История государственного управления

В XVII в. произошла реорганизация местного управления: земские, губные избы и городовые приказчики стали подчиняться назначаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции. Воеводы опирались на специально созданный аппарат (приказная изба) из дьяков, приставов и приказчиков. Претенденты на место воевод обращались к царю с челобитной, в которой просили назначить их на должность покормиться. Воевода назначался Разрядным приказом, утверждался царем и Боярской думой. Срок службы воеводы исчислялся в один-три года, за службу он получал вотчину и поместный денежный оклад. Воевода возглавлял приказную, или съезжую, избу, в которой решались дела по управлению вверенным ему городом или уездом. Делопроизводство в избе вел дьяк, ее штат составляли приставы, надельщики и др. Контроль за деятельностью воеводы осуществлял приказ, в ведении которого находилась данная территория. В приказе готовился наказ воеводе, в котором определялся круг полномочий последнего. Воеводы осуществляли контроль за работой выборных должностных лиц (старост, целовальников, голов), собиравших с населения прямые и косвенные налоги, полицейский надзор за населением, надзор за судом губных и земских старост, набирали на службу служилых людей (дворян и детей боярских). В XVII в. на местах продолжали функционировать земские и губные избы. Судопроизводство по губным делам проводилось дьяком и подьячим, избой ведал губной староста. В их ведении находились тюрьмы, палачи и выборные от населения сотские и десятские. Губной староста выбирался населением из дворян и детей боярских, целовальники - из черносошных крестьян и посадских. В ведении губных изб фактически находились все уголовные дела. Деятельность губных изб контролировал воевода. Земские органы избирались черносошными крестьянами и посадскими людьми на сходах в городах, станах, волостях и погостах. Эти органы ведали раскладкой податей среди населения и осуществляли некоторые полицейские функции. На местах действовали другие выборные органы: таможенные головы, целовальники, таможенные избы, кружечные дворы, ларечные старосты, житейные и мельничные целовальники. Контроль за ними также был возложен на воеводу.

Государственная централизация потребовала проведения реформ в административной, финансовой и военной областях. Становление приказно-воеводской системы управления означало централизацию всего управления и ликвидацию остатков дворцово-вотчинной системы. Структуры сословного представительства по-прежнему стремились играть свою роль в формировании государственной власти и процедурах ее передачи. Когда в 1682 г. по местничеству был нанесен последний удар и оно было отменено, боярская аристократия сделала последнюю попытку укрепить свои позиции: предлагалось выделить в составе государства области (бывшие некогда самостоятельными государствами, великими и удельными княжествами), в которые следовало направить в качестве пожизненных наместников знатных московских бояр. Проект, уже было поддержанный царем Федором, был аннулирован патриархом. Новая боярская конфедерация не удалась. Губные избы действовали параллельно с приказными избами на местах, которые возглавляли воеводы. Разделение полномочий между губными избами и воеводами не было четким, как не была определенной и политика правительства в отношении губных изб: они то закрывались, то открывались вновь, то действовали независимо от воевод, то им подчинялись. Земские избы были подчинены воеводам, их компетенция сужена: судебные функции избы выполняли только в дворцовых и черных крестьянских волостях, повсеместно суд стали вершить воеводы. Земские избы продолжали ведать казенными сборами и местными хозяйственными делами (сборы на местные нужды, распоряжение общинной землей и проч.). Бременем на них ложилась обязанность кормления воевод, приказных людей, дьяков и подьячих.

Приграничные уезды в середине XVII в. соединяются в крупные военные округа в целях совершенствования обороны государства (западная, южная, юго-восточная границы). Округа получили названия разрядов, во главе каждого стоял окружной воевода и ему подчинялись воеводы уездные. К концу века такие округа стали образовываться не только в приграничных, но и в центральных районах (Московский, Владимирский, Смоленский округа).

Централизация затронула систему приказных учреждений. К концу XVII в. существовало более 50 приказов. Затруднены были разграничение приказной компетенции и контроль за их деятельностью. Централизация осуществлялась двумя способами: путем слияния нескольких приказов в один (укрупнение) или путем подчинения деятельности нескольких приказов одному руководству. Тенденции к укрупнению структур управленческих органов и централизации их работы, приведут позже к замене приказных учреждений коллегиями. Характерный для государственного аппарата централизованного (и абсолютистского) государства признак - это наличие и активная работа контролирующих органов.

В России XVII в. финансовый контроль был возложен на приказ Счетных дел, который вел учет доходов и расходов по книгам и документации других центральных приказов и областных учреждений, требовал отчетов от местных финансовых органов, посылал запросы во все учреждения и т.д.

