История государственного управления в России

В царствование императора Александра III завершилось разрушение тройственного союза России, Австрии и Германии. Первые годы этого царствования были еще отмечены внешними знаками прежнего единения -- свиданиями императоров в Данциге, Скерневицах и Кремзире. Но в то же время Германия и Австрия возобновили в 1882 г. на шесть лет договор 1879 г., направленный против России, а затем к этому договору присоединилась Италия. Во время столкновения России с Англией в Центральной Азии Германия, однако, поддержала Россию, выразив султану одобрение за то, что он не пропустил английского флота через Дарданеллы в Черное море. Вскоре события в Болгарии обострили отношения России к союзным державам и повели к формальному расторжению союза. Неодобрение со стороны России филиппопольского переворота 1885 г., попытка установить над Болгарией русский протекторат, отказ России признать Фердинанда Кобургского князем соединенной Болгарии встревожили Австрию, боящуюся усиления русского влияния на Балканском полуострове.

Противоположность интересов России и Австрии обнаружилась со всей ясностью и повела к взаимному охлаждению. Бисмарк долго старался удержать за Германией роль примирительницы и посредницы, но существование союзного договора между Германией, Австрией и Италией, который в 1888 г. был обнародован официально, устраняло для России всякую возможность дорожить единением с Германией и Австрией. С начала 90-х годов Россия все теснее сближается с Францией, парализуя значение тройственного союза Германии, Австрии и Италии и содействуя тем самым большей устойчивости европейского мира. В Средней Азии распространение русских владений дошло, наконец, до границ Афганистана; центр тяжести англо-русских конфликтов в азиатской политике переместился на крайний восток Азии, соперничество из-за влияния на среднеазиатские ханства сменилось соперничеством из-за влияния на Китай. В связи с очерченным ходом внешней политики пределы Империи охватывали:

Внутренняя история России за XIX столетие разбивается на два периода. Первая половина века уходит на отдельные, лишенные последовательности попытки правительства подойти к разрешению очередной проблемы социально-политического переустройства. Во второй половине столетия разрешение крестьянского вопроса тотчас же вызывает реформирование многих других сторон прежнего порядка в сфере управления, суда, финансов, просвещения. Россия вступила в царствование Александра I с двумя остро поставленными задачами -- реформы политической и реформы социальной, но без определенно выясненного плана их разрешения. В начале царствования, под свежим впечатлением террора предыдущей эпохи, новый государь и его ближайшие сотрудники склонны были выдвинуть на первый план политическую реформу. Тотчас по воцарении Александра I восстановлены были отмененные императором Павлом жалованные грамоты дворянству и городам, отменена тайная экспедиция и пытка, облегчены цензурные стеснения. Император Александр составил из своих интимных друзей негласный комитет для обсуждения преобразовательной программы. В комитете был поднят и крестьянский вопрос, но ввиду разногласий по этому вопросу среди наиболее приближенных государю лиц деятельность комитета сосредоточилась на обсуждении политической реформы, причем члены комитета, подобно самому государю, мечтали об установлении в России представительного образа правления. Однако преобразовательные меры первых лет далеко не соответствовали широте этих замыслов и ограничились: 1) учреждением в 1801 г. Непременного совета с законосовещательным характером и задачей "поставить силу и блаженство империи на незыблемом основании закона", 2) обнародованием в 1802 г. именного указа о правах и обязанностях Сената, в котором Сенату давалось, между прочим, право представлять государю о неудобствах, неясностях или взаимной несогласованности законов и указов и 3) учреждением министерств, в котором был подчеркнут принцип ответственности министров. На практике, однако, Непременный совет не получил большого значения; сенатская ремонстрация была ограничена законами, изданными до обнародования указа 1802 г. о правах Сената; принцип министерской ответственности остался мертвой буквой. Единственным осязательным результатом первых преобразовательных опытов явилось установление министерств, т. е. завершение процесса, намеченного уже в царствование Екатерины II, после реформы 1775 г. Указ 12 декабря 1801 г. распространил право дворян приобретать земельную собственность на все свободные состояния, включая в государственных крестьян. Частная инициатива графа Румянцева вызвала издание закона 20 февраля 1803 г. о вольных хлебопашцах, который предоставил землевладельцам отпускать крестьян на волю с землей, на условиях, устанавливаемых свободным соглашением. Этот закон имел более моральное, чем реальное значение; количество сделок, совершенных на его почве, было ничтожно, но его издание произвело сильное впечатление на дворянство, как первый акт законодательной инициативы в освободительном направлении. Недостаточность результатов, достигнутых в первый период преобразований, объяснялась как торопливостью преобразовательной работы, так и отсутствием полного единства взглядов в руководящих сферах. За единодушным восторгом, которым общество встретило обещание нового государя царствовать "по духу и по сердцу его бабки", скрывалось далеко не одинаковое понимание смысла этого обещания. Одни ждали дальнейшего развития задач, выдвинутых жизнью в эпоху Екатерины, и мечтали об утверждении законности, о превращении сословных привилегий в общегражданские права; другие желали полного возвращения к екатерининским порядкам, понимали обеспечение законности в форме восстановления прежнего значения Сената и отнюдь не хлопотали о равенстве всех сословий перед законом. Первые преобразования императора Александра осуществлялись среди борьбы двух противоположных направлений. Прерванная участием России в европейских коалициях 1805--6 годов против Наполеона, преобразовательная работа возобновилась в 1809 г. Приближение к Александру Сперанского