Петровские преобразования и утверждение новой модели управления империей. Политика просвещенного абсолютизма и административные реформы Екатерины II

Во многом этому способствовали и объективные причины, связанные с естественным, для того времени, процессом рационализации управления, который был характерен для всех государств нового времени и сопровождался ростом значения профессиональной бюрократии, верхи которой постепенно “экспроприировали” часть прерогатив монарха.

Уже при Екатерине II утвердилось мнение о необходимости ограничения вмешательства императора во все дела государственного управления, которое в условиях усложнения государственной жизни часто ставила императора в положение дилетанта и наносило ущерб авторитету и престижу верховной власти.

Начиная с правления Екатерины II в России постепенно укреплялось новое представление о роли монарха в системе власти и управления, которое должно было ограничиваться общим положением и общим руководством страны. Тогда же юридически была регламентирована процедура выражения монаршей воли, ограничивающей сферу личного произвола верховной власти.

В январе 1762 г. и был подписан указ Петра III , который затем был подтвержден в июле того же года, который резко ограничил сферу применения устных распоряжений царя.

Отныне устные распоряжения монарха, императора - Сенату должны были передаваться только через сенаторов и не могли отменять прежние решения императора, обличенных в письменную форму.

Все эти положения, ставившие центральную власть в рамки определенных норм и правил, были укреплены и положены в основу реформаторской деятельности Александра I.

Вся совокупность задач, которую пытались решить императоры в начале своего царствования, сводилась именно к попытке ввести законность в систему власти и управления и ограничить произвол властей.

При этом выделяют четыре задачи:

Осуществление кодификации законов (пыталась осуществить Екатерина II в ходе работы Уложенной комиссии);

Введение твердого порядка обсуждения, принятия и отмены законов (с этой целью был создан Государственный Совет (1810 - 1917) );

Постановление под контроль государственного аппарата, чиновников и создание в России подзаконную бюрократию (с этой целью предполагалось восстановить в правах Сенат);

Создание в России современной системы управления, эффективной администрации, построенной на принципах единогласия и ответственности министров. Это было главное введение Александра I, которое произошло в связи с заменой коллегий министерствами.

При правлении Александра I были решены 2-я и 4-я задачи.

Ограничению произвола верховной власти мог послужить, изданный в 1802 г., акт о новых правах Сената, который следовало наделить правом «представления». В сущности этот шаг Александра I не являлся чем-то неожиданным. Еже Екатерина II намеривалась сохранить незыблемым абсолютный характер власти и предоставить Сенату право обращать внимание императора на вредность и несоответствие тех или иных его указов существующему уложению, тем самым императрица хотела создать в России механизм, который бы удерживал монарха от незаконных дел.

По указу 1802 г. Сенату позволялось делать императору представления, в которых обращалось бы внимание на незаконность или нецелесообразность. Однако первая же попытка сенатора воспользоваться предоставленной ему право представлением в 1803 г. вызвало резкое недовольство Александра I. «Сенатский инцидент» 1803 г. похоронил саму идею влияния Сената на решения императора. Сенат лишился возможности слежения за законностью действий монарха.

Приход к власти Александра I в результате Дворцового переворота, а тек же реформы, которые начались в России с его воцарением не могли не вызвать острой борьбы в русском обществе и первую очередь внутри политической элиты. Существуют различные точки зрения по расстановке политических сил в России в этот период и о характере проводимых реформ.

Еще до революции 1917 г., в ходе предпринимаемых в середине 19 в. либеральных реформ Александра I, появилась большая литература, пытавшаяся осмыслить значение реформ, проводимых в начале 19 в. В этой литературе можно найти различные, порой взаимоисключающие точки зрения, оценивающие деятельность Александра I.

Одна из них принадлежала историку, автору шести томного труда «История царствования императора Александра I» М.М. Богдановича.

Автор с позиции последовательного сторонника сохранения в России абсолютной монархии оценивал стремления Александра I ввести в Россию законное управление, как его искреннее стремление, объяснявшееся его ненавистью к деспотизму.

В то же время по мнению автора, неудача многих начинаний Александра I была связана с измененными амбициями и неопытностью «молодых друзей», которые необдуманно толкали императора на путь конституционных преобразований, которые, как считал Богданович, были чужды для России.