Другим специальным учреждением стал приказ Тайных дел, в значительной мере выполнявший роль царской канцелярии. Он же был и органом особого царского надзора за управлением, чиновники приказа наблюдали за послами, воеводами и другими высшими государственными чинами. Деятельность приказа осуществлялась тайно от Боярской думы.

Земские соборы XVII в. составлялись из выборных и невыборных должностных лиц. В число последних входили члены Боярской думы и Освященного собора в полном составе. Выборная часть Собора формировалась из высших столичных служилых и торговых чинов, уездных дворянских корпораций, объединений служилых приборных людей (стрелецких полков, казачьих частей и т.п.). Избирательные округа тяглых людей формировались не по корпоративному, а по территориальному принципу - местные общества, сотни, слободы.

Соборы рассматривались как орудие правительственного управления. Воеводы организовывали явку избирателей на избирательные съезды, выборные рассматривали свою соборную деятельность как повинность.

Наиболее активная деятельность соборов по времени совпала с упадком местного самоуправления, его подчинением воеводам и приказам. Поэтому соборы становились придатком центрального государственного управления, совещательными собраниями. Земский собор как представительный орган утрачивал связи с теми слоями, которые он когда-то представлял: сначала отпали выборные от духовенства и сельского населения и в Соборе остались служилые и посадские тяглые люди (купцы, черные сотни). Уже в 1634 г. на Соборе отсутствуют представители от городового (немосковского) посадского населения. Земский собор опять превращался в собрание столичных служилых и торговых чинов. На Соборе 1650 г. было сужено редставительство от столичных торговых кругов. Некоторые важные решения даже на Соборе принимались не всем его составом, а только представителями отдельных групп (так было принято положение о выслуженных вотчинах, - его приняла Дума, духовенство и служилые люди (представители посадов в обсуждении не участвовали). Соборы не созывались после 1654 г. Их заменили сословные совещания: в 1672 г. при наступлении турецкого султана государь совещался с Думой и высшим духовенством. За период с 1660 по 1682 г. прошло Правящим классом оставалось дворянство. В период формирования абсолютной монархии происходила консолидация этого сословия. Особое положение феодальной аристократии (боярства) уже в конце XVII в. резко ограничивается, а затем и ликвидируется. Важным шагом в этом направлении являлся акт об отмене местничества (1682).

Аристократическое происхождение утрачивает свои позиции при назначении на руководящие государственные посты. Его заменяют выслуга, квалификация и личная преданность государю и системе. Обязанность государевой службы уже с середины XVII в. стала основным критерием при распределении земельного фонда. В 1682 г. ликвидирована система местничества и на первый план выдвинут принцип выслуги. С 1686 г. составлялись новые родословные книги, с новыми фамилиями, поднявшимися из нижних чинов.

В 1680-1700 гг. производилась новая номенклатура чинов: полковники, майоры, поручики, прапорщики, ротмистры. К нижним служилым чинам относились рейтары и драгуны. Оформление новых социальных групп проходило на фоне ломки старых сословно-представителъных учреждений. Ликвидация сословно-представительных органов была обусловлена позицией центральной администрации, реформой финансовой системы и вооруженных сил. Централизация власти, формирование профессиональной бюрократии, с одной стороны, и усиление крепостнической системы (т.е. ликвидация остатков крестьянского самоуправления) - с другой, разрушали систему земского представительства. Дворянство становилось единственным правящим сословием, захватив в центре почти все места в государственном аппарате и армии и став полноправным хозяином над крестьянами на местах. Почти столь же сильные позиции дворянство имело и в городах.

В 1699 г. была создана Ближняя канцелярия (учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве). Формально она являлась канцелярией Боярской Думы, но ее работой руководил приближенный Петру I сановник (Никита Зотов). Заседания все более сокращавшейся Боярской Думы стали происходить в Ближней канцелярии.

На основании всего вышесказанного можно подытожить, что в это время страна переживала качественно новый этап в развитии государственного управления. Система сословного самоуправления приходила в упадок, а центральные органы власти набирали силу. Внутреннюю и внешнюю политику государства начинают осуществлять верхи служилого сословия, стоявшие над местными интересами и сословными группами. Приказно-бюрократическая система управления становилась характерной чертой русской государственности. В то же время протекает сложный процесс внутренней эволюции самой боярской элиты, ее трансформация из старинной вотчинной аристократии в сложную элиту, происходило вытеснение боярства дворянством. Именно в XVII в. Россия вступила в новый период своей истории, характеризуемый началом формирования всероссийского рынка и зарождением элементов буржуазных отношений.

