Размещено на http://www.allbest.ru/

10

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава I. Проекты развития государственного управления в годы правления Александра I

1. План государственных преобразований в России по Сперанскому

2. Уставная грамота Н.Н. Новосильцева

3. Конституция Н.М. Муравьева

Глава 2. Возрастание роли высшего императорского управления

1. Высшее императорское управление при Александре I

2. Реформа Сената. Трансформация собственной Е.И.В. канцелярии

3. Государственный совет

Глава 3. Переход к министерской системе центрального управления

Заключение

Введение

Французские, испанская, итальянская и другие революции как локомотивы истории в сочетании с войной за независимость Греции, с радикальными преобразованиями на американском, европейском и других континентах ускорили темпы, определили новую социальную направленность мирового общественного прогресса, заложили качественно новые основы государственного управления во многих странах в соответствии с принципами свободы, равенства, всесилия конституции, разделения основных ветвей власти, возвышения представительной власти в лице парламента и подобных ему учреждений, правового устройства и развития к гражданскому обществу.

Революционное новаторство европейского управления откликалось в России. Самодержцы стремились отгородить Россию от революционных бурь, государственно-управленческих новаций Запада, сохранить средневековые политические и иные институты, укрепить самодержавные фундаментальные основы абсолютизма.

Состояние, методы управления отразили качество российской государственности, в условиях нестабильности которой окончательно утвердились на романовском престоле представители немецкой этнической голштинской династической линии, стали возможны трагедии смены императоров. Павел I свергнут и убит в результате кровавого дворцового переворота 11 марта 1801 г. с участием сына-наследника. Тень убиенного отца преследовала всю жизнь Александра I. При восшествии на престол его брат Николай учинил невиданный доселе расстрел гвардейских полков - участников выступления 14 декабря 1825 г., связанного с движением декабризма, с нарушением императорской фамилией традиций престолонаследия.

Состояние государственного управления и историческую ситуацию в целом обостряли многочисленные войны: с Францией, Турцией, Ираном, Швецией, развязанная Александром I в 1816 г. колониальная изнурительная многолетняя Кавказская война, продолжавшаяся до 1864 г. Россия испытала в этих войнах и горечь поражения, и триумф побед. Россия играла роль «жандарма Европы», разгромила польское освободительное движение 1830 - 1831 гг., Венгерскую революцию 1847 - 1850 гг. Войны, карательные европейские экспедиции усилили напряженность в деятельности органов государственного управления вплоть до административного ужесточения и чрезвычайных методов, сказались на социально-политической жизни российского общества.

Все заметнее становится диссонанс, противоречие между качеством государственного управления и духовным, культурным подъемом, ростом национального самосознания, формированием новых идейных и политических ценностей в российском обществе.

Внутреннее и международное положение Российской империи, очевидный развал ее административной системы, круговая безответственность, взяточничество, казнокрадство, беззаконие в органах центрального и местного управления обострили потребность радикальной реорганизации системы власти и управления в целом, побудили к поискам более эффективного ее устройства. Обстановка, в которой они происходили, характеризовалась столкновением консервативной, либерально-модернистской и радикально-модернистской концепций относительно судьбы управления. Эти поиски отразили формировавшиеся и все явственнее обозначавшиеся тогда три основных идейных общественно-политических направления, предлагавших варианты путей дальнейшего существования России.

Многочисленные проекты преобразования системы управления, ее отдельных отраслей и звеньев, государственного строя создавались в строго секретной обстановке, в тайных кружках и обществах либерально и радикально настроенных дворянских кругов, по поручению императора. Разные по характеру и целям проекты воплотили новый уровень государственного мышления, осознанную жгучую потребность в новой организации власти и управления, адекватной новой исторической ситуации.

Концептуальностью, четкой системой предложений отличались проекты М.М. Сперанского, Н.Н. Новосильцева, П.А. Вяземского, декабристов П.И. Пестеля, Н.М. Муравьева. Общим для них являлись признание несоответствия системы власти и управления новому времени, неэффективности самодержавного управления, несостоятельности его феодально-крепостнических устоев, необходимости введения конституционных основ, всеобъемлющего упорядочения законности, функционального разделения органов законодательной, исполнительной, судебной власти, создания всесословных представительных учреждений в центре и на местах, ведомственной системы по всей вертикали исполнительной власти, реорганизации устаревшей и пораженной пороками сферы управления, наделения сословий политическими и гражданскими правами.

Глава I. Проекты развития государственного управления в годы правления Александра I

1. План государственных преобразований в России по Сперанскому.