С другой стороны, виной «екатерининских стариков» (Державин, Румянцев, Завадовский) состояла в том, что они предпочитали бездействовать в этих условиях.

Другой точки зрения придерживался А.Н. Пыпин - автор известного, выдержавшего несколько изданий, сочинения «Общественное движение при Александре I». По его мнению не «молодые друзья», а сам Александр I был сторонником введения в России конституционного правления. И эти конституционные идеи были не случайным, а закономерным явлением, обусловившимся историческим развитием России в XVIII в. Автор ссылался на факты конституционных планов русского общества еще при правлении Екатерины II (проект конституции Н. Пыпина).

По мнению автора, правление Павла I еще более усилило конституционное настроение в обществе и Александр I, и его «молодые друзья» стали выразителями этих настроений. К тому же в начале 19 в. в России появились так называемые «аристократические конституции», заключавшие в себе требования старой аристократии восстановить в правах Сенат, усилив его влияние на верховную власть.

Неудачи реформ Пыпин объяснял двойственностью и непоследовательностью Александра I. По словам автора, император был проникнут идеальными мечтами о совершенном государстве, общественный ограничении произвола власти, но у него не хватило реальных знаний жизни общества, он много идеализировал, стремился подчинить деспотизм закону, надеясь на гуманность русского государства.

В то же время в своей практической деятельности он проявил неуверенность в самом себе и «осуществление собственного плана пугало его».

В последующих исследованиях, борьба вокруг реформ 19 в. рассматривалась с более широких позиций, в частности, место двух основных группировок, боровшихся за влияние на царя («молодые друзья» и «екатерининские старики»), называлось три группировки при этом считается, что более радикальной является третья, возглавляемая главным участником Дворцового переворота и убийства Павла I, бывшим екатерининским фаворитом П. Зубовым. Именно «зубовцы» в первые месяцы правления Александра I настаивали на введении в России конституции, ограничивающей власть монарха.

Однако Александра I отягощала близость «зубовцев» к власти и он стремился от них избавиться, прибегнув к помощи своих «молодых друзей».

Летом 1801 г. был создан Негласный Комитет, в который входили «молодые друзья» императора и в котором обсуждались проекты будущих преобразований.

В то же время Александр I убедился в непрактичности своих «молодых друзей» в деле государственного управления и вынужден был разрабатывать план реформ часто без их участия.

В 1808 г. с целью составления плана государственных преобразований к его составу был привлечен М.М. Сперанский - блестящий знаток административного управления.

Первые реформы Александр I проводил без участия Сперанского.

1802 г. - первая министерская реформа (создание министерств вместо коллегий).

В 1801 г. был издан Указ о правах Сената.

В 1803 г. - Указ о вольных хлебопашцах, который разрешал освобождение крестьян от крепостной зависимости за выкуп с землей по согласованию с помещиком (результаты были незначительны, т.к. за 25 лет освободилось 0,5 % крестьян).

Более серьезной, по своим последствиям, была Крестьянская реформа в Ост - зейском крае (Латвия, Эстония).

В 1804 г. было принято специальное положение о Лифляндских крестьянах (Литва), по которому крестьяне являлись пожизненными и наследственными держателями своих земель, которые они арендовали у помещиков.

Самым «революционным» актом Александра I являлся Указ 12 декабря 1801 г. о праве покупки земли купцами, мещанами (городскими жителями), государственными крестьянами. До сих пор монополия на владение и продажу земли принадлежала исключительно дворянству, что являлось тормозом в развитии рыночных отношений в России.

Следующий этап реформ в России связан с именем Сперанского, составившим по поручению Александра I в 1809 г. план государственных преобразований в России - «Уложение к составлению государственных законов», который впервые в истории страны основывался на европейских принципах и в первую очередь на принципе разделения властей.

Не было организовано Не было организовано

Из приведенной схемы видно, что главным принципом проекта государственных преобразований Сперанского является принцип разделения властей, который последовательно проводился от центральных учреждений до местных органов власти и управления. При этом все законодательные и распорядительные органы избирались снизу вверх, выдвигали своих представителей в вышестоящие учреждения.

Государственная Дума состоит из депутатов, избираемых Губернскими Думами и возглавляемые председателем , которого избирала сама Государственная Дума и утверждал император.