Тенденция перехода от сословно-представительной монархии к монархии абсолютной начинает развиваться в Русском государстве со второй половины XVII века.

3. Создание Советского государства

25 октября 1917 года II Всероссийский съезд Советов принял Декреты о мире и земле, постановления об установлении власти Советов, создании нового правительства - Совета Народных Комиссаров и др. Написанный В.И. Лениным Декрет о мире объявлял продолжение империалистической войны величайшим преступлением против человечества. Советское правительство предложило всем воюющим народам и их правительствам начать немедленно переговоры о справедливом, демократическом мире мире без аннексий и контрибуций.28 октября Декрет о мире был опубликован в "Правде" и "Известиях" в качестве официального документа Советского правительства. Однако, правительства воюющих государств проигнорировали и сам документ и содержавшиеся в нем предложения.

Декрет о земле, основу которого составляли 242 обобщенных эсерами крестьянских наказа, провозглашал отмену частной собственности на землю и передачу всех государственных, помещичьих и церковных земель волостным земельным комитетам и уездным съездам крестьянских депутатов для уравнительного раздела по трудовой или потребительской норме с периодическими переделами. По Декрету о земле крестьяне получили бесплатно свыше 150 млн. десятин земли. Таким образом был разрешен земельный вопрос, бывший основным вопросом трех российских революций и многочисленных крестьянских восстаний. Приняв первые декреты Советской власти, съезд сформировал и первое рабоче-крестьянское правительство - Совет Народных Комиссаров (СНК). В него вошли: В.И. Ленин (председатель), народные комиссары: по внутренним делам - А.И. Рыков, земледелия - В.П. Милютин, труда - А.Г. Шляпников, по военным и морским делам комитет в составе: В.А. Антонов (Овсеенко), Н.В. Крыленко, П.Е. Дыбенко, по делам торговли и промышленности В.П. Ногин, народного просвещения - А.В. Луначарский, финансов - И.И. Скворцов (Степанов), иностранных дел - Л.Д. Бронштейн (Троцкий), юстиции - Г.Т. Ломов (Оппоков), продовольствия И.А. Теодорович, почт и телеграфа - Н.П. Авилов (Глебов), по делам национальностей - И.В. Джугашвили (Сталин). Поскольку левые эсеры отказались от предложения войти в правительство, оно вначале было чисто большевистским. В ноябре состав СНК был расширен, а в декабре в него вошли в качестве народных комиссаров представители партии левых эсеров. Высший орган Советской власти - Всероссийский Центральный Исполнительный комитет (ВЦИК) - был сформирован на съезде как многопартийный. В его состав вошли 62 большевика, 29 левых эсеров, 6 меньшевиков-интернационалистов, 3 украинских социалиста и 1 максималист. Председателем ВЦИК был избран Л.Б. Каменев, которого вскоре заменил Я.М. Свердлов.

В первые послеоктябрьские месяцы были упразднены Государственный Совет, канцелярия Государственной Думы и Временного правительства, Сенат и другие правительственные учреждения. Одновременно с этим создавались новые органы власти.14 ноября 1917 г. Советское правительство утвердило "Положение о рабочем контроле", которое устанавливало рабочий контроль во всех промышленных, торговых, банковских, сельскохозяйственных и других предприятиях над производством, торгов лей и финансами. В.И. Ленин прямо связывал введение рабочего контроля с началом социалистических преобразований. Рабочий контроль могли осуществлять различные организации рабочих: контрольно-хозяйственные комиссии, фабзавкомы (фабрично-заводские комитеты), специальные органы контроля, состоящие из выбранных представителей рабочих и технического персонала данного предприятия и т.д. Представители буржуазии в контрольные органы не допускались. Органы рабочего контроля повсеместно устанавливали контроль над производством и распределением продуктов, за расходованием денежных средств предприятий, активно вмешивались в вопросы найма и увольнения рабочих, в сферу управления производством.

Введение рабочего контроля над производством, торговлей и финансами явилось одним из первых мероприятий в цепи широких преобразований по строительству социалистического общества. Партия коммунистов, пришедшая к власти, основными принципами провозгласила распределение материальных благ по труду и уравнительное распределение некоторых жизненно необходимых благ. Было провозглашено бесплатное распределение жилья, введено бесплатное образование, здравоохранение. Осуществление этих программных положений предполагалось осуществить при установлении всеобщей обязанности трудиться. Был провозглашен принцип: "Кто не работает, тот не ест!" Основными направлениями экономических и социально-политических преобразований новой власти явились, таким образом, следующие: национализация основных средств производства, банковско-финансовых структур, то есть огосударствление промышленности и финансов, что являлось главным условием для осуществления программных целей.