Статс-секретарь М.М. Сперанский вручил Александру I в октябре 1809 г. «Введение к уложению государственных законов», содержащее вместе с другими примыкавшими к нему документами общий план государственных преобразований России, построенный концептуально в соответствии с определенной теорией исторического процесса. Предлагалось перестроить государственную систему на основании принципов законности, конституционности, разделения и сочетания функций законодательных, исполнительных, судебных органов власти, выборности представительных многосословных учреждений снизу доверху и чиновников, ответственных перед народом.

Исходя из приоритета законности в образе правления М.М. Сперанский обосновал необходимость «начертать план конституции», «определить разум коренных государственных законов», права державной власти, образ составления законов, их силу и действие, политические и гражданское права различных групп населения, составить Государственное уложение, издать на этой основе новое «внутреннее политическое бытие России», верховную власть короны сочетать с системой управления из трех вертикалей учреждений, имеющих земский, выборный характер.

Законодательная вертикаль: а) волостная дума из всех земельных собственников волости и из старейшин государственных (казенных) крестьян по одному от 500 душ, выбирающая судей в волостной суд и депутатов в окружную думу на 3 года; б) окружная дума, выбирающая в окружной суд, в совет при окружном правлении и депутатов в губернскую думу; в) губернская дума, выбирающая депутатов государственной думы, губернский суд и совет губернского управления; г) Государственная дума в составе депутатов всех сословий стоит во главе вертикали, собирается ежегодно на общее собрание, рассматривает и одобряет вносимые властью монарха законопроекты, смету доходов и расходов, формулирует свои письменные представления о нуждах народа, отдельных сословий, об ответственности министров (идея ответственного перед Госдумой кабинета), указывает, какие и как нарушаются коренные государственные законы в распорядительных актах государственных структур. Все думы имеют председателей, а Госдума еще и канцлера.

Исполнительная вертикаль: а) вершина исполнительной власти - министерства во главе с министрами, назначенными монархом; б) губернатор в губернии, назначаемый монархом и одновременно чиновник МВД, зависимый от министра, и при нем губернское управление, подчиненное своеобразно Сенату, что обеспечивало двойную подчиненность МВД и Сенату; в) вице-губернатор в округе и окружное управление; г) уездный начальник с канцелярией, при нем полицейское начальство, городничие, исправники; д) волостной начальник - глава волостной администрации, назначаемой, как и уездный начальник, вице-губернатор.

Судебная вертикаль с высшей судебной инстанцией - Сенатом, губернскими, окружными, уездными, волостными судами третейского или мирового характера, при выборности судей и участии присяжных заседателей. Сенат, оставаясь административным учреждением, становился верховным судилищем империи. Сенаторы назначались монархом на пожизненный срок из числа представителей, избранных губернскими думами в Госдуму. Вводились в Сенате должности министра и канцлера юстиции. Функции вертикалей выражены кратко так: «Госдуме вверяется закон. Сенату - суд. Министерству - управление».

Все вертикали управления замыкаются на Государственный совет, «в коем все они соединяются и через который державная власть на них действует и приемлет их действия». Этот орган предлагался в качестве особого высшего учреждения совещательного характера для предварительного рассмотрения исходящих от императора проектов законов, годовых смет доходов и расходов, а также для наблюдения за исполнением законов с целью упорядочения законодательства, но без вмешательства в функциональный надзор Сената. В Госсовете централизовалась бы, таким образом, законодательная сфера. Он мог обеспечить единообразие юридических норм, исключить возможные противоречия в законодательных документах. Назначение Госсовета в том, чтобы объединять, согласовывать законотворческие и иные действия всех высших государственных структур, наладить их правовое взаимодействие, выполнять роль связующего звена верховной власти монарха с ее исполнительными структурами преимущественно в части утверждения законности в государстве.

Монарх назначает в Госсовет 35 высших сановников из аристократической элиты, в том числе и по должности, как министров, председательствует сам или по его поручению один из членов совета.

Предусмотрены: а) общее собрание совета; б) четыре департамента во главе с назначенными на полгода председателями: законов, экономики, военных, гражданских, духовных дел; в) канцелярия во главе с государственным секретарем, четыре ее отделения во главе со статс-секретарями для организации текущей работы департаментов и всего совета; г) комиссии составления законов и прошений на высочайшее имя.

Мыслился переход к державному, но не самодержавному управлению, к правильной и истинной монархии - представительной, но не самодержавной форме правления. Державную, верховную власть М.М. Сперанский толковал как выражение нравственных и физических сил народа, который представляет начало и источник государственности, стремится к достижению политической свободы. Державная власть есть соединение действий законодательных, судных, исполнительных сил, которые к ней восходят и от нее изливаются. Он исходил из необходимости и возможности установления строя с учреждением одинаково обязательных и равных законов для правителей, управляющих, управляемых.

