Реформы 1863-1874 годов

РЕФОРМЫ 1863 - 1874 ГОДОВ

Введение

Отмена крепостного права в России вызвала необходимость проведения и других реформ - в области местного управления, суда, образования, цензуры, финансов, в военном деле, а также церковного управления. Подготовка этих реформ началась на рубеже 50-60-х годов XIX в., в обстановке общественно-политического подъема в стране, но проведение их растянулось на полтора десятилетия и проходило уже в то время, когда социальная напряженность была снята, самодержавие вышло из политического кризиса и даже наметился (с 1866 г.) поворот к реакции. Отсюда непоследовательность, незавершенность и узость большинства реформ 1863-1874 гг. Далеко не всё, что намечалось ранее, получило впоследствии свое воплощение в законах, да и действие принятых законов ограничивалось последующими правительственными актами.

1. Реформы в области местного управления

Вопрос о местном управлении возник в конце 50-х годов в связи с подготовкой крестьянской реформы. 27 марта 1859 г. при Министерстве внутренних дел была создана под председательством Н.А. Милютина комиссия для разработки закона "О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде". В нее вошли образованные и либерально настроенные чиновники министерств внутренних дел, юстиции и государственных имуществ. Комиссии было предписано, чтобы проектируемые органы местного управления не выходили за рамки хозяйственных вопросов местного значения. В апреле 1860 г. Милютин представил Александру II подготовленный комиссией проект "Временных правил" о местном управлении, которое строилось по принципу выборности и бессословности. Но в апреле 1861 г. под давлением реакционных придворных кругов Милютина и министра внутренних дел С.С. Ланского, обвиненных в "либерализме", уволили в отставку. Новый министр внутренних дел П.А. Валуев, назначенный и председателем комиссии по подготовке реформы местного управления, был известен своими консервативными взглядами и стоял на позиции защиты корпоративных прав дворянства. Однако он не решился пойти на ликвидацию основных принципов земской реформы, положенных в ее основу комиссией Милютина, - выборности и бессословности, а лишь изменил систему выборов в земские учреждения, которая давала преимущество дворянам-землевладельцам и крупной буржуазии и существенно ограничивала представительство основной массы населения - крестьянства, совсем устраняла от участия в выборах рабочих и ремесленников.

Подъем общественно-демократического движения в стране заставил самодержавие пойти даже дальше тех задач, какие оно ставило ранее перед комиссией Милютина. Валуеву было поручено в связи с реформой земских учреждений подготовить также проект "нового учреждения Государственного совета". По этому проекту предполагалось при Государственном совете учредить "съезд земских гласных" из представите лей губернских земств и городов для предварительного обсуждения не которых законов перед внесением их на обсуждение в Государственный совет. Главные начала этой реформы Валуев представил императору в феврале 1862 г. Император в принципе одобрил их и передал на обсуждение в Совет министров. В начале июня 1862 г. проект был опубликован и передан на дальнейшее обсуждение в дворянские собрания. Но к этому времени обстановка в стране существенно изменилась. Угроза серьезных социальных потрясений миновала, и самодержавие отказалось от своего намерения допустить "представителей населения к участию в законодательстве", решив ограничиться лишь учреждением органов местного управления на уровне губернии и уезда. Наряду с этим было решено также отказаться и от проектируемой низшей земской единицы - волостного земства.

К марту 1863 г. проект "Положения о губернских и уездных земских учреждениях" был подготовлен. После обсуждения его в Государственном совете он был утвержден 1 января 1864 г. Александром II и получил силу закона. По этому закону создаваемые земские учреждения состояли из распорядительных (уездных и губернских земских собраний) и исполнительных (уездных и губернских земских управ). И те и другие избирались на трехлетний срок. Члены земских собраний по лучили название "гласных" (имевших право голоса). Количество уездных гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а губернских от 15 до 100. Уездные и губернские управы состояли из 4-6 членов.

Выборы в уездные земские собрания проводились на трех избирательных съездах (по куриям). Все избиратели делились на три курии: 1) уездных землевладельцев, 2) городских избирателей и 3) выборных от сельских обществ. В первую курию входили все землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли, а также лица, обладавшие другой недвижимой собственностью стоимостью не менее чем на 15 тыс. руб. или же получавшие годовой доход свыше 6 тыс. руб. Владевшие не менее 10 десятин земли объединялись в группы с совокупным владением не менее 200 десятин, и от каждой такой группы избирался представитель в избирательный съезд по первой курии. При формально бессословном характере указанного имущественного ценза первую курию представляли преимущественно землевладельцы-дворяне и торгово-промышленная буржуазия. Вторую курию составляли купцы всех трех гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в городах с годовым доходом свыше 6 тыс. руб., а также владельцы городской недвижимости (в основном домовладельцы) стоимостью не менее чем 500 руб. в небольших и 2 тыс. руб. в крупных городах. Вторая курия была представлена, главным образом, городской буржуазией. По этой курии могли баллотироваться дворяне и духовенство, если они имели в городах недвижимость по установленной оценке.

