Діяльність органів міського громадського управління Херсона, Миколаєва, Одеси в 1785–1870 рр.

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата історичних наук

Діяльність органів міського громадського управління Херсона, Миколаєва, Одеси в 1785-1870 рр.

07.00.01 - історія України

Запоріжжя - 2006

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. На сучасному етапі, що характеризується глибокими трансформаційними змінами в економіці, політиці та духовному житті України, проблема створення дієвої вітчизняної системи місцевого самоврядування, яка б максимально відповідала стійким самоврядним традиціям української ментальності, набуває першочергового значення. Прагнення України інтегруватися в європейські структури також поставило на порядок денний питання реформування діючої системи самоврядування, приведення її законодавчої бази у відповідність до міжнародних норм.

У країнах із багатонаціональним складом населення діяльність органів самоврядування суттєво впливає на внутрішньополітичну стабільність. Шляхом розширення повноважень самоврядних структур створюється можливість вирішувати різноманітні проблеми місцевого розвитку. Під цим кутом зору особливий інтерес привертають механізми роботи органів міського громадського управління Херсона, Миколаєва, Одеси. Об'єктивне і неупереджене дослідження усього комплексу проблем, пов'язаних із діяльністю органів самоврядування періоду 1785-1870 рр. дозволить глибше зрозуміти причини розвитку місцевого самоврядування в Південноукраїнському регіоні.

Зв'язок із науковими програмами, планами, темами. Робота виконана у рамках науково-дослідної теми кафедри історії України Херсонського державного університету «Проблеми регіональної історії XIX-XX ст.» (протокол №4 від 16. 12. 1995 р.).

Територіальні межі дослідження охоплюють міста Причорноморського регіону Півдня України - Одесу, Миколаїв і Херсон разом із їх земельними комплексами.

Хронологічні рамки роботи обумовлені часом функціонування основного законодавчого документу, що регламентував діяльність органів міського управління «Жалуваної грамоти на права и вигоди міст Російської імперії» з 1785 по 1870 рр. Нижня межа обумовлена часом поширення міського громадського управління в 1785 р., а верхня до того часу, коли в ході глобальних соціально-політичних змін розпочалася реформа місцевого самоврядування у 1870 р.

Об'єктом дисертаційного дослідження виступає соціально-політичне і громадсько-політичне життя Херсона, Миколаєва, Одеси у 1785-1870 рр.

Предметом дослідження виступають процеси організаційної та господарської діяльності як важливі компоненти роботи органів міського громадського управління, забезпечення потреб місцевого населення.

Мета і завдання дисертації - відтворення цілісної картини діяльності органів міського громадського управління впродовж 1785-1870 рр. У процесі дослідження основна увага була зосереджена на вирішенні наступних завдань:

- розглянути стан і ступінь дослідження проблеми в історіографії, визначити рівень і повноту її джерельного забезпечення;

- проаналізувати соціально-правовий статус органів міського самоврядування як представницьких структур на місцях, зробити аналіз діяльності муніципалітетів, як виконавчих самоврядних установ;

- висвітлити роль міських голів у роботі органів управління;

- розкрити пріоритетні напрями й здобутки діяльності органів міського управління;

- висвітлити процеси взаємин органів управління із становими управами;

- розглянути реформування органів міського управління в середині XIX століття;

- дослідити роль органів міського управління як розпорядчих органів міської власності;

- з'ясувати роль муніципалітетів Півдня України у розвитку міської власності в Херсоні, Миколаєві, Одесі.

Методологічну основу дисертаційного дослідження становлять принципи об'єктивності та історизму. Принцип історизму, як базисний, дозволяє розкрити процес становлення та діяльності органів міського громадського управління в продовж досліджуваного періоду. Принцип об'єктивності дає змогу здійснити неупереджене дослідження усього комплексу проблем, пов'язаних із діяльністю органів самоврядування, глибше зрозуміти причини розвитку місцевого самоврядування в Південноукраїнському регіоні. При розв'язанні дослідницьких завдань автором були використані загальнонаукові та спеціально-наукові методи дослідження: аналізу, синтезу, порівняння, систематизації, а також генетичний, описовий і системно-структурний методи. Методи аналізу та синтезу дозволяють задіяти максимальну кількість джерел та досліджень, щоб виявити всю сукупність поглядів і забезпечити комплексність дослідження. Критичний аналіз історичних джерел дозволяє співставити документи різного походження з метою відтворення максимально точної картини подій. Сукупність всіх застосованих методів та принципів допомагає запобігти упередженості у висвітленні історичних подій, сприяє відображенню всього спектру суперечностей, які завжди притаманні історичному процесу.

