Социальная структура

Основным направлением социальной политики государства являлось создание препятствий для перехода людей из одних сословий в другие. Политика государства в отношении дворян. В 1831 г. было издано новое «Положение о дворянских обществах». В нем были более точно определены функции дворянских собраний, порядок выборов должностных лиц, расширен круг должностей, замещаемых на более высокого имущественного ценза.

В 1845 г. были повышены требования к государственным служащим, претендующим на дворянство. Отныне для приобретения потомственного дворянства офицерам требовалось дослужиться до 8 ранга, а на штатской службе - до 5. Политика государства в отношении духовенства. Первые сословные льготы и привилегии духовенство обрело еще в XVIII в. В первой половине XIX в. этот процесс продолжался:

? с 1801 г. священники, а с 1835 г. их дети были освобождены от телесных наказаний,

? с 1807 г. - от поземельного налога,

? с 1821 г. - от постоя,

? награжденные орденами священники получили право приобрести дворянские права,

? 1849 г. дети священников получили освобождение от обязательного обучения в духовных учебных заведениях. Вместе с тем, в отношении духовенства продолжилась и другая линия - власть стремилась затруднить проникновение в это сословие лиц из других социальных групп и

сокращение числа лиц, пользующихся привилегиями духовенства. Так, в 1828 г. Детям священников, не имевшим возможности получить место в церкви, вменялось в обязанность избрать гражданскую или военную службу, а не сделавшим это - записаться в одно из податных сословий.

Политика государства в отношении крестьян. На рубеже XVIII-XIX вв. крестьянство составляло 94,5% населения страны. Из них около 45% являлись государственными (в их число входили крестьяне, принадлежащие императорской фамилии, и посессионные, то есть приписанные к фабрикам и заводам) и около 55% частновладельческими (или помещичьими). И при Александре I, и при Николае I крестьянский вопрос не сходил у правительства с повестки дня. В царствование Александра I, первым на правительственный уровень поднял этот вопрос князь А.Р. Воронцов. Затем последовали проекты адмирала Н.С. Мордвинова, П.А. Зубова. В 1801 г. граф С.П. Румянцев пожелал отпустить на волю 199 крестьян одного из своих имений. Поскольку соответствующего закона не существовало, он обратился к Александру I с просьбой о его создании. В результате в 1803 г. был принят закон «О вольных хлебопашцах». На его основании несколько десятков тысяч крепостных со временем получили свободу. В 1808 г. правительство запретило продавать крепостных на ярмарках, в 1809 г. ссылать их на каторгу. После войны 1812 г. проекты отмены крепостного права выдвинули И. Тургенев,Е.Ф. Канкрин, А.А. Аракчеев. Возникло даже общество по организации отмены крепостного права. Но Александр I считал, что в масштабах страны все должно зависеть от него, а не каких-то обществ. В 1816-1819 гг. он разрешил отменить крепостное право в Остзейском крае (Эстонии и Латвии).

В следующее царствование для обсуждения этого вопроса было создано 10 секретных комитетов. Их участники старались смягчить крепостное право, упорядочить отношения между крестьянами и помещиками. В частности, благодаря работе этих комиссий в 1842 г. помещикам разрешили передавать своим крестьянам земли за определенные повинности, в 1848 г. помещичьи крестьяне получили право покупки земли. Николай I понимал экономическую нецелесообразность и нравственную несовместимость крепостного права с православием. Однако он полагал невозможным для себя лично отменить Жалованную грамоту дворянству 1785 г., в соответствии, с которой земля навечно передавалась дворянам. Низкая эффективность этой работы правительственных комиссий объясняется тем, что помещичьи крестьяне практически не восставали. Против своего положения поднимались или казаки или государственные крестьяне окраинных регионов:

- в 1826 г. волнение охватило 45 тыс. донских казаков;

- в 1843 г. волнение охватило 40 тыс. государственных крестьян Оренбургской губернии. Но и эти волнения не выросли до масштабов опасности для трона и существующего строя. Поэтому разработка законов в отношении государственных крестьян не являлась прямой реакцией на эти волнения. Например, наиболее крупным было волнение на Дону в 1826 г., а реформа управления государственными крестьянами началась в 1837 г. В 1843 г. заволновалась Оренбургская губерния. Это был явный признак неудовлетворенности крестьян закончившейся в 1841 г. реформой. Но правительство считало проблему закрытой и к пересмотру положений реформы не вернулось. Большинство волнений крепостных крестьян не было связано с насилием, а представляло своего рода экономические забастовки. Так, с 1826 г. по 1850 г. произошло 576 волнений. С 1835 г. по 1854 г. было убито 130 помещиков и чуть более двух десятков управляющих, совершено 62 покушения на жизнь тех и других. В сравнении с масштабами преступности конца XX в., русская деревня первой половины XIX в. представляла собой правовой оазис.

