Цетральна рада

У ніч з 24 на 25 жовтня 1917 року в Петрограді перемогло збройне повстання очолюване більшовиками.

Події у Петрограді вітала пробільшовицьки настроєна частина трудящих України, однак переважна більшість її народних мас підтримувала політику партій, які входили до складу Центральної Ради, - партій соціальних реформ і національного відродження. Тому перехід в Украіні влади до Рад більшовикам вдалося здійснити лише в пролітарському Донбасі. В більшості ж районів Украіни події розвивалися інакше. Особливо напружене становище склалося у Києві.

Одержавши повідомлення про повалення Тимчасового уряду, керівництво Центральної Ради прийняло резолюцію, в якій засуджувалось збройне повстання у Петрограді. Не маючи підстав захищати Тимчасовий уряд, українські партії все ж таки висловилися проти переходу влади до Рад робітничих і солдатських депутатів, бо вони не представляли всієї революційної демократії.

Центральна Рада вважала, що в такій ситуації можливий єдиний вихід, щоб вона стала дійсною, фактичною, крайовою владою, - це утворення Ураінськоі Народноі Республіки. 7 листопада 1917 року був оголошений текст III Універсалу Центральної Ради.

«Віднині Україна стає Українською Народною Республікою… - говорилося в Універсалі. - Ми твердо станемо на нашій землі, щоби силами нашими помогти всій Росії, щоб вся Республіка Російська стала федерацією равних і вільних народів».

Михайло Грушевський нагалошував: на тому, що подібна «широка автономія об'єктивно дає початок її перетворенню у «повну державу». І вже через два місяці після проголошення УНР на весь голос заявила, що вона є «повною державою» : 22 січня IV Універсал Центральної Ради сповістив, що «віднині УНР стає самостійною, не від кого незалежною державою». Зрозуміло були і інші чиновники (конфлікт з Раднаркомом, проблеми міжнородного визнання), що зумовили рішучий поворот до повної незалежності, однак з точки зору еволюції «чистих» державних форм, цей шлях є закономірним.

З цього часу досить активно відбувається процес формирування і удосконалення державного ладуУНР.

Організація центральної влади. Особливе місце в структурі вищих органів УНР займала Центральна Рада. У III Універсалі міститься конструкція, згідно з якою Центральна Рада поставлена Українським народом «разом з братніми народами України… берегти права, здобуті боротьбою», а в IV Універсалі сказано «Ми Українська Центральна Рада, представниця робочого народу - селян, робітників і солдатів».

У деклараціях Генерального Секретаріату вживаються правові означення Центральної Ради: «законодавчий орган», «представницький орган», нарешті, «революціонний демократичний парламент».

Проте, незважаючи на всі ознаки парламенту, Центральна Рада мала свою певну специфіку. По-перше, від самого початку в основоположних документах Центральної Ради постійно декларувалася, що вона є тимчасовим органом, який має припинити свою діяльність, після скликання Всеукраїнських Установчих зборів. По-друге, Центральна Рада формувалася не шляхом загальних виборів, а на основі делегування до її складу представників різних демократичних, громдянських організацій.

Прагнучи у питаннях державного будівництва спиратися на всі соціальні верства населення Украіни, Центральна Рада намагалася розширити свою соціальну базу. Саме з цією метою на початок грудня 1917 року був спланований I Всеукраінський з'їзд Рад робітничих, селянських та солдатських депутутаiв. За нормами представництва депутати з'їзду мали представляти усi Українськи землi.

Свої намiри щодо цього з'їзду мали i бiльшовики України. Вони намагалися шляхом переобрання складу Центральної Ради перетворити її на зразок росiйського ЦВК.

Всеросiйський з'iзд Рад робiтничих, селянських та солдатських депутатiв розпочав свою роботу 4 грудня 1917 року у Києві. На нього прибуло понад 2000 депутатів, переважно селян, серед яких большовики складали трохи більше ста чоловік. Зрозуміло, що при такому співвідношені сил з'їзд висловив повну довiру i пiдтримку Центральнiй Радi та Секретарiату. В резолюцiї з'їзду, зокрема, говорилося: «З проголошенням третього Унiверсалу Центральна Рада стала на шлях широких соцiальних i полiтичних реформ i приступила до скликання Українськиx Установчих зборiв, яким єдино Центральна Рада може передати усю повноту влади в Україні… З'їзд вважає переобрання Центральної Ради несвоєчасним і недоцільним».

Більшовики були змушені залишити з'їзд i переїхати до Харкова, де провели свiй окремий з'їзд.

Незважаючи на всi свої зусилля, лiдери Центральної Ради не змогли швидко добитися повноцiнного територiального представництва, хоча це питання не сходило з порядку денного практично до останнiй хвилини iснування Центральної Ради. Пiдсумок проблем представництва пiдбивався 20 березня 1917 року. На засiданнi Малої Ради виступiв Михайло Грушевський. Вiн нагадав, щo склад Центральної Ради поповнився новими органiзацiями українських мас, якi одна за одною виходили на політичну арену. Центральна Рада прагнула як найскоріше передати своє місце представництву утворенном на підставі виборчого права Українськоі землі.

