известно, значительная часть населения была лишена права участия в самоуправлении. Компетенция земских и городских учреждений значительно расширялась. К ним перешли заведование милицией по охране личной и общественной безопасности, обязанности по охране труда, право издавать обязательные постановления (прежде целиком принадлежащие администрации). В проведении реформы самоуправления правительство не проявило необходимой настойчивости, не были завершены разработки проектов и введения земства в казачьих Донской, Кубанской и Терской областях, обострились взаимоотношения между центром и местной властью.

Вместе с тем в трудных условиях затянувшейся войны, нарастания разрухи и голода страна начинала жить гражданской жизнью.

Временное правительство имело экономическую программу, которая предусматривала государственное регулирование важнейших отраслей народного хозяйства, повышение роли государства в регулировании экономики. Власть унаследовала систему государственных регулирующих органов: в центре -- четыре особых совещания (по обороне, продовольствию, перевозкам, топливу); на местах -- заводские совещания и районные уполномоченные.

21 июня правительство утвердило Положение об Экономическом совете и Главном экономическом комитете при Временном правительстве. Новые органы создавались для согласования мероприятий отдельных министерств, особых совещаний и комитетов, для обеспечения общенациональных интересов посредством широкомасштабного вмешательства власти в хозяйственную жизнь страны. Волобуев П.В. Экономическая политика Временного правительства. М., 2008. с.152

5 мая 1917 г. было учреждено Министерство труда, которое ставило задачу проведения широких социальных реформ и прогрессивного трудового законодательства. 5 августа было издано Положение о примирительных учреждениях.

Нерешенность коренных вопросов революции усиливала проявление эксцессов, сказались и утомление населения от бесконечных выборов в различные комитеты -- волостные, продовольственные, земельные, в Советы и др., некоторое разочарование в демократии. Власть на местах, находясь в переходном состоянии, не смогла обеспечить необходимый порядок. Слабость местной власти способствовала сползанию общества к демократической диктатуре А.Ф. Керенского, Общественное мнение все больше ставило вопрос о пределе свободы и демократии. Левая оппозиция начала яростную критику Временного правительства, указывая на “неспособность к управлению страной”. Голиков А.Г. Феномен Керенского // Отечественная история. 1992. №5. с. 73

Кризис государственного управления разразился прежде всего из-за неспособности Временного правительства за восемь месяцев своего правления решить аграрный вопрос, заключить мир, созвать Учредительное собрание и тем стабилизировать обстановку. В марте--октябре 1917 г. произошло четыре правительственных кризиса, из которых каждый последующий был глубже и длительнее предыдущего.

Временное правительство, с одной стороны , и большевики- с другой, предотвратили попытку переворота, предпринятую Корниловым, но правительство не пошло на принятие неотложных мер.

В ходе голосований в Петроградском и Московском Советах в конце августа и начале сентября впервые после февраля были отвергнуты меньшевистские резолюции и приняты резолюции большевиков. Результат - большевизация советов. Петроградский и Московский Советы перешли на позиции большевиков и приняли резолюцию о взятии всей полноты государственной власти .

В ответ была предпринята попытка усиления высшей центральной власти и стабилизация обстановки. 30 августа создано новое правительство -Директория в составе 5 человек во главе с министром А.Ф.Керенским. Однако его власть становилась все более призрачной. Правительство утратило поддержку правых, которые обвиняли его в пособничестве “революционной анархии”, развале армии, беспомощности и политиканстве. Лидеры Советов критиковали Керенского за союз с кадетами. Все это означало, что революция вступила в новую фазу. Большевики во главе с В.И.Лениным начали подготовку к захвату политической власти. А.С.Орлов “ История России”.Москва 2006г с.157

Анализ деятельности правительства показывает, что позитивные шаги кабинета министров в политической, социальной и экономической сферах соседствовали с серьезными ошибками и просчетами, которые еще более накаляли обстановку в стране. Отсутствие единства в кругах интеллигенции, популизм отдельных членов Временного правительства, мощное давление снизу, нетерпение масс, которое в условиях революции приобрело характер стихийных выступлений, побуждавших правительство принимать поспешные, необдуманные решения, создавали благоприятные условия для передвижки власти влево - к крайне радикальным группам и партиям, предлагавшим простые и такие понятные массам рецепты решения сложнейших вопросов. Коржихина Т.П., История российской государственности. М., 1995. с.158.