Для руководства социалистическими преобразованиями в экономике 2 декабря 1917 г. был создан Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), на который возлагалась задача подготовить переход от рабочего контроля к непосредственному управлению хозяйством на основе национализации промышленности, транспорта, банков. ВСНХ возглавил Н. Осинский (В.В. Оболевский). 14 декабря 1917 г. правительство подписало первый декрет о национализации ряда крупных казенных и капиталистических предприятий. За короткий срок с декабря 1917 г. по март 1918 г. в 31 губернии в руки государства перешло более 800 предприятий. Управление национализированными предприятиями было возложено на ВСНХ.

В начале декабря 1917 г. была проведена национализация всех частных банков страны, которая сопровождалась обобществлением акционерных капиталов и крупных вкладов буржуазии. Был создан Государственный банк республики с его конторами на местах.

Одновременно Советское правительство ввело монополию на внешнюю торговлю; иностранные займы, заключенные царским и буржуазным Временным правительством, были аннулированы.3 ноября 1917 г. была опубликована "Декларация прав народов России", в которой СНК провозгласил равенство и суверенность народов России, их право на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельных государств, отмену всех национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений, свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России.

В "Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа", написанной В.И. Лениным и принятой 3 января 1918 г. ВЦИК, были сформулированы конституционные принципы и задачи социалистического государства. В "Декларации" говорилось, что "Россия объявляется республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам". В "Декларации" подтверждались основные декреты Советской власти, формулировались основные принципы внешней политики Советского государства, указывалось, что "Советская Российская республика утверждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских республик".

Ряд преобразований был проведен в социальной сфере: введён 8-часовой рабочий день, приняты меры по охране труда, социальному обеспечению, страхованию и др. Отменялись сословия и чины, женщины уравнивались в правах с мужчинами. Началась перестройка управления культурой, государство приступило к решению задач культурного строительства. Коренным образом изменились отношения между государством и религиозными организациями. Декретом СНК от 23 января 1918 года "Об отделении церкви от государства и школы от церкви" религия была объявлена частным делом граждан. Школа становилась чисто светской.

Процесс государственного строительства разворачивался в сложной социально-политической обстановке. Противники большевистского правительства, прежде всего кадеты, эсеры и меньшевики, ранее стоявшие у власти, с самого начала оказали ему ожесточенное сопротивление, объединившись 26 октября 1917 года вокруг так называемого Комитета спасения родины и революции. Его организаторами были меньшевики и эсеры - члены Петроградской государственной думы. В него входили представители городской думы, президиума Предпарламента, бывшего меньшевистско-эсеровского ВЦИК рабочих и солдатских депутатов и Исполнительного комитета Всероссийского Совета крестьянских депутатов, члены фракций меньшевиков и эсеров, покинувших II съезд Советов, представители профсоюзов железнодорожников и почтово-телеграфного союза Центрофлота. Комитет призвал население и правительственных чиновников воздерживаться от признания Совета Народных Комиссаров и выполнения его приказов, заявив о своем праве вновь сформировать Временное правительство.

25 октября 1917 года командир 3-го конного корпуса генерал Краснов поднял мятеж против Советской власти и двинулся на Петроград.27 октября им была захвачена Гатчина, 28 октября - Царское село. В ночь на 29 октября Комитет спасения, опираясь на юнкеров, начал в Петрограде открытые военные действия против большевиков. Юнкерами был взят телефонный узел, гостиница "Астория" и Госбанк, началась подготовка к штурму Смольного. Большевики, сумев быстро собрать силы, превосходящие противника, легко отбили объекты, захваченные юнкерами. Мятежники были разбиты, наступление Краснова остановлено.

Новую власть встретили массовым саботажем государственные служащие, что также осложняло положение в стране. В министерстве иностранных дел чиновники отказались переводить на иностранные языки Декрет о мире, в министерстве просвещения они вообще не вышли на работу. Банковские служащие и работники казначейства прекратили выдачу зарплаты рабочим и жалованья солдатам.

Представители почтово-телеграфного союза потребовали немедленного отзыва из своих учреждений советских комиссаров, угрожая забастовкой. В создавшихся условиях было принято решение не выплачивать жалованье не явившимся на службу чиновникам.7 декабря 1917 года Совнарком создал Всероссийскую чрезвычайную комиссию (ВЧК) по борьбе с контрреволюцией и саботажем, которую возглавил Ф.Э. Дзержинский.

