Размещено на http://www.allbest.ru/

20

Министерство образования Республики Беларусь

Учреждение образования “Гродненский

государственный университет имени Янки Купалы”

Юридический факультет

Кафедра теории и истории государства и права

Дипломная работа студента

“создание абсолютной монархии в российской империи в xviii веке”

Занемонского Дмитрия Владимировича

Руководитель:

Вербова О.В.,

Гродно 2008

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

ГЛАВА 1. Предпосылки и особенности создания абсолютной монархии в России

ГЛАВА 2. Реформы органов власти и управления. Сенат и коллегии

2.1 Учреждение Сената

2.2 Коллегии

ГЛАВА 3. Губернская реформа и городское управление

3.1 Состояние местного самоуправления в России после реформ Петра I

3.2 Губернская реформа Екатерины II

3.3 Становление городского государственного и общественного управления

ГЛАВА 4. Армия, полиция, суд и финансы в период становления абсолютной монархии

4.1 Военные реформы в конце ХVII в.-- нач. ХVIII в

4.2 Полиция в период становления абсолютной монархии

4.3 Суд и судебные органы

4.4 Преобразования в финансовой сфере

Заключение

Библиографический список

ВВЕДЕНИЕ

Тема российского абсолютизма привлекала и привлекает внимание как отечественных, так и зарубежных историков и юристов. Которые в соответствии со своей идеологией, политическим мировоззрением пытались осознать предпосылки, а также внутренние и внешние причины происхождения и историческую значимость российского абсолютизма. Западноевропейские историки до недавнего времени сравнивали русский абсолютизм с Советским государством, ссылаясь на “российскую исключительность”, “преемственность” и “тоталитаризм”, тем самым находя много общего между этими историческими периодами нашего отечества в форме правления и в самой сути государства. Но “российский абсолютизм” мало чем отличался от абсолютных монархий стран Западной Европы (Англии, Испании, Франции). Ведь абсолютная монархия в России прошла те же этапы развития, как и феодальные монархии этих стран: от раннефеодальной и сословно-представительной монархии - к абсолютной монархии, которая характеризуется формально неограниченной властью монарха.

Тема российского абсолютизма не перестает быть актуальной, так как изучение прошлого страны имеет большое практическое значение. Историческая и историко-правовая наука, изучая и обобщая опыт прошлого, помогает познать и использовать закономерности общественного развития, избежать повторения ошибок.

Время возникновения абсолютной монархии на территории России - вторая половина XVII в., а окончательное ее оформление - первая четверть ХVIII в.

Историко-правовая литература не дает однозначного понимания абсолютизма. К таким спорным вопросам необходимо отнести следующие: классовая сущность абсолютизма, его социальная база, причины образования абсолютизма, соотношение понятий абсолютизма и самодержавия, время возникновения абсолютизма и этапы его развития, историческая роль абсолютизма в России. Российское государство имело как общие с другими государствами, так и специфические причины возникновения абсолютизма, сложившиеся в силу территориальных, внутри- и внешнеполитических особенностей. Например, А.Н.Сахаров отмечает, что “исторический фактор - противоборство между крестьянством и классом феодалов в период зарождения буржуазных отношений в стране не является основным в становлении русского абсолютизма во второй половине ХVII в. Одним из существенных факторов образования абсолютизма в России является внешнеполитический фактор. Н.И.Павленко писал: “особенность российского абсолютизма состояла в том, что он возник на базе противоборства сил внутри одного класса сословия”, т.е. между дворянством и боярством.

Предметом исследования, проводимого в данной дипломной работе, является период становления абсолютной монархии в России.

Целью работы является освещение проблем, связанных со становлением абсолютной монархии в России.

Для достижения данной цели в работе поставлены следующие задачи:

Раскрыть предпосылки становления абсолютной монархии в России.

Выяснить особенности абсолютной монархии в России.

Раскрыть сущность реформ, проводимых во время царствования Петра 1 и его преемников, связанных со становлением абсолютной монархии в России.

На основании поставленных задач построена и структура дипломной работы. Дипломная работа включает в себя четыре главы, которые содержат в себе подразделы, позволяющие в полном объеме раскрыть поставленные вопросы и сделать соответствующие выводы.

При написании дипломной работы были использованы учебные пособия по истории государства и права России: История государства и права СССР ( под ред. О.И. Чистякова, И.Д. Мартысевича)-ч.1-М.1985, История СССР с древнейших времен до конца XVIII века ( под ред. Рыбакова-М.,1975.), а также монографии по данной теме: Альшиц Д.Н. «Начало самодержавия в России: государство Ивана Грозного»1988г., Анисимов Е.В., Каменский А.Б. «Россия в XVIII в первой половине XIX века»1994г., Буганов В.И., Тихонов Н.А. «Эволюция феодализма в России»1980г., Данилевский Н.Я. «Россия и Европа»1991г., Зимин А.А. «О политических предпосылках возникновения российского абсолютизма»1964г., Ключевский В.О. «Исторические портреты»1991г., Ключевский «Собрание сочинений» -том 3-1993г., Кошель П.А. «История сыска в России», Федоро К.Г., Ярмыш А.Н. «История полиции дореволюционной России»1976г., Черепнин Л.В. «К вопросу о складывании абсолютной монархии в России (XVI-XVIII)1973г., Стешенко Л.А., Софроненко К.А. «Государственный строй в России в первой четверти XVIII в.»1973г., Соловьев С.М. «Чтения и рассказы по истории России»1989г. Также был использован Т.IV «Российское законодательство в X-XX вв.»1968г.

Как видим, проблемой российского абсолютизма занимались как ученые дореволюционного времени и советской эпохи, так и ученые современности.