Приймалися окремi акти, що визначали правовi засади дiяльностi Центральної Ради. Зокрема, 25 листопада 1917 року було схвалено закон про утримання Центральної Ради за державний кошт, 16 квiтня 1918 року - закон про недоторканнiсть членiв Центральної Ради, тобто вони кoристувались такими ж правами, як i «класичний» парламент. 9 квiтня Центральна Рада затвердила закон про право безмитного придбання книжок та iнших виданнь бiблiотекою Центральної Ради.

Функцiї українського уряду виконував Генеральний Секритарiат. Пiсля оголошення IV Унiверсалу Генеральний Секретарiат перетворився на Раду Народних Мiнiстрiв.

Уже пiсля утворення УНР укрїнський уряд пережив чимало криз, зумовленних рiзними факторами, i в результатi за часiв Центральної Ради його склад мав такий вигляд: голова мiнiстрiв - Голубович (укр. с.-р.); мiнiстри: внутрiшнiх справ - Ткаченко (укр. с.-д.); вiйськових i морських справ - Жуковський (укр. с.-р.); судових - Шелухiн (укр. с.-ф.); земельних - Ковалевський (укр. с.-р.); харчових - Колiух (укр. с.-д.); працi - Михайлiв (укр. с.-д.); пошт i телеграфiв - Сидоренко (с. сам.); залiзничних шляхiв - Сокович (укр. с.-р.); фiнансiв - Препелиця (укр. с.-р.); просвiти - Прокопович (с.-ф.); торгiвлi й промислу - Фещенко-Чопровський (с.-ф.); державний секретар закордонних справ - Любинський (укр. с.-р.); державний контролер - Лотоцький (с.-ф.).

Перед українським урядом постали тiж самi проблеми, що й перед Центральною Радою. Це були соціально-економічні проблеми державотворення.

У галузі державотворення після проголошення УНР на перший план постає проблема, яка полягла в прагненні розділити «сферу впливу» між Генеральним Секретаріатом і самою Центральною Радою, хоча вона так і не дістала свого розв'язання. В результатi сталося так, що Центральна Рада як законодавчий орган i Генеральний Секретарiат як орган виконавчий займалися одними й тими ж самими питаннями, по яких приймались то постанови, то закони. Наприклад, протягом грудня 1917р. i Центральна Рада, i Генеральний Секретарiат зверталися до проблеми цiноутворення. На жаль, навiть конституцiя УНР не вирiшила цiєi проблеми.

Однак за тих умов українській справі значно більшоі шкоди завдавало не протистояння «гілок влади», а партійні чвари й суперечки між політичними силами, які реально впливали на державне будівництво.

Центральна Рада все ж таки зробила важливий крок в напрямі формування державного механізму, ухваливши 25 листопада 1917р. закон про порядок видання нових законів, відповідно до якого залишалося «в силі доприйдучих змін законодавчим порядком усі державні уряди й установи, які зоставалися на території Української Народної Республіки по день 7 листопада 1917р.». Цей акт фактично заклав правові основи державного будівництва. Видані ще до жовтневого перевороту універсали й декларації мали здебільшого політичний і пропагандистський характер та були разараховані на тривалий переговорний процес з російським центром щодо кожного генерального секретаря, кожного конкретного повноваження. Проте жовтнeвi подii в Петроградi докорiнно змiнили ситуацiю i поставили Центральну Раду перед необхiднiстю термiново будувати державу в повному обсязi.

Як вiдомо, в аналогiчнiй ситуацiї бiльшовики ламали стару державну машину. Лiдери Центральної Ради, навпаки, прагнули пристосувати її до потреб нацiонального самовизначення. Наприклад, вiдповiдно до спецiального закону, ухваленого Центральною Радою 9 грудня 1917р., функцiї Головної скарбницi та Українського Державного Банку виконували Київська губернська скарбниця та Київська контора Держбанку.

Варто звернути увагу і на таку деталь. Однi iнституцiї починали дiяти ще до того, як вiдповiдним чином «легалiзувалися». Так, посада Генерального контролера iснувала ще в першому складi Генерального Секретарiату, однак 23 березня 1918 р. його канцелярiя подає на розгляд Центраоьної Ради проект закону «Про тимчасову організацію державного контролю». Створення ж деяких інших, навпаки, декларувалося значно раніше, ніж до них доходили руки. Ще в жовтні 1917 р. Декларація Генерального Секретаріату передбачила організацію економічного комітету. Однак ця ідея стала реалізуватися лише в останні місяц існування Центральної Ради, коли 31 березня 1918 р. до неї надійшов проект закону «Про вищу економічну раду УНР».

Організація місцевоі влади. Її загальні принципи вперше окреслив ще до утворення УНР М.Грушевський, який розробив таку схему: «Щоб не було ніякої тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала людьми, не накидала їм своєї волі, немає бути іншої власті тільки з вибору народнього!»

В I Універсалі з цього приводу зазначалось таке: «Кожне село, кожна волость, кожна управа повітова чи земська, яка стоіть за інтереси українського народу, повинна мати найтісніші організаційні зносини з Центральною Радою. Там, де через якісь причини влада зосталась у руках людей, ворожих до українства, приписуемо нашим громадянам широку, дужу організацію та усвідломлення народу, й тоді перевибрати адміністрацію».

У Ш Універсалі також йшлося про проблеми місцевого самоврядування: «Генеральному Секретарству внутрішніх справ приписуемо: вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях».