придало этой работе новый оттенок. Отдельные опыты уступили место выработке систематического плана реформы, над которым работал Сперанский. При этом политическая реформа еще сильнее заслонила собой реформу социальную. Признавая уничтожение крепостного права необходимым элементом обновления России, Сперанский отодвигал осуществление этой проблемы в далекое будущее, предлагая начать с преобразования государственного строя. Основные начала его плана были следующие: разделение властей законодательной, исполнительной и судебной между тремя параллельными рядами учреждений, скопированных Сперанским с французской конституции XVIII века, и выборный состав всех этих учреждений, причем избирателями и избираемыми должны были явиться земельные собственники всех сословий, включая и государственных крестьян. Откладывая крестьянскую эмансипацию, Сперанский считал необходимым создание сверху политической аристократии, получающей полномочия от народа и состоящей из старших сыновей знатных фамилий. Органом этой аристократии намечался Государственный совет, как высшее учреждение, хранящее законы. Исполнение плана, который было предположено вводить по частям, остановилось на двух актах -- новом учреждении Государственного совета 1810 г. и министерств 1811 г. Падение Сперанского, Отечественная война и поворот правительства в сторону реакции помешали дальнейшему выполнению плана, но и осуществленные его части, будучи вырваны из общего контекста, далеко не соответствовали первоначальным намерениям реформатора. Государственный совет, вместо того чтобы явиться объединяющим органом высших установлений -- законодательного, судебного и исполнительного, -- сам занял место государственной думы, причем личный состав его был сделан не выборным, а коронным. Преобразование министерств (1811) совершенно обошло принцип министерской ответственности; расширение прав министров не согласовалось с правильным соотношением исполнительной и законодательной власти. Преобразование Сената и введение новых областных учреждений, намеченных в плане 1809 г., не состоялось. Хотя Александр и во вторую половину царствования не покидал вполне прежних конституционных планов, что выразилось в даровании конституции Царству Польскому (1815), в обещании распространить "законосвободные учреждения" и на прочие части империи, в поручении Новосильцеву составить проект конституции для России, тем не менее, наступившая эпоха "Священного союза" сопровождалась и во внутренней политике водворением обостренной реакции. Неограниченный фавор Аракчеева ознаменовался господством гнетущего произвола и сопровождался рядом мер, резко противоречащих как стремлениям первой половины царствования, так и направлению тех проектов, которые не переставали занимать государя. Одновременно с обсуждением многочисленных и разнообразных проектов освобождения крепостных крестьян, в составлении которых принял участие и сам Аракчеев, учреждаются военные поселения (1816), посягавшие на свободу значительной массы населения; одновременно с изготовлением "уставной грамоты российской империи", как называлась Новосильцевская конституция, создается новая организация цензуры, сковавшая печатное слово, и развертывается во всю ширь полицейская деятельность министерства народного просвещения, характеризуемая подвигами Магницкого. Поворот правительства в сторону реакции совпал с подъемом либеральных настроений в передовых кругах общества. Отечественная война, явившаяся великим актом народной самодеятельности, обострила в обществе национальное чувство и сознание права на личную и общественную свободу, а заграничные походы близко познакомили военную молодежь с прогрессивными течениями западноевропейской жизни. Ввиду начавшейся сверху реакции преобразовательные стремления молодежи нашли себе исход в основании тайных обществ. Зревшие в этих обществах планы представляли собой дальнейшее развитие тех самых идей, которые занимали Александра в начале его царствования. На очередь опять ставились сразу обе реформы -- политическая и социальная. По мере развития движения первоначальная организация -- "Союз благоденствия" -- разбилась на два самостоятельных общества, Северное и Южное. В первом преобладали конституционно-монархические тенденции, во втором господствовали стремления республиканские. Оба союза наряду с изменением формы правления ставили себе задачей разрешение крестьянского вопроса, причем намечалось как освобождение безземельное, так и наделение освобожденных крестьян землей. Наименее разработанным оставался вопрос о путях и средствах к практическому осуществлению всех этих планов. Смерть императора Александра и возникшие недоразумения по вопросу о престолонаследии застали членов тайных обществ врасплох. Попытка государственного переворота, произведенная 14 декабря 1825 г. вождями Северного общества, привела к полному разгрому тайных организаций. С воцарением императора Николая I закончились правительственные колебания между различными преобразовательными программами. Политическая реформа была окончательно снята с очереди. Новое правительство поставило себе две цели: охранение существующего политического строя путем подавления всяких зародышей общественной самодеятельности и постепенную подготовку крестьянской реформы, но без всякого участия общества, путем канцелярско-бюрократическим. Но и в таких пределах преобразовательная работа в царствование императора Николая I подвигалась робко и с частыми перерывами. Революционные взрывы на Западе Европы в 1830 и 1848 годах тотчас возбуждали мысль о возможности их отражения в России и побуждали правительство приостанавливать разработку очередных реформ и сосредоточиваться на усилении полицейской опеки над общественной жизнью. В начале царствования секретный комитет, учрежденный в 1826 г., выработал проект различных изменений в центральных и губернских учреждениях, а также в положении сословий, преимущественно крепостных крестьян; но после 1830 г. работы комитета были остановлены, а проект о состояниях, прошедший уже через Государственный совет, не был обнародован. По умиротворении Европы правительство вернулось к