ГЛАВА 1. Предпосылки создания абсолютной монархии в России

Представляется, что для образования абсолютизма в России необходима вся совокупность исторических, экономических, социальных, внутри- и внешнеполитических причин. В пределах двух столетий, когда шла подготовка абсолютизма, можно выделить два этапа: ХVI в. - преддверие и ХVII - начало “нового периода русской истории”. Оба этапа отмечены крестьянскими войнами - первая задержала развитие абсолютизма, а вторая была фактором его создания.

Середина ХVII века - это период начала формирования буржуазного общества, период абсолютизма. К этому времени в России сложились определенные исторические предпосылки для складывания абсолютной монархии как формы правления.

Поскольку абсолютная монархия является одной из форм централизованного государства, очевидно, необходимо начать рассмотрение вопроса с проблемы ликвидации в России политической раздробленности и складывания монархии централизованного типа. А.А. Зимин подчеркивает заслуги царя Ивана IV Грозного в его борьбе с обособленностью земель.

В годы опричнины была ликвидирована независимость и экономическое могущество Новгорода, исчезла экономическая и административная обособленность духовных феодалов. “Борьба с пережитками раздробленности составляет основу политической истории того времени” [1, с. 127].

Говоря о политике Ивана IV Грозного и Бориса Годунова, А.А. Зимин подчеркивал:

“Монархия ХVI-ХVII вв. в Российском государстве исторически характеризовалась стремлениями к самовластию и полновластию государей”. Иными словами монархия как форма государственного устройства тяготеет к наивозможной полновластности, самостоятельности единоличного правителя, эта тенденция коренится в самой природе единоличной власти. Важной причиной возникновения абсолютизма в России было экономическое развитие страны ХVI-ХVII вв. В этот период экстенсифицируется сельское хозяйство через расширение посевных площадей и усиление крепостного гнета; происходит специализация районов на производстве определенных сельскохозяйственных продуктов.

В связи с ростом производительных сил в стране возникают ремесленные мануфактуры, а затем и крупно-мануфактурное производство, которое в основном обеспечивало армию и флот. Это были металлургические мануфактуры Урала, Сибири, Карелии. К 1750г. доменные печи России выплавляли 2 млн. пудов чугуна, а в середине столетия почти половина железа шла на экспорт. Центрами легкой промышленности (суконные, парусные, полотняные и кожевенные мануфактуры) являлись Москва, Ярославль, Украина, Казань, Калуга. Всего в конце 1-й четверти ХVII в. в стране насчитывалось 25 текстильных мануфактур.

Ускоренному развитию промышленности способствовала проводимая правительством Петра I экономическая политика меркантилизма, которая выражалась в предоставлении мануфактурам льгот; в ограждении купечества от иностранной конкуренции и других мерах [1, с. 128].

Феодально-крепостнические отношения создавали ограниченные возможности для развития торговли, поскольку феодальное хозяйство основано на мелком крестьянском натуральном хозяйстве, которое не было высокопродуктивным. Существование старых аграрных отношений при возникновении новых форм нарождающегося буржуазного государства - одна из основных особенностей российского абсолютизма. Этот период в России “характеризуется действительно фактическим слиянием всех таких областей, земель и княжеств в одно целое. Слияние это... вызывалось усиливающимся обменом между областями, постепенно растущим товарным обращением, концентрированием небольших местных рынков в один всероссийских рынок”.

Таким образом, происходит переход от натуральной формы хозяйства к товарному. Россия того времени славилась своими ярмарками. Это были Макарьевская под Нижним Новгородом, Свенская под Брянском, Ирбитская на Урале и др. Но главным торговым центром, по-прежнему, была Москва. С.В. Бахрушин в своих работах показал, что еще в ХVI в. происходило формирование экономических предпосылок образования всероссийского рынка, которые были подготовкой слияния местных рынков в один общерусский. Важным фактором экономического развития была внешняя торговля, которая способствовала втягиванию России в систему складывавшегося мирового капиталистического рынка.

Основными покупателями российских товаров были Англия и Голландия. Одной из важных предпосылок формирования абсолютизма явилась социальная сфера. Собственно экономические изменения в жизни общества не предопределяют развития форм государственности, экономическим изменениям соответствуют перемены в социальной структуре общества, и прежде всего в облике господствующего класса - феодалов.

С середины ХVII в. претерпели изменения права феодалов на землю: Уложение 1649г. закрепило сближение поместий с вотчинами в части прав по обмену поместий; в 1674-1676 гг. за отставными служилыми людьми, наследниками помещиков была признана продажа поместий.

На фоне экономических изменений происходил процесс сословной консолидации феодалов (боярства и поместного дворянства).

При безусловных разногласиях между “родовитыми” и “подлыми людьми” стирались ощутимые грани в их политическом положении, имущественных и личных правах. Все категории частновладельческих крестьян сливались в основную массу крепостного зависимого крестьянства [3, с. 80].

В исторической литературе бытует мнение, что на рубеже ХVII-ХVIII вв. боярство, в результате отмены местничества и ликвидации Боярской думы, как сословие исчезло и основной опорой самодержавия было дворянство. По утверждению И.Ю. Айрапетяна ликвидация боярства как класса была результатом начавшегося в ХVIII в. процесса его феодализации в единый класс.

Важнейшие социальные предпосылки абсолютизма в России выразились в росте феодального землевладения, в привлечении посадских торговых людей в качестве дьяков в вещевую казну, в различных привилегиях российских купцов на внутренних рынках страны. Главной классовой опорой в становлении абсолютизма в России, несмотря на заинтересованность в нем высших слоев посадского населения, являлись дворяне-крепостники.

В конце ХVII в. значительно увеличились земельные владения дворянства, которое стало к этому времени владеть большей частью закрепощенного крестьянства. Поскольку абсолютизм есть не что иное, как выражение определенной исторически обусловленной формы классовых противоречий феодального общества, его изучение должно проводиться в самой тесной связи с проблемой классовой борьбы. В ХVII в. Народные движения получили широкое распространение на территории России.