Государственный строй

В самом начале царствования Александра I был учрежден Непременный совет, заменивший Совет при высочайшем дворе, учрежденный еще Екатериной II. Новый Совет был призван рассматривать и обсуждать проекты законов и управленческих решений (март 1801 г.). В июне 1801 г. Сенату был направлен ряд указов, в которых повелевалось выработать на незыблемой законодательной основе систему прав и обязанностей этого органа, была сделана попытка восстановления Сената в качестве высшего органа правительственной власти. Сенату поручалось привести в порядок действующее законодательство, для чего при нем образовывалась специальная комиссия. Сенат должен был стать верховным хранителем законов. Тем самым в первых преобразованиях XIX в. наметилось стремление к «правовому государству». В мае 1801 г. императору был представлен проект создания особого «негласного комитета» для разработки и проведения государственных реформ. Предполагалось, после выяснения реального положения дел, реформировать механизм государственного управления, а затем придать новой государственной машине конституционную, правовую основу. Преобразования должны были коснуться как внутренней, так и внешней политики России.

В «негласном комитете» обсуждались вопросы о предоставлении права владеть недвижимостью купцам, мещанам и государственным крестьянам, а также проблемы отмены крепостного права. «Негласный комитет» прекратил свою деятельность весной 1802 г., подготовкой и проведением реформ стал заниматься Комитет министров. Император возглавлял всю систему власти, опираясь на разветвленный чиновничий аппарат. До 1801 г. в качестве высшего совещательного органа действовал Совет при высочайшем дворе, его сменил Непременный совет, состоявший из 12 членов, который просуществовал до 1810 г., когда в качестве высшего законосовещательного органа, разрабатывающего законопроекты (утверждаемые императором), был создан Государственный совет. Председателем Государственного совета являлся император, в его отсутствие в заседаниях председательствовал назначенный им член Совета. Численность органа колебалась от 40 до 80 членов (Государственный совет просуществовал до 1917 г.). Члены Совета назначались императором или входили в него по должности (министры). Государственный совет рассматривал и готовил различные правовые акты -- законы, уставы, учреждения. Основная цель его законотворческой деятельности -- привести к единообразию всю правовую систему. Государственный совет состоял из пяти департаментов -- департамент законов (в котором проходила основная работа по подготовке законопроектов), дел военных, гражданских и духовных, государственной экономии и дел Царства Польского (созданный после восстания в Польше 1830-1831 гг.). В начале 1810 г. Государственным советом императору был представлен план финансовых преобразований, главной идеей которого было приведение государственных доходов в соответствие с государственными расходами. Активизация работы Государственного совета началась с 1816 г., когда он вновь обратился к проблемам финансовой политики государства. Были рассмотрены проекты о создании особого совета кредитных установлений (в состав которого должны войти представители от купечества), об учреждении Коммерческого банка, о борьбе с инфляцией и т.п.

При восшествии на престол и после расправы с декабристами новый император Николай I опубликовал Манифест (июль 1826 г.), в котором намечались пути развития русской государственности и ряд идей которого был определенно заимствован из программ и проектов самих декабристов и сформулирован под влиянием П.М. Карамзина (его записка О древней и новой России была представлена еще Александру I в 1811 г.). Актуальные проблемы государственного переустройства были изложены в особой записке: необходимо даровать ясные законы, сформулировать систему скорого судопроизводства, укрепить финансовое положение дворянства, развивать торговлю и промышленность на основе устойчивого законодательства, улучшить положение земледельцев, упразднить торговлю людьми, развивать флот и морскую торговлю и т.д М.М. Сперанскому, ставшему умеренным консерватором, в 1826 г. было поручено руководство комиссией законов, вскоре преобразованной во Второе отделение Собственной Его Величества канцелярии. В конце 1826 г. для выработки общего плана государственных преобразований образуется особый Комитет под председательством В.П. Кочубея, которому поручалось пересмотреть основы и уставы существующего государственного управления и выработать ряд предложений. Работа Комитета была завершена лишь в 1832 г. Комитет рассматривал вопросы о положении дворянства и средних классов, о системе дворянских выборов, об управлении государственными крестьянами, затрагивался и крестьянский вопрос.