Як бачимо, Центральна Рада намагалася об'єднати два момента. З одного боку, домінує ідея надання органам місцевого самоврядування широких прав і повноважень, а з другого - визначення меж цих повноважень з покладення керівництва всією системою самоврядування в масштабах країни на Генеральне секретарство внутрішніх справ. Та не тільки й не стільки ця, до певної міри, теоретична дилема, заважала нормальному формуванню місцевої адмінстрації й самоврядуванню. Три основні проблеми, з рештою, визначили долю цього процесу. По-перше, невизначеність самої системи інституцій, які мали закласти фундамент місцевої влади. Поряд з органами місцевого самоврядування, більшість яких перейшла в спадщину ще від Російської держави, діяли губернські і повiтовi комiсари Центральної Ради, та згаданi в Ш Унiверсалi «органи революцiйної демократiї». Всi вони функцiонували за власним розсудом без механiзму взхаємодії й точного розмежування «сфер впливу». Навпаки - деякі найважливіші питання взагалі вилучалися з їх компетенції, що в свою чергу призводило до утворення нових органів.

Універсал зобов'язав «правительство долати допомочi мiсцевим самоврядування ради робiтничо-селянських i солдатських лепутатiв, вибраних з мiсцевих людей», тобто з'явилася, точнiше - легалiзувалася, ще одна ланка, оскiльки Ради не припиняли своєї діяльності. Справді, їх не можна було ігнорувати, і IV Універсал визнав цей факт, але конкретно «не вписав» їх в існуючу структуру місцевих органів.

На початку березня Центральна Рада затвердила новий адміністративо-терироріальний поділ Украіни, поділивши її на 30 земель. Отже, організація місцевоі влади мала відповідати новим умовам, але Центральна Рада не встигла це здійснити.

По-друге, органи місцевого самоврядування і місцева державна адміністрація не мали ресурсів для здійснення своіх повноважень і реального впливу на місцеве життя.

По-трете, відсутність належної правової бази; законодавство в цій сфері обмежувалося переважно загальними, здебільшого декларативними нормами, що містилися в універсалах Центральної Ради і деклараціях її Генерального Секретаріату. Правовий статус комісарів Центральної Ради фактично визначався положенням, прийнятим ще Тимчасовим урядом для своїх представників. В Україні розроблявся закон про утворення нових органів влади на місцях, однак до цього проекту, за свідченням П.Христюка, «було тільки приступлено».

Наприкінці січня 1918 р. Центральна Рада нарешті ухвалила довгожданний земельний закон, в якому робиться спроба якось врегулювати відносини між численними органами, що здійснювали владні повноваження на місцях. «Верховне порядкування всіма землями з їх водами, надземними і підземними багатствами, - зазначалось у ст.4 закону, - належить до скликання Українських Установчих зборів Українській Центральній Раді. Порядкування в межах цього закону належить: землями міського користування…- органам міського самоврядування; іншими - сільським громадам, волосним, повітовим і губернським земельним комітетам в межах іх компетенціі». Ця спроба так і не одержала свого завершення.

Правова невизначеність зберігалася до останнього дня існування Центральної Ради, коли, нарешті, конституція УНР, прийнята 29 квітня 1918 р., не звела все до спільного знаменника. У ст.5 говорилося: «Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, додержуючи принципу децентралізаціі».

Крім цієї загальної норми, до конституції увійшло ще дві статті, які визначали відносини суб'єктiв самоврядування з державною адмiнiстрацiєю. Так, Радам і Управам громад, волостей і земель «належить єдина безпосередня місцева власть. Міністри УНР тільки контролюють їх діяльність, безпосередньо і через визначених урядовців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Украінської Народної Республіки». Що ж до самої Ради Народних Міністрів, то до її компетенції входили лише ті питання, які «зістаються поза межами установ місцевої самоуправи або дотикають цілої УНР», причому Рада Народних Міністрів не може «порушувати законом установлених компетенцій» органів місцевого самоврядування.

Військове будівництво. Ще до утворення УНР Центральна Рада здійснила значну роботу по українізації військових формувань як на території Украіни, так і на фронті, хоча її лідери і стояли на позиціях створення нерегулярної армії, а народної міліції. З цього питання в Україні йшла гостра політична боротьба.

Незабаром після утворення УНР для керівництва військовим будівництвом було створено Генеральне секретарство військових справ, яке 12 листопада стало до роботи. Очолив його С. Петлюра, однак наприкинці грудня він подав у відставку, й на цій посаді його замінив М. Порш.

У тому ж листопаді Генеральне секретарство військових справ прийняло рішення утворити Генеральний військовий штаб, до складу якого входило кілька управлінь, зокрема військово-політичне та інтендантське, і відділів (організаційний, загальний, військово-комісаріатський, артилерійський, зв'язку) та спецiальна комiсiя, що мала вирiшувати проблеми офiцерiв-українцiв, якi служили в росiйськiй армiї й залишилися «без роботи». М.Порш видав спецiальний наказ згiдно з яким до українського вiйська приймалися лише «офiцери, що були родом з України».

Паралельно закладалися правовi основи вiйськового будiвництва. Так, 23 грудня з'явився закон «Про вiдстрочення призова на вiйськову службу i вiдкомандирування з неї громадян Української Республiки», потiм - закон «Про утворення Комiтету по демобiлiзацiї армiї» i, нарештi, 16 сiчня - тимчасовий закон про утворення укрaїнського народного вiйська, який остаточно закрiпив перемогу тих, хто виступав за загальне озброєння народу. Відповідно до цього закону тодішню армію належало демобілізувати й замінити народною міліцією для оборони від зовнішнього ворога, причому до прийняття остаточного закону мав розпочатися набір інструкторів, які після відповідної підготовки приступили б до організації народної міліції. Реальні події показали всю ілюзорність подібних планів, коли під час муравйовського наступу на Київ виявилося, що Центральній Раді не вистачає регулярної армії.