Как и многие прогрессивные представители дворянства, просветительства, декабризма, он считал возможным исправить несовершенство общественного устройства, преодолеть несправедливость в России и обеспечить эффективность государственного управления. И сделать это он намеревался через сочетание монархического правления и выборного представительства сословий в государственном управлении, через разделение и взаимодействие законодательной, исполнительной, судебной вертикалей власти, разумное и четко организованное законодательство, обучение широких слоев населения.

2. Уставная грамота Н.Н. Новосильцева

«Государственная уставная грамота Российской империи» Н.Н. Новосильцева - оригинальный проект государственного устройства и управления на консервативно-умеренной основе с учетом польской (1815 г.) и финляндской конституций (1810 г.), материалов М.М. Сперанского, первого опыта созданных недавно Госсовета и министерств.

Пирамиду управления государством венчала неразделимая державная власть в лице государя-императора, который объявлялся верховным главой общего управления империей, единственным источником законодательной, политической, гражданской, военной власти, наделялся исключительным правом издавать, изменять законы, уставы, указы, повеления, управлять «исполнительной властью во всем ее пространстве. Каждое начальство: исполнительное, управительное и судебное им одним постановляется». Он возглавляет Госсовет, государственный сейм - новое представительнее учреждение, Сенат, формирует их состав, назначает глав местных администраций, правит на основе конституции - Уставной грамоты Российской империи, в соответствии с которой должна строиться и функционировать вся система управления.

Проекты М.М. Сперанского, Н.Н. Новосильцева и другие содержали предложения о либерализации власти и управления на началах законности, многосословности, выборного представительства.

Оформившийся в начале XIX в. консерватизм-традиционализм утвердил узкокрепостническую тенденцию, отверг реформаторские инициативы, идеи конституционализма, парламентаризма, многосословного управления. Сторонники его исходили из самобытности российского государственного устройства, стремились сохранить средневековые устои самодержавного управления, допускали лишь отдельные административные изменения как вынужденные, но во имя сохранения незыблемости строя. Такую идеологию утверждали в российском сознании представители царской фамилии, особенно вдова Павла I Мария Федоровна, ее дети: Александр I, допускавший в молодости либеральные суждения, Константин, Елена, Николай I и влиятельные противники либеральной, тем более радикальной модернизации власти и управления.

3. Конституция Н.М. Муравьева

императорский управление сенат сперанский

Устав Российской империи (Конституция) Н.М. Муравьева содержал развернутую программу замены самодержавного управления демократическим, основанным на конституции, гражданском представительстве во всех звеньях системы, единстве и функциональном разделении законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти и управления, принципах гуманизма, равенства граждан перед законом.

Для ее реализации требовалось: отменить крепостное состояние (рабство); предоставить крестьянам землю в общественное владение, признать ее их собственностью, сохранить помещичье землевладение, объявить право собственности священным и неприкосновенным; уничтожить разделение людей на благородных и простолюдинов («противно вере, по которой все просто люди»), на 14 классов (рангов), на «заимствованные у немцев гражданские чины», гильдии, цехи; заменить различные названия и сословия единым названием «гражданин»; закрепить конституционно положения, согласно которым «источник верховной власти есть народ», «гражданство есть право участвовать в общественном управлении» как непосредственно, будучи избранным в органы власти и управления, так и посредственно, т.е. через избранных чиновников; ликвидировать самодержавное управление, ибо «опыт народов и всех времен доказал, что власть самодержавная равно гибельна для правителей и для обществ, что она не согласна ни с правилами святой веры нашей, ни с началами здравого рассудка», исходить из принципа: «Русский народ, свободный и независимый, не есть и не может быть принадлежностью никакого лица и никакого семейства»; ввести свободу слова, печати, промысла, объединить граждан во всякого рода общества и товарищества без испрашивания у кого-либо на то позволения и утверждения, изменить государственное устройство, административно-территориальное деление, превратить страну в федеративное союзное государство, образовать 13 держав, 2 области, 569 уездов (поветов), состоящих из волостей, в каждой из которых от 500 до 1500 жителей мужского пола.

Государственное управление намечалось построить в соответствии с федеративным или союзным правлением, которое бы «согласило величие народа и свободу граждан». Во всех административно-территориальных единицах избирать органы законодательной и исполнительной власти. Для функционирования же судебных органов с присяжными образовать судебные округа на базе существовавших губерний.

Законодательная вертикаль снизу доверху: волостной сход, уездное собрание граждан и уполномоченных от общественных земельных владельцев, правительствующее собрание державы в составе: а) палаты выборных и б) державной думы и, наконец, облеченное всей законодательной властью Народное вече федерации из: а) Верховной думы и б) палаты народных представителей.