В 20-х гг. XIX в. Государственный совет утратил свою монополию на законотворчество. С 1826 г. эта работа сосредоточилась в Собственной Его Величества канцелярии, специальных комитетах и министерствах. Собственная Его Величества канцелярия стала органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления. Канцелярия состояла из шести отделений: первые три были образованы в 1826 г., четвертое -- в 1828 г., пятое -- в 1836 г., шестое -- в 1842 г. Первое отделение контролировало деятельность министров, министерств, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников. Второе отделение осуществляло кодификационные работы, проводило обобщение юридической практики. Третье отделение, созданное для руководства борьбой с государственными преступлениями, состояло из восьми отделов: первый ведал сбором данных полиции по вопросам, подведомственным отделению, второй осуществлял контроль за деятельностью религиозных сект и раскольников, третий занимался вопросами подделки денег и ценных бумаг, четвертый осуществлял организацию работы по надзору за определенными категориями граждан, пятый руководил административной высылкой поднадзорных, шестой осуществлял наблюдательное производство за местами лишения свободы, седьмой организовывал наблюдение за иностранными гражданами, восьмой занимался статистическими исследованиями и обобщениями. Четвертое отделение занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями. Пятое отделение было специально создано для подготовки проекта реформы по управлению государственными крестьянами. Шестое отделение занималось подготовкой материалов, относящихся к управлению территорией Кавказа.

В 1826 г. Особая канцелярия Министерства внутренних дел, занимавшаяся вопросами политической и государственной безопасности, включается в структуру Собственной Его Величества канцелярии -- именно тогда возникло известное Третье отделение Собственной Его Величества канцелярии. В задачи отделения входили руководство полицией, борьба с революционерами, сектантами и раскольниками, высылка и размещение «подозрительных людей», управление тюрьмами и наблюдение за иностранцами. Структура Третьего отделения включала пять экспедиций: первая (секретная) вела непосредственную борьбу с революционным движением, осуществляла следствие по политическим делам, наблюдала за деятельностью революционных организаций и отдельных лиц. В своей работе она опиралась на разветвленную агентурную сеть; вторая экспедиция вела борьбу с религиозными и должностными преступлениями. В ее ведении находились политические тюрьмы: Шлиссельбургская и Петропавловская крепости, Алексеевский равелин; третья экспедиция организовывала наблюдение за иностранцами, проживавшими в России; четвертая вела борьбу с крестьянскими волнениями и выступлениями; пятая экспедиция (созданная в 1842 г.) осуществляла цензуру. В связи с изменением подчиненности Особой канцелярии Министерства внутренних дел и ее вхождением в состав Собственной Его Величества канцелярии изменилась и структура Третьего отделения, состоявшего к 1826 г. из восьми отделов. Третье отделение подчинялось непосредственно императору. Интересующие сведения оно могло затребовать у любого министра, генерал-губернатора и губернатора. В 1827 г. создан специальный жандармский корпус, составивший вооруженную и оперативную опору Третьего отделения. В 1836 г. Было принято Положение о Корпусе жандармов. Создавалась сеть жандармских округов, подчинявшихся главному жандармскому управлению. На местах существовали губернские жандармские управления и городские команды жандармов (в губернских, портовых городах и крепостях). В задачи жандармских команд входили «усмирение буйства и восстановление нарушенного повиновения», «рассеяние законом запрещенных скопищ».

