Говоря о реформировании системы губернского управления, следует подчеркнуть, что все 51 губернии стали иметь унифицированное административное и судебное устройство. Все должностные лица и учреждения местной администрации подразделялись на три основные группы:

1. Административно-полицейская включала в себя губернатора, губернское правление и Приказ общественного призрения, в уезде - земского исправника, членов Нижнего земского суда и городничего.

Систему органов губернской администрации составляли губернское правление и генерал-губернатор или наместник возглавлявшие его.

Губернское правление осуществляло 2 функции:

1) исполнительную (обнародуя в губернии указы верховной власти);

2) распорядительную (осуществляя мероприятия полицейского характера).

Генерал-губернатор или наместник концентрировал в своих руках исполнительно-распорядительные и полицейские полномочия. Назначался генерал-губернатор из лиц, пользовавшихся особым доверием императрицы. Он начальствовал над двумя-тремя губерниями, являлся надзирателем за исполнением законов и обязанностей должностных лиц, в его распоряжении находились полиция, гарнизон, а также полевые войска, дислоцированные на территории наместничества. В его обязанности также входила забота о своевременном сборе податей и рекрутов. Наместник имел право, приезжая в одну из столиц, заседать в Сенате при обсуждении вопросов его наместничества. Губернатору подчинялись все правительственные учреждения губернии, а также сословные суды. В финансовых вопросах ему помогал вице-губернатор, а в контроле за исполнением законов - губернский прокурор и стряпчие. Губернское правление обнародовало и исполняло в пределах губернии указы и распоряжения центрального правительства; осуществляло контроль за деятельностью всей системы органов губернского управления; ведало местной полицией; следило за порядком и безопасностью и т. д

Под контролем генерал-губернатора действовало 3 вида местных учреждений - административного, финансового и судебного характера. Административные и финансовые действовали в губернии, судебные - в уезде.

Помимо генерал-губернатора (как председателя) в состав губернского правления входило по 2 губернских советника, назначаемых центральным правительством. Губернское правление не являлось коллегиальным органом, поэтому роль советников была исключительно совещательной. Генерал-губернатор мог и не согласится с их мнением, и в этом случае они обязаны были исполнять решение главы местной администрации.

Уездная администрация находилась в руках дворян. Высшим уездным органом губернского управления был нижний земский суд в составе земского исправника (или капитана) и 2-х заседателей, избранных местными помещиками. Все эти лица избирались уездным дворянством. Помимо прочего, этот орган относился к системе исполнительно-полицейских учреждений. Капитан-исправник осуществлял исполнение нормативных актов органов губернского управления; следил за местной торговлей; проводил мероприятия, связанные с поддержанием чистоты, благоустройства; следил за исправностью дорог и мостов; наблюдал за нравственностью и политической благонадёжностью обывателей уезда; производил предварительное следствие, действуя при этом "ревностно, с осторожной кротостью, доброхохотством и человеколюбием к народу". Нижний земский суд подчинялся губернскому правлению. Власть исправника распространялась на весь уезд за исключением уездного города, который находился в компетенции городничего (или коменданта).

Для управления учебными заведениями, больницами, сиротскими домами и другими благотворительными учреждениями был образован приказ общественного призрения - наиболее яркое проявление политики просвещённого абсолютизма. Председательствовал в приказе сам губернатор.

2. Вторую строку в системе губернских учреждений составляли финансово-хозяйственные органы: казённая палата в губернии, казначейство - в уезде.

Казённая палата, осуществлявшая финансовое управление и ведала государственным имуществом, откупами, продажей соли, доходами и расходами, казёнными сборами, подрядами, постройками, промышленностью и торговлей губернии, проводила учётно-статистическую работу по ревизиям - переписям податного населения. В состав казённой палаты входил вице-губернатор, губернский казначей, и 4 члена - директор экономии, советник и 2 асессора. В подчинении у казённой палаты находились губернское и уездное казначейства, хранившие казённые доходы, а также ведавшие выдачей по распоряжению властей денежных сумм.

Система губернских судебных учреждений: общесословные (палата гражданского и палата уголовного суда в губернии), суды специального назначения (совестный и надворный), сословные губернские и уездные суды.

В результате реформирования судебная система стала чрезвычайно усложнена. Тем не менее, вновь созданная система характеризовалась такими принципами деятельности, как коллегиальность, привлечение (в известных пределах) населения к отправлению правосудия, выборный характер комплектования судебных органов.