Після того, як на початку березня 1918 р. Центральна Рада повернулася до Києва, її військову концепцію було змінено. Було проведено реорганізацію Генерального військового штабу, а у квітні військове міністерство й Генеральний штаб виробили новий план організацї армії на основі територіального набору. Українська армія мала складатися з восьми корпусів піхоти й чотирьох корпусів кінноти. Розроблялися й інші заходи (зокрема, план призову, який мав разпочатися восени), спрямовані на формування регулярної армії. Крім того, Центральна Рада прагнула розв'язати питання, пов'язанi iз соцiальним захистом вiйськовослужбовцiв.

Так, 16 квiтня Генеральне Писарство надiслало Центральнiй Раді законопроет про допомогу сім`ям вiйськовополонених.

Та було вже пiзно. Однак не варто причини загибелi Центральної Ради шукати лише в її прорахунках на вiйськовiй справi - вони тiльки поповнили низку фатальних помилок, що їх допустила Центральна Рада за свою недовгу iсторiю.

«Чинностi властей по охоронi революцiї» Органiзацiя, що сьогоднi визначається узагальнюючим терміном «спеціальні служби», теж була уразливим місцем в діяльності Центральної Ради, хоча й превертала увагу її лідерів ще до утворення УНР.

Під час жовтневих подій у Києві гасло «захисту революції» вийшло на передній план. Спочатку цією справою займався, так званий, Революційний комітет охорони революції на Україні, який було створено за рішенням Малої Ради 25 жовтня. Серед прийнятих ними за кілька днів існування актів можна виділити «Обов'язкову постанову», якою зокрема, заборонялися «зiбрання i вiча пiд вiдкритим небом i всякi iншi виступи на вулицi».

Майже одночасно Мала Рада видала постанову «Про загальне керiвництво чинностями власей по охоронi революцiї», згiдно з якою цi функції покладалися на Генеральний Секретаріат, той, у свою чергу, мав «спиратися на органи революційної демократії». Крім того, при Головному начальнику Київського округу утворювалася комісія для «того, щоб ні одне розпорядження виходило без її затверджзення». До її складу входили по одному представнику від Генерального Секретаріату, Українського Генерального військового комітету, Ради Ш-го Українського військового з'їзду, Київського мiського самоврядування.

Для виконання цієі постанови Генеральний Секретаріат утворив при Генеральному секрктарстві внутрішніх справ «особливу комісію з представників відомств, до якої перейшли справи по охороні порядку та спокою на Україні». В інформації Генерального Секретаріату з цього приводу містився заклик «по всіх справах, що торкаються охорони порядку на Україні, звертатися до комісії». Було опубліковано й затверджено Генеральним Секретаріатом «Правило приізду до Киева під час теперішньої війни в зв'язку з загальним планом розгрузки Києва».

Інша справа, що відповідні органи як в центрі, включаючи й сам Генеральний Секретаріат, так і на місцях не мали реальних сил і можливостей для здійснення своіх повноважень, і заклики втановити порядок не давали позитивних результатів.

Отож, не дивно, зазначав з цього приводу В. Винниченко, що населення «шукало якихось засобів рятунку», а це, на його думку, цілком природнім шляхом призвело до організації, так званого, «вільного козацтва». В.Винниченко тримався досить ідеалізованої точки зору на ці формування. «Найбільш свідомий, політично й національно, елемент села, - писав він, - брав на себе завдання охорони порядку й ладу в своїй околиці».

Втім не тільки романтичні почуття, а цілком практичні міркування визначили інтерес лідерів Центральної Ради до формування «вільного козацтва» та їх прагнення повернути його у річище загального державотворчого процесу. Це засвідчує, зокрема, Декларація Генерального Секретаріату від 12 жовтня 1917 р., в якій наголошувалося, що в умовах «епідемії грабежів, самосудів, анархістських виступів безвідповідальних груп» найкращим засобом боротьби з цим лихом слід вважати активну самодіяльність і самооборону населення.

16-19 жовтня в Чигирині відбувся з'їзд вiльного козацтва, який ухвалив «обрати Генеральну Козацьку Раду з Наказним Отаманом на чолi» (ним став П.Скоропадський), а також «скликати губернiальнi з'їзди, щоб оборати кошових отаманiв, з старшиною, що надасть органiзованостi i сили козацькому руховi. Намiчена з'їздом структура вiльного козацтва мала такий вигляд : «Село нехай гуртується з селом, волость - в курінь, повіт - в полк, губернія - в кіш, з сотенними, курінними, полковими та кошовими отаманами і старшиною на чолі. Всі козаки нехай озброюються і додержуються військового строю…». З'їд також обговорив статут вiльного козацтва, затверджений Генеральним Секретарiатом 26 листопада, згiдно з яким вiльне козацтво ставило за мету забезпечення спокою в Українi.

