Следует отметить одну характерную особенность историко-правовых наук, как и всех общественных наук. В отличие от наук естественных и технических в обществоведении не все проблемы решаются однозначно. Многое здесь зависит от социальной принадлежности, социальной ориентации исследователя. Порой одни и те же факты разными авторами трактуются по-разному. Крупнейший дворянский историк Н. М. Карамзин, научная добросовестность которого не вызывает сомнений, был убежденным сторонником самодержавия и крепостничества, в силу чего строил свои выводы, исходя из этих основополагающих посылок. Славянофилы XIX в. идеализировали допетровскую Русь и своеобразие развития России. Наоборот, западники подчеркивали отсталость России, необходимость развития ее в духе европейских цивилизаций. Все они были убеждены в своей правоте, в правомерности делаемых ими выводов.

В XX в. мы сталкиваемся и с другим явлением в историографии. Возникновение Советского государства, противопоставившего себя всему буржуазному миру, породило ответную реакцию, в том числе и идеологическую. Западные историки написали немало трудов о нашей стране, причем зачастую с позиций огульной враждебности. При этом искажению подвергались не только события нашего времени, но порой и весьма отдаленного, вплоть до истории Древнерусского государства. Не следует, конечно, думать, что все зарубежные авторы настроены сугубо враждебно к нашему государству. Среди них есть немало добросовестных, объективных исследователей, труды которых способствуют выявлению исторической истины.

Вместе с тем, в современной отечественной историографии и особенно публицистике появилась в последнее время тенденция к тому, чтобы взять на вооружение не только правдивые, но и отнюдь не прогрессивные концепции. Под видом восстановления исторической истины порой проповедуют взгляды, далекие от нее.

Наряду с антагонистическими противоречиями в науке неизбежны чисто научные споры ученых, стоящих даже на одних классовых, идеологических позициях. Без споров не может быть развития науки.

Историко-правовые науки изучают на первом курсе юридических вузов параллельно с другими историческими и юридическими науками. Это требует изложения материала с учетом преподаваемого по другим дисциплинам. История отечественного государственного управления стыкуется с историей государства и права зарубежных стран. Некоторые институты, родившиеся за пределами нашей страны и перенесенные затем в правовые системы наших народов, специально изучаются в курсе зарубежной истории и поэтому не дублируются в курсе отечественной истории. Так, например, мусульманское право, возникшее на Ближнем Востоке и принятое некоторыми народами нашей страны, мы рассматриваем лишь в той мере, в какой оно было модифицировано национальными правовыми системами, оставляя проблему его зарождения, сущности и основных принципов за курсом истории государства и права зарубежных стран.

Как учебная дисциплина, история государственного управления распадается на две части. Первая из них посвящена дооктябрьскому периоду, вторая -- послеоктябрьскому.

2. ПЕРИОДИЗАЦИЯ ИСТОРИИ ГОССЛУЖБЫ В РОССИИ

Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, а ее традиции уходят корнями в глубины времени более чем на тысячу лет. Наша страна переходила от этапа к этапу постепенно, от дружинной «администрации» к дворянской, далее к государевой службе, главным достижением которой, в свое время была «Табель о рангах».

Часто дата ее принятия (24 января 1722 г.) отождествляется с началом государственной службы в России. «Табель» установила три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой.

Далее история государственной службы проходила непосредственно соответствуя истории монархической России. Точку в этой истории поставила революция 1917г.

Формирование после прихода большевиков к власти в октябре 1917г. новой государственности, получившей название советской и просуществовавшей более семидесяти лет, привело к коренным изменениям в принципах управления страной и организации государственной службы. Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков. Кадровый корпус госслужащих первоначально формировался прежде всего из членов РКП (б).