Если по первым двум куриям выборы были прямыми, то по третьей, не предусматривавшей имущественного ценза, многостепенными: сначала сельский сход выбирал представителей на волостной сход, на котором избирались выборщики, а затем уже уездный съезд выборщиков избирал гласных в уездное земское собрание. Многостепенность выборов по третьей курии преследовала цель провести в земства наиболее состоятельных и "благонадежных" гласных из крестьян и ограничить самостоятельность сельских и волостных сходов при выборе представителей в земства из своей среды. Кроме того по третьей курии предоставлялось право баллотироваться также местным дворянам и духовенству, если они проживали в сельской местности и не обладали имущественным цензом, позволявшим им баллотироваться по первой курии. Важно отметить, что по первой курии избиралось такое же количество гласных в земства, как и по остальным двум, что, несмотря на декларируемую всесословность земств, на деле обеспечивало в них преобладание поместного дворянства. Об этом свидетельствуют данные по социальному составу земских учреждений за первое трехлетие их существования (1865-1867): в уездных земских собраниях дворяне составляли тогда 42%, крестьяне - 38%, купцы - 10%, духовенство - 6,5%, прочие - 3%; в уездных земских управах дворян было 55,5%, крестьян - 31%, купцов, духовных лиц и прочих - 13,6%. Еще большим было преобладание дворян в губернских земских учреждениях: в губернских земских собраниях дворяне составляли 74%, крестьяне - 10%, прочие - 15%, а в губернских земских управах дворяне составляли уже 89,5%, крестьяне - 1,5%, прочие - 9%.

Согласно "Положению" о земстве председателями уездного и губернского земских собраний становились уездный и губернский пред водители дворянства. Председатели управ избирались на земских собраниях, при этом председателя уездной управы утверждал в должности губернатор, а губернской - министр внутренних дел.

Ежегодно в течение нескольких дней декабря проводились сессии земских собраний. В случае необходимости гласные созывались и на внеочередные сессии. Заседания были открытыми, и на них мог присутствовать всякий желающий. Гласные земских собраний никакого вознаграждения не получали. Члены управ работали постоянно и получали годовое жалованье: 600 руб. председатель управы и по 500 руб. ее члены. Реально всеми делами в земстве заправляли земские управы через посредство разных комитетов и комиссий.

На жалованье у земств по найму содержались земские врачи, учите ля, страховые агенты, техники, статистики и прочие земские служащие, имевшие профессиональную подготовку. Они составляли так называемый "третий элемент" в земстве (первым считались гласные земских собраний, вторым - члены земских управ). К началу XX в. общая численность служащих по найму в земстве составляла около 85 тыс. чело век. На содержание земских учреждений и наемных служащих, а также на ведение хозяйственно-административных дел были установлены земские сборы с населения. Земство получало право облагать сбором в размере 1% с доходности земли, торгово-промышленных заведений, с земледелия и промыслов крестьян. Основной доход (до 80%) земства получали от поземельного сбора, при этом одна десятина крестьянской надельной земли облагалась в два раза больше, чем одна десятина помещичьей. Таким образом, на практике основная тяжесть земских сборов ложилась на крестьянство. Для учета экономического положения населения с конца 60-х годов стали периодически проводиться земские подворные переписи.

Земства вводились только в великорусских губерниях, в которых преобладало русское дворянство. Из 78 губерний России "Положение" о земских учреждениях 1 января 1864 г. распространялось на 34 губернии (менее их половины). Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, в которых не было или почти не было дворянского землевладения, и на национальные окраины России: остзейские губернии (здесь было свое местное управление, подчиненное немецким баронам), Литву, Польшу, Белоруссию, Правобережную Украину (в этих регионах среди землевладельцев преобладало польское дворянство), на Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 34 губерниях, на которые распространялся закон о земствах, земские учреждения вводились не сразу. К началу 1866 г. они были введены в 19 губерниях, к 1867 г. - еще в 9, а в 1868-1879 гг. - в остальных 6 губерниях. Таким образом, введение земств растянулось на 15 лет.

Всего предполагалось избрать в 34 губерниях 13 тыс. гласных. Реально было избрано 11,5 тыс., половину их составили гласные первой курии, чем было обеспечивалось преобладание в земствах дворянства.

Земства были лишены каких-либо политических функций. Сфера деятельности земств ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами местного значения. В ведении земств находились: устройство и содержание местных путей сообщения, земской почты, земских школ, больниц, богаделен и приютов, попечение о местной торговле и промышленности, ветеринарная служба, взаимное страхование, местное продовольственное дело, даже постройка церквей и содержание местных тюрем и домов для умалишенных. Впрочем, исполнение земствами местных хозяйственно-административных функций рассматривалось самим правительством даже не как право земств, а их обязанность: ранее этим занималась уездная и губернская администрация, а теперь заботы о местных делах и расходы на них перекладывались на земства. Члены и служащие земств привлекались к судебной ответственности, если они выходили за рамки своей компетенции.

Земства находились под контролем центральной и местной власти - министра внутренних дел и губернатора, которые имели право приостанавливать любое постановление земского собрания, признав его "противным законам или общим государственным пользам". Многие из постановлений земских собраний не могли вступить в силу без утверждения губернатора или министра внутренних дел. Для выполнения своих постановлений (например, для взыскания недоимок по земским сборам, исполнения натуральных земских повинностей и т.п.) земства были вынуждены порой обращаться к земской полиции, не зависевшей от земств.

Но и в предписанных законом пределах компетенция и деятельность земств всё более ограничивалась последующими законодательными акта ми и правительственными распоряжениями. Уже в 1866 г. последовала серия циркуляров Министерства внутренних дел и "разъяснений" Сена та, которые предоставляли губернаторам право отказывать в утверждении всякого избранного земством должностного лица, если губернатор признал его "неблагонадежным". Земских служащих ставили в полную зависимость от местной администрации, ограничивали возможности земств облагать сборами торговые и промышленные заведения, что существенно подрывало финансовое положение земств. В 1867 г. последовали запреты земствам взаимодействовать друг с другом, взаимно информировать о принятых решениях, а также публиковать без разрешения губернатора отчеты о своих собраниях. Председателей земских собраний обязывали закрывать их заседания, если в них поднимались вопросы, "не согласные с законом". Правительственные указы и циркуляры Министерства внутренних дел за 1868-1874 гг. ставили земства в еще большую зависимость от власти губернатора, стесняли свободу прений в земских собраниях, ограничивали гласность и публичность их заседаний.