Наукова новизна отриманих результатів. На основі всебічного аналізу різноманітних фактичних відомостей історіографічного доробку, періодичної преси та даних, опублікованих у виданнях органів місцевого самоврядування, а також шляхом залучення до наукового обігу широкого кола архівних джерел, автором вперше розглянуто питання щодо організаційної діяльності муніципалітетів Херсона, Миколаєва, Одеси та особливості порядку і процедури управління ними; проаналізовано повноваження і сфери конкретної діяльності в розвитку та управлінні власністю; системно узагальнено досвід формування органів місцевого самоврядування, сфери їх компетенції в контексті управління місцевою державною власністю, а також висвітлено взаємовідносини органів міського самоврядування і державних установ, подано оцінки якісних змін міської власності та її організаційно-технічних характеристик.

Науково-практичне значення дослідження полягає в можливості використання його для розробки сучасної теорії муніципального будівництва та для формування і прогнозування реформаційних тенденцій у системі місцевого самоврядування з урахуванням особливостей регіону, а також для популяризації ефективності системи міського самоврядування. Результати спостережень і висновки можуть бути використані при розробці регіональних економічних програм, при підготовці навчальних посібників і підручників, особливо в навчальних закладах, що займаються підготовкою управлінських кадрів, у пропаганді історичних знань, а також у публікаціях і дослідженнях із краєзнавства, історії України тощо.

Основні положення дисертації знайшли відображення у доповідях і повідомленнях на конференціях і симпозіумі: Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні питання регіональної історії» (Херсон, вересень 2003 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Українсько-польські відносини: історія та сучасність» (Херсон, вересень 2004 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Місцеве самоврядування: історія та сучасність» (Херсон, вересень 2005 р.); IV науковій конференції молодих істориків «Проблеми регіональної історії України» (Херсон, березень 2005 р.); VI Всеукраїнському симпозіумі «Проблеми аграрної історії України» (Черкаси, березень 2006 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Архівні джерела у формуванні історичної пам'яті» (Київ-Херсон, травень 2006 р.).

Публікації. Основні результати дослідження відображені в 7 наукових працях, загальним обсягом 4 др. арк.

Структура дисертації обумовлена метою та завданнями дослідження. Відповідно до цього робота складається зі вступу, трьох розділів, висновку, списку джерел та літератури (345 позицій), додатків. Загальний обсяг дисертації становить 215 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, окреслено територіальні і хронологічні рамки, визначено об'єкт, предмет, мету і основні завдання, методологічні засади, наукову новизну, теоретичне та практичне значення роботи.

У першому розділі «Стан наукової розробки проблеми, джерельна база та методологія дослідження» зроблено огляд стану наукової розробки теми та джерел. У першому підрозділі «Історіографія проблеми» показано, що досліджувана проблема не була предметом окремого наукового дослідження.

Широкий громадський і науковий інтерес до проблем міського управління, політичного виміру місцевого устрою з'являється у зв'язку із підготовкою і проведенням реформ 1860-х рр., у числі яких одними з найважливіших стали Земська реформа 1864 р. і Міська реформа 1870 р. У період обговорення наслідків реформ, підготовки і проведення нових реформ місцевих установ і осмислення змін, що відбулися, (кінець XIX - початок XX ст.) стали періодом інституалізації соціальних досліджень, важливе місце серед яких зайняли ті, що мали справу з питаннями місцевої політики.

У числі перших зробили спробу проаналізувати стан міського управління російської держави М. Ренненкампф, І. Дітятін, Г. Шрейдер, С. Приклонський, Д. Семенов, М. Владімірський-Буданов, К. Головін та інші. У працях розглянуто узагальнюючі тенденції історичного розвитку міст і органів самоврядування та їх роль у суспільно-політичному поступі. Робиться спроба узагальнити досвід, нагромаджений міськими громадськими управліннями протягом понад ста років, проаналізувати наслідки реформи 1785 р. та осмислити Міське положення 1870 р. Визначені вище праці стали значним науковим доробком, у якому досліджувалися соціальні, політичні, господарські та правові засади міського самоврядування. Подається характеристика основних механізмів роботи органів міського громадського управління. Визначено процес децентралізації, що відкривав широкі та достатньо самостійні повноваження самоврядних структур.

