Институциональная структура международной миграции

Вместе с тем, например, почти 2,5 млн. афганских беженцев продолжают жить в изгнании. Если к 20,6 млн. вынужденных мигрантов, попадающих в сферу деятельности УВКБ ООН, прибавить 4 млн. палестинских беженцев и около 25 млн. экологических беженцев, то общая величина этих категорий вынужденной миграции составит около 50 млн. человек, что представляет огромную проблему современного мирового сообщества, имеющую серьезные негативные последствия морального, экономического, политического характера для будущего мира.

Изменения, произошедшие в странах Центральной и Восточной Европы после 1989г, а также бывшем СССР породили особую группу вынужденных мигрантов, въезжающих в развитые страны. Ревелль П., Ревелль Ч. „Среда нашего обитания,, кн.1 Народонаселение и пищевые ресурсы,, Изд. „Мир,. 2002г. С. 228

Некоторые потенциальные экономические мигранты начали прибегать к обращению с просьбой об убежище как средству, позволяющему въехать на территорию этих государств. Эти факты, а также большие масштабы этой миграции, пик которой пришелся на 1992г, вынудили Запад предпринять значительные шаги по ее недопущению, что привело к введению «режима предоставления временной защиты». Появилась и получила развитие, по сути, новая категория вынужденных мигрантов - «лица, ищущие убежище». Этот институт получил широкое распространение. Сегодня в мире насчитывается больше 1 млн. мигрантов этой категории. Принятие Лондонских резолюций 1992г. способствовало значительному ограничению каналов законного въезда мигрантов на территорию Европейского Союза, что заставило многих вынужденных мигрантов обращаться к услугам контрабандистов, использованию фальшивых документов и т.п. Это лишь усилило скептицизм общественности относительно истинных мотивов лиц, ищущих убежища. Многие европейские правительства подозревали, зачастую несправедливо, что мигранты просили убежища по экономическим причинам.

Меры западноевропейских стран по корректировке своей политики в области предоставления убежища и иммиграции в 1990-е годы совпали с усилиями по достижению более тесной экономической и политической интеграции посредством создания единого европейского рынка. Это предполагало устранение всех внутренних торговых ограничений и препятствий для свободного передвижения людей в рамках Европейского сообщества, ставшего частью Европейского союза, созданного в 1993г. после вступления в силу Маастрихтского договора о Европейском союзе.

Среди причин, способствующих сохранению огромного числа беженцев и перемещенных лиц, необходимо выделить также причины, обусловленные ухудшением окружающей среды, экологическим кризисом, увеличением стихийных бедствий и природных катастроф. Численность так называемых «экологических беженцев» по оценкам, приведенным в 1992г. на международной конференции ООН по окружающей среде и развитию, по всей видимости, уже превысила численность классических беженцев и продолжает быстро увеличиваться, что, несомненно, требует более активных мер мирового сообщества по предотвращению данных негативных явлений. Как отмечал бывший Генеральный секретарь ООН в 1993г. Бутрос Гали, «невозможно провести четкую и ясную границу между конфликтами, войнами и стихийными бедствиями по тому влиянию, которое они оказывают на гражданское население. Засуха, наводнение, землетрясение и циклоны также разрушительны для людей и благосостояния общества, как войны и гражданские конфликты». Российский статистический ежегодник 2002 г., Госкомстат России, М., 2002. С. 447

Эти стихийные бедствия происходят не в вакууме и зачастую обусловлены неразумной промышленной и сельскохозяйственной деятельностью во многих, в первую очередь в развивающихся, странах. Интенсивная вырубка леса, например, ведет к обезлесению, что в свою очередь повышает опасность засухи и наводнений, развитие которых уменьшает плодородные земли и тем самым вынуждает часто огромные массы голодных людей мигрировать из родных мест. Так, голод в районе Африканского Рога в 1980-е годы вынудил миллионы африканцев к миграции как внутри самих стран этого района, так и через государственные границы.

Наконец, вынужденная миграция может быть вызвана не только стихийными бедствиями, экологическим кризисом, но и производственными причинами. Во многих развивающихся странах, например, земля постоянно отторгается у населения в целях оживления экономики. Крупные программы развития инфраструктуры, такие как сооружение плотин, автомобильных дорог и трубопроводов, рассматриваются - часто неправильно, как отмечается в одном из докладов Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам, - как надежное средство содействия экономическому росту. В результате только за период с 1953 по 1987 гг. в развивающихся странах было осуществлено 29 проектов по сооружению плотин, в результате которых были вынуждены покинуть свои родные места более 1,3 млн. человек. Еще хуже обстоит дело с проведением сельскохозяйственной политики, зачастую не учитывающей интересы традиционных землепользователей.

На проведении программ по переселению в третьи страны особенно отразились события, произошедшие в сентябре 2001г. в США и последовавшая за ними глобальная война с террором. США, которые обычно принимали у себя на переселение наибольшее число беженцев, установили в 2002 г. квоту в размере 70 000 человек, но только 26 300 из них смогли на самом деле переселиться в эту страну. По сравнению с 2001г. число беженцев, переселенных в третьи страны под эгидой УВКБ ООН, сократилось на 56% (см. табл.2).

Таблица 2. Основные страны, в которые осуществляется переселение беженцев, Источник: составлено по: «Беженцы в цифрах». UNHCR, 2002- 2003.