Однако несмотря на эти ограничения и стеснения, земства сыграли огромную роль в решении местных хозяйственных и культурных задач: в организации мелкого кредита путем образования крестьянских ссудосберегательных товариществ, в устройстве почт, в дорожном строительстве, в развитии страхования, в медицинской и ветеринарной помощи на селе, в деле народного просвещения. К 1880 г. на селе было открыто 12 тыс. земских школ, а за полвека своей деятельности земства открыли 28 тыс. школ. За это время в земских школах получили образование до двух миллионов крестьянских детей. Земства подготовили за свой счет 45 тыс. учителей и значительно подняли материальный и общественный статус народного учителя. Земские школы считались лучшими. По образцу их стали действовать и школы Министерства народного просвещения. Медицинские учреждения на селе, хотя еще и малочисленные и несовершенные, целиком были созданы земствами. На средства земств были созданы фельдшерские курсы специально для села. Земские врачи стали проводить на селе прививки от оспы. Они предотвратили распространение ряда эпидемических заболеваний. Благодаря усилиям земских врачей показатель смертности среди крестьян сократился с 3,7% до 2,8%.

Велика была роль земств в статистическом изучении народного хозяйства, в первую очередь крестьянского. Земские статистики применяли новейшие достижения статистической науки, а их обследования имели большое не только прикладное, но и научное значение. Российская земская статистика считалась лучшей в мире по богатству, точности и ценности собранных ею сведений. И поныне изучение экономики пореформенной России невозможно без привлечения ее материалов.

Таким образом, земства, хотя и ограниченные в правах, показали свою жизнеспособность, приспособленность к местным условиям и требованиям жизни. Вопреки законодательным запретам земства превратились в очаги общественной деятельности либерального дворянства. Возникновение в 70 - 80-х годах XIX в. земского либерально-оппозиционного движения, с которым вынуждено было считаться правительство, стало важным фактором общественно-политической жизни страны.

На тех же началах, как и земская, проводилась городская реформа. Существовавшие с 1785 г. сословные органы городского самоуправления заменялись всесословными, избираемыми на основе имущественного ценза.

20 июля 1862 г. последовало повеление Александра II приступить к разработке нового "Городового положения". В 509 городах были учреждены местные комиссии, которые занялись сбором сведений о состоянии городов и обсуждением вопросов об управлении городским хозяйством. Министерство внутренних дел на основании сводки материалов этих комиссий составило в 1864 г. проект "Городового положения". Он сначала поступил в Кодификационную комиссию, в которой находился до марта 1866 г., а затем был внесен для обсуждения в Государственный совет, где пролежал без движения еще два года. Подготовка городской реформы проходила уже в условиях заметного поворота к реакции. Поэтому правительство затягивало проведение реформы, и ее проект не однократно подвергался изменениям в сторону ограничения прав городского самоуправления. Лишь 16 июня 1870 г. проект "Городового положения" был утвержден Александром II и стал законом. По этому закону в 509 городах России вводились новые, бессословные органы городского самоуправления - городские думы, избираемые на 4 года. Городские думы в свою очередь избирали на тот же срок постоянно действующие исполнительные органы - городские управы в составе городского головы, его "товарища" (заместителя) и нескольких членов. Городской голова являлся председателем как городской думы, так и городской управы.

Избирательным правом в органы городского самоуправления пользовались мужчины с 25-летнего возраста, обладавшие имущественным цензом плательщики городских налогов: владельцы торгово-промышленных заведений, банков и городских недвижимостей. При этом была принята прусская система распределения городских избирателей на три "класса" (курии) в зависимости от размеров уплачиваемых в городскую казну сборов. В первом "классе" находились наиболее крупные плательщики, на долю которых приходилась треть общей суммы этих налогов, во втором - средние плательщики, уплачивавшие также треть городских налогов, в третьем - мелкие плательщики, уплачивавшие остальную треть налогов.

Наряду с частными лицами избирательное право получали и ведомства - разные учреждения и общества, городские церкви и монастыри, платившие сборы в городской бюджет. Каждое из них выбирало по одному гласному в городскую думу. Рабочие, служащие, интеллигенция, являвшиеся основным по численности населением, но не имевшие собственности и поэтому освобожденные от уплаты налогов, устранялись от участия в самоуправлении. Характерно, что чем крупнее был город, тем меньшим становился удельный вес жителей, допускаемых к участию в выборах в городские думы. В городах, насчитывавших менее 5 тыс. жителей, избирательным правом пользовались 10,4% их числа, в тех, в которых числилось от 20 тыс. до 50 тыс. человек, - 4%; в Москве избирательным правом пользовались 3,4% жителей, а в Петербурге - лишь 1,9%. Поскольку каждый разряд избирателей выбирал одинаковое число гласных в думу, то оказывалось, например, что в Москве норма представительства от первой курии была в 8 раз выше, чем во второй, и в 40 раз выше, чем в третьей, а в Петербурге - соответственно в 4 и 20 раз. Так обеспечивалось преобладание в городской думе крупной буржуазии и дворян-домовладельцев. Городская дума Петербурга насчитывала 250 гласных, Москвы - 180, в провинциальных городах - от 30 до 72. Городской голова, избираемый думой, утверждался в своей должности в крупных городах министром внутренних дел, а в мелких - губернатором. Городская дума подчинялась Сенату, однако губернатор следил за "законностью" ее постановлений. Компетенция городского самоуправления, как и земского, была ограничена рамками чисто хозяйственных вопросов: благоустройство городов, попечение о местной торговле и промышленности, общественное призрение (богадельни, детские приюты и пр.), здравоохранение и на родное образование, принятие санитарных и противопожарных мер. Бюджет городской думы формировался из средств, получаемых от налогов и сборов с городской недвижимости, торговых и промышленных заведений в размере 1% их доходов, пошлинных сборов с проводимых в городе аукционов, а также от эксплуатации принадлежавших городу торговых рядов, бань, боен и частично из отчислений от казны. На эти средства, помимо расходов на собственно городские нужды, содержались полиция, городские тюрьмы, воинские казармы, пожарная охрана: на это тратилось в разных городах до 60% средств городского бюджета. Расходы на благоустройство городов составляли 15% городского бюджета, на образование - 13% и на медицину - около 1%.