З метою пiдтримання громадського порядку формувалися також мiлiцейськi структури. Вiльним козацтвом i мiлiцiєю «відало» одне і те саме секретарство внутрішніх справ. На початку січня 1917 р. проблеми «вільного козацтва» перейшли до компетенції секретарства військових справ.

Якщо ж спробувати дати узагальнюючу характеристику каральної політики Центральної Ради, то вона від самого початку була двозначною. Очевидним є факт, що Центральна Рада не залишила кривавого сліду в історії, навпаки, можна навести чимало прикладів її повної безпорадності. Так, навіть, напередодні збройного конфлікту з радянською Росією у нею під боком активно і майже вільно діяли більшовицькі організації, публікувалися опозиційні видання. Серед них найзапекліший опонент Центральної Ради - газета «Пролетарская мысль». Разом з тим, відомими є й протилежні факти, досить назвати лише розстріл арсенальців у січні 1918 року.

Втім, ця раздвоєність була зумовлена загальною хворобою Центральної Ради, яка впливала на її діяльність, - насамперед організаційною неспроможністю.

Весною 1918 року вже після повернення до Киева, Центральна Рада вдалася до останніх спроб якось змінити ситуацію. Саме тому пропнувалося розширити повноваження губернських комісарів - їм надавалося право «видавати обов'язкові повтанови по справах, якi торкаються порушення громадського порядку та спокою i державноi безпеки». Губернськi комiсари мали застосувати за порушення виданих ними обов'язкових постанов штраф до 3000крб. або карати тюрмою строком до 3-х мiсяцiв.

Крiм того, 6 квiтня Центральна Рада ухвалила утворити «Анкетно-слiдчу комiсiю для дослiду випадкiв анархiї й неправомiрного поводження властей цивiльних i вiйськових, з'ясування полiтичних i соцiальних умов на мiсцях». Анкетно-слiдча комiсiя утворювалася у складi 25 членiв Центральної Ради і мала виконувати такі функції: «дослід неправомірного поводження властей цивільних і військових на місцях, вживання заходів і видання розпоряджень щодо усунення і попередження цих явищ, з'ясування полiтичної i соцiальної ситуацiї на мiсцях», а також iншi завдання. Все це свiдчело про позитивну тенденцiю в полiтицi Центральної Ради, яка прагнула боротьбу з анархією поєднати з боротьбою проти зловживань представників місцевої влади, а головне, мати якусь об'єктивну картину того, що вiдбувається за межами столиці.

Судова система. 27 листопада Мала Рада затвердила запропонований Генеральним Секретаріатом законопроект, відповідно до якого «суд на Україні твориться іменем Української Народної Республіки». 12 грудня Секретарство судових справ внесло на розглд Центральної Ради законопроект про утворення до скликання Установчих зборів тимчасового Генерального Суду, і через 3 дні він був ухвалений Центральною Радою.

«Генеральний Суд, - йшлося в статті 1,- складається з 3-х депаратментів: цивільного, карного і адміністративного і виконує по цілій територіїУкраїни всі функції, належні досі Правительствующему Сенатові в справах судових і в справах нагляду над судовими установами і особами судового відомства». Члени Генерального Суду мали звання генеральних суддів, а їх повноваження - до затвердження Генерального Суду на основі конституції - визначалися дореволюційним російським законодавством, зокрема «Учреждением судебных установлений». Цим же законодавством керувалися й суди першої інстанції.

Проблем чинності законодавства колишньої Російської імперії торкалися ще дві статті зазначеного акта. Так, у ст.8 вказувалося, що «Генеральний Суд в своїй чинності пристосовується до законів, нормуючих чинність Правит. Сенату, і порядкує їх з нинішнім законом про утворення Генерального Суду і ухвалами законодавчого органу Украіни», а в ст.9 пітверджувалося, що «декрети Правит. Сенату в справах повсталих на території України і подані йому до проголошення Генеральним Судом своєї діяльності визначаються УНР за правосильні і обов'язкові для судових установ України".

Генеральний Суд пiсля формування свого персонального складу мав розробити свiй «докладний регламент» i через секретарство судових справ подати його на затвердження Центральною Радою. Взагалi це секретарство мало значний вплив на дiяльнiсть Генерального Суду.

У подвiйному пiдпорядкуваннi опинилася так звана «прокураторiя». З одного боку вона дiяла при Генеральному Судi i називалася - Прокураторiя Генерального Суду, а з другого - її регламент затверджувався секретарством судових справ, i воно ж надавало одному з прокурорiв звання старшого й доручало «провiд над прокураторiєю». На початку січня 1918 року Центральна Рада ухвалила спеціальний закон «Про упорядження прокураторського нагляду на Україні».

Важливий крок на шляху формування судовоі системи Центральна Рада зробила 30 грудня 1917 року. Вона спеціальним законм визнала «неправомочність київської, харківської й новочеркаської судових палат з 1 грудня 1917 року» і одночасно ухвалила ще один закон - «Про заведення апеляційних судів». Повноваження, «обсяг ділання» й внутрішня організація нових апеляційних судів за деякими деталями майже не відрізнялись від попередніх судових палат.

Нарешті, необхідно назвати й закон «Про умови обсадження і порядок обрання судів Генерального і апеляційних судів» від 23 грудня 1917 року. Всі судді обиралися Центральною Радою більшістю в 3/5 голосів.