Історизм виявлявся в обов'язковому пошуку головних причин сучасного стану речей в історичному минулому. Дослідники докладно описували становлення, розвиток політичних, адміністративних традицій у вітчизняній історії і пов'язували їх із соціокультурними традиціями. У літературі з питань міського управління з метою пояснення того, що відбувалося використовувався також аналіз соціально-економічних факторів, станово-майнових відносин. Краєзнавчі спроби вивчення та дослідження історії міського громадського управління Херсона, Миколаєва, Одеси пов'язані з іменами А. Комарницького, П. Браславського, К. Смольянінова. Головним стрижнем у дослідженні історії міського управління була відповідність існуючому стану. Автори не ставили перед собою суто наукових завдань, а викладаються спостереження, що стосувалися міського управління, через особисте сприйняття, подавалися пропозиції, критичні зауваження, які підкріплювалися прикладами із практики.

Остання чверть XIX ст. позначилася публікаціями Г. Ге, Д. Горловського, А. Кірпічнікова та інших, в яких принцип нагромадження історичних фактів поєднувався з намаганням логічної та хронологічної реконструкції історичної дійсності. У працях вказаних дослідників робиться спроба осмислити досвід діяльності міських громадських управлінь, здійснюється загальний порівняльний аналіз розвитку міського господарства, характеризуються стартові умови функціонування самоврядних структур, напрями їх діяльності, проблеми, результати роботи.

У радянські часи тему дореволюційного міського самоврядування вважали неактуальною, мотивуючи тим, що міські громадські управління практично не займалися політичними справами, а зміст їх діяльності зводився до простого існування, і вони були неспроможні вирішити питання ліквідації приватної власності. Демократичними органами місцевої влади, здатними вирішувати соціально-економічні питання у потрібному напрямку, вважалися ради. Результатом такого ставлення була не велика кількість робіт, присвячених різним аспектам діяльності міського самоврядування дорадянського періоду.

У багатотомному виданні «Історія міст і сіл Української РСР» (Миколаївська, Херсонська, Одеська області) знайшли певне висвітлення проблеми розвитку міст та діяльність Міських дум Херсона, Миколаєва, Одеси. Зокрема, їх автори аналізують соціально-економічні аспекти розвитку комунального господарства, урядову політику щодо управління містами, діяльність міських дум. Водночас діяльності дум приділено непропорційно мало уваги. Зокрема, в «Історії Української РСР», де розроблені методологічні засади дослідження історії України, виділені лише основні етапи становлення та функціонування органів міського самоврядування, зроблено короткий критичний огляд форм і методів їх діяльності.

Зазначені фундаментальні праці, на нашу думку, сьогодні чекають наукового переосмислення і перевидання, з врахуванням розробок та досліджень, що останнім часом поповнили науковий арсенал вітчизняної історії і, зокрема, з історії міського самоврядування. В окремих не чисельних працях Л. Веліхова, М. Єрошкіна, М. Сафонова та інших досліджувався механізм виборчої системи (стосовно всіх міст держави): майновий, соціальний, національний склад виборців. У сфері економічної діяльності надавалася загальна характеристика роботи органів міського самоврядування без ґрунтовного аналізу використання різних форм міської власності. Це зумовлювалось упередженим негативним ставленням до буржуазного самоврядування загалом і до його господарської діяльності зокрема.

Із розбудовою суверенної української держави істотно розширюється жанрова розмаїтість у сфері вивчення історії місцевого самоврядування. Можна констатувати утворення стійких наукових шкіл у Києві, Львові, Харкові, Одесі, що займалися історією українських міст. Одним із перспективних напрямів регіональної урбаністики стало вивчення самоврядування українських міст у нормативних рамках міських положень 1870 і 1892 рр. У роботах О. Горбачова, О. Головка, О. Марченко, Т. Плаксій, Т. Щерби, Л. Цибуленко та інших у проблемно-хронологічному ключі, з виділенням загальновизнаних етапів з історії об'єкту дослідження, розглядаються традиційні питання: формування, структура і компетенція, бюджетна політика і практична діяльність у господарській і соціально-культурній сферах. Однак, у більшості випадків, досліджувані процеси відслідковуються на прикладах обмеженої кількості міських поселень і в обмежений проміжок часу - кінця XIX - початку XX століть; статистичні дані наводяться не в динаміці, а вибірково. Подібна практика найчастіше призводить до однобічних суджень.