преобразовательным попыткам и в течение 30-х и 40-х годов сделало несколько шагов, подготовлявших почву для разрешения крестьянского вопроса. Рядом указов была подчеркнута необходимость ограничения помещичьей власти во имя государственного характера института крепостного права. При всем их теоретическом значении эти указы имели весьма ничтожное действие в смысле практического приступа к предстоящей реформе. Запрещение продажи крестьян в розницу (1841) и покупки крестьян безземельными дворянами (1843), предоставление крестьянам права выкупаться на волю с землей при продаже имения за долги помещика (1847), предоставление всем крестьянам вообще права приобретать недвижимую собственность (1848) затрагивали лишь частности крестьянского вопроса. Попытка более общей меры была выдвинута графом Киселевым в секретном комитете 1839--44 годов и осуществилась в форме указа об обязанных крестьянах (1842), которым устанавливалось личное освобождение крестьян с прикреплением их к земле, остающейся в собственности помещика, но поступающей в обязательное пользование крестьян на точно договоренных и неизменных условиях. Применение этой меры было предоставлено свободной инициативе помещиков, почему ее и постигла на практике та же участь, что и указ о свободных хлебопашцах. Этим ограничились результаты работ многочисленных комитетов Николаевского царствования по вопросу о владельческих крестьянах. Опасение оппозиции со стороны дворянства заставило выделить из общего вопроса о крестьянах устройство казенных крестьян как подготовительный приступ к общей крестьянской реформе. Управление казенными крестьянами было вверено вновь организованному министерству государственных имуществ. Направитель реформы, граф Киселев, стремился заменить прежний исключительно фискальный характер управления казенными крестьянами системой покровительства, направленного к улучшению материального быта казенных крестьян, поднятию их образования и ограждению дарованных им прав от произвольных посягательств. Полному осуществлению всех этих благих целей мешал, однако, чисто бюрократический характер выработанных Киселевым учреждений. В 1846 г. были изданы положения о новом устройстве городского общественного управления в Петербурге и Москве. Все прочие мероприятия, проведенные правительством императора Николая, носили более или менее охранительный характер. Обширные кодификационные работы имели целью фиксировать действующее право; изменения, произведенные в административных учреждениях -- расширение Собственной Его Императорского Величества канцелярии рядом новых отделений, усиление коронного элемента в областных учреждениях, ограничение дворянского выборного представительства вновь введенным цензом -- выражали собой рост бюрократической централизации за счет самодеятельности общества. С 1848 г. преобразовательная деятельность вообще приостанавливается. Реакционно-охранительные течения окончательно берут верх и достигают наивысшего развития. Между тем, господствующие интересы передовых кругов общества все более переходили от отвлеченно-философских вопросов, всецело занимавших поколение 30-х годов, к планам практического переустройства обветшавшего "старого порядка". Неудачи Крымской кампании наглядно обнаружили непригодность бюрократическо-крепостнического режима и дали могучий толчок разносторонним преобразованиям последующего царствования. Неотложность этих преобразований обусловливалась как напряженным обострением междусословной розни, так и затруднительным состоянием государственного и народного хозяйства. Усиление военного бремени и безрезультатность попыток социального преобразования устраняли коренную финансовую реформу в течение всей первой половины XIX века. Для поправления финансов за все это время принимались лишь частные, паллиативные меры. Первое десятилетие XIX века ознаменовано хроническим дефицитом, для сокращения которого применялись лишь два средства -- все новые выпуски ассигнаций и займы на крайне невыгодных условиях (см. Финансы). С 1817 г. министерство финансов (Гурьев) ставит на очередь сокращение количества ассигнаций путем займов, но все его усилия привели лишь к незначительному и кратковременному возвышению курса ассигнаций. Канкрин, заменивший Гурьева в 1823 г., тотчас прекратил как выпуск новых, так и изъятие из обращения старых ассигнаций, общее число которых с тех пор оставалось неизменным до 1843 г. -- около 600 миллионов рублей. Программа Канкрина была: изворачиваться естественными доходами государства, избегать займов, облегчать повинности, поднять хозяйственное положение народа. Обстоятельства не позволили, однако, выполнить эту программу. Возрастание чрезвычайных военных издержек, недоимок и дефицитов по-прежнему остается хроническим явлением; по-прежнему недостатки пополняются займами, заимствованиями из казенных кредитных учреждений и повышением налогов без изменения общих основ налоговой системы, всей тяжестью ложившейся на низшие слои населения. Единственной крупной финансовой реформой этого периода является уничтожение ассигнаций, место которых вскоре, однако, заняли кредитные билеты. Успехи народного хозяйства сковывались двойным бременем государственного милитаризма и народной закрепощенности. В царствование императора Александра I официально свидетельствовалось, что "продукты империи не находят более рынков за границей, мануфактуры ее крайне подавлены, монета быстро утекает в отдаленные страны, солиднейшие торговые дома находятся в опасности, сельское хозяйство и торговля, также как фабричная промышленность, стоят на краю банкротства". Развитие отечественной промышленности поддерживалось лишь системой усиленного покровительства. После краткого уклонения в сторону фритредерской политики (либеральный тариф 1819 г.) правительство снова возвращается к покровительственной системе, не изменяя ей вплоть до начала 50-х годов. В оборотах нашей внешней торговли за первую половину XIX века цена отпуска увеличилась почти в 10, а привоза в 12 раз. Количество фабрик увеличилось за полстолетия с 2 до 9 тысяч. Ограниченные размеры внутренних народнохозяйственных оборотов в дореформенный