После издания Соборного Уложения (1649г.), которое прикрепляло посадских людей к городам без права перехода в другие местности, вспыхнуло восстание в Пскове и Новгороде (1650г.), затем в Москве (1662г). В этот период Россия испытала две грандиозных крестьянские войны под руководством Степана Разина (1670-1671гг.) и Кондрата Булавина (1707- 1709гг.). Получили широкое распространение городские движения в Астрахани, Гурьеве, Красном Яре. В 20-е годы ХУП в. крепостной гнет вызывал невиданное бегство крестьян на окраины (1719-1727гг. - около 200 тыс.чел.). Ширилось “разбойное” движение, имевшее также антикрепостнический характер. Очень разнообразен социальный и национальный состав участников восстаний и крестьянских войн: холопы, крестьяне, гулящие люди, стрельцы, посадские люди, низшие слои служилых людей. Среди них: русские, татары, чуваши, мари, мордва и др. “Таким образом, и в ходе крестьянской войны, когда антифеодальная направленность ее основных сил являлась определяющей, снова мы наблюдаем вспышки социальной борьбы в городе и деревне, обусловленной расслоением крестьян и посадских людей” [3, с. 81].

Иными словами, обострение классовой борьбы было обусловлено не только сдвигами в экономике и общественном строе, но и социальными противоречиями внутри сословий: между дворянством и боярством, между светскими и духовными феодалами, а также внутри городского сословия. Показательно Московское восстание 1648г., когда посадские люди, стрельцы и солдаты выступали против угнетавшей их приказной администрации и членов привилегированных торговых корпораций. Народные движения ХVII-ХVIII вв. бросили в объятия царизма нарождающийся класс буржуазии.

Русское купечество и промышленники требовали защиты у правительства, им приходилось примиряться и с дворянством - главной опорой абсолютной власти царя. Непрерывная классовая борьба в России в ХVII-ХVIII вв. способствовала эволюции страны в буржуазном направлении. Бюрократизация государственного аппарата имела большое значение в движении России к абсолютистскому государству. В ХVII в. происходило укрепление позиций дворянства, падало значение феодальной аристократии, разрушались внутренние границы в правящем классе, господствующий класс в целом постепенно бюрократизировался. Табель о рангах (24 января 1722г.) окончательно устранил назначение на государственную службу по степени родовитости и ставил на первый план заслуги перед отечеством. Демидова Н.Ф. подчеркивает необходимую пользу “армии подъячих”, которые “способны осуществить на деле” получаемые сверху поручения, видит в лице бюрократии “основу исполнительного аппарата” абсолютной монархии. Большую роль сыграло среднее звено приказного дьячества, которое являлось исполнительной силой, именно оно явилось основой, без наличия которой было бы невозможно складывание аппарата абсолютистского государства и окончательного оформления абсолютной монархии в начале ХVIII века [3, с. 82]. Специфической особенностью исторического развития России в ХVII в. явилось то, что создание бюрократического аппарата было использовано абсолютной монархией для укрепления господства дворянского сословия. Одним из основных факторов складывания русского абсолютизма и централизованного государства был внешнеполитический фактор: внешняя опасность со стороны Турции и Крымского Ханства, Польши и Швеции.

Идеология абсолютизма складывалась под воздействием западноевропейской литературы (Гуго Гроций, Томас Гоббс, Готфрид Вильгельм Лейбниц, Христиан Вольф), а идеологом политического учения, который в “Правде воли монаршей” восхвалял “богоугодную” роль царя, его политику как “общее благо” и преобразования для “всенародной пользы”, был Феофан Прокопович. Большое значение в становлении абсолютной монархии играли Земские соборы, начальной целью которых было укрепление класса феодалов, а затем установления крепостного строя. Исходя из исторических и политических условий, правительство сначала держало курс на укрепление абсолютизма через Земские соборы, а затем на свертывание их деятельности. Л.В.Черепнин писал: “С тех пор, как перестали собираться земские соборы, царская власть, приобретая известную зависимость от сословий, проводила дворянскую политику... “ [9, с. 152]. Анализируя становление абсолютизма в России, он отметил некоторые особенности складывания данной формы правления: слабость сословно-представительных учреждений; финансовую независимость самодержавия в России, наличие больших материальных и людских ресурсов у монархов, их самостоятельность в отправлении властных полномочий; складывание новой правовой системы; формирование института неограниченной частной собственности; беспрерывное ведение войн; ограничение привилегий даже для господствующих сословий; особую роль личности Петра 1.

ГЛАВА 2. РЕФОРМЫ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ. СЕНАТ И КОЛЛЕГИИ

2.1 Учреждение Сената

Сенат учрежден в России при Петре Великом по образцу подобного же учреждения, существовавшего в Швеции, вместо Боярской Думы.

Изучая государственные учреждения в Швеции, Петр Великий остановился именно на сенате; это учреждение с некоторыми изменениями, приноровленными к быту русской жизни, должно было, по его мнению, найти удобную почву и в системе нашего управление. Посредством такого учреждения, основанного на чисто коллегиальном начале, он думал достичь: во 1) единства во всем управлении и во 2) положить конец всем злоупотреблениям должностных лиц [38, с. 76].

Сенат был открыт в 1711г.; он заменил собою старинную московскую боярскую думу. Мы знаем характер и состав этой думы, её составляли бояре, окольничие и думные дворяне. По характеру своему и по отношениям к царю она была высшим совещательным и исполнительным учреждением, через которое шли в надлежащие ведомства все правительственные распоряжения.