Анализируя причины победы экстремистских сил, русский философ Н.А.Бердяев писал: «Никогда в стихии революции, и особенно революции, созданной войной, не могут торжествовать люди умеренных, либеральных, гуманитарных принципов. В революционную эпоху побеждают люди крайних принципов, люди, склонные и способные к диктатуре». Бердяев Н.А. Истоки и смысл русского коммунизма // Пророческие слова о русской революции. А.И.Герцен, В.Г.Короленко, Н.А.Бердяев. Воронеж, 1992. с.185.

1.2 Возникновение советов

Почти одновременно с возникновением Временного правительства, даже несколько раньше, складывается другая, принципиально отличная система органов власти. 27 февраля 1917 г., когда депутаты распущенной царем Думы размышляли над тем, что им делать, в том же Таврическом дворце, только в другом его крыле, начали собираться депутаты Петроградского Совета. Если Временное правительство стремилось обеспечить юридическую преемственность с царизмом, советы 1917 г. возродили ту идею, которая возникла в массах еще в 1905 г.

Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов стал первым органом революционной власти. Но вслед за ним, и очень скоро, по всей стране создаются Советы рабочих, солдатских, крестьянских и разных других депутатов.

Первоначально Петроградский Совет выполнял функции руководителя советской системы. Однако скоро эта система стала упорядочиваться. Советы возникали в отдельных населенных пунктах, гарнизонах, воинских частях, в том числе и на фронте, хотя носили порой разные наименования. Вскоре возникла известная тенденция к их объединению, консолидации, созданию именно системы органов. Так, например, сельские советы одной волости решали созвать свой волостной съезд. Советы нескольких волостей, в свою очередь, собирались на уездные съезды советов, а уездные -- на губернский. В конце концов были созваны всероссийские съезды советов. О. И. Чистяков история отечественного государства и права Часть I.М:. 2007. - с. 343

В отличие от советов 1905 г. новые советы сразу стали создаваться как объединенные: если раньше существовали отдельно советы рабочих, солдатских, крестьянских депутатов, то новый Петроградский Совет сразу объединил рабочих и солдат. Другие советы последовали его примеру. Полного объединения всех родов советов, правда, не произошло, но скоро сложились две основные системы: советы рабочих и солдатских депутатов и крестьянские советы. Конечно, строгого разграничения между этими системами не было, но, тем не менее, во всероссийском масштабе сложились руководящие органы именно по названным объединениям. В мае 1917 г. был созван Всероссийский съезд крестьянских советов, а в июне -- советов рабочих и солдатских депутатов.

Советы создавали свои исполнительные органы -- исполнительные комитеты. Это касалось и съездов советов. Поскольку съезды советов -- волостные, уездные, губернские -- позаседав, распускали своих депутатов по домам, то возникла потребность в постоянно действующем органе, который исполнял бы их решения. Так возникли уездные, губернские и иные исполнительные комитеты советов. Во главе обеих систем стали соответственно Центральный Исполнительный Комитет крестьянских Советов и ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов, избранные названными съездами. О. И. Чистяков история отечественного государства и права Часть I.М:. 2007. - с. 346

Все советские органы были выборными. Выборы проходили в порядке, который подсказывало народное творчество, то есть первоначально без каких-то особых правил. Постепенно жизнь вырабатывала такие правила, которые потом сложились в более или менее упорядоченное избирательное право. Первые советы рабочих депутатов обычно избирались по предприятиям, на собраниях трудовых коллективов, в которых иногда участвовали, а иногда и не участвовали служащие. Солдатские комитеты избирались по воинским подразделениям и частям, крестьянские советы -- на сельских сходах. Таким образом складывалась избирательная система, при которой избирали и избирались все трудящиеся, но в выборах не участвовала буржуазия (кроме сельских Советов, в выборах которых участвовали все крестьяне, в том числе и зажиточные). Мы видим, что новое избирательное право формировалось как классовое, а не общенародное. Трудящиеся в рамках своего класса обладали всеобщим избирательным правом, независимо от пола, национальности, вероисповедания и всех других цензов, кроме, пожалуй, возрастного, который был достаточно зыбким. Заика Л.И., Бобренов В.А. Заговор против права (о разрушении государственных структур и системы органов юстиции в 1917 г.) // Молодая гвардия. 1991. №12. с. 207. Что касается принципа равенства избирателей, то его трудно было соблюсти в условиях, когда нормы представительства во всех советах были достаточно пестрыми. Постепенное формирование системы советов снизу вверх привело и к возникновению принципа многоступенчатых выборов -- от сельсоветов до Всероссийского съезда Советов. Порядок голосования тоже был различным. Чаще, однако, применялось открытое голосование, обусловленное массовой неграмотностью трудящихся, а также митинговым характером первых избирательных собраний.