период XIX века наглядно обрисовываются тем, что в деятельности заемного и коммерческого банков операции, предназначенные к оживлению торговли и промышленности, составляли наименьший процент оборотов. Капиталы почти не получали промышленного употребления, что выражалось усиленным накоплением в банках частных вкладов. Понижение процента по вкладам (с 5 на 4) и по ссудам (с 6 на 5), произведенное в 1830 г., нисколько не повлияло ни на сокращение вкладов, ни на увеличение количества ссуд. За недостатком частной предприимчивости свободные капиталы были употребляемы правительством на казенные надобности. Учет векселей составлял не более 4% всех оборотов заемного банка, а учет товаров -- 2Ѕ%. Но если крепостной строй тормозил промышленное развитие, то, с другой стороны, это развитие при всей скромности своих успехов приближало разрушение крепостного строя. Смена натурального хозяйства меновым назрело уже в дореформенный период. Торговый сбыт земледельческих продуктов поднимал ценность земли; малопроизводительный крепостной труд, вознаграждаемый земельным наделом, начинал все более тяготить землевладельца. Идея замены крепостного труда вольнонаемным начинала все шире распространяться среди самих помещиков. К половине века и политические, и экономические, и моральные условия -- и соображения государственной безопасности, и выгоды самих землевладельцев, и требования нравственного чувства, высказывавшиеся в литературе, -- одинаково ставили на первую очередь крестьянскую реформу. В царствование императора Александра II совершился наконец этот заключительный акт эмансипационного процесса, начатый в прошлом веке раскрепощением дворянства. Правительство нового царствования приступило к преобразованиям без предварительно разработанного систематического плана. Первый шаг -- учреждение Секретного комитета (1856) -- заставлял опасаться продолжения прежней бюрократической волокиты в подготовке реформы. Решающим моментом явилось перенесение работ из стен канцелярий на поприще гласного общественного обсуждения. Открытие губернских комитетов, а затем редакционных комиссий (см. Крестьяне) создало возможность высказаться по крестьянскому вопросу всем общественным группам и укрепило решимость правительства, обнаружив неосновательность прежних страхов перед возможной оппозицией реформе. Основание реформы намечались постепенно. В секретном комитете был установлен всего один основной принцип будущей реформы: дарование крестьянам личной свободы, без выкупа. Высочайший рескрипт 20 ноября 1857 г. намечал весьма неопределенную постановку экономической стороны реформы, а именно десятилетний переходный период, с предоставлением крестьянину в пользование земельного участка за оброк и барщину и с оставлением за помещиком вотчинной полиции, причем вопрос о дальнейшем земельном устройстве крестьян по истечении десятилетнего периода совершенно не был затронут. К 1858 г. печать и группы меньшинства в губернских комитетах повлияли на новую постановку реформы. Известные письма Ростовцева к государю (см. Крестьяне) обнаружили, что в руководящие сферы проникли идеи выкупа земельных наделов, вотчинной власти помещика, крестьянского самоуправления. С этого момента борьба сосредоточивается на вопросах о способах выкупа и о размерах надела. Депутаты первого призыва настаивали на обязательности выкупа, но при условии уменьшения наделов и увеличения крестьянских повинностей; депутаты второго призыва пытались возродить идею безземельного освобождения, исходя из положения о неприкосновенности прав частной собственности. Редакционные комиссии защищали необходимость освобождения крестьян с землей, выдвигая в противовес соображениям гражданского права политическое значение реформы; но согласно высочайшей воле ими был принят не обязательный, а добровольный выкуп (в 1863 г. применен обязательный выкуп для западных губерний, в 1864 г. -- для Царства Польского). Прибегая к меньшинствам губернских комитетов, комиссии отстояли административное устройство крестьян на началах сословного самоуправления, вопреки требованиям крепостников о поставлении помещиков начальниками сельских обществ. При окончательном обсуждении законопроекта в главном комитете и Государственном совете представителям крепостнической партии удалось добиться сильного понижения норм наделов и введения дарового нищенского надела, а в способе определения крестьянских оброчных платежей (не только по ценности надельной земли, но и по количеству неземледельческих заработков) в скрытом виде был допущен выкуп личной свободы. Несмотря на это, положение 19 февраля 1861 г. составляют величайший момент во внутренней жизни России. Им заканчивался целый период русской истории и открывалась перспектива всестороннего обновления нашего государственного и общественного быта. Уже во время разработки крестьянской реформы из среды общества раздались веские заявления о том, что эта мера есть лишь необходимая прелюдия к общей государственной реформе суда, администрации, земства. Правительство усвоило эту программу и привело ряд дальнейших преобразований, но при этом проявило гораздо меньше доверия к общественному мнению. При разработке второй капитальной реформы -- земской (см. Земские учреждения) -- в правящих сферах уже обозначились все признаки наступившей реакции. Обращение к обществу в виде учреждения губернских комитетов повторено не было. Проект реформы был подготовлен в комиссии с участием лишь некоторых экспертов и прямо поступил в Государственный совет, который еще несколько расширил основные черты выработанного положения. По идее -- всесословная самоуправляющаяся корпорация, земство, в силу установленных в законе 1864 г. оснований избирательного права сделалось по преимуществу органом поместного дворянства. По кругу предоставленной ему деятельности и по своему положению среди государственных установлений земство явилось специально-хозяйственным учреждением, но и в этих рамках было поставлено под строгий контроль администрации и лишено какой бы то ни было принудительной власти для приведения в действие своих постановлений. Применение положения о новых