Как и земства, городские думы не имели принудительной власти и для исполнения своих постановлений обязаны были прибегать к помощи полиции, им не подчиненной. По существу реальная власть в городе принадлежала губернаторам и градоначальникам.

"Городовое положение" 1870 г. сначала было введено в 509 русских городах. В 1874 г. оно было введено в городах Закавказья, в 1875 г. - Литвы, Белоруссии и Правобережной Украины, в 1877 г. - в Прибалтике. Оно не распространялось на города Средней Азии, а также Польши и Финляндии, где действовало прежнее городское управление. В итоге под действие "Городового положения" 1870 г. попадали 707 городов России, но реально оно было введено в 621 городе.

Несмотря на ограниченность реформы городского самоуправления, она тем не менее явилась крупным шагом вперед, поскольку заменила прежние сословно-бюрократические органы управления городом новыми, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза. Новые органы городского самоуправления сыграли немалую роль в хозяйственно культурном развитии пореформенного города.

2. Судебная реформа

Подготовка судебной реформы началась в конце 1861 г., когда Александр II поручил Государственной канцелярии приступить к разработке "Основных положений преобразования судебной части в России". К подготовке реформы были привлечены видные юристы страны. Среди них важную роль играл С.И. Зарудный, под руководством которого были выработаны основные начала судоустройства и судопроизводства. После их обсуждения в Государственном совете и одобрения в сентябре 1862 г. царем они были опубликованы и разосланы для отзывов в судебные учреждения, университеты, известным зарубежным юристам, а затем легли в основу разработки судебных уставов. Для этого при Государственной канцелярии была образована специальная комиссия, состоявшая из трех отделений: судоустройства, уголовного и гражданского судопроизводства. В августе 1864 г. проекты судебных уставов были внесены на обсуждение в Государственный совет, одобрены им и 20 ноября утверждены Александром.

Судебные уставы предусматривали бессословность суда и его не зависимость от административной власти, несменяемость судей и судебных следователей, равенство всех сословий перед законом, состязательность и гласность судебного процесса с участием в нем присяжных заседателей и адвокатов. Это явилось значительным шагом вперед по сравнению с прежним сословным судом, с его безгласностью и канцелярской тайной, отсутствием защиты и бюрократической волоки той.

Вводились новые судебные учреждения - коронный и мировой суды. Коронный суд имел две инстанции: первой являлся окружной суд (обычно в пределах губернии, которая составляла судебный округ), второй - судебная палата, объединявшая несколько судебных округов и состоявшая из уголовного и гражданского департаментов.

Принимавшие участие в судебном разбирательстве выборные присяжные заседатели устанавливали лишь виновность или невиновность подсудимого, а меру наказания определяли в соответствии со статьями закона судья и члены суда. Решения, принятые окружным судом с участием присяжных заседателей, считались окончательными, а без их участия могли быть обжалованы в судебной палате. Решения окружных судов и судебных палат, принятые с участием присяжных заседателей, могли быть обжалованы в Сенате только в случае нарушения законного порядка судопроизводства или обнаружения каких-либо новых обстоятельств по делу. Сенат имел право кассации (отмены или пересмотра) судебных решений. Для этого в его составе учреждались кассационно-уголовный и кассационно-гражданский департаменты. Не решая дела по существу, они передавали его на вторичное рассмотрение в другой суд, либо в тот же суд, но с другим составом судей и присяжных заседателей.

Для разбора гражданских исков на сумму до 500 руб. и мелких правонарушений учреждался в уездах и городах мировой суд в составе одного судьи, без присяжных заседателей и адвокатов, с упрощенным делопроизводством. Он обеспечивал "скорое" решение дел с учетом "местных условий". Мировые судьи избирались на уездных земских собраниях, а в Москве, Петербурге и Одессе - городскими думами сроком на 3 года. В губерниях, где не было земств, мировые судьи назначались местной администрацией. Мировым судьей мог быть избран (или назначен) только "местный житель" в возрасте не моложе 25 лет, "не опороченный по суду или общественному приговору", имевший высшее или среднее образование, "или прослуживший, преимущественно по судебной части, не менее трех лет". Кроме того, он должен был обладать имущественным цензом, вдвое превосходившим не из избираемых в уездные земские гласные по первой курии. Мировой судья был первой инстанцией, представлявшей собой мировой участок. Второй инстанцией являлся уездный съезд мировых судей, состоявший из всех мировых участковых и некоторых "почетных" судей. Они избирали из своей среды председателя мирового съезда. В рамках уезда они составляли мировой уездный округ. Мировой судья мог приговаривать признанных виновными к денежному штрафу не свыше 300 руб., аресту до 6 месяцев или к заключению в тюрьму на срок не более одного года. Решения мирового судьи можно было обжаловать в уездном съезде мировых судей. Мировой суд, "скорый" в решении дел, без волокиты и материальных издержек, пользовался популярностью у населения.

Председателей и членов судебных палат и окружных судов утверждал император, а мировых судей - Сенат. После этого они по закону не подлежали ни увольнению в административном порядке, ни временному отстранению от должности. Их можно было отстранить от должности лишь тогда, если они привлекались к суду по обвинению в уголовном преступлении. В таких случаях суд принимал решение о смещении их с должности.

