Принцип належного урядування у практиці Європейського Суду з прав людини: значення для публічного адміністрування та судового правозастосування

Размещено на http://allbest.ru

Принцип належного урядування у практиці Європейського Суду з прав людини: значення для публічного адміністрування та судового правозастосування

Дояр Є.В. Кандидат юридичних наук, адвокат

Анотація

У статті за підсумками дослідження результатів тлумачення та застосування Європейським судом з прав людини принципу належного врядування склались декілька фундаментальних правових позицій для системи публічного адміністрування, з-поміж яких:

1) бачення держави як єдиного механізму та категоричне неприйняття виправдань порушення державою прав та основоположних свобод, пов'язаних з неналежною комунікацію між адміністративними органами або з іншою внутрішньою дисфункцією публічного адміністрування;

2) необхідність забезпечення достовірності офіційних публічних даних та недопустимість безповоротних негативних наслідків для приватних осіб, які добросовісно покладались на ці дані;

3) цілісність та послідовність у діяльності адміністративних органів, яка виключає відступ від попереднього офіційного визнання державою фактів чи зразка правильного розуміння норми права без належних запобіжних чи компенсаторних заходів;

4) утримання від зміни правил після того, як вже була започаткована процедура, яка має вирішальне значення для прав та обов'язків приватних осіб;

5) ефективність судового оскарження рішень, дій та бездіяльності адміністративних органів та можливість повного поновлення порушених прав або одержання відповідних відшкодувань через адміністративний суд.

Судова система як джерело формування обов'язкових для публічної адміністрації зразків правозастосування під час зміни розуміння та практики застосування певних адміністративно-правових норм має враховувати вимоги принципу належного врядування про:

1) важливість цілісності та послідовності правового регулювання у правовідносинах та необхідність виключення або мінімізації негативних наслідків зміни правового регулювання, що має враховуватись під час прийняття рішень Верховним Судом про відступ від його правових висновків;

2) забезпечення достовірності офіційних даних про право, яким мають керуватись учасники правовідносин, у тому числі загальнообов'язкові правові висновки Верховного Суду, через що нагальним постає забезпечення доступності та зрозумілості цих правових висновків й недопустимість існування неоднакових чинних правових висновків або інших джерел непорозумінь у розумінні права;

3) про покладення ризиків перегляду певного владного рішення, яке вже призвело до правових наслідків, саме на державу, а також про вжиття компенсаторних заходів за обставин, коли непослідовність дій держави призвела до несприятливих наслідків для приватних осіб.

Ключові слова: належне урядування, цілісність та послідовність державної політики, виправлення помилок суб'єктів владних повноважень не за рахунок приватних осіб, доступність та достовірність офіційних публічних даних, висновки Верховного Суду щодо застосування норм права.

Abstract

Principle of good governance in the European court of human rights' case-law and its meaning for public administration and judicial application of law

Ye. V. Doiar

Doctor of Philosophy in Law, Lawyer

The article referring to the case-law of the European Court of Human Rights on the principle of good governance outlines several fundamental legal standpoints on requirements inferred from that principle for the public administration system, including: (1) a state constitutes an all-in-one mechanism and any excuses for underperformance of a state related to inadequate communication between administrative bodies or other internal dysfunction of public administration are unacceptable; (2) accuracy of official public data is to be ensured and irreversible negative consequences for individuals who relied on this data in good faith are unacceptable; (3) there must be coherence and consistency in the activities of public authorities, which excludes deviation from the previous official recognition by the state of facts or a pattern of correct understanding of rules and regulations without appropriate precautionary or compensatory measures; (4) it is an obligation for a state to refrain from changing the rules after the procedure has been initiated, which is crucial for the rights and duties of individuals; (5) an administrative action against decisions, actions and omissions of public authorities is to be efficient and an opportunity to fully restore violated rights or obtain appropriate compensation through the administrative court is to be provided. The judicial system, being a source of formation of universally binding patterns of application of law, when overruling these legal opinions should take into account the requirements of the principle of good governance such as: (1) the importance of coherency and consistency of legal regulation in particular legal relations and necessity to prevent or foreshorten ramifications for affected legal relations of shifts in well-established case law of a supreme judicial institution; (2) ensuring the accuracy of official data on the law to be followed by the parties, including the binding legal opinions of a supreme judicial institution, which makes it crucial to ensure the availability and clarity of these legal opinions and to prevent of misunderstandings caused by conflicting legal opinions or other reasons originating from judicial system; (3) risk of correcting the misinterpretation of law in a binding legal opinion or overruling for its updating are to be placed on a state, which necessitates taking compensatory measures in circumstances where the inconsistency of a universally binding case-law has led to adverse consequences for individuals that relied on previous patterns of understanding and application of relevant law. Key words: availability and reliability of official public data, good governance, coherency and consistency of public policies, redeeming errors of public authorities not at the expense of private entities, the Supreme Court's opinions on the application of law.