Советы, рожденные революцией, сразу стали органами власти. При этом сложилась своеобразная ситуация, когда Временному правительству принадлежала номинальная власть, а Советам -- фактическая. Сложилось известное двоевластие. Правда, А.Ф. Керенский в своих мемуарах с раздражением утверждал, что никакого двоевластия не было, просто Советы «мешали» Временному правительству. Керенский А. Ф. Русская революция. 1917. М.: Центрполиграф, 2005. с. 304 Такое утверждение содержит в себе, однако, элемент признания: если «мешали», то, значит, могли мешать, т.е. были какой-то силой. Голиков А.Г. Феномен Керенского // Отечественная история. 1992. №5. с. 73 И действительно, в первые месяцы революции советы стали реальными хозяевами на предприятиях, транспорте, в воинских частях. Впрочем, со временем власть стала все больше переходить от Советов к органам Временного правительства, и это было сделано не без воли руководства самих Советов.

Дело тут в партийном составе этого руководства. Первое время в советах господствовали две социалистические, но очень умеренные партии -- социалисты-революционеры (эсеры) и социал-демократы (меньшевики). Они старались не ссориться с буржуазными партиями. Вскоре эсеры и меньшевики даже вошли в состав Временного правительства, создав коалицию с министрами-капиталистами. Не случайно и I Съезд Советов рабочих и солдатских депутатов высказался в поддержку Временного правительства. В этой связи грех жаловаться А.Ф. Керенскому, что Советы ему мешали, когда он стал премьером. http://stepanov01.narod.ru/library/kerensk/content.htm

Но уже весной 1917г. постепенно начинается большевизация советов. Народные массы, разочарованные Февральской революцией, которая не дала им ни мира, ни земли, ни хлеба, все больше революционизируются, что отталкивает их от партии умеренных и привлекает к более радикальным организациям. Этот процесс усиливается в августе -- сентябре, показателем чего стал, например, переход советов Москвы, Петрограда в руки большевиков. Один из наиболее видных лидеров большевистской партии Л.Д. Троцкий (Бронштейн) стал председателем Петросовета. Великая Октябрьская социалистическая революция. Хроника событий, т. 1--4, М., 1957 с. 61

Это означало, что на Советы можно было делать ставку в политической борьбе, и большевики не преминули этим воспользоваться. Лозунг «Вся власть Советам!», от которого большевики на время отказались, вновь встал в повестку дня и был реализован в октябре 1917 г.

В результате Февральской революции Россия сделала новый шаг на пути превращения в буржуазное государство, хотя многочисленные пережитки феодализма еще сохранялись и были попутно устранены лишь Октябрьской революцией. Коренным образом изменилась форма правления. Россия стала сначала монархией без монарха, а затем была провозглашена республикой. временный правительство совет

Форма государственного единства не претерпела сколько-нибудь заметных изменений. В России в принципе сохранялся бюрократический унитаризм. Временное правительство стремилось сохранить единую и неделимую Россию, хотя в стране развивалось движение за независимость, федерацию, автономию многочисленных народов павшей империи. Коржихина Т.П. История российской государственности. М., 1995 с. 156

Переход власти от феодалов к буржуазии, как известно, не требует обязательного слома феодального государства. Поскольку задачи и функции феодального и буржуазного эксплуататорского государства сходны, достаточно простого приспособления государства к новым условиям. Однако в России благодаря широкому размаху революции, активному участию в ней народных масс, руководящей роли рабочего класса были упразднены многие старые органы и целые их системы, особенно те, которые были связаны непосредственно с угнетением трудящихся. Коржихина Т.П. История российской государственности. М., 1995 с. 170

Правовая система России после революции претерпела небольшие изменения. Особенно заметны они в сфере государственного права. Временному правительству пришлось санкционировать завоеванные народом в боях демократические права, свободы, которые теперь стали осуществляться без всяких ограничений. Издание избирательных законов для выборов в Учредительное собрание и органы местного самоуправления внесло принципиальные изменения в избирательное право, построенное теперь на основе наиболее передовых для своего времени принципов буржуазной демократии. Но исторические часы этой демократии в России были уже сочтены. Заика Л.И., Бобренов В.А. Заговор против права (о разрушении государственных структур и системы органов юстиции в 1917 г.) // Молодая гвардия. 1991. №12. с. 214.