На жаль, досліджень з історії міського громадського управління Херсона, Миколаєва, Одеси кінця XVIII - першої половини XIX століть майже немає. У певному плані цей недолік компенсує стаття Л. Левченко, що розглядає тільки взаємини миколаївських генерал-губернаторів з органами самоврядування, робота Ю. Крючкова по загальній історії Миколаєва з короткими замальовками про міське управління і стаття В. Циберт, що присвячена становленню органів самоврядування міст Південної України, але, нажаль, у вузьких загальнотеоретичних рамках.

На сучасному етапі критично переосмислюється одновимірність теоретико-методологічних підходів при вивченні складних процесів історичного минулого.

Особливістю досліджень даного періоду є: 1) регіоналізація; 2) різні аспекти проблеми міського громадського управління дореволюційної доби привертають увагу не тільки істориків, а й правознавців, політологів, економістів.

Дисертантом враховано кращі надбання попередніх поколінь вчених, не тільки в царині вивчення історії міського самоврядування конкретного регіону, а й у загальному контексті. Разом із тим приведений аналіз засвідчує, що досліджувана проблема не була предметом окремого наукового розгляду.

Другий підрозділ «Джерельна база та методологія дослідження». Багатоплановість джерельної бази вимагає виокремити такі групи джерел: 1) юридичні акти; 2) архівні матеріали; 3) преса; 4) опубліковані джерела.

Специфіка досліджуваної теми обумовила докладний аналіз численних законодавчих актів, директив і розпоряджень, виданих російським урядом. Вони дають можливість встановити структуру органів самоврядування, межі їх компетенцій, систему виборів та шляхи і методи їх реформування. До цієї групи належать - «Грамота на права і вигоди містам Російської імперії» 1785 р., «Міське Положення» 1863 р. для міста Одеси, «Міське Положення» 1870 р., інші постанови та укази Сенату.

Другу групу джерел складають архівні матеріали. Значну їх частину було залучено з фондів Російського державного історичного архіву (РДІА у Санкт-Петербурзі), зокрема з фондів: Звіти губернаторів Херсонської губернії та Огляди Херсонської губернії (Ф. 1263-1281-1286). Докладна інформація про діяльність органів громадського управління міститься в Державному архіві Одеської області: Одеська міська дума (Ф. 4); Канцелярія одеського градоначальника (Ф. 2). Цінним доповненням слугували фонди Державного архіву Миколаївської області: Миколаївська міська дума (Ф. 222); Миколаївський міський магістрат (Ф. 280) та Миколаївський міський статистичний комітет (Ф. 239). На жаль у Державному архіві Херсонської області не зберігаються матеріали про діяльність органів міського управління до 1870 р.

Використання української та російської преси сприяло істотному доповненню дослідження цікавими фактами, які не завжди були зафіксовані в архівах. Це дало змогу вивчити суспільно-політичну атмосферу того часу, з'ясувати ступінь зацікавленості самоврядною тематикою провідних діячів самоврядування та правознавців, посадових адміністративних осіб, дослідити практичну роботу самоврядних інституцій.

При розробці даної теми важливе значення мали опубліковані статистичні і узагальнюючі збірки документів та матеріалів загальнодержавного значення. («Праці комісії заснованої для перегляду статутів фабричного і ремісничого», «Звіти державних комісій про заохочення розвитку міського господарства», «Праці комісій з перегляду порядку роботи органів місцевого самоврядування», кілька робіт стосовно господарської і промислової статистики). Вони дають важливий фактичний, статистичний матеріал про стан міських управлінь, міського господарства, що сприяє більш об'єктивному дослідженню даної теми.

Узяті в сукупності, критично проаналізовані, перелічені джерела дали можливість із необхідною достовірністю розкрити обрану тему.

Розділ 2 «Організаційна діяльність органів громадського управління» складається з трьох підрозділів.

У першому підрозділі «Формування та розвиток, вибори, компетенція, кордони діяльності, відповідальність, взаємовідносини з губернською адміністрацією» здійснено історико-правове дослідження генезису системи самоврядування, проведено аналіз його законодавчої бази. Самоврядні інституції Херсона, Миколаєва, Одеси ґрунтувались на правових актах часів російської держави.

У підрозділі охарактеризовано структуру органів самоврядування, межі компетенцій Міських дум та їх виконавчих органів. Характеризується система контролю над органами самоврядування. Досліджується структура органів самоврядування, суть виборчої системи, порядок формування, правовий статус, компетенцію самоврядних інституцій, обсяг контрольних повноважень адміністративної влади та взаємовідносини з нею, переконливо доводиться, що закони та зміни, які вносилися до них, були вигідні владі і дозволяли контролювати органи самоврядування. Проголошуючи самостійність міських управлінь, у той же час закони країни ставили їх діяльність під жорсткий контроль органів виконавчої влади на місцях.