Судебные уставы 1864 г. вводили институт присяжных поверенных - адвокатуру, а также институт судебных следователей - особых чиновников судебного ведомства, которым передавалось изымаемое из ведения полиции производство предварительного следствия по уголовным делам. Председатели окружных судов и судебных палат должны были иметь высшее юридическое образование. Членами этих судов назначались лица, прослужившие "по судебной части" не менее трех лет; судебными следователями - лицами, занимавшиеся судебной практикой не менее 4 лет; а присяжные поверенные помимо высшего юридического образования должны были иметь и пятилетний стаж судебной практики. В присяжные заседатели избирались лица, обладавшие определенным имущественным цензом и проживавшие в данной местности не менее двух лет. Присяжными заседателями не могли быть духовные лица, военные, учителя народных школ, а также "опороченные по суду".

Надзор за законностью действий судебных учреждений осуществлялся обер-прокурором Сената, прокурорами судебных палат и окружных судов. Они подчинялись непосредственно министру юстиции как генерал прокурору. Прокуроры имели штат своих помощников - "товарищей прокурора".

Судебными уставами 1864 г. впервые в России вводился нотариат. В столицах, губернских и уездных городах учреждались нотариальные кон торы со штатом нотариусов, которые заведовали, "под наблюдением судебных мест, совершением актов и других действий по нотариальной части на основании особого о них положения".

Действие судебных уставов 1864 г. распространялось только на 44 губернии (немногим более половины губерний) России. Судебные уставы не распространялись на Прибалтику, Польшу, Белоруссию, Сибирь, Среднюю Азию, северные и северо-восточные окраины Европейской России. Новые судебные учреждения вводились не сразу. Помимо значительных средств для их учреждения, требовалось еще время для подготовки необходимого штата профессиональных судебных чиновников. В 1866 г. было образовано лишь два судебных округа - в Москве и Петербурге. К 1870 г. новые суды были введены в 23 губерниях из 44, на которые распространялось действие уставов 1864 г. В остальных губерниях образование новых судов завершилось лишь к 1896 г.

В судебной реформе 1864 г. наиболее последовательно были осуществлены принципы буржуазного права. Тем не менее, в новой судебной системе сохранялось еще немало черт сословного суда. Так, сохранялись духовный суд по делам духовным и военные суды для военных. Высшие царские сановники - члены Государственного совета, сенаторы, министры, генералы - за совершенные ими преступления подлежали Верховному уголовному суду, ибо на них не распространялась юрисдикция судебных округов и палат. Последующие узаконения вносили другие отступления от принципов буржуазного права. С 1866 г., когда новые судебные учреждения лишь начали вводиться, последовали различные изъятия, "дополнения" и "разъяснения", ограничивавшие сферу их деятельности. В 1866 г. судебные чиновники фактически были поставлены в зависимость от губернаторов: они обязаны были являться к губернатору по первому вызову и "подчиняться его законным требованиям". С 1867 г. вместо следователей стали назначать "исправляющих должность следователя", на которых принцип несменяемости не распространялся. Существенным средством давления на судей было право министра юстиции перемещать их из одного судебного округа в другой.

Закон 1871 г. передал производство дознания по политическим де лам жандармерии, а с 1878 г. значительная часть политических дел изымалась из ведения судебных палат и передавалась военным судам. В 1872 г. было создано Особое Присутствие Правительствующего Сена та специально для рассмотрения дел по политическим преступлениям. Закон 1872 г. ограничивал публичность судебных заседаний и освещение их в печати. В 1889 г. был упразднен и мировой суд (восстановлен в 1912 г.).

В связи с подготовкой судебной реформы была проведена и такая важная мера, как отмена телесных наказаний. Изданный 17 апреля 1863 г. закон отменял публичное наказание по приговорам гражданских и военных судов плетьми, шпицрутенами, "кошками" (плети с несколькими просмоленными концами), клеймение. Однако телесные наказания все же окончательно не отменялись: они сохранялись для податных сословий (до ста ударов розгами взамен ареста в смирительном или рабочем доме) и для крестьян по приговорам волостных судов. Применялись розги к штрафным солдатам и матросам, ссыльным и заключенным в арестантские отделения.

3. Финансовые реформы

Расстройство финансов в ходе Крымской войны настоятельно потребовало упорядочения всего финансового дела. Проведение в 60-х годах XIX в. серии финансовых реформ было направлено на централизацию финансов и коснулось главным образом аппарата финансового управления. Здесь большую роль сыграл видный финансист, государственный контролер В.А. Татаринов, ранее специально изучавший финансовое дело в Европе.

Указом 31 мая 1860 г. "для оживления промышленности и торговли" был учрежден Государственный банк, которому передавались вклады упраздняемых кредитных учреждений - Заемного и Коммерческого банков, Сохранной казны и приказов общественного призрения. Государственный банк получил преимущественное право кредитования торговых и промышленных заведений. Разработанные Татариновым предложения по централизации финансового дела и упорядочению государственного бюджета легли в основу закона 1862 г., по которому единственным ответственным распорядителем всех доходов и расходов стало Министерство финансов, а не каждое ведомство, как это было ранее. Смета доходов и расходов государственного бюджета отныне ежегодно проходила через Государственный совет. Представлявшая до этого государственную тай ну роспись доходов и расходов стала публиковаться для всеобщего сведения, что укрепило доверие к государственным финансам. Деятельность Министерства финансов была подотчетна Государственному контролю. Указом 21 декабря 1864 г. Государственный контроль был преобразован: ему была придана большая самостоятельность. Во всех губерниях были учреждены контрольные палаты, не зависевшие от местной администрации и подчинявшиеся только государственному контролеру. Они ежемесячно проверяли расходы всех местных учреждений.