В ходе социалистической революции необходимо было свергнуть буржуазное Временное правительство и взамен его создать новое, социалистическое правительство. В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, 5 издание, т. 26, с. 112 К вопросу о создании Советского правительства большевики подходили с классовых позиций, с точки зрения утверждения и осуществления диктатуры пролетариата. Представителям буржуазии не могло быть места в составе Советского правительства. Это положение было подчеркнуто В. И. Лениным в докладе о задачах власти Советов на заседании Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов 25 октября 1917 г. «Прежде всего, -- говорил В. И. Ленин, -- значение этого переворота состоит в том, что у нас будет Советское правительство, как собственный орган власти, без какого бы то ни было участия буржуазии. Угнетенные массы сами создадут власть». В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, 5 издание, т. 26, с. 208

Выводы по главе

Таким образом, события февраля - октября 1917 года можно рассматривать как единый революционный процесс, который имел определенные этапы в своем развитии. Произошла перегруппировка политических сил в стране. Революция началась как буржуазно-демократическая, открыв перед Россией возможности претворения в жизнь либеральной модели развития общества. Власть в стране была разделена между Временным правительством и Светами. Однако, основная задача Советов заключалась в контроле за деятельностью Временного правительства и давлении на него в случае отклонения от демократического курса. Сложилась система двоевластия. Но продолжение войны, замедленный характер реформ, отсутствие твердой государственной власти, экономический кризис и снижение уровня жизни населения привели к росту революционных настроений. Большевики сумели использовать эту ситуацию для захвата власти. А это означало крах буржуазно-либеральной альтернативы развития страны.

Глава 2. Государственная система управления в период двоевластия

2.1 Местные органы самоуправления в период февраля - октября 1917 года.

При проведении реформы местного самоуправления в современной России определенный интерес представляет исторический опыт подобной реформы Временного правительства в период февраля-октября 1917 г. Именно тогда в стране впервые стали создаваться бессословные органы земского и городского самоуправления с широкими полномочиями.

В ходе революции были освобождены от занимаемых должностей генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники, полицеймейстеры, исправники, становые приставы, урядники, земские начальники с соответствующими канцеляриями и делопроизводствами, были упразднены такие местные учреждения, как полицейские управления, комитеты по делам печати, жандармские управления и охранные отделения и т. д.

Упраздненные должности и учреждения правительственного аппарата на местах были заменены губернскими, городскими и уездными комиссарами Временного правительства и их аппаратом (канцеляриями). Циркулярным распоряжением Временного правительства от 5 марта временно обязанности этих комиссаров до выборов новых органов самоуправления возлагались на председателей губернских и уездных земских управ и городских голов, которые были избраны еще при старом режиме. Гайда Ф. Механизмы власти Временного правительства // Отечественная история. 2001. №2. с.141

Первое время права комиссаров не были регламентированы. Созданное в марте 1917 г. при Министерстве внутренних дел Особое совещание по местным реформам ввиду сложности работы только к сентябрю подготовило Проект положения о комиссарах, согласно которому компетенция комиссаров напоминала компетенцию губернаторов и исправников. Само “Временное положение о губернских и уездных комиссарах” было обнародовано лишь 25 сентября 1917 г. Такая медлительность порождала кризис власти на местах.

В первые же дни февраля повсеместно самочинно, без всякого указания из центра, стали возникать организации, получившие общее название общественных комитетов. В отличие от Советов они объединяли умеренные элементы и заявляли о своей поддержке Временного правительства. Эти организации, именовавшиеся в советской литературе не иначе как “буржуазно-помещичьи” или “мелкобуржуазные”, имели гораздо большее распространение и признание, нежели Советы рабочих, крестьянских и прочих депутатов. В специальном исследовании Г. А. Геращенко, посвященном общественным комитетам, приводятся многочисленные данные, свидетельствующие о их преобладании над Советами, как в численном, так и в представительном отношении. “Ни один какой-либо другой общественно-политический институт, действовавший в 1917 г.,- пишет автор,- не мог сравниться с комитетами по широте представительства”. Геращенко Г. А. Первый акт народовластия в России (общественные исполнительные комитеты). - М., 1922. с. 299

В короткое время вся страна покрылась сетью подобных комитетов. В сельских обществах и волостях образовывались сельские и волостные комитеты, избираемые на сходах жителей; уездные комитеты по большей части избирались косвенным путем - представителями волостных комитетов; губернские общественные комитеты создавались путем кооптации в их состав представителей всевозможных самодеятельных организаций, в том числе и Советов.