Таким образом, все меньшая готовность предоставлять убежище вынужденным мигрантам определяет заинтересованность сообщества в скорейшем мирном урегулировании конфликтов и масштабной добровольной репатриации беженцев на родину.

Характерной тенденцией современного развития международной миграции населения является двойственность миграционной политики. При этом подчеркнем, что в отношении международных мигрантов, в том числе и вынужденных, проводится вообще более жесткая и строго регламентированная миграционная политика, которая представляет собой систему специальных мер, законодательных актов и международных соглашений по регулированию миграционных процессов, преследующую экономические, демографические, геополитические и др. цели.

На современном этапе развития можно выделить три уровня миграционной политики: мировой, международный и национальный.

Миграционная политика на мировом уровне проявляется в действиях международных организаций, прежде всего ООН, МОМ, МОТ, в тех документах и рекомендациях, которые ими принимаются на различных заседаниях и конференциях. Среди последних особое место принадлежит Всемирным конференциям ООН, имеющих правительственный статус, и соответственно документы, на них принимаемые имеют более чем рекомендательный характер.

За прошедшие годы было проведено 5 таких конференций: три по вопросам народонаселения и развития, и две - по вопросам окружающей среды и развития, на которых было обращено внимание на необходимость политики и программ в области миграции, являющейся результатом разрушения окружающей среды.

Двойственность миграционной политики на мировом уровне заключается в том, что интересы международного сообщества или отдельных международных организаций могут входить в противоречие с национальными интересами отдельных государств.

Создание различных международных союзов между отдельными государствами, как правило, предусматривает и свободу передвижения граждан этих государств через их государственные границы, создание так называемых «прозрачных границ». Ярким примером такого союза может быть Европейское сообщество из 15 стран, граждане которых могут свободно передвигаться через их границы с различными целями и на разные сроки в соответствии с Шенгенским соглашением 1985 г., которое стало поворотным моментом в исчезновении между странами его подписавших всяческих преград на пути движения капиталов, товаров и людей. Причем среди последних могут быть и граждане «третьих» стран, получивших визу на въезд любого из государств Шенгенского Соглашения.

Двойственный характер миграционной политики на этом уровне выражается в двух аспектах. Медков В.М. Демография. Учебное пособие. М.,2003г. С. 228

Первый состоит в том, что интересы и задачи Союза в целом могут противоречить и не совпадать с интересами его отдельных государств.

Второй аспект заключается в том, что современная миграционная политика развитых стран мира все более определяется прямо противоположными тенденциями: с одной стороны, начиная с 1974 г. идет постоянное ужесточение этой политики по отношению к мигрантам из «третьих» стран. С другой стороны, происходит ее дальнейшая либерализация, появление все более «прозрачных границ» в рамках международных региональных союзов.

4.2 Экономические мотивы миграции

Стремление к экономическому благополучию было и остается причиной наиболее массовых и устойчивых миграционных потоков. В принципе легальной иммиграцией легко управлять в том примерно смысле, как нетрудно регулировать импорт того или иного востребованного на внутреннем рынке товара путем запретов, льгот и преференций. Это не означает, что таким образом наверняка снизится число нерезидентов, поскольку иммиграция может перетечь в нелегальные формы. Причем разумный горизонт прогнозирования здесь ближе к экономическим, чем к демографическим, показателям. Вполне разумно допущение, что потенциальные мигранты сравнивают ожидаемую полезность дохода в странах выезда и въезда. Модель имеет смысл, только если принимать во внимание огромное разнообразие индивидуальных ожиданий, сильно разнящихся в зависимости от возраста, образования, квалификации, имущественного состояния. С одной стороны, даже относительно простые модели, где условные потенциальные мигранты сопоставляют дисконтированные реальные доходы и доступность их источников на родине и за рубежом, могут в значительной степени искажать реальность, которая обычно характеризуется дефицитом информации и навыков ее интерпретации. С другой стороны, не всякий перепад доходов создает достаточный мотив для трудовой миграции. Люди руководствуются далеко не только экономическими соображениями: привычная культурная среда, в особенности родной язык, с детства знакомый образ жизни, родственные связи, друзья - эти важнейшие, но не выражающиеся в цифрах факторы сдерживания могут уравновешивать экономические мотивы выталкивания. Поэтому миграционные потоки между странами часто сходят на нет по достижении некоторого абсолютного порога благосостояния и задолго до полного выравнивания экономических уровней стран выезда и въезда. Эмпирические исследования установили, что поток трудовых мигрантов из Южной Европы в Западную иссяк в 2000-е, когда в Италии, Испании, Португалии и Греции валовой внутренний продукт (ВВП) достиг 4 тысяч долларов на душу населения. Нетто-миграция между странами - членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) снижается, когда различия в ВВП на душу населения между ними сокращаются до 50 %.Однако сумма миграционных потоков в мировом масштабе отнюдь не убывает. Колоссальные перепады экономических, политических и социальных условий по-прежнему формируют огромный резерв желающих переселиться туда, где лучше. Хотя географическое местонахождение, как центров выталкивания, так и центров притяжения мигрантов меняется, трудно представить себе, что в обозримом будущем экономические условия в мире выровняются настолько, чтобы трудовая миграция совсем иссякла. Скорее наоборот, неравномерность экономического развития усилится, а глобальное информационное поле будет все настойчивее и доходчивее формировать миграционные установки. В странах-реципиентах иммиграция позволяет удовлетворять спрос на труд, заполняя нижний этаж социальной пирамиды, способствует восходящей социальной мобильности «своих», снижая цену труда, повышает прибыли предпринимателей и конкурентоспособность национальной экономики.