Номенклатурный принцип начал складываться сразу после прихода к власти большевиков, но в полном своем виде оформился только к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х - полстолетия (номенклатура была упразднена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990г.). Руководящие посты могли быть заняты только членами КПСС, рекомендованными на эти должности соответствующими партийными комитетами. Характерные черты номенклатурной бюрократии: секретность, закрытость, строгий отбор по принципу преданности компартии, военизированный характер.

Распад СССР и появление на его месте нескольких государств, самостоятельных субъектов международного права, падение союзного центра остро поставили перед Российской Федерацией проблему обеспечения самостоятельного государственного существования, задачи становления новой российской государственности.

При этом приходилось одновременно строить новое государство, выводить из паралича механизмы управления в условиях крушения административно-командной системы и искать пути выхода из всеобъемлющего кризиса в экономике.

Командно-административная система привела к росту бюрократизма, волокиты, ведомственной неразберихи, коррупции, безответственности. Необходимо было искать новые пути решения назревавших проблем в сфере управления.

Демократические преобразования требовали изменения властных структур. Новые «правила игры» требовали новых «игроков». Но на самом деле, если касаться вопроса преемственности номенклатуры нынешней - «демократической» и прежней «коммунистической», то мы увидим интересную картину. По данным социолога О. Крыштановской, в 1995г. в правительственных структурах 75% были выходцами из старой советской номенклатуры. Эти цифры ставят под сомнение официальный тезис о демократической революции в руководящих органах.

До 1993 г. все служащие государственных организаций в законодательстве, на практике и в науке признавались государственными служащими. Иными словами, имело место широкое понимание государственной службы.

Правовые акты последних лет исходят из узкого понимания. Поэтому теперь необходимо различать должность в государственной организации и ее разновидность -- государственную должность, т. е. должность в органе государственной власти.

В ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. сказано: «Государственная должность -- должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее -- государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей». Государственные должности, согласно закону, подразделяются на: 1) должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие) -- государственные должности категории «А». Их можно назвать политико-судебнъипи;

2) должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», -- государственные должности категории «Б». Их можно назвать патронатнъши;

3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, -- государственные должности категории «В». Их можно назвать административными.

Перечень государственных должностей категорий «А», «Б» и «В» дается в Реестре государственных должностей Российской Федерации. В целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться иные должности, не относящиеся к государственным.

Закон закрепил еще один формальный признак государственной должности: она должна быть включена в Реестр государственных должностей Российской Федерации. Реестр состоит из перечня политических должностей (категории «А») и Реестра государственных должностей государственной службы.

В Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации включаются должности патронатные и административные (категории «Б» и «В»), классифицированные по группам. К указанному Реестру прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы.

Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих утвержден Указом Президента РФ от II января 1995 г^

Кроме того, государственные должности государственной службы подразделяются по специализациям, предусматривающим наличие у государственного служащего для исполнения обязанносгей по должности одной специализации соответствующего профессионального образования. Специализация государственных должностей государственной службы устанавливается в зависимости от функциональных особенностей должностей и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Таким образом, государственная должность характеризуется следующими признаками:

1) она является частью организационной структуры органа государственной власти;

2) ее содержание -- установленный правовыми актами устойчивый комплекс обязанностей и прав, связанный с осуществлением государственных функций и рассчитанный на одного человека;

3) она должна быть внесена в Реестр государственных должностей.

В ст. 3 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» дается следующее определение: «Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».

Исходя из данного определения, можно выделить ряд ключевых особенностей. Государственным служащим может быть только гражданин Российской Федерации. Исключения из этого правила устанавливаются специальными нормами.

Государственный служащий занимает государственную должность и в установленном порядке исполняет соответствующие обязанности, реализует должностные полномочия, выполняет государственные функции.

За свою службу служащий регулярно получает денежное вознаграждение не менее заранее определенного размера.

Оплата труда государственных служащих производится за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, т. е. во всех случаях за счет средств, собранных с налогоплательщиков. Соответственно федеральным или иным государственным бюджетом устанавливаются размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, включая расходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг.