Вступ

Постановка проблеми. У рекомендаціях найбільш авторитетних міжнародних організацій та національних програмних документах, присвячених питанням дотримання системою публічного адміністрування засад належного урядування (насамперед у Стратегії реформування державного управління України на 2022-2025 роки, схваленої Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 липня 2021 р. № 831-р) підкреслюється, що це сприяє посиленню конкурентоспроможності держави, розвитку її економіки та наближує її європейських стандартів публічного адміністрування [1]. Визначальне значення для сталого просування в утвердженні засад належного врядування має законність та передбачуваність адміністративних дій, справедливість правової системи та належне реагування з урахуванням актуального стану суспільних відносин, що значною мірою ставить публічне адміністрування у залежність від належного виконання судовим правозастосуванням його загальних функцій. Поруч із тим, тлумачення та застосування принципу належного урядування стало фактором об'єктивізації та кристалізації міжнародними судовими установами та національними судами засад належного врядування та пов'язаних з ними конкретних правил поведінки. Особливий теоретико-правовий та практичний інтерес має прецедентна практика Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ), у якій розкриваються вимоги належного врядування, які зв'язують та спрямовують державний апарат та інших суб'єктів владних повноважень держав-учасниць Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Конвенція) у їх діяльності. Разом з тим, стан наукового опрацювання та реалізації у практичній діяльності системи публічного адміністрування та адміністративних судів не є задовільним, адже у наукових та правових джерелах принцип належного урядування нерідко розкривається неточно та невичерпно, що призводить до його неправильного розуміння та застосування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій.

Джерелознавчий аналіз показав наявність фундаментальних та вузькоспеціалізованих досліджень аспектів належного врядування, найбільш примітним з яких є праця А. Андріяускайте, яка комплексно та ґрунтовно опрацювала цей принцип у розрізі його вимог до публічного адміністрування.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метою дослідження є визначення конкретних засадничих положень та практико-прикладних правил, що випливають з принципу належного урядування згідно з практикою ЄСПЛ, якими має керуватись система публічного адміністрування та адміністративна юстиція у їх діяльності.

Виклад основного матеріалу дослідження

Уведення в термінологічний апарат прецедентного права ЄСПЛ поняття про належне урядування, як зазначається у матеріалах наукового дослідження А. Андріяускайте, відбулось одночасно зі становленням та нормативно-правовим оформленням у Європейському союзі концепції про належне адміністрування. Походження принципу належного урядування не пов'язують з правом. Натомість, належне урядування як концепція та система критеріїв використовувалась для вимірювання економічного та соціального розвитку країн, які прагнуть отримати позику від Світового банку [2, с. 13].

Так, у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу належного урядування, зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога більш послідовний спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (Рисовський проти України, заява № 29979/04, п. 70-71) [3].

Насамперед, принцип належного врядування та пов'язаний з ним покладає на державу тягар несення наслідків недотримання публічною адміністрацією підстав, меж повноважень та способу прийняття та реалізації нею владних управлінських рішень, не допускаючи їх виправлення за рахунок заінтересованих приватних осіб без забезпечення компенсації їх втрат на належних умовах. право суд європейський публічний