4.3 Современные миграционные потоки

По данным ООН, в 2000 году общее число международных мигрантов, то есть лиц, проживающих за пределами стран происхождения, достигло 175 млн., более чем удвоившись по сравнению с 1980 годом, и равнялось примерно 3% населения планеты. Около 60% их проживают в более развитых ее регионах: в Европе (включая страны Восточной Европы и Россию), Северной Америке, Австралии, Новой Зеландии и Японии. Географическая картина иммиграции в различных регионах мира и перемены в ней за последнее десятилетие XX века представлены в таблице 2.

В 90-е годы нетто-иммиграция обеспечила в развитых регионах мира 56% демографического прироста, в том числе в Европе - 89% Современное миграционное сообщение, 2002, Женева, 2002, П. 2-3,14. В основных странах иммиграции пришлые жители составляют 5-20% населения и 10-25% его экономически активной части. По причине своей масштабности иммиграция - важный источник дополнительных трудовых ресурсов в большинстве развитых стран, особенно в периоды экономического подъема и дефицита местных рабочих рук. Вместе с тем устойчивый рост иммиграции свидетельствует о том, что она стала автономным, мало зависимым от хозяйственной конъюнктуры процессом.

Характерной особенностью современной миграции является то, что ее потоки состоят из двух направлений, и, следовательно, одно и то же государство может быть как страной-донором, так и страной-реципиентом. Например, Великобритания и США являются одновременно и одними из главных стран-реципиентов в мире, и донорами для отдельных государств (США донор для Канады, Великобритания - для Австралии). В США, начиная с конца 2000-х годов, преобладает доля иммигрантов из развивающихся стран. Количество выходцев из Азии и Латинской Америки в иммиграционном потоке достигает 88%. Для таких иммигрантов характерно компактное расселение, что приводит к формированию этнического бизнеса. Так, по данным американских исследователей, 47,5% корейского населения были предпринимателями, 27,6% - работали по найму на этих же фирмах. Для иранских мигрантов эти цифры составляли 56,7 и 4,6%. Традиционными сферами развития этнического бизнеса являются строительство, торговля и сфера услуг. Как в США, так и в Канаде велико число нелегальных мигрантов, большинство из которых выходцы из Мексики. Поток иммигрантов, направляющихся в Канаду, также претерпел изменения по своему составу. Так, если в 2000 году выходцы из азиатских стран составляли 3%, то к 2001 году эта цифра возросла до 52%. Основными странами-донорами являются: Гонконг (15,3%), Филиппины (5,2%), Шри-Ланка (5,1%), Индия (5,1%) . Большинство иммигрантов из Гонконга - инвесторы или предприниматели, приезжающие на постоянное место жительства. По оценкам Canadian Imperial Bank of Commerce, ежегодно порядка 2-4 млрд. канадских долларов поступает в страну из бывших британских колоний.

В последнее время увеличился приток в Канаду иммигрантов из Восточной Европы, особенно из Польши. По-прежнему существует экспорт трудовых сил из Великобритании, Германии, Италии и США.

Западная Европа также является одним из крупнейших центров международной миграции рабочей силы. Основными странами-донорами для некоторых европейских стран являются: Алжир, Марокко и Португалия для Франции; Италия и Марокко для Бельгии; Турция, Югославия, Италия, Греция и Польша для Германии; Турция и Марокко для Нидерландов; Италия, Югославия и Испания для Швейцарии; Индия для Великобритании. В последнее время на европейском рынке наблюдается жесткая конкуренция со стороны мигрантов из Турции, республик бывшей Югославии, Греции, Италии, Португалии и Испании за рабочие места низкой квалификации. Как правило, иностранные рабочие, особенно это относится к выходцам из стран Востока, используются в тех сферах и отраслях, где велика доля ручного труда, а работа считается не престижной или оплачивается по низким расценкам. Во Франции, например, половина всех иммигрантов была занята в обрабатывающей промышленности и торговле, а в Германии три пятых иностранных рабочих трудились в обрабатывающей промышленности. Эти цифры говорят об ориентации отдельных отраслей на иностранную рабочую силу.

География поселения иммигрантов традиционно характеризовалась их сосредоточением в крупных городах и приграничных округах. Так, в США в 2000 году 70% иностранного населения проживали в шести штатах: Калифорнии (31%), Нью-Йорке, Флориде, Техасе, Нью-Джерси и Иллинойсе. Территориальная концентрация пришлого населения, с одной стороны, обусловливает повышенную социальную нагрузку на местные бюджеты, а с другой - создает плацдарм для развития этнической экономики и обновления городской инфраструктуры в районах его проживания. В последние годы по мере перенасыщения подобных районов иммигрантами и их неспособности абсорбировать вновь прибывающие контингенты усиливается тенденция к перемещению иммигрантов в регионы с более привлекательными условиями труда. В США, например, с 90-х годов все больше мигрантов устремляются в другие, менее населенные иностранцами штаты, - такие, как Орегон, Аризона, Айова, Арканзас, Джорджия www.migrationinformation.org.