Исполнительная вертикаль снизу доверху: волостное управление во главе с волостным старшиной, уездное управление, возглавляемое тысяцким, правительство державы в составе правителя, его наместника и советников, правительство верховное во главе с императором и в составе глав приказов.

Представительную, законодательную вертикаль венчает на высшем государственном уровне народное вече, 492 члена обеих палат которого («достойных мужей») представляли весь избравший их народ. 450 членов палаты народных представителей избирались каждые 2 года гражданами на уездных собраниях по одному представителю от 50000 обывателей мужского пола, 42 члена Верховной думы избирались на совместных заседаниях державных дум и палат выборных по 3 гражданина от державы, два - от Московской и один - от Донской областей. Каждые 2 года переизбирается 1/3 Верховной думы.

Народное вече наделялось широкими законодательными полномочиями по всем вопросам внутренней и внешней политики, избирало правителей держав, назначало верховного блюстителя законов, верховных судей, главнокомандующих сухопутными и морскими силами, корпусных командиров, начальников эскадр, судило министров, других высших сановников по обвинению, представленному верховным блюстителем законов.

Во время ежегодных съездов народного вече обе палаты проводят публичные и закрытые заседания, материалы которых публикуются, обсуждают проекты законов в трех чтениях, принимают решения поименным голосованием. Каждый проект рассматривается в обеих палатах, после одобрения императором получает силу закона. Не подписанный императором проект обсуждается с его замечаниями вторично обеими палатами и становится законом при голосовании за него 2/3 членов палат, что является конституционным условием преодоления вето. Отвергнутый одной из палат проект представляется вновь лишь на следующий съезд народного вече.

Категорически запрещалось совмещение административных должностей и членства палат народного вече.

Предусмотренный конституцией наследственный император не являлся верховным правителем, главой государства, был главой лишь исполнительной власти, предназначенной для повседневного, непосредственного управления государством на основе конституционного устава и законов народного вече. Ему отводился статус верховного чиновника правительства, дающего присягу на съезде народного вече: «Я клянусь торжественно, что буду верно исполнять обязанности императора Российского и употреблю все мои силы на сохранение и защиту сего конституционного устава России».

В уставе обозначены подробно его права, преимущества и ограничения. Вместе с Верховной думой народного вече он заключает мирные договоры с другими государствами, назначает верховных блюстителя законов, судей, главнокомандующих сухопутными и морскими силами, глав (министров) приказов и других чиновников. Он назначает послов, представляет страну во всех отношениях с иностранными державами. По уставу он обязан представлять каждому ежегодному съезду народного вече на его рассмотрение сведения о состоянии России, необходимые меры по его улучшению, укреплению; наблюдать за строгим исполнением законов. Имеет право созывать обе палаты народного вече.

Пределы полномочий главы российского правительства ограничены конституционно. Он не мог в своих трактатах нарушать права и состояния граждан, напасть на другие земли, уступить принадлежащие России участки земли. Запрещалось ему употреблять войска для подавления возмущений внутри России, выезжать за границу.

Правительство, возглавляемое императором или временным правителем, состояло из глав (министров) приказов, их помощников (наместников), других должностных чиновников. Имея широкие полномочия в своих сферах управления, они должны были подавать предложения народному вече, исполнять строго законы, отвечать персонально за состояние отрасли, не допускать расхищения общественных средств, и могли быть лишены должности народным вечем вследствие неспособности управлять, совершенных преступлений, расхищения казны, измены. Более того, отвечая за каждое свое действие, чиновник «не может оправдаться полученным приказанием, ибо... слепое повиновение не может быть допущено и всякий исполнитель противозаконного веления будет наказан так, как и подписавший веление».

Демократическим путем формировалось правительство - исполнительный орган державы. Законодательное собрание составляло список альтернативных кандидатов на должность правителя. Совместное заседание обеих палат федерального народного вече избирало из этого списка на альтернативной основе правителя державы каждые три года, утверждаемого императором. Законодательное правительствующее собрание державы избирало на три года (баллотировка) наместника, 5 - 9 советников, дьяка, казначея, собирателя пошлин в состав правительства державы.

В проекте Н.М. Муравьева придано государственное значение строгому соблюдению принципов выборности, сменяемости, подконтрольности и ответственности должностных лиц управления, предусмотрено наказание (кара) по суду за нарушение порядка выборов с целью влияния на избрание подкупом, насилием.

Глава 2. Возрастание роли высшего императорского управления

1. Высшее императорское управление при Александре I

В первой половине XIX в. в государственном управлении существенно усилено значение высшего, императорского управления, для чего реорганизованы старые и созданы новые органы, теснее связанные с местными учреждениями.