Відповідно до розуміння, якого дотримується ЄСПЛ, принцип належного урядування як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов'язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку, а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (Москаль проти Польщі, заява № 10373/05, п. 69) [4]. Разом з тим, від набувача майна за усталеною практикою ЄСПЛ очікується ретельне дослідження його походження задля уникнення можливої конфіскації. За обставин справи ЄСПЛ погодився з верховним судом держави-відповідача, що якби заявниця виконала це, вона б дізналась, що майно, яке вона придбала, було предметом спору, і що перед купівлею президія регіонального суду скасувала угоду між державною компанією та приватною особою. Більше того, заявницю мав би хвилювати той факт, що майно змінює власника вже втретє протягом року. Крім цього, хоча держава не сплатила заявниці компенсації, нічого не вказувало на те, що вона не зможе пред'явити таку вимогу до осіб, які відповідальні за завдану їй шкоду. Насамкінець, заявниця не пояснила, як вона використовувала майно, і тому ЄСПЛ не міг дійти висновку, що її приватні інтереси переважали явно очевидні суспільні інтереси щодо проведення олімпійських ігор і захисту природи. З огляду на це на заявницю не було покладено надмірного тягаря, а тому за вищенаведених обставин було констатовано, що ст. 1 Першого протоколу до Конвенції порушено не було [5].

Поруч з утвердженою у практиці ЄСПЛ юридичною концепцією про наслідки помилок адміністративних органів у правовідносинах з приватними особами, у результатах тлумачення та застосування цією міжнародною судовою установою принципу належного врядування склались декілька інших фундаментальних правових позицій.

Насамперед, розвиваючи вимогу про послідовність у діяльності державного апарату та інших публічно-владних структур, ЄСПЛ наголошує на тому, що визнавши певний факт публічно та офіційно, публічна адміністрація не може пізніше допускати непослідовність та відступати від цього визнання на шкоду приватній особі. Наприклад, явним порушенням засад належного врядування є вилучення землі, яка на час придбання комплексним планом розвитку території громади та адміністративним рішенням про передання у власність визнавалась землею сільськогосподарського призначення, через те, що на відповідній земельній ділянці було кладовище, яке до того ж було офіційно закрите зі зміною цільового призначення землі (Потомська та Потомський проти Польщі, заява № 33949/05, п. 68) [6]. Цілісність та послідовність політики держави передбачає також утримання від зміни правил після того, як вже була започаткована процедура, яка має вирішальне значення для прав та обов'язків приватних осіб. Зокрема, несумісним з належним врядуванням міжнародна судова установа визнала висунення вимоги про придбання суміжних земельних ділянок для полегшення управління земельними органами земельним фондом після того, як землевпорядна документація на обрану заявником ділянку вже була підготовлена (Дрекалович проти Чорногорії, заява № 28766/06, п. 136) [7].

Привертає увагу у контексті фундаментальних правових позицій, що випливають з принципу належного врядування, й те, що ЄСПЛ суворо дотримується бачення держави як єдиного механізму та завжди констатує порушенням державою вимог належного врядування її неспроможність забезпечити реалізацію конвенційних прав та обов'язків приватних осіб через неналежну комунікацію між державними органами.

Як зауважила за підсумками дослідження практики ЄСПЛ А. Андріяускайте, ця міжнародна судова установа не приймає аргументи на кшталт «ліва рука не знає, що робить права». Це було чітко продемонстровано у справі «Товариство з обмеженою відповідальністю «Дачіа» проти Молдови», у якій скасування приватизації готелю товариством-заявником після закінчення строків для оскарження такої приватизації держава-відповідач виправдовувала, головним чином, тим, що приватизація раніше не була санкціонована державною канцелярією [2, c. 13]. Неодноразово порушувалось й пов'язане з міжвідомчою взаємодією питання про відповідальність держави за достовірність інформації у публічних реєстрах.

Зокрема, у справі «Дзірніс проти Латвії» ЄСПЛ вказав на те, що державний земельний реєстр має гарантувати точність, зрозумілість та достовірність записів. Органи ведення реєстрів мають побудувати ефективну систему інформаційного обміну для забезпечення достовірності офіційних публічних даних. Неспроможність досягти того свідчить на користь осіб, які добросовісно покладаючись на реєстри, стали жертвами їх неналежного ведення (Дзірніс проти Латвії, заява № 25082/05, п. 84-85) [8].

Так само, як й з посиланням на внутрішню дисфункцію системи публічного адміністрування, тривала нездатність держав забезпечити дотримання конвенційних прав та основоположних свобод не може бути виправдана несприятливою економічною обстановкою (гіперінфляція, значний бюджетний касовий розрив тощо), або бюрократичними причинами, такими як, наприклад, відсутність необхідного програмного забезпечення або документів. ЄСПЛ послідовно схиляється до думки про те, що кожна держава має кожна держава повинна мати достатній і ефективний організаційно-технічний, фінансовий та юридичний арсенал для виконання позитивних обов'язків, покладених на неї її міжнародно-правовими зобов'язаннями за Конвенцією (Падурару проти Румунії, заява № 63252/00, п. 104) [9].