земских учреждениях было ограничено 33-мя губерниями. Реформа городского управления), законченная в 1870 г., установила всесословное городское самоуправление на началах, в общем аналогичных с самоуправлением земским по положению 1864 г. Судьба этой реформы представила нечто среднее сравнительно с реформами крестьянской и земской. Подобно первой, она была предложена на гласное общественное обсуждение: в 1862 г. в городах были учреждены для этой цели комиссии из представителей от всех сословий города. Подобно второй реформе, она была осуществлена независимо от заявленных со стороны прогрессивной части общества пожеланий. В городских комиссиях намечались весьма широкие основания городского представительства, установление образовательного ценза наряду с имущественным в видах привлечения к городскому самоуправлению городской интеллигенции, пропорциональное представительство каждого сословия сообразно его численности, введение выборной городской полиции и т. п. Между тем, положение 1870 г. установлением трехклассной (прусской) системы выборов создало крайнюю непропорциональность представительства богатого и бедного городского населения, ввело исключительно имущественный избирательный ценз, устранило от выборов квартиронанимателей и установило те же начала компетенции городского управления и административного за ним надзора, что и в земстве. Наибольшей законченностью и последовательностью отличалась судебная реформа (1864 г.). Удачный исход ее обусловливался многими обстоятельствами: 1) ее разработка попала в хорошие руки: юристы, которым она была вверена, с Зарудным во главе, взялись за дело, подобно членам крестьянских редакционных комиссий, с горячим одушевлением; 2) разработка реформы не затруднялась борьбой классовых интересов; 3) она велась систематически, ее руководящие принципы твердо были установлены в самом начале и получили утверждение прежде их детальной разработки. 20 ноября 1864 г. высочайшим рескриптом было объявлено об открытии суда "скорого, правого, милостивого и равного для всех", на началах отделения судебной власти от административной, несменяемости судей, публичности и гласности судопроизводства, состязательности процесса, введения суда общественной совести -- присяжных заседателей, учреждения присяжной адвокатуры, образование самостоятельной мировой юстиции. Почти в то же время улучшено положение печати, представляющей, наряду с гласным судом, вернейший оплот истинной законности: 6 апреля 1865 г. отменена предварительная цензура для более объемистых книг и для некоторых повременных изданий. Еще раньше, 18 июня 1863 г., издан новый университетский устав, раздвинувший пределы академической свободы и поднявший образовательные средства университетов. Круг предпринятых преобразований замыкался реорганизацией военного и финансового управления. Введение всеобщей воинской повинности (1874) непосредственно примыкало к общему преобразовательному течению, направленному против старого сословного общественного устройства. Уничтожение военных поселений, введение системы военных округов, децентрализовавшей военное управление, организация военного суда на началах, во многом аналогичных с судебной реформой 1864 г., ограничение телесных наказаний в войске, новое устройство среднеучебных военных заведений, -- все это имело целью приспособить порядки военного ведомства к основам обновленного гражданского общежития. Преобразования в финансовом ведомстве далеко не отличались такой же последовательностью и стройностью. В полном согласии с тенденциями нового преобразовательного движения была проведена лишь реформа государственного счетоводства, под главным руководством А. Татаринова. В основу реформы легли начала, совершенно противоположные прежней бюджетной системе: объединение и публичность бюджета, специальность кредитов, единство кассы, создание независимого от распорядительных управлений контрольного ведомства. Учрежденная в 1859 г. комиссия по пересмотру системы податей и налогов просуществовала до конца царствования, но большую часть своих работ не довела до окончательного завершения, а проведенные ею мероприятия отмечены в значительной степени старыми дореформенными традициями (см. Финансы). Восточная кампания 1853--56 годов сильно увеличила размеры государственного дефицита. За полным отсутствием кредита единственными источниками воспособления государственному казначейству являлись неоднократно повторявшиеся попытки сокращения расходов по всем ведомствам и усиленные выпуски кредитных билетов; но меры первого рода приводили к весьма ограниченным результатам, а выпуски кредитных билетов при обязательном курсе бумажных денег роняли ценность кредитного рубля, вызывали отлив звонкой монеты за границу и падение вексельного курса. В 60-х годах за невозможностью выпускать далее кредитные билеты дефициты покрываются частью выпуском билетов государственного казначейства, частью займами. 70 -- е годы ознаменовались улучшением финансового положения. Сокращение расходов на вооружения, быстрое развитие железнодорожной сети и оживление промышленных оборотов помогли разрешению финансового кризиса, но восточная война 1877--78 годов сразу остановила нарождавшиеся финансовые успехи. По окончании войны, вызвавшей несколько займов, пришлось прибегнуть к повышению и умножению налогов. В общем период 1855--1881 годов ознаменовался в финансовом отношении громадным перевесом государственных расходов над доходами, хотя последние и увеличились не менее чем втрое, и столь же значительным ростом государственного долга. Не избегло тяжелых испытаний и народное хозяйство. Крестьянская реформа сопровождалась сельскохозяйственным кризисом. Торгово-промышленная жизнь, вступившая ввиду раскрепощения труда в период необычайного оживления, не миновала ни приступов спекулятивной горячки, ни тяжелых промышленных кризисов. Однако общие итоги экономического развития России к концу реформационного периода показали внушительный рост производительных сил страны сравнительно с дореформенной эпохой. Значительно расширилась деятельность кредитных установлений, совершенно замиравших накануне реформы.