Хотя уровень образования и профессиональной квалификации иммигрантов, как и коренного населения, имеет очевидную тенденцию к повышению, он обычно в целом более низок, чем у местных жителей, а профессионально-квалификационный состав пришлых жителей более поляризован. Вместе с тем в Канаде и новых странах иммиграции, в Южной и Центральной Европе, наблюдаются обратные тенденции. В Канаде в 2000-2001 годах почти 23% иммигрантов 25-44 лет имели высшее образование против 17% местных жителей той же возрастной группы, а диплома об окончании средней школы не имели соответственно 22% и 23% Тенденции международной миграции, Женева, 2002, П. 48. Такая степень дифференциации отчасти отражает поляризованность современного спроса на иностранную рабочую силу: с одной стороны - на высококвалифицированных специалистов, с другой - на низкоквалифицированных временных, в том числе сезонных, работников.

В развитых странах находится около 1,5 млн. высококвалифицированных выходцев из развивающихся государств. В Австралии, Канаде и Новой Зеландии, согласно так называемой рейтинговой системе приема, рекрутируются и принимаются на постоянное жительство только высококвалифицированные и экономически востребованные иммигранты, набравшие нужное количество баллов. Во Франции и Великобритании для высококвалифицированных специалистов введена ускоренная процедура выдачи разрешений на работу. А в США до недавнего времени важным каналом привлечения зарубежных интеллектов было обучение иностранцев, примерно 2/3 которых после его окончания там и оставались. Так, в 1990 году 62% присужденных ученых степеней в инженерных науках пришлось на иностранцев (в основном азиатов); высок их удельный вес был также в математике, компьютерных науках, физике.

Одновременно осуществляются программы привлечения временных, в том числе сезонных, неквалифицированных работников-иммигрантов в строительство, сельское хозяйство, индустрию туризма (например, в США и Канаде). Вместе с тем, высокая доля малообразованных среди пришлых жителей нередко оценивается, с точки зрения спроса, как чрезмерная. Она является следствием значительности гуманитарных и нелегальных потоков иммиграции и одним из ее факторов, пагубно влияющих на занятость, заработки местного населения и увеличивающих нагрузку на социальную инфраструктуру и бюджет государства и т.п.

В Европе в последние годы наметился некоторый сдвиг в традиционной структуре занятости иммигрантов. Увеличивается процент иностранцев, работающих в сфере услуг. Наблюдается снижение занятости в сталелитейной промышленности, металлообработке, автомобилестроении.

Присутствие большого числа нелегальных мигрантов является серьезной проблемой для европейских стран. В начале 2000-х, по оценкам экспертов, в Европейском сообществе находилось более 3 млн. "нелегалов", в основном это выходцы из Северной Африки и Азии.

Численность мигрантов в Греции, Ирландии, Испании, Италии и Португалии за 1990-2005 годы увеличилась на 6,4 миллиона человек и достигла 9,6 миллиона человек. В 2001 году в Греции находилось 413 тысяч иностранцев, прибывших на работу, из которых 41% составляли женщины. В Ирландии число ежегодно выдаваемых или продлеваемых разрешений на работу увеличилось с 1999 года по 2003 год с 6,3 до 47,6 тысячи, а в Италии - с 21,4 до 139,1 тысячи. В Португалии численность работающих иностранцев увеличилась почти в три раза - с 92 до 286 тысяч человек. В Испании заметно ускорились темпы прироста трудовой миграции: численность мигрантов, ежегодно въезжающих в страну, возросла с 1999 года по 2002 год более чем в четыре раза и достигла 443 тысяч человек, а контингент мигрантов - с 0,8 миллиона в 1990 году до 4,8 миллиона человек в 2005 году, причем прирост по сравнению с 2000 годом составил 3,2 миллиона человек.