Общественные комитеты на время стали главными органами местной администрации, заменив собой старые земства. Они демонстрировали приверженность новому строю и высокую степень самоорганизации, создавая из своей среды бюро, комиссии, заведовавшие отдельными отраслями управления.

Подобные органы, при всей их привлекательности, тем не менее, не могли служить постоянным источником власти ввиду их импровизированного характера. И если большевики после победы провозгласили Советы постоянной и единственной основой государственной жизни, то только потому, что они вовсе не собирались передавать им какую-либо власть. Старцев В.И. Внутренняя политика Временного правительства первого состава. Л., 1980. с. 130

Органы местного самоуправления, которые сохраняли прежнее название, наделялись правом управления всеми делами местного значения. Их компетенция расширялась за счет сужения полномочий органов центральной власти на местах.

В ведение местного самоуправления была полностью передана охрана общественного порядка, органы которой приобретали характер муниципальной милиции. «Милиция есть исполнительный орган государственной власти на местах, состоящий в непосредственном ведении земских и городских общественных управлений». СУ. 1917. № 97. Ст. 537 Определение состава и численности милиции вверялось уездным земским собраниям и городским думам. Начальники милиции избирались и увольнялись городскими и уездными земскими управами.

Органы местного самоуправления отныне могли издавать постановления обязательного характера по всем вопросам ведения. Некоторые решения земских учреждений подлежали утверждению правительственной властью, но их круг по сравнению с прежним порядком управления заметно сужался.

Реформа местного самоуправления принесла значительное облегчение правительственного надзора за земской деятельностью. Ограничивался надзор за целесообразностью земских решений: губернские и уездные комиссары могли опротестовывать постановления земских собраний, не подлежащих утверждению, только по мотиву их незаконности. Протест приносился в административный суд - новое учреждение в системе российской юстиции, призванное восстанавливать законность в деятельности институтов публичной власти и должностных лиц.

Элементом земского самоуправления стала волость и, таким образом, местное самоуправление получило завершенный характер. До описываемой реформы волостная организация оставалась сословной, крестьянской, сильно зависимой от правительственной власти в лице земских начальников. Учитывая, что в волостях проживала основная часть населения государства, организация волости на принципах самоуправления становилась событием большой политической важности.

21 мая было принято Временное положение о волостном земском управлении. СУ. 1917. № 122. Ст. 655 С открытием волостных земских собраний упразднялась прежняя система волостной организации - волостные сходы, волостные правления, волостные старшины и их помощники. Упразднялась также должность земского начальника.

Ведомству волостного земства подлежали в пределах волости дела местного хозяйства и управления. Объем этих дел определялся по соглашению волостных земств с уездными, а в некоторых случаях - губернскими земствами. Административная зависимость волостных земств состояла в том, что уездный комиссар мог ревизовать их деятельность.

География земского самоуправления была значительно расширена. К 1917 г. земства существовали в 43 губерниях и областях, остальные 53 губернии и области России оставались без местного самоуправления. Временному правительству удалось за 6 месяцев учредить земства дополнительно в 27 губерниях и областях, что свидетельствовало о высоких темпах реформы. Временное правительство ввело земства в Архангельской, Енисейской, Иркутской, Тобольской, Томской губерниях. А так же в Акмалинской, Амурской, Забайкальской, Приморской, Сахалинской, Семиреченской, Тургайской, Якутской, Закаспийской, Самаркандской, Сырдарьинской, Ферганской, Камчатской, а 11 августа 1917 г. -- в Астраханской областях. Таким образом, одно из главных достижений административной реформы в том, что земские самоуправления были созданы на территории всей России, тогда как до революции они отсутствовали в национальных окраинах. Предполагалось введение местного самоуправления на Кавказе, в Донской области и др., но этому помешал большевистский переворот. Игнатов В.Г. История государственного управления России

Учебник. Ростов-на-Дону: Феникс, 2002г. -- с 485

Земским учреждениям было предоставлено право объединяться в союзы. 1 июня 1917 г. Временное правительство приняло Положение о Всероссийском Земском Союзе. Союз этот мог осуществлять мероприятия, вызываемые потребностями общеземского характера, а также войной и ее последствиями. В состав Земского Союза входили все земства, которые принимали решение о своем вхождении в Союз и делали взнос в средства Союза. Всероссийский Земский Союз был вправе учреждать коммерческие предприятия, открывать учебные заведения лечебные и просветительские учреждения, издавать и распространять печатные произведения, осуществлять иные мероприятия по соглашению с правительственными властями.