По-прежнему пользуясь усиленным правительственным покровительством, фабричная промышленность сделала грандиозные успехи. Количество фабрик с 9843 в 1850 г. поднялось к 1887 г. до 25865. Характернейшим признаком и вместе с тем стимулом экономического развития этого периода явилось быстрое расширение железнодорожных, пароходных и почтово-телеграфных сообщений (см. Пути сообщения). К началу 1857 г. рельсовые пути обнимали всего 979 верст, к 1876 г. -- более 18000 верст. С 1856 г. начинается возникновение пароходных обществ, первоначально на Черном и Азовском морях, затем и на всех других внутренних морях. Почтовый доход увеличивается почти в 2Ѕ раза. Государственная телеграфная сеть, равнявшаяся к началу царствования императора Александра II 2000 верст, к 1880 г. достигла 74863 верст линий и 142584 верст проводов, не считая железнодорожных и частных телеграфных линий. Все эти и им подобные факты указывали на то, что Россия вступила в новый период внутреннего развития. Как ни ограниченны были результаты этого развития к концу 26-летнего царствования императора Александра II, все же они представляли разительный контраст с картиной внутренней жизни дореформенной России. Предстояло, по-видимому, довершить начатые преобразования, распространив их применение и на те области, которые оставались еще во многих отношениях на старом положении, и очистив осуществленные нововведения от тех внутренних противоречий, которые были допущены при их разработке. Однако во вторую половину царствования преобразовательные работы все более заслоняются полицейской борьбой с крамолой. В ответ на действие подпольных организаций правительство делало все новые шаги в смысле обострения репрессии. Массовые политические процессы чередовались с общими репрессивными мерами. После процесса "нечаевцев" были введены (1871 г.) для дел по политическим преступлениям важные отступления от общего порядка судопроизводства: первоначальные дознания по таким делам возложены на жандармские управления, а решение вопроса о дальнейшем направлении этих дел предоставлено министру юстиции по соглашению с шефом жандармов. Закон 1872 г. предоставил комитету министров право уничтожать книги, выходящие без предварительной цензуры. В 1878 г. право арестования подозрительных в политическом отношении лиц распространено на всех жандармских офицеров, полицеймейстеров и уездных исправников; за участие в уличных беспорядках и сходках установлена ссылка в Восточную Сибирь, а оказавших сопротивление при обыске и аресте постановлено предавать военному суду. В 1878--79 годах в связи с широким применением административной ссылки увеличены специальные кредиты на усиление средств полицейского надзора. После покушения Соловьева на жизнь императора Александра II учреждены временные генерал-губернаторы в Петербурге, Харькове и Одессе с предоставлением как им, так и московскому, киевскому и варшавскому генерал-губернаторам чрезвычайных полномочий. В 1880 г., после взрыва в Зимнем дворце, учреждена под председательством графа Лорис-Меликова верховная распорядительная комиссия для охранения государственного порядка и спокойствия. Лорис-Меликов выдвинул новый план борьбы с крамолой, настаивая на необходимости независимо от репрессивных мер приступить к существенным усовершенствованиям государственного механизма. После закрытия верховной комиссии (в августе 1880 г.) были предприняты, по предложению Лорис-Меликова, назначенного министром внутренних дел, сенаторские ревизии в нескольких губерниях, приступлено к пересмотру положения о печати и правил об административной ссылке, предприняты серьезные меры в области финансов. Наконец, в начале 1881 г. получил высочайшее одобрение проект Лорис-Меликова об участии представителей от земств и значительных городов в подготовке дальнейших законодательных мероприятий. Убийство императора Александра II--1 марта 1881 г. -- остановило осуществление этой государственной меры. С тех пор основные государственные задачи, завещанные преобразовательной эпохой, уже не ставились на очередь во всем их объеме. Распространение новых учреждений на области, оставшиеся еще под действием дореформенных порядков, продолжалось, постепенно захватывая отдаленные окраины империи; но в то же время преобразованные учреждения подверглись новой переработке на основах, не соответствовавших традициям преобразовательной эпохи. Начало 80-х годов ознаменовалось, впрочем, рядом важных мероприятий, отчасти уже подготовленных в предшествующее царствование. Понижение выкупных платежей, узаконение обязательности выкупа крестьянских наделов, учреждение крестьянского банка для выдачи ссуд крестьянам на покупку земель (1881--84 годы) имели целью сгладить неблагоприятные для крестьян стороны реформы 1861 г. Отмена подушной подати, налог на наследства и процентные бумаги, повышение промыслового обложения (1882--84 годы) обнаруживали желание приступить к коренному переустройству податной системы в смысле облегчения беднейших классов; ограничение фабричной работы малолетних (1882 г.) и ночной работы подростков и женщин (1885 г.) было направлено на защиту труда; учреждение комиссий по составлению уложений уголовного и гражданского (1881--82) отвечало несомненной назревшей потребности; учрежденная в 1881 комиссия статс-секретаря Каханова приступила к подробному изучению нужд местного управления с целью усовершенствования областной администрации применительно к началам крестьянской и земской реформы. В позднейшее время лишь немногие разрозненные меры были отмечены тем же направлением, как например законы о переселениях (1889), о неотчуждаемости крестьянских наделов (1894), об урегулировании фабричного труда (1886, 1897). Наряду с этими единичными отзвуками прежних начинаний все сильнее пробивалось другое, противоположное течение. Уже в 1882--84 годах были изданы новые, крайне стеснительные правила о печати, библиотеках и кабинетах для чтения, названные временными, но действующие до сих пор. Затем последовал ряд мер, расширяющих преимущества поместного дворянства -- закон о дворянских выморочных имуществах (1883), организация долгосрочного кредита для дворян-землевладельцев в виде учреждения дворянского земельного банка (1885) на место проектированного министром финансов всесословного поземельного банка. Введение института земских начальников (1889) и новые положения земское (1890) и городовое (1892) существенно видоизменили строй местного управления, еще сильнее ограничив общественное самоуправление и еще более сгладив всесословный характер местных учреждений в пользу некоторых привилегированных классов. Положение о земских учреждениях 1890 г. установило сословность выборов и усилило дворянский элемент на счет прочих; административный