Еще с 1859 г. работала Податная комиссия для упорядочения и уравнения прямых налогов. Она собрала и издала огромное количество ценных статистических сведений по всем отраслям народного хозяйства, На основе собранных ею данных в 1870 г. был введен государственный налог на землю в размере от 0,25 до 10 коп. с десятины (в зависимости от ценности угодий).

Была отменена система откупов, при которой большая часть кос венных налогов шла не в казну, а в карманы откупщиков. Старая, характерная для феодально-крепостнического государства практика отдачи на откуп частным лицам сбора с населения косвенных налогов на соль, табак, вино и пр., сопровождавшийся многочисленными злоупотреблениями и вымогательствами откупщиков, была особенно тяжела и ненавистна народу. В 1858 - 1860 гг. по стране прокатилась волна массовых выступлений против винных откупов, охватившая 32 губернии. Начавшись с коллективных отказов покупать вздорожавшее в три раза вино протест вылился в повсеместный разгром питейных заведений. Под непосредственным влиянием этих событий правительство вынуждено было принять в 1860 г. закон, по которому откупная система с 1 января 1863 г. повсеместно отменялась и заменялась акцизной системой: продажа вина объявлялась свободной, но облагалась особым акцизным сбором, взимаемым созданными для этого государственными акцизными учреждениями.

Однако эти меры, несомненно, благоприятствовавшие экономическому развитию пореформенной России, не меняли общей сословной направленности финансовой политики правительства. Основная тяжесть налогов и сборов по-прежнему лежала на податном населении. Сохранялась старая, введенная еще Петром I подушная подать для крестьян (для мещан она с 1863 г. была заменена налогом на недвижимое имущество). Бывшие помещичьи, удельные и государственные крестьяне несли на себе всю тяжесть оброчных и выкупных платежей - по сути дела феодальных повинностей.

Подушная подать, оброчные и выкупные платежи в 60 - 70-х годах составляли свыше 25% государственных доходов, однако основная часть их (более половины) собиралась в виде косвенных налогов, которые преимущественно выплачивало также податное население. Более 50% расходов в государственном бюджете шло на содержание армии и аппарата управления, до 35% - на погашение процентов по государственным долгам, выплату субсидий помещикам и промышленникам. Расходы на образование, медицину, призрение составляли лишь около 1/10 государственного бюджета.

4. Реформы в области народного образования и печати

Потребности роста промышленности, торговли, транспорта, сельского хозяйства, внедрение в эти отрасли машинной техники постоянно требовали расширения народного образования. Само осуществление ре форм в управлении, суде, военном деле и т.д. было невозможно без развития сети общеобразовательных и специальных учебных заведений. Все формы народного образования, объем и содержание преподаваемых дисциплин всегда строго регламентировались и находились под контролем соответствующих правительственных учреждений. Народное образование всегда рассматривалось как важный инструмент воспитания народных масс в духе преданности "вере, царю и отечеству". Большое влияние на разработку реформ в области просвещения и печати оказал общедемократический подъем в стране после Крымской войны, который заставил самодержавие пойти на некоторую демократизацию высшей школы и на смягчение цензурных правил.

Начало подготовки реформы начального и среднего образования было положено учреждением 28 июля 1861 г. Комитета для разработки школьной реформы. Составленные им проекты реформы начальной и средней школы были разосланы на отзыв известным русским и иностранным специалистам. 14 июля 1864 г. было утверждено "Положение о начальных народных училищах". Оно предоставляло право открывать начальные школы как общественным учреждениям, так и частным лицам, но лишь с разрешения властей. Учредители брали на себя заботу о материальном обеспечении школ, а руководство учебной частью передавалось уездным и губернским училищным советам. Уездный училищный совет состоял из двух представителей от уездного земского собрания и по од ному от местных ведомств, которые избирали председателя совета. Губернский училищный совет состоял из губернатора, архиерея, директора училищ данной губернии и двух представителей от губернского земского собрания. Председательствовал в совете архиерей. В программу начальных училищ входило преподавание чтения, письма, четырех правил арифметики, "закона Божьего" и церковного пения. В пореформенной Рос сии существовали четыре вида начальных школ: учрежденные частными лицами (таких школ было немного), Министерством народного просвещения (министерские), земствами (земские) и церковноприходские, которые подчинили себе создаваемые по инициативе крестьян сельские "школы грамоты".

19 ноября 1864 г. был утвержден "Устав гимназий и прогимназий". Он вводил принцип формального равенства в среднем образовании для людей всех сословий и вероисповеданий.

По уставу 1864 г. прежние гимназии разделялись на классические и реальные (те и другие семиклассные). Классические гимназии давали гуманитарное образование: в основу его было положено преподавание древних ("классических") языков - латинского и греческого. В реальных гимназиях увеличивался объем преподавания математики и естествознания за счет сокращения часов на гуманитарные предметы. Окончившие классические гимназии получали право поступать в университеты без экзаменов. Окончившим реальные гимназии доступ в университеты был затруднен: они могли поступать преимущественно в высшие технические учебные заведения. Уставом 1864 г. учреждались прогимназии - четырехклассные учебные заведения, соответствовавшие первым четырем классам классической гимназии. Окончившие прогимназию мог ли поступить в 5-й класс классической гимназии.

Новые гимназии из-за недостатка денежных средств и подготовленных преподавательских кадров вводились медленно. Несмотря на записанное в законе равенство всех сословий и вероисповеданий при приеме в гимназии, в них из-за высокой платы за обучение могли учиться преимущественно дети привилегированных и состоятельных сословий. Так, в 1874 г. в классических гимназиях дети дворян и чиновников составляли 59%, городской буржуазии - 28%, духовенства - 6%, крестьян - 5%, прочих - 2%, в реальных гимназиях дети дворян составляли 53%, буржуазии - 33%, духовенства - 3%, крестьян - 7%, прочих - 4%.