Необходимо было осуществить реформу самоуправления и в городах, таких городов в стране было более 900. До 1917 г. 183 города были вообще лишены общественного управления и всецело подчинены администрации; 308 городов управлялись на основании упрощенного городского самоуправления, где вместо Думы действовало собрание уполномоченных (15-- 20 человек). Городские думы были до революции в 462 городах. Управление осуществлялось в них на основе Городского положения 1892 г., где задача самоуправления определялась как “попечение о местных пользах и нуждах” (общее благоустройство, народное образование и здравоохранение, финансово-экономические мероприятия).

Существенной модификации подверглось земское избирательное право, основанное на сословном начале. 15 апреля 1917 г. был принят самый главный документ -- постановление “О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях”. Документ содержит указания о численности гласных, поименный перечень муниципалитетов 453 городов России, которых необходимо избрать на основе всеобщего избирательного права. Игнатов В.Г. История государственного управления России

Учебник. Ростов-на-Дону: Феникс, 2002г. -- с 489 Куриальные и цензовые выборы были заменены всеобщими и равными. Правом участия в выборах наделялись граждане обоего пола всех национальностей и вероисповеданий, достигшие ко времени составления избирательных списков 20 лет. В законе подчеркивалось, что “лица, состоящие на военной службе, принимают участие в выборах на общем основании”. СУ. 1917. № 122. Ст. 655. Таким образом, впервые в России правом полного и равного голоса наделялись женщины и военнослужащие. Отменялись национальные и имущественные цензы, отвергался даже ценз оседлости, свойственный муниципальному избирательному праву многих стран. Избирательных прав лишались:

а) лица, признанные в установленном порядке “безумными, сумасшедшими и глухонемыми”;

б) осужденные за совершение некоторых серьезных преступлений - до истечения 3-х лет по отбытии наказания;

в) монашествующие лица.

Выборы в волостные и уездные земства были прямые, избрание гласных губернских (областных) земств, как и прежде, осуществлялось опосредованным образом - уездными земскими собраниями и городскими думами. В губернское земское собрание, в отличие от прежней практики, разрешалось избирать лиц, не состоявших членами уездных и городских самоуправлений.

Количество подлежащих избранию депутатов местного самоуправления по-прежнему устанавливалось так называемым “расписанием” и определялось пропорционально величине населения. В новом “расписании” число гласных значительно увеличилось. Если до реформы избранию подлежало 12613 уездных и 2029 губернских гласных, то после реформы соответственно - 23551 и 3388. Веселовский Б. Земство и земская реформа. - Пг., 1918. с. 38

О результатах выборов в реформированные органы местного самоуправления имеются неполные данные. Наиболее полные данные имеются по выборам в городские самоуправления, которые состоялись в июле-августе 1917 г. В. Рудневым приводятся цифры о выборах по 84 наиболее крупным городам России в соответствии с партийной принадлежностью избранных депутатов. Из 4894 гласных, избранных в этих городах, социалисты-революционеры получили 2176 мест (44%), социал-демократы меньшевики - 416 (8%), социал-демократы большевики - 558 (12%), объединенные социал-демократы - 413 (8%). Руднев В. Земское и городское самоуправление в 1917 г.//Год русской революции. - М., 1918. с. 138

Поражение большевиков на выборах в бессословные органы местного самоуправления предопределило судьбу последних. После захвата власти большевики сделали ставку на так называемые Советы - узкоклассовые органы люмпенизированных слоев населения.

Довольно сложной и не решенной оставалась проблема разграничения компетенции органов местного самоуправления и центральной власти. Так, Законом от 21 апреля 1917 г. одновременно с Главным земельным комитетом учреждались губернские, уездные и волостные земельные комитеты. На главный и местные комитеты возлагались задачи “подготовки земельной реформы и неотложных временных мер, впредь до разрешения земельного вопроса Учредительным Собранием”. Местные земельные комитеты занимались сбором необходимых для земельной реформы сведений, составлением предварительных заключений и соображений по этим вопросам, приведением в исполнение постановлений центральных органов Министерства земледелия. Все эти мероприятия были рассчитаны на отвлечение крестьян от немедленного “самочинного” разрешения аграрного вопроса. Но попытки местного самоуправления решить земельный вопрос до Учредительного Собрания встретили сопротивление центральной власти. Поляков Ю. Учредительное собрание: 80 лет спустя. // Свободная мысль. 1998. №3, с.62

В первые дни революции стихийно возникли губернские, уездные, городские и волостные продовольственные комитеты, деятельность которых была закреплена Законом от 2 апреля 1917 г. в составе Министерства земледелия. С учреждением Министерства продовольствия в мае 1917 г. эти комитеты стали его органами на местах. Но решить продовольственную проблему на местах не удалось из-за жесткой продовольственной монополии проводимой Временным правительством.