Рівною мірою неприйнятним з точки зору належного врядування є створення судами та публічною адміністрацією штучних перешкод для поновлення за судовим рішенням порушених прав приватних осіб. Наприклад, ЄСПЛ засудив неспроможність пенсійного органу з формальних причин підрахувати суму пенсії до виплати за судовим рішенням, тоді як адміністративний суд без переконливого обґрунтування утримувався від втручання у підрахунок, відмовляючись від юрисдикції над цим питанням на користь пенсійного органу (Крстіч проти Сербії, заява № 45394/06, п. 85) [10].

Висновки

Таким чином, витлумачивши принцип належного урядування у світлі відповідальності публічно-владних органів за допущення ними непослідовності у їх лінії владних управлінських рішень, ЄСПЛ наголосив на необхідності для публічної адміністрації діяти вчасно та в належний і якомога більш послідовний спосіб.

Сталою позицією ЄСПЛ є те, що ризик помилок державного органу має покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок приватних осіб, яких вони стосуються.

Зокрема, несумісним з принципом належного урядування є непропорційне втручання в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу, які виявились помилковими через недотримання ним встановлених для нього самою державою принципів та правил.

Поруч з цією концепцією, у результатах тлумачення та застосування цією міжнародною судовою установою принципу належного врядування склались декілька інших фундаментальних правових позицій, з-поміж яких:

1) бачення держави як єдиного механізму та категоричне неприйняття виправдань порушення державою прав та основоположних свобод, пов'язаних з неналежною комунікацію між адміністративними органами або з іншою внутрішньою дисфункцією публічного адміністрування;

2) необхідність забезпечення достовірності офіційних публічних даних та недопустимість безповоротних негативних наслідків для приватних осіб, які добросовісно покладались на ці дані;

3) цілісність та послідовність у діяльності адміністративних органів, яка виключає відступ від попереднього офіційного визнання державою фактів чи зразка правильного розуміння норми права без належних запобіжних чи компенсаторних заходів;

4) утримання від зміни правил після того, як вже була започаткована процедура, яка має вирішальне значення для прав та обов'язків приватних осіб;

5) ефективність судового оскарження рішень, дій та бездіяльності адміністративних органів та можливість повного поновлення порушених прав або одержання відповідних відшкодувань через адміністративний суд.

Осмисливши вищевикладене з точки зору його значення для судового правозастосування у адміністративно-правовій площині, передусім, зазначимо, що концепція, за якою правова визначеність щодо прав та обов'язків приватних учасників правовідносин за участі суб'єктів владних повноважень є непорушною при недотриманні суб'єктами владних повноважень матеріально-правового та процедурного підґрунтя їх діяльності, якщо приватним особам за цих обставин не виплачується справедлива компенсація, підкреслює особливу важливість судового правозастосування для забезпечення відповідності адміністративних рішень цій концепції через її складність та вирішальне значення фактичних обставин у справі. Рівною мірою це стосується й інших окреслених вище фундаментальних правових позицій, що випливають з принципу належного врядування.

Більше того, сама судова система як джерело формування обов'язкових для публічної адміністрації зразків правозастосування під час зміни розуміння та практики застосування певних адміністративно-правових норм має враховувати вимоги принципу належного врядування про:

1) важливість цілісності та послідовності правового регулювання у правовідносинах та необхідність виключення або мінімізації негативних наслідків зміни правового регулювання, що має враховуватись під час прийняття рішень Верховним Судом про відступ від його правових висновків;

2) забезпечення достовірності офіційних даних про право, яким мають керуватись учасники правовідносин, у тому числі загальнообов'язкові правові висновки Верховного Суду, через що нагальним постає забезпечення доступності та зрозумілості цих правових висновків й недопустимість існування неоднакових чинних правових висновків або інших джерел непорозумінь у розумінні права;

3) про покладення ризиків перегляду певного владного рішення, яке вже призвело до правових наслідків, саме на державу, а також про вжиття компенсаторних заходів за обставин, коли непослідовність дій держави призвела до несприятливих наслідків для приватних осіб.

