Земские учреждения и правительственный аппарат в России в 1890-1916 гг.

1. Положение о земских учреждениях 1890 г. как основа взаимодействия земства и власти

Земство - российский вариант государственного управления и местного самоуправления.

12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утверждённое Александром III, восстановившее сословность избирательных групп и, благодаря изменению ценза, ещё более усилившее представительство от дворян. Главная цель этого документа заключалась в усилении позиций дворянства как самой благонадёжной категории населения в земствах за счёт изменения земской избирательной системы. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую - прочие избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне. Общее число уездных гласных было сильно сокращено (с 13 329 до 10 229), при этом дворянам отдавалось больше половины мест, а крестьянам - всего 3167 (вместо прежних 5 357).

Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. По положению 1890 г. были лишены избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землёй, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причём земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились на государственной службе, и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы. Ст. 87 предоставила губернатору право устанавливать исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и тогда, когда он усматривал, что данное постановление «не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения» (принцип целесообразности).

Право участия в выборах теперь давали или земля, или недвижимое имущество на сумму не менее 15 тыс. рублей. Многие мелкие собственники лишались права участвовать в земских делах. Отныне избирать уполномоченных на предварительных съездах имели право лишь владельцы 1/10 ценза (а не 1/20 как было раньше). Крестьяне выбирали по одному кандидату в гласные от волости. Позднее из числа кандидатов губернатор назначал требуемое число гласных; т.е. крестьянская курия, по существу, лишалась самостоятельности и была вынуждена проходить процедуру утверждения в административных инстанциях.

Из положительных приобретений, привнесённых Положением 1890 г., необходимо отметить:

А) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз);

Б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления;

В) восстановление почти в полном объёме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным же мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед правительством.

Деятельность земств активизировалась с 1890-х гг., когда в них приобрёл большое влияние «третий элемент» - служащая интеллигенция, среди которой были либералы, народники и даже социал-демократы. Земские учреждения добились успеха в распространении школьного и медицинского дела. Земства открывали больницы, аптеки, созывали съезды врачей, организовывали фельдшерские и акушерские курсы и т.д. Земства основывали начальные сельские школы, а также гимназии и учительские семинарии, выдавали стипендии нуждающимся учащимся. Экономические мероприятия земств укрепляли помещичье и кулацкое хозяйство, приспосабливая его к запросам рынка. Земства устраивали сельскохозяйственные выставки, опытно- показательные станции, создавали артели кустарей, содействовали сельскохозяйственному кредиту, привлекали агрономов и ветеринаров, открывали сельскохозяйственные училища. Не располагавшие средствами крестьяне не могли воспользоваться этими мероприятиями. Земства ввели взаимное страхование сельских строений от огня.

2. Государственные проекты реформирования органов земского самоуправления в 1892-1916 гг.

Продворянские усилия правительства в конце 19 века явно шли в разрез с путями объективного социально-экономического развития. Землевладельческое дворянство разорялось и стремительно сходило со сцены. В некоторых уездах наблюдался хронический недобор гласных от 8 первой курии; в других число дворян сократилось настолько, что перевыборы земских собраний приходилось из года в год откладывать. Попытки правительства стать поперёк течения жизни были чреваты серьёзными негативными последствиями.

Положение 1890 года усилило и административный контроль над земствами. Создавался новый орган - губернское по земским делам присутствие, следивший за деятельностью местного самоуправления. Губернатор получил право наблюдать не только за законностью, но и за целесообразностью земский решений.

В дальнейшем правительство продолжало линию на стеснение земств. С 1895 года администрация стала утверждать представителей земств в училищных советах - межведомственных органах, руководивших начальными школами губернии. В 1990 году земствам было запрещено увеличивать смету более чем на 3% в год (это, однако, не остановило рост земских бюджетов). Из ведения земств изъяли продовольственную помощь голодающим.

В 1901 году последовало стеснение земского книгоиздательства, врачебных съездов. Через год были приостановлены земские стратегические работы в двенадцати губерниях. В 1903 году земства были отстранены от руководства санитарными комиссиями против чумы и холеры.

3. Самодержавие и земская оппозиция в 1904-1905 гг.

Земское движение набирало силу и могло создать сеть низовых органов управления, лояльных по отношению к власти и укрепляющих всю государственную систему. Однако положение монархического режима в начале ХХ века было уже столь сложным, что он не мог существовать даже с этой единственной формой легальной общественной организации, стоявшей на платформе либеральной буржуазно-дворянской оппозиции - земством. Земство было, видимо, единственным резервом, за счёт которого царский режим мог расширить свою социально-политическую базу. В ходе нарастания революционного движения он вошёл с земством в тяжёлый конфликт, и использование земства для стабилизации системы через укрепление зачатков гражданского общества стало невозможным.