надзор за деятельностью земства был усилен как умножением предметов надзора, так и облечением его в более стеснительные формы: помимо контроля над законностью земских постановлений, администрации был предоставлен контроль и над их целесообразностью. В общем новое положение заменило прежнюю точку зрения на земство как на учреждение земско-хозяйственное новым воззрением на него как на учреждение государственное, но при этом государственный элемент был привнесен не в смысле наделения земства прерогативами правительственной власти, а в смысле стеснения земской деятельности административными установлениями. Городовое положение 1892 г. заменило прежнюю систему трехклассных выборов выборами по территориальным избирательным участкам, но в то же время ограничило количество гласных и усилило зависимость городского самоуправления от администрации. В области суда закон 1885 г. поколебал принцип несменяемости судей, закон 1887 г. ограничил судебную гласность, закон 1889 г. сузил круг действий суда присяжных. В сфере народного просвещения состоялась новая университетская реформа (устав 1884 г.), уничтожившая университетское самоуправление, передача школ грамоты в руки духовенства, уменьшение льгот по образованию для отбывания воинской повинности, преобразование военных гимназий в кадетские корпуса. В области финансовой попытки видоизменения налоговой системы более не возобновляются, если не считать введения квартирного налога, начинается усиленное расширение и повышение косвенного обложения и дальнейшее усиление протекционизма (тариф 1891 г.). В состоянии государственного бюджета происходит быстрая перемена к лучшему: после грандиозных дефицитов 1881--87 годов начинается хроническое возрастание избытка государственных доходов над расходами. Благодаря этим избыткам были предприняты важные мероприятия в области государственного кредита и денежного обращения (конвертирование и досрочные выкупы государственных займов, реформа денежного обращения) и в области железнодорожного строительства (Сибирская железная дорога и прочее). При помощи воспособлений от государственного казначейства широко раздвинуты обороты казенного хозяйства -- увеличена сеть казенных железных дорог, вводится казенная продажа питей. Однако финансовые успехи этого периода не опирались на соответствующий подъем экономического благосостояния массы населения. Главным источником государственных поступлений являлись косвенные налоги, умножение которых и в смысле увеличения предметов обложения (новые налоги на керосин, спички), и в смысле повышения норм обложения (поднятие акциза питейного, сахарного, табачного) носило почти исключительно фискальный характер. Наряду с ростом косвенного обложения шло повышение покровительственных таможенных пошлин, причем и косвенные налоги, и таможенные пошлины одинаково падали на наименее состоятельную часть населения. Падение уровня народного благосостояния выражается как в безостановочном росте недоимок, как и в ужасающих бедствиях крестьянского населения в годы неурожая. Экономическая малообеспеченность сопровождается задержкой умственного и правового развития массы населения. Таким образом перед Россией все еще стоят те же основные задачи внутренней политики, которые намечены в 60-х годах XIX века как результат произведенных тогда коренных преобразований государственного и общественного быта. Новый период в истории России, начавшийся реформами 60-х годов, еще не завершился ко времени наступления XX века. Главные труды по общей истории России: С. М. Соловьев, "История России с древнейших времен"; В. О. Ключевский, литографированный курс по русской истории; П. Н. Милюков, "Очерки по истории русской культуры"; Leroy-Beaulieu, "L'empire des tsars et les russes". Подробные указания на литературу см. в историографию, а также в отдельных статьях по русской истории.

1895--1907. -- I. До открытия первой Государственной. Думы. В 1891--92 гг. громадное пространство России поразил страшный неурожай, повлекший за собой голод в наиболее плодородных земледельческих местностях империи. Бедствия голодовки развернули ужасающую картину народного разорения. Необходимость помочь страдающему населению всколыхнула русское общество, широкие слои которого приняли самое горячее участие в борьбе с голодом. Это движение положило конец периоду общественной апатии. Политико-экономические вопросы вновь глубоко захватили внимание общества. Появились зародыши тех общественных направлений, которые в последнее время положили начало организованным политическим партиям. Перемена царствования дала толчок обнаружению нового общественного настроения. Земские собрания некоторых губерний, с тверским земством во главе, обратились к новому Государю с адресами, в которых выражалась мысль о настоятельной необходимости утверждения в стране законности и уважения к праву, а также предоставления населению возможности подавать свой голос по общегосударственным вопросам. Однако речь, сказанная Государем на приеме депутаций от дворянства, земств, городов и казачьих войск 17 января 1895 г., показала, что правительство не намерено идти навстречу стремлениям общества. Мысль об участии представителей земства в делах внутреннего управления была признана "бессмысленной мечтой". Прогрессивные стремления, не получив законного и естественного исхода, приняли форму подпольных, тайных организаций. В конце XIX века России быстрыми шагами приближалась к острому политическому кризису. Деятельность правительства сводилась частью к охране существующего порядка при помощи усиления полицейской репрессии, частью к неуверенным и мало последовательным попыткам пересмотра некоторых сторон государственного устройства. Наиболее важные начинания -- напр., по вопросу о реформе школы -- не получали быстрого движения и разрешались на практике рядом временных и частичных паллиативов. Работы по пересмотру законоположений о крестьянах и судебных уставов, предпринятые еще в 1894 г., затянулись на долгое время. По закону 7 февраля 1894 г. министрам финансов и внутренних дел предоставлено по взаимному соглашению разрешать рассрочку выкупных недоимок посредством определенных ежегодных приплат к текущим окладам. Закон 13 мая 1896 г. был направлен к понижению самих окладов выкупных платежей; но оно было обставлено стеснительными условиями, далеко не везде соответствовавшими экономическим условиям. 