Под государственной службой в законе понимается профессиональная деятельность лиц, замещающих государственные должности категорий «Б» и «В», по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Будучи разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками (информационное содержание, деятельность за вознаграждение, в «чужих» интересах и т. д.), государственная служба имеет ряд специфических признаков, определяющих ее качественное своеобразие.

Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные и административные государственные должности. Новый закон четко определяет субъектов государственной службы и при этом значительно сужает их круг.

Деятельность служащих государственных предприятий, учреждений (даже таких, как начальник железной дороги, ректор вуза, главный врач больницы, руководитель отделения пенсионного фонда, не говоря уже о библиотекарях, деканах, врачах и т. п.) теперь официально не считается государственной службой. Следуя закону, эту деятельность следует называть службой в государственных организациях, а ее субъектов -- служащими государственных организаций. Более того, закон не считает государственной службой и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих государственные должности категории «А».

Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, выполнение государственных функций. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.

В-третьих, государственная служба содержится за счет бюджетного финансирования.

Как и всякая служба, государственная служба является особым видом трудовой деятельности. Но в отличие от других видов труда -- это работа, осуществляемая за вознаграждение на профессиональной основе работниками государственных органов в целях осуществления задач и функций государства.

«В любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства. На службе у государства находятся также солдаты, офицеры и генералы армии и других вооруженных формирований».

Полномочия государственных органов исполняют, задачи, стоящие перед государством, решают государственные служащие. В своей работе они используют определенные технические средства, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата зависят от организации труда, умения, добросовестности, активности служащих. Поэтому понятно, какое огромное значение для страны имеет государственная служба, правильное определение целей и направлений труда государственных служащих, подбор кадров, распределение полномочий, стимулирование добросовестной работы и т. д. Некоторые ученые за рубежом утверждают, что хорошая администрация для общества важнее, чем хорошая конституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд служащих, испытывает серьезные трудности.

К сожалению, засилье чиновников, их низкий профессиональный уровень в решении самых разнообразных дел общества, эгоизм и корыстолюбие стали сегодня бичом России. И хотя государственный аппарат в федеральных органах исполнительной власти за последнее время обновился более чем наполовину, а в регионах примерно на треть, Президент РФ Б. Н. Ельцин отметил: «В поры управления глубоко проникла несогласованность действий различных подразделений аппарата, продолжается принятие решений без учета их последствий. В новой России мы во многом продолжаем руководить и управлять по-старому». Кризис нынешней системы государственной службы напрямую отражается на всех сферах жизнедеятельности -- экономике, финансовой и банковской деятельности, решении социальных вопросов, науке и культуре, обороне и безопасности, межнациональной политике. Россия сегодня подошла к тому рубежу, когда от качества государственной службы, чиновничества зависит не только судьба отдельных россиян, но и будущее государства.

Государственная служба -- это важнейший инструмент государства. Она должна быть в высшей степени организационно отлажена, законодательно обеспечена, укомплектована специалистами высшей квалификации, способными глубоко анализировать происходящие в стране процессы, видеть далеко вперед, обеспечивать организацию и проведение в жизнь принятых решений.

«Любое демократическое общество не только поддерживает на должном уровне институт государственной службы, но и постоянно совершенствует его, понимая, что именно от него в решающей степени зависит эффективность функционирования всех сфер общества».

5 июля 1995 г. Госдума приняла Федеральный закон « Об основах государственной службы РФ» В дальнейшем - Закон о госслужбе РФ.. Согласно Закону все служащие разделены на три категории: А., Б, и В.

Высшие чины категории А (президент, премьер, депутаты, министры) к государственным служащим не относятся (часть вторая, П.1, ст. 2), ибо осуществляют политические функции. Их обслуживают чиновники из категории Б (помощники, советники, консультанты, полномочные представители и др.), период пребывания которых в должностях ограничен сроком, на который избираются или назначаются лица из категории А. За теми, кто входит в категорию В, закрепляются как бы обслуживающие функции на постоянной основе. Таким образом, возрождается «сословная иерархия».