Верхушка царского режима относилась к либеральным деятелям земства как к своим противникам, хотя никакой реальной опасности от них не исходило.

Придворная верхушка понимала, что уступка либеральному земскому руководству откроет в структуре режима ту брешь, в которую ворвутся совершенно не консервативные силы, а то, что М. Вебер назвал «архаическим крестьянским коммунизмом». Так и получилось с I и II Государственными думами и «приговорным движением» крестьян - большой компанией по подаче в Думу петиций и прошений. Кроме того, царское окружение верно оценивало глубину пропасти, которая отделяла либералов от народных масс, и не считало кадетов и земцев надлежащим заслоном против революции - к чему же тогда идти им на уступки, ослабляя структуру власти.

По этому вопросу в верхах шла дискуссия с 90-х годов XIX века, отражённая в записках С.Ю. Витте и тогдашнего министра внутренних дел И.Л. Горемыкина. Одна сторона доказывала, что в Западной Европе именно учреждения самоуправления «подточили абсолютную власть» и что «самодержавие с земством несовместимо». Другая сторона, напротив, видела в земстве «корректив против бюрократического абсолютизма» и средство преодолевать революцию.

С назначением министром внутренних дел вместо убитого эсерами Плеве более либерального Святополк-Мирского у земцев возникли надежды на более терпимое к ним отношение правительства, и было решено созвать 6-7 ноября 1904 года в Москве съезд земских деятелей. Активное участие в его подготовке приняли кадеты, которые собирались выдвинуть на съезде свою конституционную программу. Этим предполагалось нейтрализовать набиравшие силу революционное движение.

Видный деятель земства (впоследствии октябрист) граф П.А. Гейден так сформулировал необходимость конституционных инициатив земств: «Если не будет дано правильно обоснованных начал, Россия пойдёт с неизбежностью к революции».

Проводить земский съезд царь запретил, но его по обоюдному согласию провели как частное совещание. Земцы в своих резолюциях пытались склонить царскую власть на путь реформ, предоставляя ей инициативу, чтобы реформы не выглядели результатом давления снизу. Но и это не было принято царём, он отвечал, что реформ «хотят только интеллигенты, а народ не хочет».

Вслед за состоявшимся де факто земским съездом 1904 г. либеральная оппозиция прибегла к новой форме легальной борьбы - она начала «банкетную компанию». В губернских городах собирались многолюдные банкеты с участием либеральной интеллигенции, произносились речи, выдвигались конституционные требования и принимались резолюции.

Резолюции банкетов оформлялись как петиции, которые были запрещены законом. Таким образом, и петиции де факто были легализованы. Дошло до того, что петицию с требованием участия выборных представителей в законодательстве написали собравшиеся в Москве 23 губернских предводителей дворянства. Затем московская городская дума единогласно постановила направить правительству требования, аналогичные решениям земского съезда. Святополк-Мирской по своей инициативе организовал подготовку для царя доклада с программой реформ, которая могла бы исходить прямо от Николая II, как «пожалованная».

В либеральном крыле правящей верхушки этот доклад считался выдающимся документом. Так, впервые была высказана мысль о том, что сохранение поземельной общины представляет политическую опасность для самодержавия, и рекомендовалось заменить её частной собственностью на землю.

Доклад этот трижды обсуждался на совещании у царя. Оно кончилось, «полной победой бюрократии». Проект указа поручено было готовить Витте, главный пункт (об участии выборных в законодательстве) был вычеркнут, а Святополк-Мирской через месяц был отправлен в отставку.

Русско-японская война обострила кризис государства. Переориентация царского режима на чисто репрессивную политику и усиление сыскных и карательных органов не снизили напряжённости, и после цусимской катастрофы правительство на время утратило возможность поддерживать равновесие. Этим воспользовались деятели земства. 24 мая 1905 г. в Москве открылся земский съезд, несмотря на резолюцию царя на докладе А.Ф. Трепова: «Надеюсь, что съезд не состоится, довольно наболтались». Московский генерал-губернатор не стал выполнять решение об использовании полиции для недопущения съезда. В июне в Петербурге прошло совещание 26 губернских представителей дворянства, которое поддержало требования земцев о проведении конституционных реформ.

6 июля 1905 года в Москве собрался общеземский съезд совместно с представителями городов. Московские власти официально не разрешили съезд, но обещали не чинить ему препятствий. Но из Петербурга поступила строгая телеграмма Трепова (власти опасались, что съезд объявит себя учредительным собранием и образует временное правительство). Поэтому на открытии съезда появился полицмейстер, который составил протокол.