Еще в 1858 г. наряду с закрытыми женскими учебными заведениями - "институтами благородных девиц" (учрежденными в XVIII в. для девиц из дворян) - стали открываться женские училища для девочек и из непривилегированных сословий. 9 января 1862 г. эти училища получили свой устав, а 10 ноября того же года переименованы в женские гимназии с более сокращенной по сравнению с мужскими гимназиями программой преподавания общеобразовательных дисциплин. В них устанавливался семилетний срок обучения, однако разрешалось иметь и 8-й, дополнительный, класс специально для подготовки учительниц.

В начале царствования Александра II был поставлен вопрос о пересмотре Университетского устава 1835 г. Однако вплотную к разработке реформы высшей школы правительство приступило в конце 1861 г. под влиянием студенческих волнений. Созданная для этой цели специальная комиссия из попечителей учебных округов с участием профессоров подготовила к началу 1862 г. проект университетского устава, который был опубликован и разослан для отзывов в университеты страны, губернаторам, предводителям дворянства и высшим духовным лицам, переведен на иностранные языки и послан видным иностранным ученым. Кроме того Министерство народного просвещения направило за границу профессора права Петербургского университета К.Д. Кавелина для ознакомления с состоянием высшего образования в иностранных университетах. После всего этого подготовленный проект еще длительное время обсуждался в различных правительственных инстанциях и уже в пятой редакции Университетский устав был утвержден 16 июня 1863 г. императором и получил силу закона. Это был самый либеральный из всех университетских уставов в дореволюционной России.

Действие Университетского устава 1863 г. распространялось на 5 существовавших к тому времени российских университетов: Московский, Петербургский, Казанский, Харьковский и Киевский, Дерптский в Эстонии, Гельсингфорсский в Финляндии и Варшавский в Польше имели свои уставы.

По Уставу 1863 г. каждый университет должен был иметь 4 факультета - историко-филологический, физико-математический, юридический и медицинский. В Петербургском университете вместо медицинского был восточный факультет. В полтора раза увеличивалось число штатных профессоров. Вводились новые дисциплины в преподавании и в связи с этим открывались новые кафедры. Вдвое увеличивались денежные оклады профессорам и преподавателям. Их статус по Табели о рангах повышался на два класса. Достигнув 25-летнего преподавательского стажа, профессор университета уходил в отставку с пенсией в размере полного оклада профессорского жалованья, но мог еще в течение 5 лет преподавать в университете, при этом кроме пенсии за ним сохранялся и прежний оклад.

Устав 1863 г. предоставлял университетам довольно широкую автономию. Совет университета получал право самостоятельно ре решать все научные, учебные и административно-финансовые вопросы: присуждать ученые степени и звания, распределять государственные средства по факультетам, разделять сами факультеты на отделения, заменять одни кафедры на другие, открывать новые кафедры, отправлять молодых ученых за границу на стажировку. Руководство жизнью факультетов принадлежало факультетским советам. Университеты имели собственную цензуру, свободно выписывали из-за рубежа книги, журналы и газеты, которые не подлежали проверке на таможне. Та кое право имел и каждый профессор. Устав предусматривал выборность ректора, проректоров, деканов с последующим утверждением их в должности министром народного просвещения.

Студенты, как и ранее, делились на своекоштных и казеннокоштных. Своекоштные жили дома или в снимаемых ими квартирах и вноси ли плату за обучение. По окончании университета они могли свобод но выбрать себе род занятий или службы. Казеннокоштные жили при университете и на его содержании. По окончании учебы они обязывались отслужить 6 лет по назначению. Однако казеннокоштные составляли небольшую часть студенчества. Лишь в Московском университете их насчитывалось до 120 человек, в остальных - не более 20 студентов в каждом. По уставу студенты не имели права создавать свои объединения и подлежали дисциплинарному суду, избираемому из состава профессоров университетским советом. При поступлении в университет студенты давали подписку подчиняться установленным университетским правилам.

Устав 1863 г. не предоставил права поступления в университеты женщинам. Однако правительство не могло не считаться с требованиями прогрессивных российских ученых дать доступ к высшему образованию и женщинам, разрешив открывать частные высшие женские курсы.

Начало высшему женскому образованию в России было положено на рубеже 60 - 70-х годов XIX в. В 1869 г. в Москве открылись Лубянские высшие женские курсы, а в 1870 г. - Владимирские в Петербурге и "Систематические" по естественным наукам в Киеве. В 1872 г. при Николаевском госпитале в Петербурге были созданы Высшие медицинские женские курсы, в Москве - Высшие женские курсы профессора В.И. Герье историко-филологического направления. В 1876 г. в Казани были открыты Высшие женские курсы с двумя факультетами - физико-математическим и историко-филологическим. В 1878 г. аналогичные курсы были созданы в Киеве и по инициативе профессора русской истории К.Н. Бестужева-Рюмина в Петербурге. Бестужевские курсы получили особую известность, так как давали наиболее основательное высшее образование. Высшая женская школа существовала в основном за счет

частных пожертвований и платы за обучение.

Уже в самом начале царствования Александра II были сделаны некоторые послабления печати. В 1855 г. был упразднен учрежденный в 1848 г. Николаем I для усиления надзора за печатью печально знаменитый Бутурлинский комитет с его карательной цензурой. В 1857 г. был поставлен вопрос о подготовке нового цензурного устава. Однако разработка его затянулась, так как предлагавшиеся различными комиссиями проекты не удовлетворяли правительство: оно проявляло особую осторожность и медлительность в проведении цензурной реформы. В на чале 1863 г. была создана новая комиссия по разработке цензурного устава. Подготовленный ею проект пролежал без движения два года, он подвергался изменениям и дополнениями, а затем был передан на обсуждение в Государственный совет. 6 апреля 1865 г. в виде "Временных правил о печати" закон был утвержден царем.