Цікаво, що наприкінці вибори суддів проходили в обстановці конкурентної боротьби. Як свідчать протоколи засідання Центральної Ради від 2 квітня 1918 року, на ньому було обрано 5 Генеральних суддів, при чому для голосування пропонувалося 17 кандидатур. Так само для обрання членами Киівського апеляційного суду пропонувався 41 кандидат, за списком для голосування було внесено 30 кандидатів, а обрано лише 10.

Наприкінці квітня 1918 року Центральна Рада знову мала розглянути питання про Генеральний суд. Так, 18 квітня Генеральне писарство винесло на її розгляд проект закону «Про зміну Артикулу І Закон про Генеральний Суд», яким, зокрема, йому пропонувалося надати й функції Головного Військового Суду щодо справ, вирішуваних на території України.

Законодавча діяльність Центральної Ради. Проголошення УНР докорінно змінило орієнтири в обстановці, коли молода держава опинилася віч-на-віч з проблемою невідкладного законодавчого регулювання найважливіших проблем життя країни.

25 листопада Центральна Рада ухвалила закон про порядок видання законів, згідно з яким «до сформування Федеративної Російської республіки і утворення її конституції виключне й неподільне право видавати закони для УНР належить Центральній Раді», а «право видавати розпорядження в обсягу урядування на основі законів належить Генеральним Секретарям УНР». Разом з тим, цей закон не підтвердив дію «всіх законів і постанов», які мали чинність на території УНР до 27 жовтня (тобто російського законодавства) і не були скасовані Універсалами законами і постановами Центральної Ради й Генерального Секретаріату. Водночас розпочався процес формування власної правовоі системи.

В галузі державного будівництва найбільш вагомим з огляду на стратегічні завдання Центральної Ради став закон «Про вибори до Установчих зборів Украінської Народної Республіки». Це був найбільший за обсягом закон, прийнятий Центральною Радою, 183 статті якого детально регламегтували порядок організаціі й проведення виборів.

Закон затверджувався в 2 етапи. Спочатку, її листопада 1917 року Центральна Рада ухвалила його перший розділ, що складався з 10 глав: «Загальні статті» (у ній, зокрема, наводився перелік «виборчих округ»), «Про виборче право» (відповідно до статті 3 «право участі в виборах до Установчих зборів УНР мають громадяни Російськоі республіки обох полів, котрим до дня виборів вийде 20 років», позбавлялися ж виборчих прав «засуджені правосильними судовими вироками», «невиплатні боржники, признані правосильною судовою установою зловмисними банкротами», «служащій у війську, що самовільно покинули військо», а також «члени роду, що царював в Росії»), «Про установи, котрі відають проведенням виборів до Українських Установчих Зборів» (ці функції належали «головній, окружним, повітовим і городським комісіям по справах виборів до Українських Установчих зборів та дільничним виборчим комісіям» (головній комісії, яка обиралася Центральною Радою у складі 16 осіб, доручалося, зокрема, «Загальне пильнування ходу виборів і обмірковування засобів необхідних для їх прискорення», а також «вироблення і видання загальних інструкцій і постанов на доповнення чи розвиток цього закону та інструкцій про його здійснення»), «Про виборчі списки», «Про кандидатські списки», «Про подавання і подрахунов виборчих карток», «Про встановлення результату виборів» (в основу покладалася пропорційна система), «Про порядок вступлення на місце членів, які виступають з Українських Установчих зборів», «Про забезпечення вільності і правильності виборів» (цей закон прямо встановлював систему покарань за ті, чи інші порушення - наприклад, «винуватий в самовільнім здійманні, розірванні, закритті або зміненні привселюдно виставлених виборчих відозв, оповісток або списків, які виходять від груп виборців», карався арештом на строк до 1-го місяця або штрафом до 100крб.), «Про трати на вибори до Украінських Установчих Зборів».

16 листопада Центральна Рада затвердила 2-й розділ закону про вибори до Українських Установчих зборів, 3 глави якого визначали специфічні особливості виборів «в армії, флоті і тилу». Законом було затверджено ще й «Парвила про спільну з цивільним населенням участь в виборах частин армії і флоту» та «Інструкцію для користування розділом 1-м Закону про вибори до Установчих зборів УНР».

Вибори мали відбутися 27 грудня 1917 року, а Установчі збори відкритися - 9 січня 1918 року. В деяких округах вибори справді пройшли. Потім війна відсунула вибори на другий план, і лише 11 квітня Мала Рада ухвалила провести їх 12 травня там, де вони невідбулися.

Досить неоднозначно розвивалася діяльність Центральної Ради в сфері, умовно кажучи, «правового забезпечення економічної реформи». Тодішня ідеологія цих перетворень визначалася проголошеними Ш-м Універсалом гаслами «упорядкування праці робітництва», «доброго упорядкування виробництва», «рівномірного розподілення продуктів споживання». Відповідно Центральна Рада мала виробити правові підходи до реалізації своєі концепції «соціально орієнтованої» і «керованої» економіки, однак вона не досягла цієі мети, насамперед через політичні причини, хоча в той же час прийняла ряд важливих актів.

На перший план вийшла проблеми власної валюти - в умовах кризи грошового обігу. На початку січня Центральна Рада ввела в дію Тимчасовий закон про випуск державних кредитних білетів УНР. Закон встановлював, що вони випускаються Державним Банком в розмірі, суворо обмеженому дійсними потребами грошового обігу.