Полицейский контроль за национальными меньшинствами и сектантами устанавливается еще при Екатерине II. После присоединения Крыма и Новороссии и раздела Польши была установлена черта оседлости для еврейского населения, в которую были включены губернии и провинции, сформированные в результате присоединения этих территорий. Доступ евреев в остальные части Империи был запрещен. В 1794 г. на евреев в местах их приписки были возложены двойные подати по сравнению с мещанами-христианами. В 1804 г. было издано особое Положение о евреях, по которому расширялись пределы черты оседлости (добавлены Астраханская и Кавказская губернии) и все еврейское население разделено на 4 группы: земледельцев, фабрикантов и промышленников, купцов и мещан. Торговцам еврейского происхождения запрещалось содержать в деревнях кабаки и постоялые дворы, вести торговлю и держать аренду. При Екатерине II началось активное гонение на сектантов-духоборов, которые в большинстве случаев ссылались в Сибирь. С 1801 г. сектантам позволили переселяться в Таврическую губернию (на «молочные воды», -- отсюда «молокане»), куда стали переезжать сектанты из Украины, Новороссии, Тамбовщины и др. Александр I взял духоборов под свою защиту. После создания новых центральных органов управления окончательно определилас роль Сената -- он утвердился как высший судебный орган государства. Все департаменты Сената превратились в высшие апелляционные инстанции для судов губерний. Последняя попытка вернуть Сенату управленческие государственные функции предпринята в 1802 г. Сенату были подчинены коллегии, губернаторы, на него возлагались функции «конституционного суда» -- подготовка представлений императору о несоответствии тех или иных издаваемых указов другим существующим правовым актам. Сенат ревизовал деятельность местных органов, передавая собранные материалы компетентным органам. С 20-х гг. XIX в. за Сенатом закрепилась единственная роль высшего судебного учреждения.

В 1803 г. Сенат был лишен права представлять свои замечания на законопроекты, министерские отчеты стали поступать не в Сенат, а в Комитет министров. Сокращалась его надзорная деятельность. Не увенчалась успехом подготовленная Сперанским реформа разделения Сената на Правительствующий и Судебный (1811). Координацию работы сенатских департаментов осуществлял генерал-прокурор Сената, ставший одновременно министром юстиции. Число департаментов (во главе каждого стоял обер-прокурор) к середине XIX в. возросло до 127. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом и проводил обнародование законов. Все остальные департаменты играли роль высших апелляционных судов для определенных губерний страны. В начале XIX в. число губерний возросло до 50. «Особенное» (поместное и проч.) управление сохранялось на окраинах империи: в царстве Польском (с 1815 г.), на Кавказе (1844--1845). Институт генерал-губернаторов был учрежден в Финляндии, Сибири, Прибалтике, Новороссийске и столицах (Петербурге и Москве). Генерал-губернаторы управляли несколькими губерниями. Главами местной администрации были губернаторы. В своей деятельности они опирались на канцелярии, правления, комиссии, комитеты и присутствия. Все губернаторы подчинялись министру внутренних дел. Наказ губернаторам 1837 г. провозглашал губернатора «хозяином губернии». Дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотреть систему отраслевых органов государственного управления.

В течение первого десятилетия XIX в. были проведены либеральные реформы, направленные на приспособление существующего строя к новым буржуазным отношениям, пытающиеся теснее связать центральный аппарат управления с местными органами и учреждениями.

В 1809 г. по поручению императора крупнейший юрист и государственный деятель России М.М. Сперанский составил план государственных преобразований -- Введение к уложению государственных законов, в котором предлагалось изменить правовые формы самодержавного правления, придав им черты законности и конституционности (выборность и ответственность чиновников, новая организация суда, разделение ветвей власти, государственный контроль и т.д.).

Сперанский полагал, что Россия вышла из периода феодализма --раздробленность преодолена концентрацией власти в руках одного лица -- а введение Конституции (попытки были сделаны при Анне Иоанновне и Екатерине II) вполне возможно при самодержавной власти и при отсутствии равноправия (крепостное право). Политическими правами могут обладать лишь граждане, имеющие собственность (цензовая система). Сознавая, что в обществе появились новые социальные элементы, стремящиеся к участию в государственном управлении, Сперанский видел выход из создавшейся ситуации в создании такого устройства, при котором недостаточно лишь «покрыть самодержавие внешними формами», но необходимо «ограничить его внутренней и существенной силой установлений и учредить державную власть на законе не словами, но самим делом». Французская модель конституционного строительства казалась Сперанскому фиктивной (законодательная власть находится в зависимости от власти самодержца, исполнительная власть независима от законодательной, судебная зависит от исполнительной). В предполагаемых преобразованиях законодательная власть должна оставаться «свободной в суждениях», но ее предложения должны утверждаться самодержавной властью. Судебная власть должна быть выборной, исполнительная власть лишь надзирает за формами судопроизводства. Сама исполнительная власть должна быть ответственна перед законодательной. В системе местного самоуправления предполагалось создать волостные думы, состоявшие из выборных от крестьян и всех личных земельных собственников. Второе звено системы составят окружные (уездные) думы, третье -- губернские думы, гласные этих учреждений избираются депутатами нижних звеньев (ступенчатая система выборов). В столице предполагалось создать Государственную думу, состоявшую из депутатов всех губернских дум.