Глава 5 . МОМ и нормативно-правовая база для миграции кадров

5.1 Международная организация по миграции

Начиная с конца XIX в. общество постоянно сталкивалось с миграционными процессами, но универсальных норм, регулирующих интересы переселенцев, до XX в. не существовало. Лишь после Второй мировой войны международное сообщество осознало, что необходимо многостороннее сотрудничество человечества по координации действий в отношении международной миграции.Однако было бы неверно утверждать, что до создания Международной организации по миграции (МОМ) ни одна международная организация не уделяла внимания миграционным проблемам.Для помощи беженцам и перемещенным лицам, при содействии ООН, в 1947 г. была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ), которая способствовала эффективному сотрудничеству государств в области оказания помощи европейским беженцам. Впервые были охвачены все аспекты проблем беженцев, такие, как установление личности, регистрация, забота и помощь в возвращении, правовая и политическая защита, транспортировка, переселение и интеграция на новом месте1. Однако МОБ не справилась с поставленными задачами.В 1949 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию № 319 (IV) об учреждении Управления Верховного комиссара по делам беженцев ООН (УВКБ ООН). Устав, принятый в 1950 г., ограничил функции и определил сферу деятельности УВКБ, которое носит "гуманитарный и социальный характер и касается лишь отдельных групп и категорий беженцев"2.В 1951 г. международное сообщество пришло к выводу, что ни МОБ, действующая до 1950 г., ни УВКБ ООН, пришедшее ей на смену, не смогли полностью решить проблемы поствоенной миграции в Европе. В связи с этим 26 ноября--5 декабря в Брюсселе была проведена Международная конференция по миграции, на которой присутствовали представители 28 государств, наблюдатели из Ватикана и различных международных организаций, таких, как Организация Объединенных Наций, Международная организация труда (МОТ), Международный комитет Красного Креста (МККК) и др.3Во время конференции был представлен "План по переселению избытка населения из стран Западной Европы и Греции в страны, имеющие возможность их расселения". Цель плана заключалась в попытке разрешить не миграционную проблему полностью, а лишь один наиболее важный ее аспект относительно перемещения людей, не способных найти работу в европейских странах и не способных самостоятельно переехать в другие страны, где их услуги могли быть использованы. С другой стороны, таким образом решалась проблема избытка населения, которая угрожала экономической стабильности Европы.План, предложенный на Брюссельской конференции, был принят государствами и международными организациями как наиболее совершенный способ разрешения проблемы избытка населения в Европе. Для его осуществления в декабре 1951 г. была принята резолюция, которая учредила Временный межправительственный комитет по переселению мигрантов из Европы (PICMME), со штаб-квартирой в Женеве4. Комитет состоял из представителей главных стран эмиграции, стран иммиграции и других государств, подверженных политическим, социальным и экономическим рискам, в связи с проблемой перенаселения в Европе. Членство в Комитет было открыто для всех государств, которые придерживаются принципа свободного перемещения людей.В октябре 1952 г. Временный комитет был подвергнут институциональной трансформации с формальным учреждением Межправительственного комитета по европейским мигрантам (ICEM). 19 октября 1953 г. был принят Устав ICEM, до этого носивший название Брюссельской резолюции, который вступил в силу 30 ноября 1954 г.5 Устав закрепил согласие и единую волю принадлежащих к данному Комитету государств, а также определил цели и функции ICEM. Основная цель заключалась в осуществлении мероприятий по перевозке мигрантов, которые не могли иным способом переехать из европейских стран, имеющих избыток населения, в страны, предлагающие возможность для организованной иммиграции. В соответствии с целями, указанными в Уставе, ICEM наделялся компетенцией в области упорядочения миграции людей, которые нуждались в помощи. Согласно Уставу основными органами ICEM являлись Совет, Исполнительный комитет и Администрация (ст. 5 Устава). (Последующее изменение Устава в 1989 г. не отразилось на структуре организации.) Высшим органом ICEM являлся Совет. Как главный руководящий орган, он состоял из представителей всех государств-членов, каждому из которых принадлежал один голос. Данный орган определял политику организации. Он был ответственен за принятие в члены и исключение из членов, рассматривал доклады и руководил деятельностью Исполнительного комитета и директора, рассматривал и утверждал программы, бюджеты и расходы (ст. 6). Совет осуществлял свою деятельность, собираясь на очередную сессию один раз в год, но в крайне необходимых обстоятельствах по просьбе одной трети его членов либо по требованию Исполнительного комитета, Генерального директора или председателя Совета мог быть созван на внеочередную сессию. В начале каждой очередной сессии избирается Председатель сроком на 1 год.Важное место в структуре принадлежало Исполнительному комитету, состоявшему из представителей 9 государств-членов, которые избрались Советом на два года, с возможностью дальнейшего переизбрания. Каждый из членов обладал одним голосом. В функции Комитета входили финансовые и бюджетные вопросы, рассмотрение программ, политики и деятельности организации, в исключительных обстоятельствах Исполнительный комитет давал рекомендации Совету и директору и был уполномочен принимать неотложные решения по вопросам, которые входили в компетенцию Совета. Согласно Уставу Исполнительный комитет мог проводить заседания не реже одного раза в год.Секретариат ICEM носил название Администрации, которая возглавлялся директором и заместителем директора. Данный орган являлся важным структурным звеном организации. Генеральный директор и его заместители избирались двумя третями голосов Совета, на пятилетний срок пребывания на должности, с правом дальнейшего переизбрания. Генеральный директор осуществлял административные и исполнительные функции относительно политики Совета и Исполнительного комитета. При осуществлении своих функций он не руководствовался указаниями конкретных государств и международных организаций. В обязанности Генерального директора входило присутствие на всех сессиях Совета и Исполнительного комитета, но без права голоса, и представление отчета о работе организации по окончании финансового года.