26 марта 1801 г. упразднен Совет при высочайшем дворе, утративший еще в предшествующее царствование свое высокое когда-то положение, переставший функционировать и влиять на систему управления.

Став императором, Александр I опирался на своих близких молодых сподвижников: В.П. Кочубея, Н.Н. Новосильцева, П.А. Строганова, А. Чарторыйского, советовался с «друзьями юности», объединил их в «негласный комитет», который не имел официального статуса государственного учреждения, но оказал сильное влияние на изменения в управлении империей. По ноябрь 1803 г. здесь обсуждались почти все государственные меры, проекты реформ, многие из которых предложили сами же участники этого «интимного кружка», роль которого высоко оценил впоследствии Александр I.

Параллельно неофициальному органу действовал созданный 30 марта 1801 г. «для рассуждения о делах государственных» Непременный совет, куда Александр I назначил 12 титулованных высших сановников, екатерининских вельмож. «Наказом» Совету 3 апреля 1801 г. предписано пересмотреть существовавшие законы, составить в случае необходимости проекты новых, подготовить для императора свои соображения по различным вопросам государственного устройства. Ряд проектов Совета получил силу закона, в том числе Указ «О вольных хлебопашцах» 1803 г. Совет не пересмотрел обилие действовавших законов, рассматривал направлявшиеся ему царем маловажные и запутанные дела вплоть до своего упразднения в 1810г.

Гораздо большее значение имел учрежденный Манифестом от 8 сентября 1802 г. Комитет министров - новый орган управления. Он начал оформляться в связи с созданием министерств. Манифест предусмотрел возможность для министров собираться вместе по инициативе и под председательством императора на совещания для обсуждения сложных межведомственных вопросов. Однако организация и деятельность таких совещаний не были конституированы. Собрания министров приобрели характер совещаний абсолютного монарха с главами всех центральных учреждений. Состав Комитета расширялся постоянно за счет высших чиновников, назначавшихся императором и перед ним ответственных.

В 1810г. в состав его введены: председатель, госсекретарь, главы департаментов Госсовета, другие влиятельные должностные лица.

По предложению М.М. Сперанского «учреждением комитета министров» 20 марта 1812г. оформлены законодательно пределы компетенции, функции, состав комитета.

Под непосредственным руководством императора комитет рассматривал и дела, касающиеся нескольких министерств, требующие новых законов, согласованных действий, и слишком запутанные дела, непосильные одному министру, материалы сенатских ревизий, назначения, увольнения, награждения, выговоры местным администраторам и даже отдельные законопроекты. Учреждена специальная структура управляющего делами комитета. Ставились императором на совещаниях и отчеты министров, различные вопросы управления.

В отличие от западных правительств, возглавляемых самостоятельными председателями (премьерами) и представлявших объединение, кабинет министров, российский Комитет министров не был ни таким правительством, ни главой исполнительной вертикали управления, хотя вопросы эти поднимались не раз в «негласном комитете», других инстанциях. Предлагалось изучить опыт английского объединенного кабинета (министерства) его королевского величества, где имелись глава министерства и главы восьми отраслевых отделений. Александр I боялся утратить часть своих верховных функций, возникновения относительно самостоятельного главы центрального исполнительного управления. Был использован опыт административной системы наполеоновской Франции, где министры не объединялись в один совет (правительство, правительственный кабинет), подчинялись непосредственно императору Бонапарту, являлись членами Сената с совещательным голосом. Сенат же имел право судить министров «в случае нарушения ими свободы печати и личной свободы». Подобный опыт импонировал Александру I в его стремлении удерживать во всех случаях бразды правления в своих руках. Сохранилось неотъемлемое право царей самолично управлять государством. Они сами назначали, увольняли, контролировали министров, направляли и объединяли их действия, принимали их всеподданнейшие индивидуальные доклады, осуществляли через Комитет министров верховный надзор за государственным аппаратом.

2. Реформа Сената. Трансформация собственной Е.И.В. канцелярии

Указом от 5 июня 1801 г. Александр I повелел по рекомендации своих молодых соратников восстановить Сенат «на прежнюю степень, ему приличную». Сенат и «негласный комитет» рассмотрели доклад сенатора П.В. Завадовского о правах и преимуществах Сената, имевшего почти 100-летний опыт функционирования.