Высшими губернскими судебными инстанциями стали две палаты: палата уголовных дел и палата гражданских дел, деятельность которых имела всесословный характер. В этих органах дела рассматривались по существу. Обе палаты являлись судебно-апелляционными инстанциями, пересматривающие дела нижестоящих судов. Состав палат назначался Сенатом и включал в себя председателя, двух советников и двух асессоров. Постановление Палат можно было обжаловать в Сенате, но только в том случае, если сумма иска была не менее 500 рублей. В соответствии со ст.106 и ст.115 "Учреждений о губерниях" Палаты создавались как органы, тесно связанные с органом отраслевого, судебного управления, как местный отдел этого ведомства: "Палата уголовного суда не что иное есть, как соединённый Юстиц-коллегии департамент", а "Палата гражданского суда не что иное есть, как соединённый департамент Юстиц и Вотчинной коллегий…" Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Тома I-III. - С. - Петербург, типография М. Стасюлевича, 1875 г. (том I), 1876 г. (том II), 1883 г. (том III) .

Ниже судебных органов в губерниях действовали сословные суды, в которых рассматривались как уголовные, так и гражданские дела. Эти судебные учреждения представляли собой исключительно сословные органы:

· верхний земский суд - для дворянства, ему подчинены уездные суды, Дворянские опеки, земские суды его округа, для которых он выступает апелляционной и ревизионной инстанцией; его полное присутствие состояло из двух председателей, назначаемых императрицей по представлению Сената из двух рекомендованных кандидатов, и 10 заседателей, избиравшихся через каждые 3 года дворянством губернии; при суде стояли прокурор, стряпчий казённых и уголовных дел; суд подразделялся на 2 департамента (первому поручалось ведение дел уголовных; второму - гражданских); по гражданским делам суд мог решать тяжбы при цене иска до 100 рублей, все уголовные дела подлежали обязательной ревизии Уголовной палаты, приговор утверждался большинством голосов;

· губернский магистрат - для купечества и мещанства, выступал в качестве апелляционной и ревизионной инстанции для городовых судов, в его состав входили 2 председателя и 6 заседателей; магистрат подразделялся на 2 департамента: гражданских и уголовных дел; магистрату подчинялись городовые магистраты, сиротские суды и ратуши; ему были подведомственны дела, касавшиеся привилегий, спорных владений, а также апелляционные дела из судов нижестоящих инстанций; магистрат заседал 3 раза в год, за исключением воскресных и табельных дней;

· верхняя расправа - для свободных сельских обывателей, учреждалась в качестве апелляционной и ревизионной инстанции для Нижней расправы; её полное присутствие состояло из 2-х председателей и 10 заседателей; расправный судья и заседатели определялись на должности тем же способом, что и члены Нижней расправы - судья назначался наместничьим правлением из чиновников, а заседатели избирались селениями округа из различных слоёв населения, утверждал их должности губернатор.

Две высшие судебные инстанции территориально располагались в губернском городе. В уездных городах действовали суды низшей инстанции: уездный суд - для дворянства, окончательно решал лишь малозначительные гражданские дела, цена иска которых была ниже 25 рублей и уголовные дела кроме тех, по которым подсудимые подвергались наказаниям в виде смертной казни, лишения чести или торговой казни; полное присутствие уездного суда собиралось не менее 3-х раз в год, городовой магистрат (Ратуша) - для купечества и мещанства и нижняя расправа - для вольных сельских жителей.

Таким образом, уездный суд разбирал дела дворян данного уезда и подчинялся Верхнему земскому суду; Городовой магистрат судил горожан и подчинялся Губернскому магистрату; наконец, Нижняя расправа, судившая свободных крестьян, подчинялась Верхней расправе. В отличие от названных выше судебных учреждений дворян и горожан, Нижняя расправа не была выборной, её председатель назначался правительством.

Порядок сношения с другими учреждениями был общим для всех судов: с вышестоящими - рапортами и донесениями, а с нижестоящими - указами.

Судебные уездные сословные учреждения подчинялись сословным губернским, а последние - бессословным палатам, выступавшим ревизионными и апелляционными инстанциями для всех остальных губернских органов. Дела переносились из низшей инстанции в высшую либо по жалобам сторон, либо для проверки решений, принятых низшей инстанцией, либо для вынесения окончательного решения.