Каждый из этих исполнительных органов назначал свой исполнительный орган.

Всю исполнительную власть от местных правлений до министерств объединял и контролировал Правительственный Сенат (по плану Сперанского, Сенат должен быть восстановлен в правах, как высший судебно-административный орган управления (как при Петре I), с этой целью предлагалось разбить Сенат на две части : Судебный и Правительственный), который по плану Сперанского должен был быть выборным и независимым от администрации.

Правительство лишь надзирало за соблюдением судопроизводства через председателей местных судов.

В то же время видно, что план Сперанского почти не затрагивал прерогативу императора, как самодержавного монарха. Хотя ни один закон не должен был миновать Государственную Думу, которая еще не являлась, по Сперанскому, полноценным парламентом, а лишь обсуждала законопроекты, не смотря на то, что право законодательной инициативы и окончательного утверждения законов принадлежало исключительно императору.

Кроме того, император не только в любое время мог прервать заседание Думы, но и распустить ее, назначив снова выборы.

Все части управления по Сперанскому соединялись в Государственном Совете и через него восходили к верховной власти.

Все законы подготавливались Государственным Советом и, после их одобрения императором, направлялись в Государственную Думу.

Не смотря на эти ограничения, проект Сперанского стал переворотом в понимании государственного устройства. Он предлагал строеную систему администрации, которая подчинялась закону и являлась ему подконтрольной. Так как эта система управления, по плану Сперанского, строилась снизу вверх и сочетала в себе бюрократические и выборные принципы, в перспективе она могла существенным образом потеснить бюрократические структуры и подготовить формирование в России современной и эффективной администрации.

Однако осуществить на практике его план не удалось. Из всех предложений реализована была только идея создания Государственного Совета (с 1-го января 1810). Он возглавлялся Государственной Канцелярией во главе с госсекретарем (первым был сам Сперанский).

Другим важным преобразованием, реализованным из предложенного плана Сперанского, стала реорганизация Министерств (1811 г.).

На этом преобразования, связанные с именем Сперанского, заканчиваются.

Сам Сперанский в результате придворных интриг был оклеветан и сослан в провинцию.

Государственная Дума и местные думы не были созданы, т.е. разделение властей не произошло.

В результате оставалась жесткая бюрократическая вертикаль: император - Министерство.

Огромную роль стал играть Комитет Министров, против которого выступал Сперанский.

Усилилась и роль министров, которые обладали правом всеподданнейших докладов императору, таким образом выстраивалась и усиливалась система жестокой бюрократии, которая была развита и укреплена в период правления Николая I.

План Сперанского не был воплощен не только в связи с непоследовательностью позиции Александра I и с противодействием высших чинов российской бюрократии и придворной аристократии.

Закон о государственных экзаменах для всех чинов 1809 г., подготовленный Сперанским, а так же проект закона о придворных чинах, который требовал от высшего чиновничества наличия высшего образования, либо сдачи государственных экзаменов гос. комиссии, не могли не вызвать негодования против Сперанского.

Важной причиной отставки Сперанского явилось сопротивление подавляющей части мелкопоместного дворянства, которое было разобщено, разбавлено «Табелем о рангах», не могло самостоятельно защищать свои интересы в общегосударственном масштабе и , следовательно, нуждалось в поддержке верховной власти, поэтому неслучайно все попытки ограничить монархию в истории России не поддерживались дворянством, которое опасалось усиления в этой ситуации олигархических тенденций.

Действительно в России часто ослабление центральной власти вело либо к анархии, либо к олигархии. С этим связана и резкая критика плана Сперанского, известного историографа в России, М.М. Карамзиным в его «Записке о древней и новой России». По его мнению проект Сперанского, который он считал «вредным» и «опасным» для России, ставившим целью заменить (ограничить), может привести к замене самодержавия всевластием «сильных персон» (олигархии).