Хотя на съезде земцы определённо отмежевались от левых революционных движений, ночью 14 июля у председателя Московской земской управы Головина был проведён обыск, и документы съезда изъяты. Трепов разослал губернаторам и градоначальникам циркуляр, в которым предписывал установить за участникам съезда слежку, изъять воззвания съезда и пр. «Единственная партия, способная мирным путём помочь разрешению тягостного кризиса, подвергается гонениям», - жаловались земцы.

О том, что царская власть оказалась именно в «исторической ловушке», то есть в состоянии такого прочного круга, когда любой шаг ухудшает положение, говорит тот факт, что высшие чиновники государства понимали это - и не могли предложить никакого конструктивного разрешения противоречий. С одной стороны, очевидным и организованным противником самодержавия была либеральная оппозиция, которая требовала демократизации и конституционной реформы по западному образцу, а с другой - не оформленная в явном виде и кажущаяся консервативной масса патриархального крестьянства.

Ещё ярче выразилась эта неопределённость в момент назревания революции 1905 г. в отношении к крайней мере - установлению в России военной диктатуры. Этот вариант рассматривался в верхах, но был отвергнут по одной причине - слишком высоким казался риск того, что и сам диктатор, сконцентрировав в своих руках инструменты самодержавной власти, «попадает под влияние либерального напора».

Боязнь заговора правящей верхушки против царя была так сильна, что приходилось жертвовать эффективностью государственного управления ради того, чтобы её избежать. Царь категорически противился всем попыткам учредить нормальное правительство, которое могло бы действовать как согласованное целое, обсуждая на своих заседаниях общегосударственные вопросы. Боясь сговора министров, царь вызывал министров к себе по одному, а если и созывал особые совещания, то министры даже не извещались предварительно о теме обсуждения. Не шёл царь и на то, чтобы ввести пост главы правительства.

Действия царского правительства по подрыву земства и открытый конфликт с ним центральной власти способствовали скатыванию массового сознания к психологии гражданской войны. Предпринятые начиная с 1990 г. шаги правительства по ограничению прав местного самоуправления и ужесточению административного контроля над ним посредством начальников из дворян вызвали повсеместное возмущение крестьянства.

4. Земство в первой русской революции 1905-1907 гг.

В условиях Революции 1905-1907 гг. земские либералы вынуждены были присоединить к политическим требованиям требования по рабочему вопросу: 8-часовой рабочий день, свобода стачек и союзов по аграрному - отчуждение государством части помещичьих земель с вознаграждением владельцев, упорядочение условий аренды и др. В то же время в мае 1905 года земский съезд направил к царю депутацию с верноподданической петицией. Ленин называл переговоры либералов с царём торгашеством, первыми шагами буржуазного предательства. Стремясь направить революционное движение в мирное русло, либералы летом 1905 года пытались вместе с Г.А. Гапоном организовать «новую рабочую партию», издали «устав союза рабочих», распространяли среди рабочих и крестьян либеральную литературу, устраивали собрания крестьян, приглашали их в состав экономических советов при земских управах, участвовали в организации крестьянских союзов. Июльский земско-городской съезд принял «Обращение к народу».

По мере развития революции земское движение утрачивало свою оппозиционность. В сентябре 1905 съезд земских и городских деятелей признал необходимым участие в булыгинской думе. После Манифеста 17 октября 1905 года земские либералы открыто поддерживали царизм. Ноябрьский съезд земцев высказался за содействие правительству при условии проведения начал манифеста, а земские собрания безоговорочно выразили готовность оказать правительству всякую поддержку в борьбе с революцией. Таким образом, земство из очага либеральной оппозиции превратилось в оплот контрреволюции. Земское движение прекратилось. В России оформились буржуазные партии кадетов и октябристов, в которые, соответственно вошли представители «левого» и «правого» крыла земского движения.

5. Участие земских учреждений в реализации столыпинской аграрной реформы

С 1906 года начались знаменитые аграрные реформы премьер-министра П.А. Столыпина, нацеленные на переход от общинного к частному крестьянскому землевладению. Создать в деревне слой самостоятельных, инициативных хозяев. Стимулировать полнокровные рыночные отношения и предпринимательство нельзя было без содействия местного самоуправления. Поэтому Столыпин обратился за помощью к земствам, и они откликнулись на призыв премьера.