Верхний (С. - Петербург) и Нижний (Москва) Надворные суды создавались в столицах. Они разбирали дела чиновников и разночинцев. Верхний надворный суд состоял из двух председателей, двух советников и четырех асессоров. При нём стояли прокурор, стряпчий казённых и уголовных дел. Суд подразделялся на 2 департамента - уголовных и гражданских дел. Председатели назначались императрицей по представлению Сената. Советники, стряпчие и асессоры назначались Сенатом. Нижний надворный суд состоял из надворного судьи и 2-х заседателей, назначавшихся Сенатом. Суд разбирал дела лиц, прибывавших в Москве и С. - Петербурге по службе военной, придворной или гражданской, а также по собственным делам, касавшимся их промыслов или иных занятий, за исключением должностных преступлений. Уголовные дела подлежали обязательной ревизии Уголовной палаты. В сфере гражданских дел Верхнему надворному суду принадлежало право окончательно решать дела при цене иска до 100 рублей, а Нижнему суду - до 25 рублей.

Кроме этого в губернских городах были образованы специальные судебные места, так называемые особенные суды с особыми полномочиями. Так, некоторые уголовные и гражданские дела уголовного характера были отнесены к компетенции губернского совестного суда. Он состоял из шести заседателей - по 2 от каждого из трёх сословий: дворян, горожан и незакрепощённых крестьян. Руководил Совестным судом судья, назначенный наместником. Суд, с одной стороны, должен был смягчать жёсткость закона, а с другой - восполнять его отсутствие. Из уголовных дел совестный суд рассматривал те, где источником преступления была не сознательная воля преступника, а физический либо нравственный недостаток, малолетство, слабоумие, суеверие и т.д. Из гражданских дел к ведению совестного суда относились те дела, с которыми обращались к нему сами тяжущиеся стороны. В этих случаях совестный суд действовал таким образом, что он должен был прежде всего помирить обе стороны. Если примирение не состоялось, то дело передавалось обычному суду. Совестному суду предоставлено право считать противозаконным содержание в тюрьме свыше 3-х суток, если арестованному не предъявлено обвинение. Он же мог отдать арестованного на поруки. В своих решениях Совестный суд руководствовался законами, но учитывал и нравственное начало, человеколюбие, милосердие. Такой суд оказался недостаточно эффективным, т.к. дела в нём решались десятилетиями.

Совестные суды и приказы общественного призрения по своему составу были всесословными правительственными учреждениями (или, как их стали называть, местами), поэтому заседатели в эти органы выбирались из всех 3 главных классов-сословий местного общества. Кроме того, при уездных сословно-судебных учреждениях были созданы опекунские присутствия. Так, при дворянском уездном суде под председательством уездного предводителя дворянства была создана дворянская опека для управления делами вдов и сирот дворянских. При городском магистрате под председательством уездного городского головы действовал сиротский суд для опеки вдов и сирот купечества и мещанства, он учреждался при каждом городовом магистрате, в его состав входили председатель - городской голова, 2 члена гормагистрата и городовой староста.

Контроль за деятельностью губернских учреждений осуществлял штат чиновников прокурорского надзора, включавшей губернского прокурора, подчинявшегося наместнику и двух его помощников ("стряпчих"); по одному прокурору и по 2 стряпчих при губернском сословном суде; по уездному стряпчему в уезде, подчинённому губернскому прокурору. В обязанности губернского прокурора входила защита населения от незаконных поборов, наблюдение за содержанием арестантов и т.д.

Основным полицейским органом была "управа благочиния". Законом, регламентирующим её организацию и деятельность, стал "Устав благочиния, или полицийский", утверждённый 8 апреля 1782 года. В стольных городах её возглавлял обер-полицмейстер. В состав управы входили 2 пристава - по уголовным и гражданским делам - и выборные члены от купечества - ратманы. В компетенция управы: охрана порядка в городе, следила за выполнением решений администрации, заведовала городским благоустройством и торговлей, проводила предварительное следствие и выносила судебные решения по мелким уголовным и гражданским делам до 20 рублей. В губернских городах управы возглавляли полицмейстеры или обер-коменданты. Города с числом дворов более 4000 делились на части (по 200-700 дворов), в которые назначался частный пристав. Полицейская часть следила за порядком и исполнением судебных решений. При полицейских частях находился словесный суд по мелким гражданским делам, которые решались устно. Словесный судья избирался горожанами. Полицейские части делились на кварталы, в которых следили за порядком квартальные надзиратели и квартальные поручики.

3. Итоги губернской реформы