Реформу местного самоуправления в России предполагалось завершить зимой 1917 - весной 1918 г. Принять стабильное законодательство о местном самоуправлении должно было Учредительное Собрание России. Избирательная система была демократизирована. Но в проведении реформы самоуправления правительство не проявило необходимой настойчивости. Не были завершены разработки проектов и введения земства в казачьих Донской, Кубанской и Терской областях. Обострились взаимоотношения между центром и местной властью. Октябрьский переворот 1917 г. прервал конституционное развитие страны.

2.2 Советы на местах

Февральская буржуазно-демократическая революция, ликвидировав монархию, поставила в повестке дня вопрос о демократизации местного административного аппарата и органов самоуправления. Буржуазное Временное правительство понимало, однако, что ломка старого аппарата на местах могла привести к ослаблению его власти. Российская буржуазия, хорошо знавшая, какую роль сыграли Советы в 1905 году, понимала, что их развитие может привести к единовластию Советов.

С первых дней существования Временное правительство повело лихорадочную работу по закреплению своего политического господства, оставив почти нетронутым весь государственный аппарат как в центре, так и на местах, рассчитывая приспособить его без каких-либо серьезных реформ к обслуживанию интересов нового правящего класса в России. Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся. - М., 1966. с. 50

Однако широкое распространение получили советы различных уровней, среди которых преобладали советы рабочих и солдатских депутатов.

Советы рабочих и солдатских депутатов - это выборные политические организации рабочих и солдат России, возникшие в ходе Февральской революции 1917. Они создавались на основе опыта Советов рабочих депутатов в 1905-1907. С установлением Советской власти с Советами рабочих и солдатских депутатов слились Советы крестьянских депутатов, образовалась единая система Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

С марта по октябрь 1917 г. число местных Советов возросло с 600 до 1429. В их составе большинство надлежало эсерам и меньшевикам, программы которых соответствовали настроениям населения России. По инициативе Петроградского Совета 27 марта -- 3 апреля было проведено российское совещание Советов рабочих и солдатских депутатов, принявшее решение о необходимости созыва первого Всероссийского съезда Советов. Всероссийское совещание Советов рабочих и солдатских депутатов. [Стенографический отчёт], М.-- Л., 1927 с. 26 Он состоялся в Петрограде 3--24 июня (16 июня -- 7 июля) 1917. Выборы на съезд проходили в острой борьбе между большевиками и эсеро-меньшевистскими соглашателями. Присутствовало 1090 делегатов, которые представляли 305 объединённых Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, 53 областных, губернских и районных объединения Советов, 21 организация действующей армии, 5 организаций флота, 8 тыловых воинских организаций. Из 777 делегатов, заявивших о своей партийности, было 105 большевиков, 285 эсеров, 248 меньшевиков, 32 меньшевика-интернационалиста, 10 меньшевиков-объединенцев, 24 примыкали к другим фракциям и группам [приложение 3]. В порядок съезда входили все наиболее волнующие проблемы проблемы [приложение 4]. Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. [Стенографический отчет], т. 1--2, М.-- Л., 1930 с.31

4(17) июня с докладом об отношении к Временному правительству выступил меньшевик М. И. Либер, оправдывавший вступление меньшевиков и эсеров в коалиционное правительство и пытавшийся доказать, что Советы не могли взять власть. Выступая на съезде, В. И. Ленин в ответ на заявление меньшевика И. Г. Церетели о том, что в России нет политической партии, которая была бы готова взять власть в свои руки, сказал: «Я отвечаю: "Есть! Ни одна партия от этого отказываться не может, и наша партия от этого не отказывается: каждую минуту она готова взять власть целиком"» В.И. Ленин. Полное собрание сочинений, 5 изд., т. 32, с. 267. Большевики предложили проект резолюции об отношении к Временному правительству: «Констатируя... полный крах политики соглашения с капиталистами, Съезд признает единственным выходом переход всей государственной власти в руки Всероссийского Совета Р. С. и К. Д.» «Первый Всероссийский съезд Советов Рабочих и Солдатских Депутатов.», т. 1, 1950, с. 285. Близким к большевистскому был проект резолюции социал-демократических интернационалистов, внесённый А. В. Луначарским. Эсеро-меньшевистское большинство съезда отклонило оба проекта и приняло проект резолюции, внесённый меньшевиком Ф. И. Даном, призывавший поддержать Временное правительство.