Бібліографічний список

1. Стратегія реформування державного управління України на 2022-2025 роки, схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 липня 2021 року № 831-р. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/831-2021-%D1%80#Text.

2. Andrijauskaitй A. Good Governance in the Case Law ofthe ECtHR: A (Patch) Work in Progress. Presented Paper in ICON-S Conference: Identity, Security, Democracy: Challenges for Public Law, Hong Kong. DOI: 10.13140/RG.2.2.19107.09766.

3. Рисовський проти України, заява № 29979/04, 20 жовтня 2011 року, Європейський суд з прав людини. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/974_854#Text.

4. Moskal v. Poland, Application no. 10373/05, 15 September 2009, The European Court of Human Rights. URL: https:// hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-94009.

5. Бєлова проти Росії, заява № 33955/08: текст неофіційного перекладу рішення Європейського суду з прав людини. URL:https://hudoc.echr.coe.int/app/conversion/pdf/?library=ECHR&id=001-208561&filename=CASE%200F%20BELOVA%20v.%20RUSSIA%20-%20%5BUkrainian%20Translation%5D%20summary%20by%20the%20Supreme%20Co- urt%20of%20Ukraine.pdf.

6. Potomska and Potomski v. Poland, no. 33949/05, 15 September 2011, the European Court of Human Rights. URL: https:// hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-104145.

7. KIPS DOO and Drekalovic v. Montenegro, no. 28766/06, 22 October 2019, the European Court of Human Rights. URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-196886.

8. Dzirnis v. Latvia, no. 25082/05, 26 January 2017, the European Court of Human Rights. URL: https://hudoc.echr.coe.int/ eng?i=001-170461.

9. Pдduraru v. Romania, no. 63252/00, 1 December 2005, Reports of ECHR Judgments and Decisions 2005-XII. URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-71444.

10. Krstic v. Serbia, no. 45394/06, 10 December 2013, the European Court of Human Rights. URL: https://hudoc.echr.coe. int/eng?i=001-138888.

References

1. Stratehiia reformuvannia derzhavnoho upravlinnia Ukrainy na 2022-2025 roky [Strategy for Reforming the State Administration of Ukraine for 2022-2025], approved by the Decree of the Cabinet of Ministers of Ukraine of 21 July 2021 no. 831-р. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/831-2021-%D1%80#Text.

2. Andrijauskaitй, A. (2018). Good Governance in the Case Law of the ECtHR: A (Patch) Wfork in Progress. Presented Paper in ICON-S Conference: Identity, Security, Democracy: Challenges for Public Law, Hong Kong. Rysovskyy v. Ukraine, no. 29979/04, 20 October 2011, the European Court of Human Rights. https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/974_854#Text.

3. Moskal v. Poland, no. 10373/05, 15 September 2009, The European Court of Human Rights. https://hudoc.echr.coe.int/ eng?i=001-94009.

4. Belova v. Russia, no. 33955/08: the text of the unofficial translation of the judgment of the European Court of Human Rights. https: //hudoc.echr. coe.int/ app/conversion/ pdf/?library=ECHR&id=001-208561& filename= CASE%20O F%20BELOVA% 20 v.%20RUSSIA%20-%20%5 BUkrainian %20Translation%5 D%20summary%20by%20the%20Supreme%20Court%20of%20 Ukraine.pdf.

5. Potomska and Potomski v. Poland, no. 33949/05, 15 September 2011, the European Court of Human Rights. https:// hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-104145.

6. KIPS DOO and Drekalovic v. Montenegro, no. 28766/06, 22 October 2019, the European Court of Human Rights. https:// hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-196886.

7. Dzirnis v. Latvia, no. 25082/05, 26 January 2017, the European Court of Human Rights. https://hudoc.echr.coe.int/ eng?i=001-170461.

8. Pдduraru v. Romania, no. 63252/00, 1 December 2005, Reports of ECHR Judgments and Decisions 2005-XII. https:// hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-71444.

9. Krstic v. Serbia, no. 45394/06, 10 December 2013, the European Court of Human Rights. https://hudoc.echr.coe.int/ eng?i=001-138888.

Размещено на Allbest.ru