В 1970-х гг. ICEM перешел на новый этап своей деятельности. Прошедший период деятельности доказал, что ICEM стал универсальным оператором в сфере миграции. Он оказывал услуги в области расселения по всему миру и помогал людям в переездах не только с Евразийского континента. Доказательством этого служит и то, что Комитет в качестве членов принял государства со всех континентов. И, как отражение этого развития, на 45-й сессии в 1980 г. Совет Комитета принял резолюцию, согласно которой из названия Комитета был удален термин "европейский", и ICEM преобразовался в Межправительственный комитет по миграции (ICM), действующий на основании Устава 1953 г.6. Это было не просто изменение названия, это было повышение роли организации и избавляло Комитет раз и навсегда от начального географического ограничения.Несмотря на происходившие перемены в миграционной ситуации в мире, Устав начиная с 1953 г. никогда не пересматривался, первая попытка переработать учредительный документ была сделана в ноябре 1975 г., когда директор представил государствам-членам ряд поправок к Уставу, которые отразили изменения в тенденциях миграции и в деятельности ICEM. Однако на сессии в 1977 г. некоторые государства подчеркнули, что, несмотря на то, что обстоятельства изменили первоначальное направление традиционной миграции из Европы, основные принципы деятельности ICEM должны остаться неизменными7. Для пересмотра Устава была создана специальная комиссия, представившая в 1987 г. доклад, в котором делался акцент на разграничении видов миграции от беженцев до квалифицированных мигрантов, был расширен список услуг, которые будет оказывать организация (в него были включены языковая поддержка, медицинская помощь и консультационные услуги). Кроме указанных изменений были внесены поправки относительно Исполнительного комитета, которому давались полномочия устанавливать подкомиссии для надлежащего выполнения своих функций (например, на 88-й сессии 2002 г. было принято решение о создании Подкомиссии по бюджету и финансам)8. Однако главное внимание уделялось созданию форума для государств и международных организаций по вопросам миграции и сохранению принципов деятельности организации в неизменном виде. Отредактированный Устав вступил в силу 14 ноября 1989 г., и путем принятия двумя третями голосов членов ICM был трансформирован в Международную организацию по миграции (МОМ). Внося изменения в Устав, государства стремились гарантировать длительную деятельность организации в контексте меняющихся тенденций миграции и усилить роль МОМ путем расширения помощи мигрантам, беженцам и перемещенным лицам во всем мире9. Членами МОМ, согласно Уставу, являются первоначальные участники Межправительственного комитета по европейской миграции, которые приняли Устав 1953 г. В соответствии с общепризнанными принципами международного права и статьей 2 Устава МОМ, членами организации могут также стать любые другие государства, проявившие "ярко выраженный интерес" к принципу свободного передвижения лиц и признавшие Устав МОМ, с обязательным условием, что эти государства обязуются вносить взносы на административные расходы организации. Вопрос о принятии новых государств в члены решается двумя третями голосов Совета МОМ. В данную организацию могут быть приглашены, в качестве наблюдателей, государства, не являющиеся членами, но подавшие заявление. Кроме государств наблюдателями могут быть международные организации и неправительственные организации, имеющие дело с миграцией, беженцами и правами человека. Наблюдатели могут присутствовать на сессиях и принимать участие в дебатах, однако без права голоса. На 2002 г. в организации представлены 129 стран, из них 93 государств-членов и 36 государств-наблюдателей, а также 60 международных организаций и международных неправительственных организаций, имеющих статус наблюдателя10. Республика Беларусь начала участвовать в работе МОМ с 1994 г. в качестве наблюдателя, а в 1996 г. на территории Беларуси было открыто представительство МОМ.Для того чтобы выполнять свою роль в сфере регулирования миграционных проблем, МОМ обладает полной юридической правосубъектностью, относительно самостоятельной волей, которая носит целевой и функциональный характер и является необходимой для осуществления целей, закрепленных в Уставе. К числу главных критериев правоспособности относится способность МОМ заключать договоры, приобретать и пользоваться имуществом, получать и расходовать частные и государственные финансовые средства и преследовать в судебном порядке (Устав МОМ, ст. 27). Благодаря своей правоспособности МОМ может участвовать в жизни мирового сообщества в качестве субъекта международного права, осуществляющего задачи, определенные Уставом.Генеральному директору, заместителю, персоналу администрации и должностным лицам представительств МОМ предоставляются привилегии и иммунитеты. Но их объем определяется по каждому конкретному случаю специальными соглашениями между государством и организацией. Например, в статье 2 Соглашения между Правительством Республики Беларусь и МОМ о сотрудничестве закреплено, что указанные выше лица пользуются теми же привилегиями и иммунитетами, которыми пользуются административные и должностные лица специализированных учреждений ООН в соответствии со статьями V, VI и VII Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений, утвержденной ГА ООН11.После глубокого анализа тенденций международной миграции государствами-членами были определены цели и функции МОМ. Организация работает со своими партнерами в международном сообществе с целью содействия решению актуальных задач миграции, путем улучшения понимания государствами проблем в области миграции и поощрения социального и экономического развития данных государств при помощи миграции, но в то же время особое внимание уделяет уважению человеческого достоинства и благополучию самих мигрантов и осуществляет меры по организованному перемещению мигрантов, нуждающихся в международных миграционных услугах.Для достижения указанных целей МОМ осуществляет определенные функции. Функции МОМ можно разделить на две категории: операционные и регулирующие. Регулирующие заключаются в установлении норм, которые формируют и регулируют поведение участников данной организации. Операционные касаются прямого осуществления своих целей путем оказания соответствующих услуг.Регулирующая функция МОМ заключается в принятии резолюций рекомендательного характера, которые имеют важное значение для государств-членов в области миграции. Однако они не лишены моральной и политической силы. В данных рекомендациях выражается позиция Совета МОМ относительно поведения государств и указания на цель, которую им необходимо достигнуть. Государства по своему усмотрению принимают либо не принимают рекомендации, указанные в резолюции, так как для государств-членов они носят необязательный характер. Но, приняв резолюцию, МОМ выражает свою точку зрения, которая должна быть рассмотрена государствами и принята во внимание.