Указ «О правах и обязанностях Сената» (8 сентября 1802) объявил Сенат верховным местом империи, хранителем законов, указы которого должны исполняться всеми органами, должностными лицами, как собственные императорские. Установлен порядок представления коллегиями, начальниками губерний и мест докладов, рапортов по рассматриваемым вопросам, порядок функционирования и принятия решений департаментами (единогласно) и общим собранием Сената (двумя третями сенаторов). Сенату надлежало быть высшим административным, судебным, контролирующим органом, проводить сенаторские ревизии, наблюдать повсеместно правосудие. Власть его ограничена только императором, который назначал генерал-прокурора, действовавшего от имени императора, всех сенаторов. Ему подчинены высшие, центральные органы управления, в том числе созданные министерства, судебная система.

Реформа Сената предпринята для усиления самодержавного начала. Возрастание же роли Сената в духе восстановления его петровского статуса встревожило Александра I. В 1811г. М.М. Сперанский предложил новый проект возвышения Сената: отделение правительственных функций от судебных, создание самостоятельных и авторитетных правительствующего сената и Сената судебного. Проект остался нереализованным, остановлен процесс превращения Сената в высший административный, правительственный орган. Он подчинен Госсовету, совмещены должности генерал-прокурора и министра юстиции, изменены функции департаментов. Его роль ограничена Комитетом министров, создаваемыми по важным государственным вопросам чрезвычайными комитетами, совещаниями, оформлявшейся окончательно собственной его императорского величества канцелярией. Постепенно роль Сената угасала, и он снова превратился в высшее судебное учреждение.

Произошла трансформация собственной Е.И.В. канцелярии. Этот своеобразный орган, созданный в самом начале века, решал на первых порах личные дела членов царского двора, но роль его усиливалась. Еще до Отечественной войны через него решались и общегосударственные вопросы. При А.А. Аракчееве, который возглавлял собственную Е.И.В. канцелярию в 1812 - 1825 гг., она приобрела характер высшего государственного учреждения. Через нее Александр I усилил воздействие на все высшие и центральные органы, всю систему управления.

Постоянно разрастался ее бюрократический аппарат. В 1812 г. действовало одно-единственное отделение, исполнявшее личные поручения царя, ведавшее личным составом чиновников, представлявшее ему поступавшие на его имя дела, объявлявшее по ним царские решения. Объем работы увеличился в годы Отечественной войны. Через канцелярию шла переписка царя с главнокомандующими, решались вопросы комплектования, расквартирования воинских частей, размещения военнопленных, собирались сведения об ущербе хозяйству помещиков и др. После войны через нее, ее главу А.А. Аракчеева поступали царю доклады, рапорты министров, губернаторов, других чиновников, послов.

3. Государственный совет

Манифестом, Положением о Государственном совете (1 января 1810) был образован по проекту М.М. Сперанского новый орган в системе управления, просуществовавший более 100 лет.

На первом собрании Госсовета Александр I заявил, что образованием его кладет твердое основание одному из важнейших государственных установлений и желает, чтобы благосостояние империи утвердилось на законе, а закон был бы недвижен на постановлениях. Чуть позднее он мотивировал целесообразность учреждения Госсовета необходимостью придать рассеянной и разбросанной законодательной власти «новое начертание постоянства и единообразия», объединить законотворчество высших и центральных структур управления.

Государственный совет создан для «утверждения и распространения единообразия и порядка в государственном управлении». В нем «все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти». Совет получил статус совещательного органа, мог рассматривать проекты законов, уставы по предложению императора. Решения совета не имели силы закона «без утверждения верховной власти».

Членами Госсовета являлись министры, назначаемые императором лица, «знанием отечественных законов, трудами и долговременною службою отличившиеся». Их количество постепенно увеличилось с 35 до 80 человек. За первые пятьдесят лет членство в совете имели 175 человек. Председательствовал император или назначаемый им один из членов совета.

Общие собрания совета проводились еженедельно. Члены совета были свободны в своих мнениях по обсуждаемым вопросам. Решения принимались большинством голосов, фиксировались в журнале вместе с мнением меньшинства, докладывались императору, который утверждал с припиской «вняв мнению Государственного совета» или отвергал. В 242 спорных случаях Александр I возвел 83 раза в закон мнение меньшинства и в 4 случаях - мнение единственного члена совета.

Госсовет имел департаменты: 1) законов; 2) военных; 3) гражданских и духовных дел; 4) государственной экономии, возглавлявшиеся директорами (председателями), комиссии составления законов, прошений с структурными отделениями, государственную канцелярию с госсекретарем во главе и четыре ее департаментские канцелярии, возглавляемые статс-секретарями.

Законом установил высокий статус Госсовета: а) он рассматривает новые законы по всем отраслям управления; б) он один их рассматривает; в) рассмотренные законы не передаются к исполнению без утверждения верховной властью. Своеобразие обсуждения в том, что члены совета обладали свободой высказывать свои мнения, действовать не по указанию, а по собственному разуму. Госсовет мог внушить свою волю монарху.