Многие бояре, окольничие, думные дворяне были управителями московских приказов, следовательно, дума была вместе с тем общим собранием представителей центральных учреждений. С таким составом и характером дума действовала долго и при Петре, который так же «сидел с боярами о делах» до 1711г.; но эти сиденья Петра о делах были очень редки, царь был в постоянной отлучке, его отрывали военные дела на границе государства, присутствие его было необходимо в городах, где строились корабли, поэтому он не мог принимать постоянного и деятельного участия во внутреннем управлении, он с трудом следил за ним и чем далее, тем более старался освободиться от его подробностей; это стремление выразилось в указе 1700г. которым запрещено было обращаться прямо к государю помимо думы, исключая дела об измене. Заведывание внутренними делами должно было отойти к думе и другим центральным учреждениям. Для того чтобы дать течению внутренних правительственных дел более правильности и энергии, чтоб дать центральному правительству более власти и силы и возложить на него более ответственное, был создан Сенат и коллегии.

Сенат был учреждён, как гласит указ, по причине частных отлучек государя, и Сенату была дана широкая власть, и все должны повиноваться его указам под страхом строгих наказаний и даже смертной казни. В Сенате была сосредоточена высшая власть судебная, финансовая и административная; это был высший орган государственного контроля.

В первое время Сенат состоял из 9 членов, которые имели одинаковые голоса, следовательно, это было коллективное решение дел и оно было действительно, если хотя один член отказывал в своем согласии, но отказывавшийся должен был подать особое письменное мнение за собственноручною подписью [38, с. 77].

Указом от 27 апреля 1722г. “О должности Сената” Петр I дал подробные предписания по важным вопросам деятельности Сената, регламентируя состав, права и обязанности сенаторов, установил правила взаимоотношений Сената с коллегиями, губернскими властями и генерал-прокурором.

Сенату внушено было действовать самостоятельно; такие вопросы, в которых сенаторы чувствовали себя некомпетентными, и не могли быть представляемы без предварительного обсуждения в Сенате; все мнения и замечания, касающиеся таких вопросов, должны быть записаны в протокол и представлены государю. Учреждениями, заведующими отдельными отраслями государственной администрации, были коллегии, заменившие прежние приказы.

Если компетенция сената простиралась на все вообще государственное управление, то его судебное значение уже и при Петре В. определилось в наибольшей степени. Сенат явился как первой инстанцией по наиболее важным делам, так и высшей апелляционной инстанцией по делам обыкновенным. Однако, по крайней мере в первое время, решение сената не были окончательными, так как допускались жалобы еще и самому императору, но уже с 1718 года жалобы на решение сената были запрещены под страхом смертной казни на том основании, что «тот вышний сенат от его царского величества высокоповеренным есть и в особах честных и знатных состоит, которым не токмо челобитчиковы дела, но и правление государства поверено есть». Это запрещение, однако, не распространялось на всякого рода жалобы; так, жалобы на медленность судопроизводства или на отказ в правосудии не воспрещались.

Наконец, административная деятельность сената была крайне разнообразна; так, по отношению к военным делам на сенате лежала обязанность собирать людей для войны, пополнять армию офицерами, замещать происшедшую в войсках убыль, снабжать армию всеми необходимыми припасами и даже делать распоряжение чисто военного характера.

В финансовом отношении на сенат возлагалось заведывание приходами и расходами государства; он имел в этой сфере не только контролирующее значение, но мог самостоятельно распоряжаться государственной казной.

Кроме изыскания источников государственных доходов и распоряжение последними, сенат был обязан также прилагать свои заботы к поощрению торговли и промышленности [38, с. 79].

Помимо дел военных и финансовых сенат должен был заботиться о благосостоянии и безопасности государства, куда относились заботы о путях сообщения, благоустройстве городов, народном продовольствии, народном образовании и многое другое.

В состав сената первоначально входили девять высших сановников и президенты учрежденных коллегий. Участие последних в делах сената хотя и казалось Петру чрезвычайно неудобным, в виду того, что президенты коллегий не редко становились судьями в своих собственных делах, переносимых из коллегий в сенат, но вследствие недостатка подходящих лиц для образования состава сената, Петр на время должен был примириться с этим злом; но уже указом 27 апреля 1722 года президенты коллегий были лишены звания сенаторов, за исключением президентов двух воинских коллегий -- морской и сухопутной, а также иностранной и берг-коллегии.

Число сенаторов было увеличено лицами, выбранными из бывших послами при иностранных дворах. Что касается прав сенаторов, то разве только в отношении суда они пользовались привилегией быть судимыми равными себе, т.е. в сенате же, или же в суде чрезвычайном, так называемом «вышнем»; во всех же прочих отношениях они приравнивались к обыкновенным должностным лицам.

Кроме собственно сенаторов в сенате находилось еще довольно значительное количество лиц, облеченных специальными обязанностями. Таковы были: комиссары, обер-фискал, рекетмейстер, герольдмейстер и наконец, генерал-прокурор, обер-прокурор и прокуроры. От каждой губернии при сенате находилось по два комиссара; цель учреждения этой должности заключалась в установлении наиболее легкого сношения с губерниями.

На обязанностях обер-фискала, а с 1723 года генерал-фискала, лежало наблюдение за правильным отправлением всех служебных обязанностей должностными лицами, а главным образом, наблюдение за казенными интересами и их охрана. Обер-фискалу были подчинены провинциал-фискалы, которые в свою очередь имели своих фискалов. Первоначально фискалы были освобождены даже от всякой ответственности, что привело к неслыханным злоупотреблениям. Это привело к преобразованию института фискалов и к установлению их ответственности. С учреждением должности генерал- прокурора и прокуроров фискалы оттесняются на задний план, пока наконец окончательно, в силу своей ненужности, не были упразднены [34, с. 103].