Совершенно иной характер предписан резолюциям, регулирующим вопросы, которые относятся к сфере внутреннего функционирования МОМ. В данном случае данные документы носят обязательный характер и не трактуются как рекомендации. К наиболее важным для организации проблемам, согласно Правилам процедуры для Совета МОМ (глава Х), относятся:-- прием новых членов;-- определение политики организации и руководство деятельностью Генерального директора;-- утверждение программ и бюджета;-- созыв очередных и внеочередных сессий Совета и других органов;-- назначение временных комитетов, комитетов ad hoc и рабочих групп;-- избрание Генерального директора и членов Исполнительного комитета;-- принятие ежегодных отчетов;-- разрешение, дающее право присутствовать на сессиях Совета наблюдателям со стороны государств и организаций, которые не являются членами МОМ;-- поправки к Уставу;-- прекращение деятельности организации12.Решения по этим вопросам не могут носить рекомендательный характер, так как они касаются проблем, без разрешения которых МОМ не смогла бы функционировать.Регулирующая функция МОМ выражается также в заключении соглашений между МОМ и государствами о сотрудничестве. Данные соглашения имеют место в случаях со странами, где она открывает свои представительства, осуществляет программную деятельность или куда направляет рабочие группы. В данных соглашениях определяется объем привилегий и иммунитетов, которыми пользуются сотрудники МОМ, способы разрешения разногласий, возникающих между правительством и организацией, и сфера программной деятельности на территории данного государства. В 1999 г. было ратифицировано Соглашение о сотрудничестве между Международной организацией по миграции и правительством Республики Беларусь13.МОМ также заключает соглашение с каждой страной, связанной с обоими концами миграционной цепи. Соглашения должны заключаться как с принимающими странами, так и со страной происхождения мигрантов, при этом понимается, что такие соглашения могут принимать форму простого обмена письмами, посредством которого соответствующая страна соглашается на предоставленное МОМ предложение по проекту. Таким образом, заключаемые МОМ соглашения могут быть более или менее формальными, начиная от соглашений и кончая обменом письмами или от принятия предложения по проекту и до молчаливого одобрения участия МОМ в той или иной программе.Основное внимание в деятельности МОМ уделяется операционной функции, поскольку она позволяет осуществить цели, закрепленные в Уставе, путем проведения определенных действий со стороны организации и государств. К данной функции относятся действия, связанные с оказанием помощи в организованном перемещении мигрантов, для которых "существующие возможности являются недостаточными". Большое внимание уделяется перемещению беженцев, перемещенных лиц и других лиц, нуждающихся в международных миграционных услугах. Сопутствующими этому процессу являются функции, связанные с подготовительными услугами по миграции, медицинским обслуживанием, информированием мигрантов, помощью в их интеграции и добровольной обратной миграции. Однако основной функцией МОМ является расширение сотрудничества государств и международных организаций в области международной миграции путем создания форума по миграционным вопросам.Одним из основных достоинств МОМ является четкая система реализации своих целей. Цели, закрепленные в Уставе, МОМ осуществляет через свою программную деятельность. Все программы взаимосвязаны между собой и разработаны для того, чтобы комплексно осуществить функции, закрепленные в Уставе, рассматривая все сопутствующие проблемы. Программная деятельность осуществляется по семи основным направлениям: помощь в возвращении мигрантов, программы перемещения мигрантов, трудовая миграция, программы, направленные на борьбу с торговлей людьми, техническое содействие в области миграции, программы в области здравоохранения, массовые информационные кампании. Эти программы охватывают все категории мигрантов: экологических, внутренних, перемещенных внутри страны, трудовых и незаконных мигрантов, включая транзитных и жертвы торговли людьми. В настоящее время МОМ уделяет основное внимание программам по борьбе с торговлей людьми, противодействию нелегальной миграции, возвращению на родину и по укреплению управленческих возможностей государств в области миграции.Как уже отмечалось, одним из основных направлений деятельности МОМ является возвращение мигрантов. Процесс миграции становится все более заметным в условиях глобализации. Исследование, проведенное МОМ, свидетельствует, что в мире существует от 15 до 30 млн. мигрантов. Это доказывает, что значительные объемы миграции представляют собой серьезную проблему для транзитных стран и государств, в которые стремятся мигранты. Поэтому все больше правительств обращается в МОМ, чтобы использовать глобальную сеть офисов и опыт данной организации для осуществления расширяющегося спектра программ по добровольному возвращению, которые помогают как мигрантам, так и государствам. Программы по добровольному возвращению подразделяются на несколько видов: добровольное переселение для нелегальных мигрантов; общее возвращение; специальное возвращение и возвращение других уязвимых групп.С момента своего создания МОМ занимается вопросами миграции лиц, которые принимают решение переехать в другую страну. Другими словами, это означает, что МОМ не осуществляет программу вынужденной миграции и не действует от имени государств, принимающих меры по высылке или депортации лиц с их территории. Однако существует тесная и неизбежная связь между добровольным и насильственным возвращением, так как добровольное возвращение лиц, ищущих убежища и получивших отказ, а также незаконных мигрантов воспринимается отдельными мигрантами как единственная альтернатива вынужденному возвращению.МОМ глубоко озабочена бедственным положением нелегальных мигрантов, у которых часто возникает потребность в помощи по их возращении на родину. Для возвращения мигрантов, находящихся в трудных ситуациях, МОМ работает и с мигрантами, и, с правительствами, разрабатывая и осуществляя программы добровольного возвращения. Деятельность в этом направлении оплачивается странами-донорами и финансируется полностью или частично принимающими странами или международным сообществом.