Госсовет не стал единственным, монопольным органом законотворчества. Без его обсуждения многие проекты издавались Александром I по итогам рассмотрения Комитетом министров, собственной Е.И.В. канцелярией, Святейшим синодом, различными высшими недолговечными комитетами. Совет выполнял роль совещательно-мозгового механизма в императорском законодательстве, помогал ему рационализировать эту сферу власти, сконцентрировать разрозненные законотворческие усилия, в том числе и особенно в области государственного управления.

Госсовет вытеснил Непременный совет, повлиял на реорганизацию Сената и органов центрального управления.

Глава 3. Переход к министерской системе центрального управления

Наиболее значительным изменениям подверглась система центрального управления, действовавшая в XVIII в. на основе коллежского принципа, который перестал отвечать требованиям нового столетия. И «негласный», и Непременный совет осознали потребность в более гибком, оперативном, централизованном исполнительном управлении. Александр I предпочел конституции радикальную административную реформу, поддержал проект Н.Н. Новосильцева о создании министерской системы управления, предпосылки которой формировались в исполнительных структурах и обозначились на рубеже веков, отразив и министерские образцы других стран.

Принципиальная основа нового устройства управления отражена в манифесте «Об учреждении министерств» (8 сентября 1802г.). Во-первых, подчеркнута преемственность реформы с преобразованиями Петра I. Во-вторых, учреждение министерств мотивировано необходимостью приведения всех частей государственного управления в прочное и намерению императора соответственное устройство. В-третьих, выражена надежда, что министерства помогут утвердить народное спокойствие, тишину, правосудие, благоустройство империи, оживить промышленность, торговлю, все хозяйство, распространить науки и художества, возвысить общее благосостояние, обеспечить благоденствие народов. В-четвертых, государственными делами отныне должны были управлять восемь министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; иностранных дел; юстиции; внутренних дел; финансов; коммерции; народного просвещения. В-пятых, при разделении государственных дел каждое министерство ведает определенной частью их, и все министерства обеспечивают естественную связь, единство управления. В-шестых, министры назначаются императором, перед ним ответственны, непосредственно управляют всеми вверенными им частями, представляют императору через Сенат ежегодные письменные отчеты, где должно быть обосновано расходование средств структурами министерства, указаны успехи в содеянном, состояние дел и возможные перспективы. В-седьмых, Сенату надлежало рассматривать и анализировать деятельность министров, представлять доклады императору с соответствующими заключениями, мнением о состоянии управления каждым министром. В-восьмых, министр управляет и местными вверенными ему структурами, получает еженедельные мемории о всех текущих их делах, имеет постоянные связи с ними.

Учреждалась должность «товарища министра» - помощника министра. Совмещены должности министра юстиции и генерал-прокурора Сената. Определены функциональные направления, предметы и параметры деятельности каждого министра, подведомственные ему сохраненные государственные коллегии и другие учреждения, что обеспечивало преемственность управления и эволюционный характер преобразования его аппарата при переходе на качественно иной уровень единоначалия, ответственности, исполнительности и формирования ведомственности.

Своеобразный статус получил министр внутренних дел, который обязан был заботиться («пешись») о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи. Очень широкими полномочиями было наделено возглавляемое им министерство, которое, кроме полицейских функций, должно было еще управлять государственной промышленностью, строительством и содержанием всех публичных зданий, предотвращать нехватку жизненных припасов, всех надобностей в общественной жизни. В ведение МВД переданы мануфактурные и медицинские коллегии, Главная соляная контора, Главное почтовое правление, экспедиция Государственных имуществ, опекунство иностранных и сельского домоводства и др. Линейность управления МВД определена повелением императора всем губернаторам представлять рапорты императору через МВД, под управлением этого министерства решать все военные, гражданские, полицейские вопросы. Губернаторы, губернские правления, включая приказы общественного призрения, переданы в систему МВД. Представляя собой специальный карательный орган, МВД возглавило деятельность местных административно-полицейских учреждений.

Широкий диапазон функций, включение губернаторства в ведомство МВД определили особый статус и большую роль его в государственном управлении на протяжении всего XIX в., усиление полицейского характера всей системы управления. Именно идею сохранения и укрепления феодального государственного устройства заложил Александр I в статус МВД. «Учреждая министерство на таковых правилах, - отразил он в своем законе, - мы имеем лестную надежду, что оно споспешествовать нам будет к учреждению народного спокойствия, сего истинного и нерушимого оплота царей и царств... к приведению всех частей государственного управления в прочное к намерению нашему соответственное устройство». Укрепленное высокопоставленными чиновниками, профессионалами полицейской государевой службы, МВД быстро включилось в работу. В конце октября 1802 г. Александр I отметил удовлетворенно, что работа МВД «идет довольно хорошо уже более месяца. Дела от этого приобрели гораздо более ясности, и я знаю тотчас с кого взыскать, если что-нибудь идет не так как следует».