Председателем Государственной думы должен стать государственный канилep, работа Думы осуществляется по комиссиям. Право законодательной инициативы должно принадлежать верховной власти (императору), за исключением нескольких случаев: законопроектов о государственных нуждах, об ответственности должностных лиц, о восстановлении нарушенных основных законов.

Сенату отводилась роль высшего судебного органа, состоявшего из лиц пожизненно избранных губернскими думами; состав утверждался императором. Законодательная власть должна принадлежать двухпалатной Думе, обсуждающей и принимающей законы. Установление новых податей, налогов и повинностей -- прерогатива Думы. Исполнительная власть -- в руках монарха. Судебная -- реализуется судебной системой, в которую входят суды присяжных и которую возглавляет Сенат. Объединение власти Сперанский допускал в структуре Государственного совета, обладающего правом законодательной инициативы, заседающего под председательством царя и представляющего на утверждение Думы важнейшие законопроекты.

Организация местного самоуправления представлялась реформаторам в виде системы выборных представительных органов -- дум (губернских, уездных, волостных). Конституционная монархия должна была опираться на закон и квалифицированный бюрократический аппарат. Для формирования последнего Сперанский подготовил и провел в 1809 г. два закона о чиновниках:

«О придворных званиях» и «Об экзаменах на чин». Основаниями для получения чина стали квалификации и образование, а не придворные звания.

М.М. Сперанский предлагал провести более четкое юридическое оформление статуса различных сословий. Среднему сословию он предлагал предоставить все гражданские права, но политические предоставлять только в зависимости от размера собственности, по цензу.

Крепостное право рассматривалось как тормоз в развитии сельского хозяйства и промышленности. Предлагалось вначале его ограничение (сокращение повинностей, замена подушной подати поземельной, личное освобождение крестьян), а затем отмена с возвращением крестьянам древнего права перехода и предоставления им права приобретать земли, остающиеся у помещиков. Планы Сперанского вызвали резкую критику со стороны консервативного дворянства. Известный отечественный деятель и историк Н.М. Карамзин подал царю Записку о древней и новой России (1811), в которой обрушился на проекты Сперанского (в 1812 г. Сперанский подвергся опале и был выслан из Петербурга). В «Записке» Карамзина исследовались формы правления, пригодные для России. Осуждалась тирания (например, Ивана IV) как режим, нарушающий естественные, положительные и нравственные законы. Но монархия как форма -- это наиболее надежная организация власти, порядка и стабильности.

Высказывая некоторые симпатии республиканской форме правления, идеалом для России Карамзин считал сильную монархическую власть, опирающуюся на законы и осуществляющую нравственное воспитание и просвещение народа. Карамзин выступал против разделения власти. Всю власть должен соединять государь, «отец и патриарх» народа. Автор так формулирует свой идеал: «Дворянство, Духовенство, Сенат и Синод как хранилище законов, над всеми Государь -- единственный законодатель, единственный источник власти».

Не формальные перемены (создание Государственного совета и министерств) могут помочь делу, не создание системы представительных учреждений, но правильный выбор управителей, подбираемых по их качествам, способностям и преданности престолу и России. Карамзин критически оценивал положения Указа о вольных хлебопашцах, полагая, что не они, а помещики могут быть основными заготовителями хлеба. Дворяне -- основная опора трона, их надзор за крестьянами обеспечивает порядок и спокойствие. Требуется не отмена крепостного права как системы, а установление благоразумной власти помещика, умеренного оброка, определенных законом размеров барщины и т.п. Власть помещиков над крестьянами должны контролировать губернаторы.

Важнейшие кодификационные мероприятия в России (первая половина XIX вв.)