Деякі акти регламентували оподаткування. Зокрема, відповідно до закону від 9 грудня 1917 року всі державні податкі й прибутки, які на підставі існуючих законів збиралис я на територіі УНР, визнавалися «прибутками державного скарбу УНР». Генеральний Секретаріат закликав населення сумлінно і своєчасно вносити податки.

Нарешті, справжнім каменем спотикання для Центральноі Ради виявися державний бюджет, який так і не вийшов за межі проміжних рішень. 11 квітня 1918 року був ухвалений закон «Про тимчасові розпискі видатків на 1918 рік». Поки буде «складений і ухвалений перший бюджет УНР,- зазначалося в цьому законі,- державні видаткі переводяться на підставі тимчасових розписів, які складаються відповідними міністерствами на кожні 4 місяці і подаються Міністерства Фінансів на затвердження Центральної Ради». Певні кроки зробила Центральна Рада і в галузі соціального законодавства, ухваливши, щоправда з великим запізненням, закон «Про 8-ми годинний робочий день», причому цей закон виходив за межі своєї назви, оскільки визначав не тільки тривалість «робочого часу», а й регламентував найм жінок і неповнолітніх, нічну працю, торкався «особливо шкідливих виробництв і робіт» та інше.

Ценральна Рада торкнулась багатьох галузей права - від кримінального (скасувавши Ш Універсалом смертну кару й видавши 19 листопада 1917 року закон про амністію) до міжнародного (наприклад, 26 квітня Генеральне Писарство подало на її розгляд законопроект про приєднання до Всесвітнього поштового союзу).

Оцінюючи ж чинники що негативно вплинули на зоконодавчу діяльність Централної Ради, слід, звичайно, вказати на брак часу й професіоналізму.Проте найбільш відчутно на ній відбилися політичні й ідеологічні пристрасті. Найхарактерніший приклад - проблема власності.

Як відомо, Центральна Рада, її лідери постійно декларували прагнення розбудувати Українську державу на соціалістичних засадах. Так, наприклад, М.Грушевський відзначав: «будуємо республіку не для буржуазії, а для трудящих мас України». Це визначило ставлення лідерів Українського уряду й до приватної влсності. Грушевський вживає термін «належати» й «користуватися». В документах Центральної Ради бачимо ті ж самі терміни «право порядкування», «право користування». М.Грушевський, зокрема, був рішучим противником самого понятя «святість прав власності». Особливе заперечення у нього викликала ідея власності на землю. Ш Універсал скасував право приватноі власності на землю. Генеральний Секретаріат розповсюдив офоіційне роз'яснення до Унiверсалу, яким пiдкреслив, що скасування прав власностi на землю й перехiд iх до трудящого народу слiд розумiти «у тому смислi, що право власностi на цi землi переходить до народу Украiнської Республiки, отже, вiд дня опублiкування Унiверсалу колишнiм власникам забороняється землю продавати, купувати, закладати, дарувати чи передавати будь-кому у власність іншим способом, оскільки ці землі визнаються Украінською Центральною Радою такими, що належать не окремим особам чи інституціям, а всьому трудящому народу, причому скасування власності, як і весь земльний лад на Україні, мають підтвердити й остаточно встановити Українські Установчі збори". Відповідно до цього документа заборонялися самочинні захоплення земель й всі подібні «революційні» акції.

Аналогічний принцип був покладений в основу і земельного законопроекту, ухваленого наприкінці січня 1918 року. Ним, зокрема, встановлювалося, що «землі відводяться земельними комітетами в приватнотрудове користування сільським громадам та добровільно складеним товариствам». Незважаючи на те, що закон дозволяв «перехід права користування в спадщину», основна пролема - людини, землі й ріллі - так і лишилися неврегульованою, що врешті-решт призвело до фатальних наслідків. За свідченням В.Винниченка, «сільський пролетаріат в обіцянки і закони про землю не вірив, більше вірячи реальним фактам, а з іншого боку, ідея «соціалізації землі» викликала обурення заможного селянства, «яке лаяло Центральну Раду й агітувало на всі боки проти неї». У цих суперечностях Центральна Рада й зустріла свій останній день - 29 квітня. Більше того, одночасно з конституцією, де взагалі нічого не сказано про власність, Центральна Рада нарешті ухвалює поправку до земельного закону, відповідно до якого ділянки розміром до 30 десятин не підлягають «соціалізації».Проте це вже нічого не могло змінити.

Такі ж політичні чинники визначали й долю закону про національно-персональну автономію від 9 січня 1918 року, де йшлося про право національних меншин на «самостійне устроєння… національного життя в межах Украінської Народної Республіки». Відповідно до закону для здійснення цього права передбачалося, зокрема, укладення спеціальних «національних кадасрів», або іменних списків, відповідних національностей, а остаточне рішення всіх проблем національних меншин, зокрема компетенція, так званих, «Національних союзів» (саме їм, згідно з законом, «виключно належить право представництва даноі нації, яка живе на території УНР, перед державними і громадськими установами»), підлягає розгляду і затвердженню українським парламентом.