При сенате состояли генерал-рекетмейстер и герольдмейстер. На обязанности первого было возложено первоначальное рассмотрение дел, перенесенных в сенат из коллегий, а также дел по жалобам на коллегии и их канцелярии; ему же поручено было ходатайствовать по делам иностранцев. В случае жалобы на какое-либо высшее судебное место, генерал- рекетмейстер сам лично предпринимал ревизию и предавал виновных суду сената. Что касается герольдмейстера, он вел родословную книгу дворян, должен был заботиться об учреждении для дворянских детей учебных заведений; на его же обязанности лежало иметь наготове достаточное число запасных дворян на случай требование со стороны сената.

Наконец, одной из самых важных по своему значению должностей в сенате является должность генерал-прокурора. К учреждению этой должности привело Петра стремление образовать прочный орган контроля за производством дел в сенате. Институт прокуратуры развился, однако, постепенно. Надзор за производством дел в сенате переходил от одного должностного лица к другому: так, первоначально для этой цели была образована должность генерал ревизора; от него обязанности надзора перешли к обер-секретарю сенатской канцелярии, затем к штаб-офицерам гвардии, и уже в конце концов явился прочно затем установившийся институт прокуратуры. Должность генерал - прокурора была образована на более рациональных основах, нежели на каких покоились прежние органы контроля. Генерал- прокурор получил гораздо более прав, нежели его предшественники, а также и несравненно более средств быть истинным органом контроля и не только в отношении сената, но и всех присутственных жест империи. В сенате он был главным начальником канцелярии, благодаря чему получил возможность знакомиться со всем ходом производства дел, чего не имели прежние органы контроля Генерал-прокурор являлся кроме того активным членом сената; его деятельность не ограничивалась только одним наблюдением, он не был только одним «оком государевым», но являлся в то же время и «стряпчим о государевых делах», в силу чего принимал не редко деятельное участие в решении дел, должен был направлять всякое дело так, чтобы оно не могло привести какого-либо вреда государству [34, с. 104].

Власть генерал-прокурора простиралась, как сказано, и на все низшие учреждения империи; для ее осуществления под его непосредственным ведомством находились учрежденные при коллегиях и надворных судах прокуроры, имевшие в отношении установлений, при которых состояли, те же права, какие генерал-прокурор имел в отношении сената. Кроме прокуроров под начальством генерал-прокурора находился в качестве его помощника обер-прокурор.

Таким образом, должность генерал - прокурора являлась элементом, связующим сенат - с одной стороны с государем, с другой с низшими учреждениями. Нельзя, кроме того, не признать, что в лице генерал-прокурора Петр отчасти возвратился к прежнему личному началу в управлении, против которого он именно и боролся, но которое было слишком живуче и слишком укоренилось в русской жизни, чтобы так скоро и внезапно исчезнуть. Впрочем, по мысли Петра, генерал-прокурор должен был являться необходимым элементом сената, вне которого утрачивалось всякое его значение. Вследствие этого сенат, как высшее государственное учреждение, являвшееся самым полным выражением начала коллегиального, и генерал-прокурор, представлявший собою личное начало, не были один другому противоположны, но напротив как бы дополняли один другого. Контроль за всем управлением есть дело коллегиального сената; наблюдение, чтобы ничто не было упущено, чтобы устранены были зловредные факторы, и чтобы вся деятельность установлений и должностных лиц направлялась к одной цели - дело генерал- прокурора, как представителя личного начала. Поэтому нельзя не согласиться с Петровским, что «с генерал - прокурором сенат стал совершеннее, его власть могущественнее, действительнее. Генерал-прокурор с прокурорами дали ему целую массу сведений, дотоле пропадавших, неведомых, возбудили сильнее его деятельность, он стал энергичнее, силы его как будто сконцентрировались. Генерал-прокурор и сенат слились в одно целое и история связала их одною участью: время высокого положения генерал-прокурора есть вместе с тем время процветания, наибольшей энергии и деятельности самого сената, время упадка генерал-прокуроров при ближайших преемниках Петра - время унижения сената, и наконец, когда генерал- прокурор превратился в министра юстиции, то и сенат сделался почти только судебным местом» [34, с. 105].

Сенатское делопроизводство при Петре было организовано на следующих основаниях: все дела, поступавшие в сенат, шли прежде всего к обер-секретарю, от которого они или переносились прямо для решение в собрание сената, это именно в том случае, когда дело было не сложно и не требовало предварительных справок, или же поступало в стол к подъячим для наведения справок. В собрании дела докладывались обер-секретарем, а генерал-прокурор контролировал следовавшие затем подачу мнений и прение. Решение постановлялись по большинству голосов; если практиковался и единогласный способ решение, то весьма не долго, именно со времени основание сената и до 1714 года, следовательно, не более трех лет. Указ 1714 года повелевает затем по всем делам вести протоколы заседаний, чтобы было видно, что и как происходит в заседаниях, и чтобы тем самым заставить сенаторов относиться к делам осмотрительно и добросовестно. Требовалось далее, чтобы в решении дел участвовали непременно все сенаторы; не явившиеся в заседание без объяснения причин или хотя и по болезни, но без уведомления о том, должны были уплачивать штраф по 50 рублей в сутки [34, с. 106].

Сенатская канцелярия с обер-секретарем во главе разделялась на четыре стола: секретный, приказный, губернский и разрядный. Дела высшего государственного управления, в особенности подлежащие тайне, сосредоточивались в столе секретном, хотя здесь же ведались и некоторые другие дела, отчасти финансовые, отчасти по внешним сношениям. В приказном столе велись дела текущего государственного управления, требовавшие особого рассмотрение и разрешение сената. Губернский стол заведовал делами губерний, за исключением Московской, ведавшейся в столе приказном. Разрядный стол подобно прежнему «разряду» рассматривал дела, относившиеся к служилому сословию. Существовал еще так называемый фискальный стол, в ведении которого сосредоточивались дела по доносам фискалов и на фискалов. Такое распределение дел по столам не оставалось, однако, чем-либо постоянным, но подвергалось более или менее частым модификациям и перемещениям дел из одного стола в другой.