Розкривається сутність інституту міських голів. З одного боку, міські голови були обранцями «міської спільноти» і представляли його інтереси, а з іншого - вони перебували у прямому підпорядкуванні губернській адміністрації. Закони сприяли зміцненню авторитету голів у межах органів громадського управління, міської громади і, водночас, нівелювали ці можливості, обмежуючи самостійність міських голів Херсона, Миколаєва, Одеси контролем за їх діяльністю з боку держави.

Відношення уряду до міського самоврядування не залишалося незмінним. Для першого десятиліття дії грамоти характерний в основному протекціонізм вищої адміністрації до міського представництва. Але навіть у ці роки позицію урядових кіл визначало прагнення уникнути будь-яких законодавчих змін Жалуваної грамоти на користь суспільного керування. Воно розглядалося самодержавством як межа припустимих поступок. Таким чином, недоліки закону 1785 р. були не наслідком промахів і недоробок, а споконвічно породжені наміром пристосувати громадське управління до системи самодержавного ладу.

Губернська адміністрація у своїй переважній більшості розглядала себе в якості повновладного «хазяїна губернії», якому однаковою мірою підзвітні і коронні чиновники, і керівники органів громадського управління. Прояв відвертої неповаги до керівників громадських управлінь не раз був причиною конфліктів між губернаторами і міськими головами.

Аналіз джерел, водночас, засвідчує, що, проголошуючи самостійність міських управлінь, закони ставили їх діяльність під контроль органів виконавчої влади. Серед факторів, що гальмували діяльність дум Херсона, Миколаєва, Одеси - бюрократична опіка губернських адміністрацій органів міського управління. Кожен їх крок (від виборів гласних до листування між міськими управліннями та вирішення поточних проблем) суворо контролювався і нерідко блокувався владними структурами (генерал-губернаторами, губернаторами, МВС). Відтак, аналіз конкретно-історичного матеріалу характеризує органи міського управління Херсона, Миколаєва, Одеси з урядовою владою як підлеглих їй. Та, навіть у такому вигляді вони слабко поєднувались з державним апаратом абсолютизму. Виконавча влада часто була неспроможною спрямувати діяльність дум у потрібне їй русло.

У другому підрозділі «Відображення інтересів станових груп місцевого населення органами самоврядування» основна увага зосереджена на суті відображення інтересів станових груп. Відображення публічних інтересів можна розділити на дві групи.

Перша включала задоволення потреб, які більш ефективно здійснювати спільно, або взагалі неможливо здійснити в приватному порядку: розвиток інженерної інфраструктури; дороги, вулиці і мости; водопостачання і каналізація, очищення від сміття, освітлення й опалення будинків; системи освіти, охорони здоров'я, захист природи, громадське піклування.

Для задоволення цих потреб органи міського управління виступали як особливого роду «підприємець», що організовував і вів міське господарство. Воно було засновано на міській власності, що володіла специфічними рисами: подібно державній власності, міська не могла бути розділена на паї і передана приватним особам; подібно приватної (цивільної) власності, вона являла собою власність територіального співтовариства громадян і була відділена від державної власності. Муніципальне господарювання здійснювалося через систему станового самоврядування, що поділялися в практиці Херсона, Миколаєва, Одеси на три групи: окуплені прибутками, тотожні витратам, неприбуткові. Об'єднання в руках муніципалітету публічних служб дозволяло вирішити задачу задоволення публічних інтересів у певному обсязі за рахунок внутрішнього перерозподілу прибутків на користь неприбуткових заходів (освіта, охорона здоров'я, утримання системи управління, громадське піклування).

Друга група включала коректування й узгодження приватних інтересів суб'єктів, що діяли на території міст, щоб забезпечити цілісність і нормальний процес розвитку співтовариства людей. У цьому випадку муніципалітет здійснював планувальну і регулюючу функції.

У цілому органи міського самоврядування займали особливе місце в системі представництва інтересів купецтва. Як органи місцевої влади думи були найважливішою ланкою в ланцюзі взаємовідносин купецьких управ і державної влади, сприяючи реалізації інтересів торгівельно-промислових шарів. Однак, керівна роль купецтва в органах громадського управління залишалася незмінною. В умовах Південної України, де дворян проживало зовсім небагато, саме купецтво було найбільш значимим соціальним шаром, що залучався для управління містами. Крім того, сам рід занять купців спонукав до прояву активності, а наявність значних коштів сприяло зміцненню їх авторитету.