Итак : категории Б и В образуют государственные должности государственной службы, с понятием которой и связывается служебная деятельность лиц, замещающих такие должности. А государственные должности категории А, как уже говорилось, не признаются государственными должностями государственной службы, следовательно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению полномочий соответствующих органов, не охватывается понятием государственной службы.

Правовой институт государственной службы является многотраслевым. Он включает в себя нормы государственного (конституционного) права, но в основном состоит из норм административного права. Рассматриваемый институт связан с рядом финансово-правовых правил, с главой УК «Должностные преступления», а особенно тесно -- с трудовым правом.

Вопросы компетенции, деятельности государственных служащих регулируются всеми отраслями права. А институт государственной службы устанавливает только правовые основы ее организации и особенности правового положения государственных служащих.

При советской власти так и не был принят закон о государственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных силах и органах внутренних дел. Соответственно в трудах наших ученых-юристов о правовом регулировании госслужбы говорилось очень мало. Назывались Временные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г.; указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях; Единая номенклатура должностей служащих, утвержденная Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.; Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.; Перечни № 1 и № 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров (лица, должности которых попали в эти перечни, -- а таких лиц было более 20 млн., -- не имели права обжаловать в суд свое увольнение).

После провозглашения в 1990 г. государственного суверенитета РСФСР, распада в 1991 г. СССР в России была создана новая, значительно более широкая нормативная база государственной службы. Этот правовой массив в настоящее время состоит из Конституции РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных федеральных актов, а также актов субъектов Федерации. Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х годов тем, что он:

1) состоит из актов РФ и ее субъектов;

2) более полно регулирует организацию государственной службы, правовое положение служащих;

3) воплотил многие идеи правового государства (разделения государственной власти, плюрализма в экономике и политике);

4) по-новому решает вопросы о понятии государственной службы, круге государственных служащих и их защите, о классификационных разрядах государственных служащих и об ограничениях их прав, об их отношении к политическим партиям;

5) усовершенствовал систему руководства государственной службой.

Необходимо подчеркнуть, что в правовом регулировании государственной службы значительно повышена роль закона.

Важнейшее место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы. Можно сказать, что в настоящее время существуют демократические конституционные основы российской государственной службы.

Следующим по значению актом, создавшим правовой фундамент государственной службы, является федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Он закрепил общие положения, регулирующие оба существующих в России уровня государственной службы: федеральной и субъектов Федерации. Это первый комплексный акт такого содержания, принятый и действующий на территории России.

Конституция и Основы содержат положения, относящиеся и к федеральной государственной службе, и к государственной службе субъектов Федерации. Вторая группа актов регламентирует только тот или другой уровень государственной службы. Это: Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.; Закон республики Татарстан «О государственной службе»; Закон «О государственной службе Свердловской области» и аналогичные акты законодательных органов других субъектов Федерации.

Третья группа источников -- федеральные акты, регулирующие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе Законы РФ:

-- «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г.); -- «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г.; -- «О воинской обязанности и военной службе» от II февраля 1993 г.;

-- Таможенный кодекс РФ.

Такую же юридическую силу имеют утвержденные Верховным Советом РФ в 1993 г. «Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» и «Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации».

Многие вопросы правового статуса работников налоговых инспекций регулируются Указом президента РФ от 31 декабря 1991 г. «О государственной налоговой службе». Еще одним примером подзаконных актов является постановление Правительства РФ от 16 января 1995 г. «О военизированных горноспасательных частях по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности и Дисциплинарном уставе военизированных горноспасательных частей по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности».

В четвертую группу источников института государственной службы входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определенных ее видов. Из этой самой большой группы источников наибольший интерес представляют следующие:

-- Указы Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», от 3 июня 1993 г. «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации», от 9 марта 1992 г. «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего».