Однак, незважаючи на всю зовнішню привабливість, цей закон, який інколи характеризують як «прояв великодушності українських політичних лідерів, подію, що не мала прецеденту в історії людства», викликав неоднозначну реакцію в тодішньому суспільстві. Як, зауважує Д.Дорошенко, проблема полягла в тому, що серед всіх «запланованих» національних меншин тільки поляки прагнули організуватися на грунті захисту своїх національних інтересів. Найбільш складною виявилася ситуація з російськомовним населенням. «Це все були елементи, які зжилися з російською культурою, дорожили нею, були пройняті загальноросійським патріотизмом… Всі вони зовсім не хотіли визнавати себе на Україні за якусь «національну меншість». Сьогоднішній «русский» чи «малорос» міг завтра національно усвідомитись і стати вже українцем. Навпаки, сьогоднішній соціаліст-українець, ставши більшовиком, дивився на «український націоналізм» як на щось реакційне і вступав з українським рухом в боротьбу». В результаті, закон про національно-персональну автономію в «дійсності не викликав ніякого признання з боку тих, кого мав ущасливити,- з боку національних меншостей…»

Ще складнішою виявилася доля закону про громаданство від 2-4 березня 1918 року, згідно з яким громадянином УНР визнавався той, «хто народився на територіі України і зв'язаний з нею постiйним перебуванням». В законi визначалися досить стислi термiни подачi клопотань, пов'язаних з українським громадянством (вiд 3 до 6 мiсяцiв з дня опублiкування закону), а також дозволу на перебування в Українi iноземцiв i тих, хто вiдмовився вiд українського громадянства (знов-таки вiд 3 до 6 мiсяцiв). Мiнiстр судових справ УНР С. Шелухiн визнав, що закон «складений поспiхом».

Слiд звернути увагу i на закон про державну символiку. М. Грушевський вважав, що гербом України мiг би стати «як символ творчої мирноi працi золотий плуг на синiм тлi». Навколо плуга голова Центральної Ради пропонував розмiстити «знак старої Киiвської держави Володимира Великого», герби Галицько-Волинського князiвства та Гетьманщини («козак з мушкетом»). Внизу, пiд плугом, мали бути розмiщенi герби Києва і Львова, а в горі - голуб з оливковою гілкою. Проте більш злоденні проблеми відсунули геральдичні пошуки на другий план, до того ж змінилася й позиція М.Грушевського. Отож, 12 березня 1918 року Мала Рада затвердила «Володимирів тризуб» державним гербом УНР.

Паралельно продовжувалася робота над проектом конституції УНР. 12 листопада VII сесія Центральної Ради на своєму засіданні заслухала доповідь М.Грушевського про проект конституції Украіни. Згадує її й IV Універсал, де сказано, що Установчі збори мають ухвалити конституцію й закріпити в ній «свободу, порядок і добробут на тепер і на будучі часи».

Та історія повернула все по своєму, і конституцію ухвалила Центральна Рада 29 квітня 1918 року в останній день її існування.

Перший же погляд на конституцію переконує в тому, що вона позбавлена будь-якого ідеологічного чи пропагандистського забарвлення. Вражае те, що у вирі політичних пристастей народився такий нейтральний документ. 82 статті конституціїі об єднані у 7 розділів (загальні постанови, права громадян України, органи влади УНР, Всенародні збори УНР, Суд УНР, національні союзи, про тимчасове припинення громадянських свобод). Відповідно до конституції «верховним органом власті УНР являються всенародні Збори, які безпосередньо здійснюють вищу законодавчу власть в УНР, вища виконавча влада належить «Раді Народних Міністрів», а «вищим органом судовим есть Генеральний суд УНР».

Відповідно до конституції УНР мала б стати парламентською республікою. Був обраний президент УНР у предостанній день існування Центральної Ради, який повинен був зміцнити її позиції.

Останні дні Центральної Ради і повчальні уроки. 4 грудня Центральна Рада отримала ультиматум Раднаркому за підписами Леніна і Троцького. У відповіді на ультиматум (її підписали В.Винниченко й С. Петлюра) Раднарком обвинувачувався у грубому замаху на «право самовизначення України шляхом нав'язування їй своїх форм полiтичного устрою». Бiльшовики незважаючи на численнi декларацiї про «самовизначення нацiй аж до вiддiлення», не переводили своiх вiдносин з Україною в площину мiжнародного права.

Постає закономiрне запитання: чому перед такою загрозою Центральна Рада не змогла протистояти бiльшовицькому наступу?

Вiдповiдь лежить у площинi двох факторiв - зовнiшнього й внутрiшнього.

Лiдери Центральної Ради опинилися перед вибором - де шукати допомоги проти ворога нашого нацiонального визволення - Росiї. Одна частина стояла за те, щоб шукати її в народi, йдучi назустрiч його соцiально-еконмiчним прагненням, а друга частина - закликання на помiч проти бiльшовицькоi навали нiмецького вiйська. Члени української делегацiї пiсля переговорiв у Брест-Литовську 9 лютого за новим стилем звернулися iз закликом до нiмецького народу про помоч. Але приход нiмецькоi армiї на Україну не дав очiкуваних результатiв, а навпаки. Орієнтація і надія на зовнішні сили провалилась, бо німці себе почували на українській землі не як «приятелі», а повноправні хазяї.

Відіграв свою негативну роль у боротьбі з більшовизмом і такий внутрішній фактор, як вічна прірва між задумом і його втіленням в життя, що виявилася у спробах Ценральної Ради реалізувати намічену соціально-економічну програму та нездатність Центральної Ради налагодити ефективний державний механізм. А неспроможність вирішити ділему - пріоритет прав нації чи прав людини (вибрали перше) врешті-решт визначило долю Центральної Ради.