Обобщая все сказанное о сенате при Петре Великом, мы приходим к выводу, что он явился высшим государственным установлением, действующим как в сфере верховного, так и подчиненного управление. Если прежняя «боярская» и «царская дума» были гораздо более личными советами при особе монарха, нежели действительными государственными органами, то сенат напротив, получил характер государственного установление в истинном смысле этого слова.

Состав «думы» был более аристократическим, нежели состав сената, так как первая была таким именно учреждением, в котором воплощалось государственное значение аристократии, и положением которого характеризовались отношение между представителем верховной власти и высшим классом; сенат явился вполне монархическим учреждением, не связанным с аристократией никакими нитями; если же в его состав и входили представители высшего класса, древних боярских фамилий, то не на основании освященного веками обычая, но лишь исключительно по личному усмотрению монарха, и не как представители рода, но как равные с другими члены коллегиального учреждение; наравне с ними в сенате были и лица не отличавшиеся древностью своего рода.

Сенат впервые явился установлением с определенным постоянным составом и с детально обозначенными задачами в области законодательства, администрации и суда [32, с. 173].

До учреждения сената не было в государстве высшего органа контроля за всеми установлениями и должностными лицами, который вместе с тем, являлся бы блюстителем законности и правосудия; не было органа, поставленного в возможность действовать при помощи подчиненных ему лиц и учреждений на все части управление.

С учреждением сената полагается основание единству государственного управление, и становится на более прочный базис ответственность администрации. Но высшее управление при Петре не было еще в достаточной степени дифференцировано, поэтому один и тот же орган действует и в сфере верховного, и в сфере подчиненного управления.

Сенат при Петре Великом сосредоточивал в себе все то, что гораздо позднее было распределено между различными органами - государственным советом, комитетом министров и сенатом. Самое разграничение между верховным и подчиненным управлением при Петре далеко не представлялось в том виде, как это определилось впоследствии, ввиду того, что и сам Петр не только был монархом и главою государства, но, в то же время, и одним из самых деятельных администраторов, создавших себе в лице сената помощника по всем делам государственного управления [32, с. 174].

2.2 Коллегии

монархия реформа сенат коллегия

Коллегиальное начало Пётр ценил очень высоко и ждал от него исцеления всех административных язв. Говорят, что мысль о коллегиях была внушена Петру Лейбницем, который писал Петру, что правильная администрация может быть лишь при учреждении коллегий; высказывая такое положение, Лейбниц приводит в пример устройство часов, где колеса приводят друг друга в движение. Этот механический образ был понятен и должен был произвести убеждающее действие на Петра.

Впрочем, надо заметить, что коллегиальный способ управления должен был сделаться известным Петру во время его заграничной поездки, эта форма господствовала в Германии, Швеции и других государствах.

Пётр думал, что коллегиальная форма водворит более правильности, добросовестности в государственном управлении. В манифесте о них читаем: «В коллегиях не может быть места самоуправству, пристрастию к коварству, какие бывали в единоличном управлении, понеже в единой персоне бывает не без страсти, в коллегии же, если один член будет пристрастен и яростен, то другой или третий будет свободен от гнева и пристрастия». Мысль эта окончательно выражена была в духовном регламенте: «В государстве с монаршинским правлением соборная форма (коллегиальная) совершеннее и лучше единоличного правительства». Главный недостаток старинных приказов именно и состоял в широкой власти, предоставленной одному лицу, которое стояло во главе учреждения. Судьи делают, что хотят, говорил Петр, потому что имеют излишнюю власть; во главе каждой коллегии стоит президент, но он не будет иметь такой власти, как прежние судьи, потому что не будет ничего делать без товарищей. Этих товарищей было: 2 вице-президента, 4 советника и 4 асессор: всего 11 членов, нечетное число для большинства голосов [1, с. 53].

В 1717г., когда впервые появились коллегии, их определено 9; впоследствии число их увеличилось до 12.

Эти первые коллегии были такие:

1) коллегия чужестранных дел (старый Посольский приказ);

2) Воинский (коллегиум);

З) Адмиралтейский;

4) Юстиц-коллегиум (расправа гражданских дел);

5) Коммерц-коллегиум;

6) Берг и Мануфактур коллегиум (впоследствии разделенные);

7) Камер-коллегиум, или казённых сборов;

8) Штатс-контор (ведомство государственных расходов);

9)Ревизион-коллегиум (контроль государственных расходов и приходов).

Мы видим, что каждое из этих учреждений было несравненно крупнее старинных приказов по объёму своего ведомства; сравнивая коллегии с приказами, находим одну замечательную разность: в старинных приказах преобладает территориальный элемент над администрацией, особенно в приказах дворцового управления; притом все приказы были, в сущности, учреждениями хозяйственными, дворцовыми; последний элемент очень слабо отделялся в них от хозяйства государственного; в коллегиях преобладал другой элемент государственной, финансовой администрации; из 9 коллегий собственно 4 финансовых.

Финансовые интересы, значит, были главным побуждением при организации коллегий.

Если сравнить коллегии с нашими современными учреждениями, то они то же, что министерства; разница в том, что нынешние министерство составляют ведомства единоличные, ответственность лежит на министерстве; совет министра имеет лишь совещательный характер [3, с. 62].

Коллегии просвещения не существовало; а вместо коллегии полицейской было особое учреждение, стоявшее как бы вне государственного управления; и притом это учреждение имело чисто политический характер -- это был Преображенский приказ, главная обязанность заключалась в том, чтоб следить за оппозицией преобразованиям.