-- утвержденное в 1993 г. Правительством РФ «Положение о проведении конкурса при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти».

В ст. 4 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» содержится следующее правило: «На государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом». Иными словами, нормы трудового права в отношениях органов государственной власти со своими служащими могут использоваться лишь тогда, когда соответствующие вопросы не регулируются административно-правовым институтом государственной службы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государство обязано заботиться о своих служащих, и забота эта должна быть подлинной, многогранной. Тогда его слуги будут преданы делу, будут больше проявлять служебного рвения. В новые нормативные акты, изданные в 90-х годах по вопросам службы, включены специальные статьи и даже целые главы о защите служащих. Например, приложение № 2 к Указу президента «О государственной налоговой службе Российской Федерации», которое называется «Гарантии правовой и социальной защищенности работников Государственной налоговой службы» глава 62 Таможенного кодекса РФ «Оплата труда, материально-бытовое обеспечение и социальная защита должностных лиц таможенных органов Российской Федерации». Социальная и правовая защита служащих предполагает: а) повышение престижа их труда. Госаппарат необходим, и его служащие должны не стыдиться, а гордиться своей принадлежностью к категории государственных «слуг»;

б) достаточно высокую, регулярно выплачиваемую заработную плату, размеры которой должны повышаться вместе с ростом квалификации служащих, увеличением стажа их работы, снижением реальной стоимости рубля;

в) создание нормальных условий труда служащих: обеспечение помещениями, транспортом, телефоном и т. д.;

г) государственное страхование, гарантированное высокое пенсионное обеспечение. В качестве примера можно привести ст. 29 Закона РСФСР «О милиции», в которой регулируется государственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья сотрудника милиции;

д) обеспечение служебной перспективы. Общество заинтересовано в том, чтобы служащие работали лучше. Значит, необходимо стимулировать проявление ими инициативы, добросовестное выполнение своих обязанностей. Пути реализации служебной перспективы: -- стабильность служебных отношений;

-- повышение уровня квалификации, что влечет за собой увеличение заработной платы, повышение в звании, категории, предоставление льгот за многолетнюю службу и т. д.;

-- продвижение по службе (перевод на более высокую должность в этой же организации или в другой).

В условиях правильной организации работы управленческого аппарата карьера (продвижение по службе) работника прежде всего зависит от его добросовестности, квалификации, идейной зрелости и личных качеств. В таких условиях стремление делать карьеру так же нормально, как стремление стать мастером спорта, доктором наук, заслуженным учителем и т. д. Карьеризм расцветает там, где не объективные обстоятельства (соответствие работника более высокой должности), а субъективное мнение вышестоящих должностных лиц является решающим.

К сожалению, идея служебной перспективы не везде осуществляется последовательно. Заслуживают поддержки мероприятия по введению рангов, званий, категорий, разрядов для всех служащих государственных и муниципальных организаций и установлению окладов в зависимости от них. Необходимо совершенствовать системы оплаты труда специалистов с тем, чтобы повышение их заработка зависело не только от движения вверх по служебной лестнице, но и от роста их знаний, стажа и отдачи (профессионального роста).

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Федеральный закон об организации государственной службы в РФ от 5 июля 1995 г. - М.: Юридическая литература, 1995.

2. Абрамов Ю.К. Эволюция концепции госслужбы в РФ // Госслужба - №1 - 1999.

3. Алехин А.П., Козлов Ю.М., Административное право. Учебник. - М.: Просвещение, 1999.

4. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. - М.: Юрист, 1996.

5. Оболонский А.В. Государственная служба. - М.: Юрист, 1999.

6. Пикулькин А.В. Система государственного управления. - М.: Наука, 1997.

7. Силин А.И. Госслужба в РФ и на Западе. // Человек и труд - №12 - 1998.

8. Чубинский В.В. Государственное управление и государственная служба: Курс лекций. - СПб: Юпитер, 1998.