"Временные правила" 1865 г. (действовали как "временные" 40 лет) отменяли предварительную цензуру для оригинальных сочинений объемом не менее 10 печатных листов, а для переводных - не менее 20 листов. Центральные периодические издания могли освобождаться от предварительной цензуры по усмотрению министра внутренних дел, при этом издатель обязан был представить денежный залог от 2,5 до 5 тыс. руб. Автор, редактор, издатель и даже книготорговец в случае "нарушения закона" отвечали перед судом. Освобожденные от предварительной цензуры периодические издания могли подвергаться и административному воздействию: "предостережениям" (после трех таких "предостережений" журнал или газета закрывались), денежному штрафу, временной приостановке на полгода или прекращению издания. От цензуры освобождались лишь правительственные и научные издания. Это были весьма незначительные уступки печати, причем они распространялись лишь на столичные города - Москву и Петербург. На провинциальную печать и массовую литературу для народа цензура сохранялась в полной мере. Действовала и духовная цензура Святейшего Синода, которая следила не только за духовными, но и за светскими произведениями, если в них затрагивались вопросы веры.

Поворот к реакции после покушения на царя Д.В. Каракозова в 1866 г. в первую очередь отразился на политике в области просвещения и печати. В апреле 1866 г. был уволен в отставку признанный слишком "либеральным" министр народного просвещения А.В. Головнин и на этот пост назначили ярого ретрограда графа Д.А. Толстого. Свою деятельность он начал с пересмотра устава гимназий. Преподавание древних языков он рассматривал как "основу всего дальнейшего научного образования", направленного на борьбу "с материализмом и нигилизмом". Защитниками "классического образования" выступали в печати известные публицисты П.М. Леонтьев и перешедший на консервативные позиции М.Н. Катков, принимавшие деятельное участие в разработке программ классических гимназий.

Изданный 30 июля 1871 г. новый устав гимназий предусматривал сохранение только классических гимназий, срок обучения в которых увеличивался с 7 до 8 лет. За счет сокращения других предметов в полтора раза расширялась программа преподавания древних языков. В гимназиях внедрялись механическое заучивание и зубрежка, подавлялась всякая самостоятельность мысли. Усиливалось наблюдение за гимназистами как в стенах гимназии, так и вне ее, поощрялись доносы и наушничество.

Устав 15 мая 1872 г. о реальных гимназиях заменял их шестиклассными реальными училищами, приспособленными к "приобретению технических познаний" для "занятий различными отраслями промышленности и торговли". Поэтому программа преподавания в них ограничивалась техническими предметами (значительно увеличился объем преподавания математики и черчения). Как в классических гимназиях, так и в реальных училищах резко уменьшилось количество учебных часов по истории, географии, естествознанию и новым языкам, которые стали рассматриваться как "второстепенные" предметы. Была повышена плата за обучение, что еще больше ограничивало прием в эти учебные заведения детей из малоимущих слоев населения (преимущественно из непривилегированных сословий). Окончившим реальные училища не только категорически запрещался доступ в университеты, но и затруднялось поступление в высшие технические учебные заведения.

С конца 60-х годов издается серия законов и постановлений, ужесточавших меры административного воздействия на печать. С 1866 г. дела о печати стали изыматься из ведения окружных судов и пере даваться в судебные палаты с более верноподданническим составом судей. Законы 1868 и 1872 гг. предоставляли министру внутренних дел право запрещать розничную продажу газет, передавать дела о закрытии "неблагонадежных" органов печати не в суд, а в Комитет министров. Закон 1873 г. запрещал редакторам газет и журналов под страхом их закрытия касаться острых политических вопросов, обсуждение которых в печати правительство признавало "неудобным".

5. Военные реформы 1861 - 1874 гг. Русская армия во второй половине XIX в.

Поражение царской России в Крымской войне, вскрывшее военно-техническую отсталость николаевской армии, дальнейший рост вооружений и развитие военной техники в Европе, усиление экспансии ведущих европейских держав настоятельно требовали коренной реорганизации всего военного дела в России. Но реорганизация армии на новых началах, ее перевооружение во многом зависели от технико-экономического потенциала страны, главным образом от состояния промышленности и транспорта. Поэтому военные преобразования не могли быть осуществлены сразу, они проводились постепенно.

В 60 - 70-х годах XIX в. была проведена целая серия военных ре форм, начавшихся с реорганизации военного управления и военно-учебных заведений и завершившихся наиболее важной реформой - новой системой комплектования армии путем введения всесословной воинской повинности, а также проведением ряда мер по перевооружению армии.

Уже в ходе Крымской войны, в июле 1855 г., была образована "Комиссия для улучшения по военной части" под председательством военного министра Ф.В. Ридигера. Однако и по окончании войны в течение еще 5 лет ничего существенного в этом направлении не было сделано, за исключением сокращения численности армии, что существенно уменьшило военные расходы. К концу войны под ружьем находилось 2,2 млн. человек. К 1858 г. армия была сведена до 1,5 млн. человек и предполагалось ее дальнейшее сокращение.

Практически военные реформы начались с назначением в 1861 г. на пост военного министра Д.А. Милютина (старшего брата Н.А. Милютина), профессора Академии Генерального штаба, затем начальника штаба Кавказской армии, обладавшего выдающимися военными и личными дарованиями, придерживавшегося либеральных воззрений. С именем Д.А. Милютина, который пребывал на посту министра 20 лет, связано коренное переустройство русской армии.