Николай I

Николай I и проблема легитимности самодержавия. Государственные взгляды Николая I, поворот к «почвенничеству» (восток) и новая модификация патерналистских отношений в обществе

Новый этап бюрократизации государственного управления при Николае I. Собственная Его Императорского Величества канцелярия. Создание системы политической безопасности

Попытки реформ администрационной системы, причины неудач

Время правления Николая I пришлось на очень сложный период в развитии мировой истории, когда большинство европейских стран уже вступило в эпоху развитого капитализма. В этой ситуации Россия оказалась перед проблемой безболезненно интегрировать себя в новый порядок и , естественно, это не могло не вызвать острых дискуссий в обществе, которое радикально разделилось на сторонников западного пути развития и защитников традиционных институтов и ценностей, самобытного пути развития России.

Расколу общества в значительной мере «содействовала» позиция нового правительства, приход к власти после разгрома декабристов консервативно настроил нового императора.

Фигура и политические взгляды Николая I всегда являлись предметом дискуссий и неоднозначных расценок. В советской историографии эта тема была запретной или оценивалась исключительно негативно. Период правления Николая I оценивался как апогей самодержавная эпоха политической реакции, а сам император как исключительный деспот, самодур, «Николай Палкин».

Очевидно, что подобные однозначные и упростительские подходы не раскрывали всю сложность эпохи.

Николай I не готовился специально к управлению государством и до последнего часа не представлял, что станет наследником престола, т.к. наследовать престол должен был его старший брат Константин, который, как оказалось, уже давно отказался от престола.

Следует так же учитывать особые обстоятельства вступления на престол Николая I, писавшего Константину, что получил престол ценой крови своих подданных. Казнь декабристов всю жизнь преследовала его и оказала сильное влияние на всю его правительственную деятельность.

Из дела декабристов Николай I сделал вывод о неблагонадежном настроении всего дворянства и необходимости переориентации в своей государственной деятельности на послушное чиновничество (бюрократию). Второе убеждение, которое вынес новый император из знакомства с делом декабристов, было в изменении самого характера государственного строя и всей системы управления государством.

В отличие от своих «либеральных» и просвещенных предшественников, Николай I не считал правильным заимствование Россией европейских политических институтов и принципов, он был убежден, что Россия должна развиваться по своему пути и опираться на традиционные ценности и институты. Именно с Николая I начался поворот России к почвенничеству, которое позже повторили после либеральных реформ Александра II последние российские императоры Александр III и Николай II.

Строго говоря, в этом нет ничего удивительного, т.к. в условиях мобилизационного типа развития, отставания России от европейских стран, попытки ее модернизации должны были проводиться в русле консервативного обновления. Эта политика была присуща в том числе и самым «либеральным» царям реформаторам Александру I и Александру II, которые использовали либеральные ценности запада, как метод, а не как цель политической модернизации России. Именно политика консервативного обновления, предполагавшая сохранение традиционных институтов при одновременной активно-реформаторской роли государства могла обеспечить постепенное вхождение России в эпоху нового индустриального общества.

Более того, именно консервативная политика должна была выполнить и выполнила роль амортизатора, регулирующего степень влияния перемен на наиболее незащищенные слои традиционного общества.

Однако в условиях России, особенно в связи с нарушением, существовавшего в первые года правления Александра I, консенсуса. Николай I решил управлять государством без привлечения общества, опираясь исключительно на бюрократию. При Николае I в России пышным цветом расцвела бюрократическая система, что дало основание В.И. Ключевскому считать, что «здание российской бюрократии было возведено при Николае I».

В отличие от своих предшественников (Екатерина II, Александр I), которые стремились следовать утвердившемуся в западной Европе новому представлению о роли монарха в системе власти и управления (т.е. царь должен осуществлять только общее руководство, общее надзирание и не вмешиваться лично в работу государственной администрации), Николай I хотел управлять государством сам, опираясь на бюрократические учреждения и, даже минуя их, осуществлять личное управление через созданную им в 1826 г. Собственную Его Императорского Величества канцелярию.

При этом дворянские сословные учреждения, Городские Думы теряли свое самостоятельное значение и превращались в придаток бюрократической машины.

Все эти перемены привели к окончательной бюрократизации и централизации государственного управления.

Однако, недоверие Николая I дворянству после восстания декабристов, лишала власть самой надежной поддержки - поддержки интеллектуальной элиты русского общества (эта же причина обусловила поражение Хрущевской оттепели).