По его плану и при непосредственном участии совершена реорганизация, воплощена новая методика организации министерского управления. Сначала было усовершенствовано разделение функций центрального управления. Законом «О разделении государственных дел по министерствам» (17 августа 1810г.) упорядочены сферы отраслевого управления, объединены министерства коммерции и финансов, выделено из МВД министерство полиции с полномочиями чисто полицейского характера, создано вслед за Главным управлением водяных и сухопутных путей сообщения (1809 г.) Главное управление духовных дел, иных, кроме православия, исповеданий, что породило тенденцию управления отдельными отраслями через Главные управления, а не министерства. По закону 28 января 1811 г. возникли Главные управления ревизии государственных счетов, а также путей сообщения.

Главные управления - новые органы центрального управления - возникли наряду с министерствами. Учреждение их углубило отраслевое разделение функций управления. Они имели тоже высокий государственный статус, возглавлялись директорами в ранге министра, назначенными императором из придворной знати.

Затем была воплощена разработанная М.М. Сперанским на научной основе на сформулированных им же принципах государственного управления развернутая и стройная программа всесторонней организации министерской системы с учетом российских условий и западноевропейских образцов. «Общее учреждение министерств» (25 июня 1811 г.) знаменовало новую нормативную основу министерской системы управления, воплощение ведомственно-линейного образа органов центрального управления с широкими, точно очерченными исполнительно-распорядительными функциями, высокой меры ответственности.

Центральное управление приобретало на министерской основе характер централизованной и бюрократической ведомственной системы, подчиненными непосредственно императору, который координировал их совместные межведомственные усилия через Комитет министров. Министерской системе присущи такие черты, как: а) четкое функциональное разделение сфер управления; б) конкретность предметов, параметров отраслевого управления; в) единоначалие; г) персональная ответственность, исполнительность; д) линейная вертикаль исполнения, строгая ведомственная подчиненность. Видимо, поэтому министерская система жизнеспособна, сравнительно легко адаптируемая к изменяющимся объективным условиям, потребностям управления, утвердилась в России на длительное время вплоть до XXI века, когда министерства функционируют на уровнях федерального центра, республик, областей и других субъектов Федерации.

Заключение

Эпоха императора Александра I вошла в историю как эпоха радикальных реформ, целью которых являлась модернизация политического строя в России и создание современной и эффективной системы управления.

В начале XIX века перед Россией остро встали два основных вопроса, под знаком которых Россия развивалась на всем протяжении столетия:

· Вопрос об ограничении самодержавия;

· Вопрос о ликвидации крепостничества, являвшегося серьезным тормозом к дальнейшему развитию страны.

Именно попыткам решить эти два вопроса и была подчинена программа преобразований, начатая Александром I вместе с его «молодыми друзьями», составившими в начале правления Александра I так называемый Внегласный комитет.

Помимо внутренних причин, определяющих необходимость проведения серьезных реформ в России, важную роль играл внешний фактор.

Влияние на Россию духа времени, тех изменений, которые произошли в Европе под влиянием идей и практики Великой Французской Революции 1879 г.

Роль в подготовке и осуществлении реформ в России в начале XIX в. сыграл сам император, воспитанный Екатериной П в духе идей европейского просвещения (воспитателем Александра I был, приглашенный Екатериной швейцарский республиканец Поль Лагарп).

Относительный успех, начатых Александром I преобразований в России, в значительной мере объяснялся тем консенсусом, который первые годы правления установился между властью, обществом и просвещенной бюрократией, необходимости серьезных реформ политического строя и системы власти и управления в стране. В основе этого лежало понимание важности решения единой для общества и государства задачи преодоления отсталости страны, ее модернизации с целью предотвращения социального взрыва в обществе.

Именно осознание необходимости перемен, обусловившее краткий период общественного консенсуса обеспечило относительный успех реформаторской деятельности Александра I, нарушение которого (восстание декабристов 1825 г.) стало той исторической трагедией России, которая положила начало глубокого раскола между обществом и государством, способствовавшее отчуждению общества от власти и во многом предопределило взрыв 1917 г.

Список литературы:

1. История государственного управления России. Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов н/Д: Феникс, 2002. - 608с.

2. Лекции по истории государственного управления в России. Н.А. Омельченко.

3. История России (IX - XX вв.): Тексты лекций / Колл. авторов под ред. А.П. Зиновьева; ГУУ. - М., 2001. - 312 с.

Размещено на Allbest.ru