В числе коллегий две обращают на себя особенное внимание -- соответствующих ведомств не находим в современной администрации, это две созданные Петром коллегии. Одна для заведывания торговлей, другая -- мануфактурой.

Всё это в настоящее время принадлежит администрации и составляет не более, как департамент или стол в министерстве.

При Петре это были особые ведомства, имели правительственную организацию и широкое значение; они были поставлены наравне с такими важными учреждениями, как адмиралтейская или морская коллегия.

Эти две коллегии указывают на одну характеристическую черту петровской администрации, частью даже на её происхождение: промышленность и торговля составляли очень важные отрасли в тогдашней Европе, и Пётр, наученный наблюдениями заграничной жизни, решился и дома поставить их под непосредственный контроль государственной власти.

Всего к концу 1-ой четверти ХVIIв. существовало 13 коллегий, которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу.

Генеральный регламент коллегий (1720г.) устанавливал общие положения управления, штаты и порядок делопроизводства. Присутствие коллегии составляли: президент, вице-президент, 4-5 советников, 4 асессора [3, с. 63].

Штат коллегии состоял из секретарей, нотариуса, переводчика, актуариуса, копиистов, регистраторов и канцеляристов. При коллегиях состоял фискал (позднее прокурор), который осуществлял контроль за деятельностью коллегий и подчинялся генерал-прокурору. Коллегии получали указы только от монарха и Сената и имели право не исполнять указы последнего, если они противоречили указам царя.

Коллегии выполняли сенатские указы, присылали копии своих решений и доклады о своей деятельности в Сенат. Коллегия иностранных дел заменила собой Посольскую канцелярию. Ее компетенция была определена указом от 12 декабря 1718г., в которую входило ведать “всякими иностранными и посольскими делами”, координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку.

Особенностями коллегии являлось то, что в ней “никаких судных дел не судят”.

На Военную коллегию возлагалось управление “всеми воинскими делами”: комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии. В системе Военной коллегии находилась военная юстиция, состоящая из полковых и генеральных кригсрехтов.

Адмиралтейская коллегия ведала “флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями” и руководствовалась в своей деятельности “Регламентом о управлении адмиралтейства и верфи” (1722) и “Регламентом морским”. В ее состав входили Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы и Партикулярная верфь.

Малороссийская коллегия была образована указом от 27 апреля 1722г., с целью “Ограждать малороссийский народ” от “неправедных судов” и “утеснений” налогами на территории Украины. Она осуществляла судебную власть, ведала сборами податей на Украине.

Камер-коллегия должна была осуществлять “высшее надзирание” за всеми видами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы), наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала соляные промыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела свои органы: в провинциях - конторы камерирских дел, в дистриктах - учреждения земских комиссаров.

Штатс-контор-коллегия по регламенту 1719г. осуществляла контроль за государственными расходами, составляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций). Она имела свои провинциальные органы - рентереи, которые являлись местными казначействами [3, с. 64].

Ревизион-коллегия должна была осуществлять финансовый контроль за использованием государственных средств центральными и местными органами “ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счетных дел”. Ежегодно все коллегии и канцелярии присылали в коллегию счетные выписки по составленным ими приходным и расходным книгам и в случае несходства судили и наказывала чиновников за преступления по доходам и счетам. В 1722г. функции коллегии были переданы Сенату.

В круг обязанностей Берг-коллегии входили вопросы металлургической промышленности, управление монетными и денежными дворами, закупка золота и серебра за границей. Далее, судебные функции в пределах ее компетенции.

Была создана сеть местных органов: Московский обер-берг-амт, Казанский берг-амт, Керченский берг-амт.

Берг-коллегия была объединена с другой - Мануфактур- коллегией “по сходству их дел и обязанностей” и как одно учреждение просуществовало до 1722г.

Мануфактур коллегия занималась вопросами всей промышленности, исключая горнодобывающую, и управляла мануфактурами Московской губернии, центральной и северо-восточной части Поволжья и Сибири.

Коммерц-коллегия содействовала развитию всех отраслей торговли, особенно внешней. Коллегия осуществляла таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер и весов, занималась постройкой и снаряжением купеческих судов, выполняла судебные функции. С организацией Главного магистрата (1720г.) вопросы внутренней и внешней торговли отошли в его ведение. Функции Главного магистрата как центрального учреждения заключались в организации развития торговли и промышленности в городах и управление посадским населением [3, с. 65].

Юстиц-коллегия (1717- 1718гг.) руководила деятельностью губернских надворных судов; осуществляла судебные функции по уголовным преступлениям, гражданским и фискальным делам; возглавляла разветвленную судебную систему, состоявшую из провинциальных нижних и городских судов, а также надворных судов; действовала как суд первой инстанции по “важным и спорным” делам. Ее решения могли быть обжалованы в Сенате.

Вотчинная коллегия образованная в 1721г.: разрешела земельные споры и тяжбы, оформляла новые пожалования земель, рассматривала жалобы на “неправые решения” по поместным и вотчиным делам. Тайная канцелярия (1718г.) ведала сыском и преследованиями по политическим преступлениям (дело царевича Алексея). Существовали и другие центральные учреждения (старые сохранившиеся приказы, Медицинская канцелярия) [2, с. 35].

ГЛАВА 3. ГУБЕРНСКАЯ РЕФОРМА И ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

3.1 Состояние местного самоуправления в России после реформ Петра I

Одновременно с реформой центральных органов радикально было реорганизовано местное управление. В отличие от XVII в. с его дробным управлением, когда уезды, отдельные города, а иной раз волости и отдельные слободы непосредственно подчинялись центру, а уезды по территории и населению отличались друг от друга, петровская реформа установила более четкое административно-территориальное деление.