Все сказанное не означает, что Николай I не пытался провести какие-то реформы государственного управления. Сразу после разгрома декабристов, по инициативе императора, был создан специальный комитет «6 декабря 1826 г.» во главе с В.П. Кочубеем. Одновременно Николай I уволил наиболее одиозные фигуры последних лет правления Александра I и , в частности, генерала Аракчеева и привлек к деятельному участию многих из бывших «молодых друзей» Александра I.

Комитет 1826 г. проделал огромную работу по разбору дела декабристов и подготовил ряд проектов по преобразованию высших и местных органов управления, а также проект закона «О состояниях и о правах сословий».

За годы правления Николай I неоднократно ставился вопрос о крепостном праве - этой проблеме была посвящена работа девяти специальных секретных комитетов, в том числе и комитета 1826 г.

Работа комитета 1926 г. дала императору огромный материал о состоянии дел в российской империи и осознание необходимости реформ.

Однако, выводы из этого материала Николай I сделал свои, их можно свести к трем основным задачам:

Необходимость усиления принципа режима личной власти. С этой целью и создавалась Собственная Его Императорского Величества канцелярия.

Осознание необходимости совершенствования законодательства, юридификации законов и упорядочения на этой основе системы государственного управления.

Необходимость усиления системы политической безопасности под влиянием восстания. С этой целью создавалась Особая Политическая Полиция - 3-е деление Собственной Его Императорского Величества канцелярии.

Одной из характерных черт николаевской системы стало насаждение государственной идеологии и усиление патерналистского характера государства.

Николай I вернулся к практике московских государей, впервые установивших в России общий дух государственной идеологии: Москва - Третий Рим. В период правления Николая I этому должно было служить известная уваровская формула:

«Самодержавие, православие, народность».

Эта теория, получившая название теории Официальной народности делала ставку на сохранение в России незыблемого самодержавия, как национальной формы государственности, утверждала православие в качестве господствующей религии и , оперируя к народности, следовало расширить социальную базу монархии.

Именно с Николая I власть делает ставку на националистические настроения, на насильственную русификацию окраин. А сам образ белого царя стал господствующей идеей русских националистов.

Характерно, что даже возводившиеся в то время храмы подчеркнуто посвящали этой идее (Храм Христа Спасителя) в память победы русского народа над Наполеоном.

Проведению государственного патернализма активно содействовало создание в рамках Собственной Его Императорского Величества канцелярии 3 -го деления во главе с генералом Бенкендорфом.

Сама Собственная Его Императорского Величества канцелярия состояла не только из 3-го деления, но и включала ряд других отделений:

2-е отделение занималось созданием Кодекса законов и активную роль в которой играл, привлеченный Николаем I, Сперанский именно под его руководством небольшой штат его сотрудников подготовил первое в России Полное Собрание Законов Российской Империи в сорока томах, которое включало в себя все нормативные акты 1649 - 1825 гг.. А также Свод Законов Российской Империи в пятнадцати томах, который заключал в себе действующие законы.

В рамках Собственной Его Императорского Величества канцелярии позже было образовано 4-е и 5-е отделения.

4-е отделение управляло учебными и воспитательными, благотворительные учреждения, которые входили в ведомство императрицы Марии Федоровны.

5-е отделение (1836 г.) преобразовано в Министерство Государственных Имуществ подготовило и провело очень важную для того времени реформу государственных крестьян, вводившую в государственных деревнях широкое самоуправление под руководством друга Николая I и крупного государственного деятеля графа П.Д. Киселева.

6-е отделение (1843 г.) занималось управлением присоединенных к России территорий Закавказья.

Особо выделялась деятельность 3-го деления, именно оно всем полицейским сыском в стране собирало информацию о настроениях, имело широкую сеть агентуры, в том числе заграницей за наблюдением за русскими эмигрантами, ведало тюрьмами, местами ссылки, делами о расколе и подчинялось императору.

В 1836 г. было принято специальное положение о жандармском корпусе. Вся Россия была разбита на сеть жандармских округов во главе с Жандармским Управлением и жандармским инспектором. А в следующем году была создана и Сельская Полиция.

Уезды были разделены на мелкие станы во главе со становым приставником.