31 мая 1899 г. вышел закон о дальнейшем расширении этих льгот. Правительство, однако, упорно чуждалось мысли не только о сложении с крестьян выкупных платежей, но даже о существенном уменьшении их основного размера. Только 3 ноября 1905 г., под влиянием изменения общей политической атмосферы и ввиду развития аграрных бунтов, правительство решилось на уменьшение выкупных платежей наполовину с 1 января 1906 г. и на их полное уничтожение с 1 января 1907 г. Из других правительственных мер, принятых до начала нового периода, ввиду облегчения крестьян, выдается только закон 12 марта 1903 г., отменивший круговую поруку по уплате податей. Вопросу о земельной нужде крестьян правительство не уделяло того внимания, какого он заслуживал, ограничившись изданием некоторых узаконений по регламентации переселенческого дела (см. Переселения крестьян в России) и пересмотром устава крестьянского банка (см. Земельные банки в России). В новом уставе банка не было проведено той мысли, что банк должен обслуживать преимущественно крестьян малоземельных и безземельных, а покупка земель за счет банка была обставлена чисто бюрократическими условиями, открывавшими широкий простор для злоупотреблений. В практике банка не замедлили появиться случаи таких покупок, который стоили банку очень дорого, а между тем не могли служить к образованию участков, годных для продажи крестьянам. Земские начальники оставались по-прежнему вершителями всех дел в деревне, но в замещении этой должности начали чувствоваться серьезные затруднения. В виду этого в 1904 г. был понижен имущественный ценз и облегчены некоторые другие условия занятия должности земского начальника, а также увеличены служебные преимущества, сопряженные с этой должностью. В 1902 г. при министерстве внутренних дел было образовано особое совещание под председательством мин. Сипягина, а при совещании учреждена "редакционная комиссия", под председательством товарища мин. Стишинского и в составе членов по назначению министра. Комиссия эта должна была заняться пересмотром не всех законоположений о крестьянах, а только тех, недостатки которых доказаны опытом. К концу 1903 г. проект нового положения был готов и передан на обсуждение образованных Высоч. указом 8 янв. 1904 г. губернских совещаний бюрократического состава: помимо представителей местной администрации, в совещаниях обязательно участвовали лишь председатели губернских земских управ и представители от дворянства и земства по одному на уезд, по приглашению губернатора. -- Пока министерство внутренних дел направляло пересмотр законоположений о крестьянах чисто бюрократическим путем, мин. финансов Витте организовал параллельную разработку крестьянского вопроса на иных началах. В 1899 г. он учредил комиссию по исследованию вопроса об "оскудении центра", с участием некоторых земских деятелей, а в январе 1 02 г. под его председательством было образовано особое совещание "для выяснения нужд сельскохозяйственной промышленности". Это совещание решило образовать губернские и уездные комитеты. Хотя обязательный состав комитетов ограничивался, помимо представителей администрации, членами земских управ, но председателям комитетов было предоставлено приглашать и других лиц. Председатели многих комитетов воспользовались этим правом весьма широко, введя в комитеты не только земских гласных, но и других известных местных деятелей. Комитетам было предоставлено право коснуться, помимо чисто сельскохозяйственных вопросов, также и вопросов общего правопорядка и управления. Работы комитетов внесли большое оживление в жизнь общества: благодаря им раздался независимый голос представителей населения о нуждах России, вопросы сельского хозяйства и крестьянского быта были вставлены в рамки общих государственных преобразований, подсказываемых жизнью, и правительство получило ясное указание на программу освободительного движения, уже охватившего широкие круги населения. В результате встретились друг с другом две совершенно различные программы разрешения крестьянского вопроса. Проекты, выработанные в министерстве внутренних дел, были направлены к полному обособлению крестьянского сословия и не сулили крестьянству никакого выхода из его тяжелого и приниженного положения. Напротив того, совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности высказалось за всесословное сельское общество, за всесословную волость, за нормально организованную низшую судебную инстанцию, за отмену соединения судебной и административной властей в сельском управлении. Комитеты, организованные особым совещанием, ярко осветили необходимость связать разработку крестьянского вопроса с коренным переустройством всех сторон нашего государственного быта. Конфликт между этими двумя направлениями формально разрешился 30 марта 1905 г., когда было объявлено об уничтожении совещании о нуждах сельскохозяйственной промышленности и об образовании вместо него нового совещании "о мерах по укреплению крестьянского землевладения", под председательством И. Л. Горемыкина. В рескрипте Горемыкину такими мерами были намечены переселение, развитие деятельности крестьянского банка и отграничение крестьянских наделов от земель прочих владельцев. Такой исход многолетних работ по пересмотру крестьянского вопроса показывал полную неспособность бюрократии отрешиться от старых путей разработки капитальных государственных задач. В момент издания этого распоряжения дни безраздельного господства бюрократии были, однако, уже сочтены.

Не идя в области крестьянского вопроса дальше частичных мер и канцелярской переписки, правительство в то же время проводило ряд покровительственных мер по отношению к поместному дворянству. 13 апр. 1897 г. было образовано, под председательством И. Н. Дурново, особое совещание о нуждах дворянского сословия. Работы совещания создали множество новых льгот и преимуществ для дворянского сословия. Уже в мае 1897 г. были даны новые льготы дворянам-заемщикам дворянского земельного банка и особого его отдела (см. Земельные банки в России). В 1899 г. вышел закон о временно-заповедных имениях. В том же году дворянству предоставлено учреждать пансионы-приюты для детей дворянского сословия. В 1900 г. ограничены способы приобретения потомственного дворянства и возведения в потомств. дворяне тех лиц, предки которых достигли чинов, дающих личное дворянство. Собранию предводителей и депутатов предоставлено большинством 2/3 голосов отказывать потомственному дворянину, не владеющему недвижимостью в пределах губернии, во внесении его рода в дворянскую родословную книгу (см. дополнение к ст. Дворянство). Наконец, новым уставом дворянского банка были созданы дальнейшие льготы для его клиентов: открыта возможность уменьшать задолженность заложенного имения путем продажи части такого имения банку. 1 января 3902 г. особое совещание для выяснения нужд дворянства было закрыто, а при министерстве внутренних дел образован особый отдел по дворянским делам. Дворянским собраниям тогда же предоставлено было право устройства "дворянских касс взаимопомощи", с широкими субсидиями государственного казначейства.