В 1708 г. вся территория страны была разделена на 8 губерний (чуть позже на 11). В две из них (Петербургскую и Азовскую) были назначены генерал-губернаторы, а в остальные губернаторы из числа виднейших государственных деятелей, облеченных большой властью и доверием царя (Меншиков, Апраксин, Стрешнев и т.д.). В помощь губернаторам назначались помощники, ведавшие отраслями управления (военной, финансовой, юстицией и т.д.). Созданы были губернские канцелярии. Губернии делились на уезды, позже названные долями во главе с комендантами. Смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места [24, с. 268].

При огромных расстояниях в нашей стране и тогдашних средствах сообщения невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти, однако на первом этапе реформа не удалась. Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр 1 хотел, чтобы эти люди на месте от имени царя могли оперативно принимать решения. Но ведь они по большей части были обременены многочисленными обязанностями (Меншиков и Апраксин - президенты коллегий и сенаторы и т.д.) и практически не могли быть непрерывно в своих губерниях, а правившие вместо них вице- губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя.

Поэтому в 1719 г. проводится второй этап реформы. Губернии делятся на провинции, сначала на 45, а потом на 50. В пограничные провинции назначаются также губернаторы, а во внутренние -воеводы. И хотя губернии продолжали существовать, но за губернаторами остается командование войсками, общий надзор за управлением, а основной единицей местного управлений становится провинция. В каждой из них создается аппарат управления и назначаются чиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор рекрутов и т.д. Они помимо губернатора и воеводы подчинялись также соответствующей коллегии в центре. Провинции в свою очередь были разделены на дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами. Таким образом, на местах была создана трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт. Однако города имели свое городское управление: в губернских городах - магистраты, в уездных - ратуши. Общее руководство магистратами и ратушами осуществлял Главный магистрат, действовавший на правах государственной коллегии. Его деятельность регламентировалась Регламентом Главному магистрату [24, с. 269].

3.2 Губернская реформа Екатерины II

Созданная Петром I система практически в неизменном виде просуществовала около полувека. Серьезные новации начались лишь в годы царствования Екатерины II (1762- 1796). Пик преобразований пришелся на 70-е годы ХVIII века. К 1775 году Екатерина II успешно завершила три тяжелейшие войны: с Польшей, Турцией и со своим “воскресшим супругом” Пугачевым. С мирным течением жизни к ней вернулось былое желание всерьез заняться административно-территориальным устройством России. Еще за десять лет до этого, в “Инструкции губернаторам” 1764 года, она говорила, что такие административно-территориальные единицы, как губернии, “более всего исправления требуют”, и обещала позднее подумать над этим вопросом. Отношение Екатерины II к существовавшей тогда системе местного управления еще более ухудшилось после того, как местные власти в ходе войн с внешними и внутренними врагами не смогли проявить достаточной эффективности и мобильности.

Линия Екатерины II на укрепление абсолютизма в государственном управлении, его централизацию и полицеизацию, подчинение лично императрице воплощена последовательно в губернской реформе, которая осуществлялась в два этапа [5, с. 258].

21 апреля 1764г. указом «Наставление губернаторам» усовершенствован институт губернаторства, его государственный статус и функции. Указ направлен на укрепление и усиление роли местного управления, которое представлялось слабым звеном, но упрочение его могло повлиять на всю систему государственного управления. Екатерина II исходила из того, что империя как «целое не может быть отнюдь совершенно, если части его в непорядке и неустройстве пребудут», считала «самонужнейшим делом» приспособление должности губернатора к интересам императрицы.

Губернатор объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии, исполнителем императорской воли, законов, обеспечивающим «недремлющим оком соблюдение и выполнение указов, узаконений, изобличение с помощью губернского прокурора лихоимцев, взяточников, казнокрадов как врагов отечества, попечительство о земледелии, как источнике всех сокровищ и богатств государства, о промыслах, торговле, сохранении тишины и безопасности верноподданных, руководство чиновниками провинциальных, уездных, воеводских и приписных канцелярий, объезд их раз в три года, составление отчетов, сбор податей и др. Губернатор получал огромную власть, ему подчинены таможни, магистраты, разные комиссии, полиция, ямские правления все «гражданские места», «земские правительства», функционировавшие прежде вне губернаторского и в сфере центрального подчинения.

В свете уроков народной войны, потрясшей императорский режим, Екатерина II решительно перестроила губернское управление. 7 ноября 1775г. издан Указ «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», подготовленный с помощью вельможных бюрократов А. Вяземского, П. Завадовского, М. Сиверса, Г. Ульриха и др.

Констатированы недостатки местного управления, которое не обеспечивало безопасность дворян, не предотвратило народную войну, не смогло сохранить порядок, не справилось с массовыми выступлениями, которые были подавлены армией [5, с. 259].

Исправление положения виделось на путях усиления всех звеньев, в том числе и особенно местного звена, всего самодержавного управления.

Преобразовав, таким образом, местное управление, Екатерина намеревалась обеспечить лучше и более точно исполнение монарших законов, внутреннюю безопасность и порядок в империи. Этому подчинено и новое административное устройство:

а) разукрупнение и увеличение губерний более чем вдвое -- с 23 до 51;

б) ликвидация 66 провинций как ненужного промежуточного звена между губернией и уездом;

в) многократное увеличение числа уездов;

г) введение 19 наместничеств двух-трех и более губерний каждое.

Новое административно-территориальное деление призвано повысить эффективность налоговой, полицейской, судебной, всей карательной политики, основано на принципе статистического расчета: «Дабы губерния порядочно могла быть управляема, полагается в оной от трех сот до четырех сот тысяч душ... В уезде, или округе считается от двадцати до тридцати тысяч душ»[5].