Ряд преобразований был проведен Николаем I в социальной политике. Эти меры носили двойственный характер: с одной стороны - первоочередной задачей считалось укрепление дворянства в связи с обнаружением и усилившимся процессом его разложения, деклассирования и оскудения дворянских родов. К середине XIX в. русское дворянство значительно изменило свой состав, шел процесс омещанивания «благородного сословия» в связи с тем, что по петровскому Табелю о рангах посредством высылки в состав дворянского сословия попадало много выходцев из мещан, купцов.

Так в 1825 г. 54% дворянства - выходцы из более низких слоев общества в связи с этим требовалось поднять планку в Табеле о рангах для получения дворянского титула.

Отныне только 9-ый класс (чин) давал личное дворянство и 5-ый чин - потомственное дворянство (до этого соответственно 12 и 8)

Кроме того правительство Николая I уменьшало число лиц, получивших дворянство за выдающиеся заслуги.

С целью укрепления дворянского землевладения и сокращения числа дроблений дворянских имений был восстановлен, введенный еще Петром I принцип майората. В 1845 г. был издан специальный указ о майоратах, который запрещал делить имения, насчитывающие более 1000 душ крепостных крестьян, между всеми сыновьями дворянина и требовал, чтобы все имения переходили старшему сыну. Однако этот указ, как петровские меры, не получил распространения.

Таким образом правительство Николая I пыталось укрепить социальную базу монархии - русского дворянства.

В то же время, в условиях середины XIX в. необходимо было сделать ряд уступок буржуазному развитию, рыночным отношениям. Одним из центральных вопросов был вопрос о крепостном праве.

Правление Николая I издало несколько указов, облегчающих положение крепостных крестьян, но не отменяющих крепостничество: в 1842 г. был издан указ «Общественный обязанных крестьянах», по которому крестьяне получали по воле помещика личную свободу и земельный надел в пользование, за который они обязаны были выписать ряд повинностей в пользу помещика. При этом отношения между помещиками и бывшими крепостными регламентировались нормативными актами.

8 ноября 1847 г. был принят указ о праве помещичьих крестьян выкупаться на волю с землей, после чего они зачислялись в разряд государственных крестьян.

Важной мерой, способствующей экономическому развитию России в сторону рыночных отношений, явилась финансовая реформа, осуществленная министром финансов, генералом Егором Франсовичем Канкрином. Суть этой реформы сводилась к резкому сокращению государственных расходов, активному проведению протекционалистской политики и укреплению пошатнувшегося, к тому времени, русского рубля. С этой целью вводилось серебренное обращение.

Тогда же была проведена широкая реформа государственных крестьян, которую составляли около 50% всего крестьянского населения.

Эта реформа была подготовлена Министерством Государственных имуществ, в которую было превращено 5-е отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии, возглавляемой П.Д. Киселевым. Во всех губерниях были созданы Местные палаты государственных имуществ, государственные крестьяне получали широкое местное самоуправление, которое контролировалось вышеперечисленными палатами.

Государственные крестьяне объединялись в особые сельские общества, из нескольких таких обществ создавались волости, управляемые выборными Волостными сходами.

В деревнях избирались деревенские старосты.

Эта модель сельского самоуправления была сохранена и после отмены крепостного права и распространена на бывших крепостных крестьян.

Тем не менее, все эти меры не изменили самой сущности николаевской политической системы, которая строилась на началах жесткой централизации и бюрократизации управления государством. При Николае I большинство выборных сословных учреждений (Дворянские собрания, уездные, губернские, городские Думы), созданные Екатериной II, либо прекратили свое существование, либо были подчинены бюрократизационному аппарату и превратились в придаток государственных учреждений.

Вся эта бюрократическая система усиливалась режимом личной власти императора, осуществляющего управление государством через систему специальных учреждений.

Эта модель строилась на основе жесткой вертикали власти и лишена была мобильности и инициативы. Здесь служили не делу, а лицам (начальству), что порождало формализм, волокиту, коррупцию, безконтроль и произвол чиновников.

Если М.М. Сперанский мечтал создать в России чиновника, одетого во фрак, то Николай I переодел его в мундир.

Эта система сделала императора ее заложником («В России управляю не я, а столоначальники» - говорил Николай I).

Эта система к концу правления Николая I оказалась неэффективной, неповоротливой, явилась одной из причин поражения России в Крымской Войне и была затем реформирована сыном и наследником Николая I - Александром II.

Размещено на Allbest.ru