Одночасно з відображенням інтересів купецтва та міщанства міські думи майже не займалися проблемами ремісників, не зважаючи на їх представництво в громадських управліннях.

У третьому підрозділі «Процеси реформування органів міського управління» розкрито процес підготовки реформи органів самоврядування в Херсоні, Миколаєві, Одесі.

Значну увагу дисертант приділив теоретичній полеміці між провідними фахівцями того часу в галузі самоврядування, що дозволило з'ясувати ступінь теоретичної розробки проблеми та напрям еволюції самоврядної ідеї у дореволюційній Південній Україні. Суть полеміки зводилась до двох трактувань самоврядування - як складової частини державної адміністрації, і як інституції, що покликана децентралізувати її.

Суспільне піднесення кінця 50-початку 60-х рр. XIX ст. змусило правлячі кола визнати неминучість вирішення деяких проблем міського громадського управління, з'явилися відповідні проекти, але тільки уряду вдавалося зміцнити свої позиції, діяльність у цьому напрямку призупинялась.

Необхідність корінної реформи міського громадського управління обумовлювалася не тільки неможливістю збереження колишнього статусу для міських установ при зміні такого для земства, але і незадовільним веденням міського господарства.

Міське положення 1870 р. було спробою реорганізувати, хоч би частково, устрій міського управління. Це був успіх у громадському розвитку міст. Ним було покладено початок новій, самобутній системі, яка ґрунтувалася на більш чи менш вірному знанні народних «потреб і вигод», на ліберальних принципах. Ним визнавалося право на самоврядування у неконституційній державі і було встановлено необхідні для цього елементи - представництво міського населення в органах міської влади (виборче право), певна самостійність (у межах міського господарства), виборним, підзвітній Загальній думі, незалежний від адміністрації виконавчий орган - Управу.

Незважаючи на те, що Міське положення реально не забезпечувало умов, необхідних для ефективного функціонування органів громадського управління, думи змогли домогтися дуже відчутних результатів по ряду напрямів своєї діяльності. В міру досягнення міськими думами тих чи інших успіхів зростав їхній громадський авторитет, усе більше утверджувалося переконання в перспективності місцевого самоврядування, його перевазі у порівнянні з бюрократичним. За першу половину XІX ст. ідеї самоврядування пустили настільки міцні корені в громадській свідомості, що самодержавний уряд вже не міг не враховувати цього при розробці міської реформи і виявився змушеним розширити хоча б деяку частку самостійності. Саме Жалувана грамота 1785 р., що визнавали й урядові чиновники, зробила надалі вже неможливим повну відмову від тих основних принципів, що були закладені в ній. За безпосередньої активної участі та під впливом міських дум в досліджуваний період формувалася інфраструктура міст, змінювалося становище у їх бюджетній сфері, розгорталася робота з благоустрою та впорядкування міст, зростала роль громадськості у вирішенні соціально значущих проблем. На досвіді роботи громадських управлінь Херсона, Миколаєва, Одеси: громадськість усвідомила необхідність існування органів місцевого самоврядування; наступні покоління навчились раціонально та ефективно вирішувати соціальні, господарські питання; розуміння, що для розвитку міст необхідна муніципалізація державної власності.

Розділ 3 «Участь органів громадського управління в регулюванні адміністративно-господарських комплексів» присвячено безпосередній діяльності самоврядних установ у господарській сфері міст.

У першому підрозділі «Регулювання фінансового комплексу, діяльність в сфері благоустрою міст» основна увага приділена механізмам формування та використання міських бюджетів. Наголошується що, бюджети представляли собою основне знаряддя перерозподілу створеного на території місцевого співтовариства чистого продукту (національного прибутку). Вони виконували три функції. По-перше, відбивали політичні пріоритети державної влади. По-друге, були засобами регулювання політичних планів і рішень центру, оскільки вимагали представлення їх у вигляді господарської програми для виконавчих органів. По-третє, порівнюючи прибутки і витрати, бюджети забезпечували контроль фінансового стану місцевого співтовариства, давали уявлення про тенденції розвитку міського господарства.