Земства оказывали экономическую помощь вышедшим из общины крестьянам, обучали их прогрессивным методам ведения хозяйства. Столыпин предложил также распространить земства на девять западных губерний (Литву, Белоруссию, Правобережную Украину), обдумывал планы введения волостного земства. Последнее так до 1917 года и не осуществилось, а проект территориального расширения земской системы был частично реализован.

6. Деятельность Всероссийского земского союза в период Первой мировой войны

Деятельность вновь созданных в ходе войны буржуазных общественных организаций во многом руководствовались предыдущим военным опытом, а также и заявленными на съезде общеземского и общегородского союзов (март 1916 г) программными речами: «Чтобы вывести страну из настоящего всё углубляющего кризиса, необходима система государственных органов, обнимающих все слои населения и переход власти в руки общественных выразителей народа».

Общественные организации, представленные Всероссийским Земским союзом, Всероссийским союзом городов, Центральным военно-промышленным комитетом, были созданы в период июля 1914 - июня 1915 г

Так, Всероссийский земский союз был создан почти по телеграфу. Московская губернская земская управа предложила экстренному собранию, основанному 25 июля 1914 г., создать общеземскую организацию помощи раненым и просила ассигновать 500 000 рублей; с этой целью телеграммою же уведомила о новом коллективом земском деле и остальные земства. Через несколько дней ответные телеграммы были получены почти со всей России. Съезд представителей земств, состоявшийся 30 июля 1914 г., конституировал образование Земского союза. К Союзу примкнула 41 земская губерния (исключение составляло Курское губернское земство и Область войска Донского). Его высшим органом являлся съезд уполномоченных земств (по два уполномоченных от каждой земской губернии: от губернского земского собрания и губернской земской управы).

Между съездами делами союза ведал Главный комитет из десяти членов во главе с главноуполномоченным. Первым главноуполномоченным стал князь Г.Е. Львов. Общее руководство деятельностью Союза было сохранено за собранием уполномоченных губернских земств, которые избирали главноуполномоченного и Главный комитет.

С первых же дней при Союзе возник отряд отделов: по лечебному делу, эвакуации, трудовому посредничеству, которые позднее были разбиты на отделы: эвакуационный, заготовительный, отдел санитарных поездов и т.д.

Эти усилия были закреплены 12 августа 1914 г. по всеподданейшему докладу министра внутренних дел. Средства же центральной организации Земского союза складывались из пособий государства, ассигнований земских собраний и частных пожертвований.

Комитеты «Земгора» учреждали госпитали, формировали санитарные поезда, заготавливали лекарства, обучали медицинский персонал, а затем взялись и за мобилизацию кустарной промышленности на нужды фронта.

Объединённые земства сыграли огромную роль не только как хозяйственные и административные органы, но и как центры общественного движения. Уже сам принцип самоуправления, положенный в основу земств, определил их позицию. Земства наряду с прессой и университетами стали одним из главных плацдармов либеральной демократии в России.

Звёздный час земств пробил после февраля 1917 г. сформированное тогда Временное правительство сразу же сделало ставку на земство, рассматривая его как опору при переустройстве государственной системы. Председатели губернских и уездных земских управ были назначены комиссарами Временного правительства, его полномочными представителями на местах. Земства были распространены на новые территории. Летом 1917 г. введено долгожданное волостное земство. Проведены перевыборы в земства всех уровней на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Среди гласных нового созыва тон стала задавать демократическая интеллигенция, выходцы из «третьего элемента», оттеснившие на второй план прежних земских деятелей. На волостные земства возлагалась важнейшая политическая функция - подготовка выборов в Всероссийское Учредительное собрание.

Час рассвета был недолог. На сцену выступал их грозный конкурент - Советы. В отличие от земств они избирались не всем населением, а лишь «трудовым народом». После падения Временного правительства представители местного самоуправления пытались организовать отпор большевикам. В губерниях и уездах земства объявили себя единственными органами государственной власти, рассылали своих полномочных представителей в различные местные учреждения, добивались ликвидации Советов. При этом земства подчёркивали, что являются единственно законными учреждениями, поскольку в отличие от Советов созданы на основе всеобщих выборов.

Однако победа осталась за Советами. Тяжким ударом по земству стал разгон большевиками в январе 1918 г. центрального органа - Учредительного собрания. В январе - феврале 1918 г. ликвидировано большинство губернских, в феврале - марте - многие уездные земства. К июлю 1918 г. с земством было покончено.

Список использованной литературы

1. Герасименко, Г.А. Земское самоуправление в России / Г.А. Герасименко. - М., 1990.

2. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление / К.А. Пажитнов. - СПб. 1993.

3. Латева Л.Е. Земские учреждения в России. / Л.Е. Лаптева. - М.: 1993.