С трудом подавив саботаж чиновников, большевики вынуждены были перейти к массовому привлечению их к управлению государством.10 июня 1918 года на заседании СНК специально обсуждался вопрос "О работе специалистов". По предложению В.И. Ленина СНК решил опубликовать "специальные основы политики в деле привлечения инженеров, как для работы в комиссиях специалистов, так и на административных постах, условия гласности, критики со стороны рабочих организаций и т.д." С апреля 1918 года была введена повышенная оплата труда специалистов. Осенью 1918 года удельный вес "старослужащих" среди руководящего состава аппарата достигал в Наркомате путей сообщения - 88,1%, в Наркомате финансов - 97,5%, в Наркомате госконтроля - 80%.

Процесс государственного строительства значительно осложнялся и кризисом в самом большевистском руководстве в связи с ультиматумом Викжеля. Угрожая всеобщей забастовкой железнодорожников, Викжель потребовал создания однородного социалистического правительства из представителей всех партий, меньшевиков и эсеров. Решительно выступив против привлечения к власти меньшевиков и эсеров, большевики вступили в блок с левоэсеровской партией.9 декабря 1917 года с ней было заключено официальное соглашение, согласно которому семь представителей левых эсеров вошли в состав СНК, возглавив наркоматы земледелия, юстиции, почт и телеграфа, местного самоуправления, государственного имущества. Вскоре после создания коалиционного правительства большевиков и левых эсеров оппозиция перестала открыто противопоставлять себя большевистскому руководству. Благодаря блоку большевиков с левыми эсерами в январе 1918 года удалось объединить II Всероссийский съезд крестьянских депутатов на общей платформе Советской власти. К лету 1918 года блок с левыми эсерами распался после вооруженного мятежа левых эсеров 6 июля 1918 года. В стране сложилась однопартийная система.

Одним из центральных вопросов, который предстояло решить большевикам, был вопрос об Учредительном собрании. После ликвидации царского самодержавия встала необходимость созыва представительного собрания (учредительного), которое должно было сформировать постоянное правительство и принять конституцию. Выборы в Учредительное собрание проходили по партийным спискам в октябре-ноябре 1917 года на всей территории страны, в том числе от кадетов, меньшевиков и эсеров, тех партий, которые были у власти до ноября и были свергнуты Октябрьской революцией. Первоначально Учредительное собрание должно было открыться в Петрограде 28 ноября 1917 года.26 ноября Совнарком принял решение открыть Учредительное собрание при наличии более чем 400 депутатов. Во второй половине декабря 1917 года кворум был собран.20 декабря Совнарком постановил открыть Учредительное собрание 5 января 1918 года.

В Учредительное собрание было избрано 715 депутатов: большевиков-175, эсеров - 370, левых эсеров - 40, кадетов - 17, меньшевиков - 15, более 80 - прочие. Большевики получили 22,5% голосов, мелкобуржуазные партии 60,5% (из них свыше 55% - социалисты-революционеры), буржуазные 17%. Председателем Учредительного собрания был избран эсер В.М. Чернов. Председатель ВЦИК Я.М. Свердлов, открыв работу собрания, огласил "Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа". Он предложил собранию принять Декларацию, признать над собой Советскую власть и утвердить все ее декреты. Большинство депутатов отвергли эти предложения, выступив против Советской власти. Большевистская фракция покинула собрание. Вслед за ней ушли левые эсеры.6 января 1918 года декретом ВЦИК Учредительное собрание было распущено. Сохранение Учредительного собрания означало бы существование органа буржуазного парламентаризма в условиях, когда по всей территории страны установилась Советская власть, как власть трудящихся. Тем самым контрреволюционные силы получили бы политический орган борьбы с новой властью.

Большевистская партия и левые эсеры одобрили роспуск Учредительного собрания. Реакция на случившееся других партий была крайне негативной, возросло их сопротивление большевикам. Роспуск Учредительного собрания вызвал также отход от революции части демократически настроенной интеллигенции. III Всероссийский съезд Советов (январь 1918 года) одобрил политику Советского правительства и принял "Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа". Программа построения социалистического общества получила одобрение верховного органа Советской власти.

Список использованных источников

1. "История СССР с древнейших времен до конца XVIII в." /под ред. Б.А. Рыбакова - М.: Высшая школа, 1983. - 415 с.

2. Омельченко Н.А., Казбан Е.П. История государственного управления в России. Учебник. Гардарики, - 2007.

3. Дидык М.Е. История государственного управления: Учебник, - сред. проф. обр., - 2007.

4. Игнатов В.Г. история государственного управления в России. Велби, 2005. - 392 с.