Основна причина незадовільного фінансового стану самоврядування містилася в помилковості проведеної податкової політики. Вона будувалася на принципах розподілу прибуткових джерел, що спиралися на концентрацію усіх ресурсів і прав у центрі. Не розмежовувала бюджетні повноваження, компетенцію і відповідальність різних рівнів влади. І на цьому тлі почалося удосконалення взаємин бюджетів різних рівнів.

Міська бюджетна політика була направлена на формування та регулювання прибутків і витрат місцевого співтовариства. Її метою було досягнення рівноваги між прибутками і витратами, потребами і засобами їхнього задоволення в межах міського господарства та протягом заданого періоду часу.

У підрозділі відзначено що, роботи з благоустрою Одеси включали широкий спектр діяльності: водопостачання, опалення будівель, освітлення вулиць, влаштування карантинної зони та порту (Одеса), опіка освітніх закладів, впорядкування вулиць, влаштування торгівельних крамниць.

На нашу думку, міські громади Херсона і Миколаєва внаслідок різнорідності своїх складених елементів, були пасивно налаштовані у відношенні громадської діяльності з благоустрою. Відносилися деякою мірою індиферентно до міської власності й громадських інтересів.

У другому підрозділі «Участь міських управлінь в регулюванні земельного комплексу» висвітлюється процес формування та розвитку міської земельної власності Одеси, Миколаєва та Херсона в період останньої чверті XVIII ст. до 1870 р.

Міста були великими землевласниками і міська влада повинна була регулювати процес відводу землі в користування місцевим мешканцям із метою отримання фіксованого прибутку шляхом платежів податків та повинностей, надаючи кожному орендарю повну волю у встановленні системи господарства.

У підрозділі наголошується що, у Херсоні, Миколаєві, Одесі «земельна політика» (облік, придбання, розпродаж та вартість земельних ділянок) перебувала на досить низькому рівні. Формування інститутів міської власності проходило тільки етап свого становлення і громадське управління повинне було вчитися раціональному користуванню та розпорядженню землею, причому при постійному зростанні витратної частини бюджету.

Разом із тим, органи міського управління проводили роботу в земельній політиці на перспективу, тобто облаштовували земельний комплекс. Розуміючи, що з часом впорядкована земля буде дорожчати у вартості, а звідси і міста будуть мати більший прибуток до бюджету.

У третьому підрозділі «Участь громадського управління в міському виробничому комплексі» досліджується проблема кордонів діяльності органів самоврядування державних заводів та фабрик, а також приватних ремісничих майстерень.

Значну увагу приділено теоретичній полеміці між провідними фахівцями того часу в галузі самоврядного господарювання, що дозволило з'ясувати ступінь теоретичної розробки проблеми та напрями еволюції господарювання у дореволюційній Південній Україні. Теоретики намагалися розв'язати принципові питання, по-перше, за яким правом органам місцевого самоврядування можна дати можливість регулювати діяльність промислових закладів, по-друге, чи буде відповідати подібний образ дій інтересам населення і, по-третє, яким шляхом держава може створити подібну галузь законодавства.

Загалом визнавалось право органів самоврядування регулювати розвиток промисловості з метою забезпечення задовільного її функціонування, але створення необхідних умов для цього довгий і хворобливий процес, тому що потрібно виробити та випробувати нові управлінські підходи і методи, адже досвіду такої роботи в містах Півдня України ще не було.

Органи місцевого самоврядування повинні були виявляти діяльність відносно «мотивації праці». Це поняття мало на увазі два основних компоненти: дисципліну праці і стимуляцію праці. Бажаний результат досягався двома способами: 1) штрафуванням за несвоєчасне і неякісне виконання завдання; 2) заохоченням за добру і вчасно виконану роботу.

Для поліпшення ремесла органами міського громадського управління Херсона, Миколаєва, Одеси не робилося майже нічого. Цехи в Херсоні, Миколаєві, Одесі як були, так і залишилися в досліджуваний період зовсім далеким від діяльності органів місцевого самоврядування, які обтяжували ремісників зайвими витратами й ускладнювали їх функціонування різними формальностями.

Ми прийшли до висновку, що влада остаточно підпорядкувала собі органи самоврядування, перетворила їх на ще один засіб русифікації краю.

У висновках узагальнено результати дослідження, сформульовано основні його положення, що виносяться на захист.