Съезд принял решения об одобрении внутренней и внешней политики Временного правительства, о подготовке Учредительного собрания, о созыве Всероссийских съездов Советов не реже одного раза в три месяца, избрал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) во главе с меньшевиком Н.С. Чхеидзе.

ВЦИК - высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган государственной власти РСФСР в 1917-1937. Избирался Всероссийским съездом Советов и действовал в периоды между съездами. Особенности ВЦИК характеризует его важнейший идеолог В.И.Ленин, замечая, что он «дает возможность соединять выгоды парламентаризма с выгодами непосредственной и прямой демократии, т.е. соединять в лице выборных представителей народа и законодательную функцию и исполнение законов» В.И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 34, стр. 304 - 305.

В России после Февральской революции возникли фабрично-заводские комитеты (фабзавкомы). Говоря о становлении после февраля 1917 г. советской государственности, все внимание обычно сосредоточивают именно на Советах, даже больше того - на Советах рабочих и солдатских депутатов. Но верно понять природу Советов нельзя без рассмотрения их низовой основы, системы трудового самоуправления, которая сразу же стала складываться на промышленных предприятиях. Ее ячейкой был фабрично-заводской комитет (фабзавком).

В России фабзавкомы вырастали из традиций крестьянской общины. Из-за большой убыли рабочих во время Мировой войны на фабрики и заводы пришло пополнение из деревни, так что доля «полукрестьян» составляла до 60% рабочей силы. Важно также, что из деревни на заводы теперь пришел середняк, составлявший костяк сельской общины. В 1916 г. 60% рабочих-металлистов и 92% строительных рабочих имели в деревне дом и землю. Эти люди обеспечили господство в среде городских рабочих общинного крестьянского мировоззрения и общинной самоорганизации и солидарности.

Фабзавкомы, в организации которых большую роль сыграли Советы, быстро сами стали опорой Советов. Прежде всего, именно фабзавкомы финансировали деятельность Советов, перечисляя им специально выделенные с предприятий «штрафные деньги», а также 1% дневного заработка рабочих. Но главное, фабзавкомы обеспечили Советам массовую и прекрасно организованную социальную базу. В условиях революционной разрухи их деятельность была так очевидно необходима для предприятий, что владельцы в общем шли на сотрудничество (67% фабзавкомов финансировались самими владельцами предприятий).

По своему охвату функции фабзавкомов были столь широки, что они сразу стали превращаться в особую систему самоуправления, организованного по производственному признаку. В августе-сентябре 1917 г. стали частыми случаи взятия фабзавкомами управления предприятием в свои руки. Это происходило, когда возникала угроза остановки производства или когда владельцы отказывались выполнять те требования, которые фабзавком признавал разумными. В случаях, когда фабзавком брал на себя руководство фабрикой, отстраняя владельца, обычно принималось постановление никаких особых выгод из этого рабочим не извлекать. Весь доход после выплаты зарплаты и покрытия расходов на производство поступал в собственность владельцев предприятия. Д.О.Чураков «Русская революция и рабочее самоуправление» М., 2005 с. 127-134

На составе Советов сказался порядок их образования: крупные заводы избирали по одному депутату на тысячу рабочих, мелкие - по одному депутату от предприятия. Советы сразу же начинали действовать как власть трудящихся наряду с буржуазным Временным правительством и вопреки ему. Ленин в "Апрельских тезисах" сформулировал вывод о необходимости создания в России республики Советов как государственной формы диктатуры пролетариата.

Реформируя органы городского самоуправления, Временное правительство стремилось подорвать влияние городских Советов, особенно тех, во главе которых стояли большевики. К тому времени в крупных городах (Москве, Петрограде и др.) наряду с городскими Советами были образованы районные Советы, которые являлись центрами, связывающие городские Советы с пролетарскими массами города. Многие из районных Советов оказывали сопротивление соглашательской политике меньшевиков и эсеров, сидевших в вышестоящих Советах. Понимая опасность со стороны районных Советов, возглавляемых Большевиками, Временное правительство поспешило противопоставить им свои органы - районные думы.