Органи міського громадського управління Херсона, Миколаєва, Одеси наприкінці XVІІІ - першої половини XІX ст. не мали повного владного статусу і повної господарської самостійності у вирішенні місцевих проблем і життєдіяльності місця проживання людей; право самостійно приймати рішення по закріпленому колу справ, хоча існувала наявність власного майна, але засоби для її реалізації практично були відсутні. З точки зору механізму формування, цивільні об'єднання, що утворювали «самоврядування», формувалися з волі громадян і дозволу держави, мали гнучкі кордони, довільний набір функцій (ті, заради виконання яких громадяни об'єднувалися), тимчасовий характер діяльності. Кордони подібних об'єднань не вирізнялися стабільністю. Органи місцевого самоврядування Херсона, Миколаєва, Одеси складали визначену самостійну форму організації життєдіяльності людей. Вони мали власний зміст, механізм формування, визначені форми устрою і вирізнялися засобами «узгодження» як із центральними органами державної влади, так і з місцевими адміністраціями.

Органи міського громадського управління Херсона, Миколаєва, Одеси мали певні особливості, що вирізняли їх діяльність від інших міст. По-перше, вони виникли в останній чверті XVIII ст. з ініціативи держави і були покликані допомагати їй проводити колонізацію краю, тому не мали традицій і досвіду. По-друге, у роботі органів управління приймали участь вихідці з інших країн. По-третє, реальна активна участь у діяльності органів управління належала купецькому стану. По-четверте, включенням органів управління у систему поділу влади в державі на основі особливих законів (спеціальних законів для кожного міста), а також за допомогою особливої процедури нагляду за самоврядуванням.

Важливим чинником, який позначався на діяльності дум Херсона, Миколаєва і Одеси була бюрократична опіка з боку губернських адміністрацій, коли майже кожен їх крок по вирішенню поточних питань прискіпливо контролювався, а нерідко і блокувався владними структурами. Досліджений нами конкретно-історичний матеріал показує, що органи міського управління були в значній мірі залежними (організаційно і фінансово) від державного апарату. Такий стан речей обумовлював конфлікт інтересів центру і жителів міст. Внаслідок, влада зачасти не була спроможна направити діяльність дум у потрібне їй русло.

Міське господарство формувалося під впливом економічних і демографічних факторів, що в кінцевому результаті викликало необхідність муніципалізації державної власності. До того ж, міське господарство відбивало специфіку місцевих соціально-економічних відносин. Але оскільки не було розмежовано компетенції самоврядування як по вертикалі, так і по горизонталі, тому не могло набути господарської самостійності на місцях.

Мету господарської діяльності місцевого самоврядування складали: отримання прибутку, і задоволення потреб членів місцевого співтовариства (благоустрій). Продукт муніципального господарства не виходив за межі населеного пункту. Об'єктом муніципального господарства були конкретні господарські питання, розв'язання яких належало до компетенції органів місцевого самоврядування.

Міське господарство відрізнялося від державного трьома головними аспектами:

- характеризувалося не галузевим підходом, цілісністю (неподільністю), самостійністю у межах кордонів населеного (територіального) пункту;

- не використовувало приватногосподарські механізми в організації діяльності і при цьому здійснювалося публічно-правове привласнення їхнього прибутку (присвоєння не на користь колективу підприємства, що одержало прибуток, а на користь усього бюджету);

- при веденні міського господарства допускалася наявність груп неприбуткових підприємств, витрати яких покривалися за рахунок перерозподілу прибутку від інших видів діяльності.

У Херсоні, Миколаєві, Одесі органами міського громадського управління господарська діяльність обмежувалась такими напрямами: 1) благоустрій; 2) регулювання відносин землеволодіння та землекористування; 3) регулювання та сприяння в розвитку місцевої виробничої власності; 4) формування та використання міських фінансів.

Загалом на сьогодні в Україні створено досить міцне законодавче підґрунтя місцевого самоврядування. Однак, як і будь-яка інша справа, вона потребує свого постійного вдосконалення. Здається суттєвим, аби на новому етапі його розбудови політичні пристрасті та гасла не заступили важливі господарські, власне муніципальні, функції органів місцевого самоврядування, що в кінцевому результаті позначається на добробуті та спокої мешканців міст.

Із метою продовження поглибленого вивчення історії міського громадського управління в Україні, на думку автора, варто: по-перше, досліджувати його з позиції більшої диференціації міст; по-друге, конкретизувати аналіз специфіки муніципального розвитку окремих регіонів України. У подальшому було б доцільним приділення більшої уваги окремим історичним постатям, життя яких було присвячене справі громадського самоврядування.

самоврядування виборчий влада адміністративний

Размещено на Allbest.ru