Что касается проекта общего возвращения, то такие проекты имеют особое значение, поскольку обеспечивают возвращение всем нуждающимся лицам в страны их происхождения. Они в основном осуществляются принимающими странами и ими же финансируются, так как данные государства заинтересованы в возвращении лиц, которые могут участвовать в этой программе (ученые, студенты, трудовые мигранты, специалисты и профессионалы, которые получили образование в другой стране). МОМ предлагает помощь данным мигрантам по содействию в упрощенном переезде. В период 1997--1998 гг. Представительство МОМ в Минске осуществило подобный проект по добровольному возвращению вышеуказанных категорий мигрантов. Среди тех, кто добровольно вернулся на родину, были: 1) студенты, первоначально приехавшие в Советский Союз для учебы и получавшие государственные стипендии, а после распада СССР не имевшие средств для возвращения домой; 2) незаконные мигранты, намеревавшиеся использовать Республику Беларусь в качестве страны транзита для переезда на Запад и задержанные белорусскими властями. К сожалению, после того как финансирование было прекращено, МОМ вынуждена была закончить данную программу.Мероприятия по специальному возвращению предусматриваются для отдельных групп нелегальных мигрантов, к которым относят престарелых лиц, несопровождаемых несовершеннолетних или жертв торговли людьми. Для данных лиц характерно то, что они находятся в принимающей стране и обычно нуждаются в дополнительной помощи по отправке, транспортировке и помощи по прибытии.В свете последних событий проект по возвращению других уязвимых групп приобретает все большую актуальность, так как включает в себя помощь в эвакуации иностранных граждан из зон конфликтов и последующее возвращение их в страны происхождения.Таким образом, потребность в программах помощи по добровольному возвращению возрастает, следовательно, для организации становится важным требование осуществлять свою деятельность в этом направлении в качестве "честного посредника" между странами происхождения, транзита и назначения. МОМ стремится стать основным партнером правительств по добровольному возвращению. Обеспечивая помощь в добровольном возвращении мигрантов, МОМ тем самым оказывает услуги правительствам и международному сообществу. Организация предлагает помощь мигрантам в каждой из трех хронологических стадий возвращения: отправка, транспортировка, а также период после возвращения. Что касается государств, то МОМ помогает им гармонизировать процессы добровольного возвращения с другими проектами МОМ по влиянию миграции на развитие. Одной из первых функций МОМ, начиная с 1951 г., было осуществление программ по перевозке беженцев и мигрантов с целью переселения. Она и сейчас имеет место в деятельности МОМ. Впервые программа по переселению беженцев начала осуществляться в 1952 г., но она касалась помощи беженцам в Европе и осуществлялась при тесном сотрудничестве УВКБ ООН и Программы Соединенных Штатов по беженцам (USEP). Данные структуры продолжают сотрудничать для разрешения проблем, связанных с перевозкой беженцев и в настоящее время14.По просьбе правительств и работая в тесном сотрудничестве с УВКБ ООН, МОМ осуществляет обработку и необходимое документирование беженцев и мигрантов, выбранных различными странами для переселения. Услуги по переселению включают в себя помощь в отъезде, при транзите и по прибытии. Возникает вопрос относительно разграничения сфер деятельности УВКБ ООН и МОМ в области регулирования проблем беженцев. Компетенции данных организаций четко очерчены. УВКБ ООН по своему мандату призвано заниматься беженцами, которые были вынуждены покинуть свое государство, так как имели обоснованные опасения стать жертвой преследований (по признаку расы, вероисповедания и др.)15. А расселением, транспортировкой, медицинским обслуживанием беженцев и помощью в интеграции в принимающих странах занимается MOM. Это позволяет данным организациям успешно сотрудничать и достигать целей, закрепленных в Уставах.В последние годы одной из острых проблем миграции, которая требует совместных действий, как государств, так и мирового сообщества в целом, является торговля людьми. В 1997 г. борьба с торговлей женщинами стала приоритетным направлением в деятельности МОМ. В дальнейшем эта организация доказала, что она имеет богатый опыт и обширные знания в области торговли людьми; на 2001 г. она провела свыше 70 проектов в этой области во всем мире: Центральной Америке, Европе, Азии и Латинской Америке и осуществила большое число программ, семинаров, встреч и исследований по всему миру. Достижения МОМ заключаются в том, что она рассматривает данный вопрос в двух ракурсах: со стороны мигранта-жертвы, вовлеченного в торговлю и нуждающегося в защите, и со стороны стран, поставляющих и принимающих такого рода мигрантов, так как нелегальный характер торговли людьми влияет на регулирование миграции и миграционной политики в указанных странах. Поэтому деятельность МОМ в области торговли женщинами ориентирована в первую очередь на три комплексных и взаимосвязанных аспекта: предупреждение путем проведения информационных кампаний среди групп риска; уголовное преследование и криминализация лиц, осуществляющих торговлю людьми, посредством оказания помощи правоохранительным и судебным органам; защита и помощь в реинтеграции жертвам торговли посредством оказания психологической, медицинской и юридической помощи.Программы в области здравоохранения являются одним из традиционных и давно существующих направлений в деятельности МОМ. Первоначально работа в этой области была сфокусирована на медицинских требованиях по перемещению мигрантов в Европе. В настоящее время медицинское обслуживание в сфере миграции включает мигрантов в Восточной и Центральной Европе, Балканах, Африке, Юго-Восточной Азии и в других регионах. Медицинское обслуживание в сфере миграции гарантирует, что люди, которые перемещаются под эгидой МОМ, находятся в здоровой физической форме, позволяющей переезд, что они не представляют опасности для людей, которые находятся рядом с ними, и что они получат соответствующую медицинскую помощь, если это будет необходимо. Данная программа является составной частью каждой из вышеуказанных программ.Что касается программ технического сотрудничества в области миграции (ТСМ), то МОМ предлагает правительствам и другим агентствам технические, интеллектуальные и стратегические ресурсы для улучшения их возможностей по управлению миграцией. Такое сотрудничество является важным аспектом для общего технического сотрудничества. Данная программа осуществляется в четырех областях: техническое сотрудничество по повышению возможностей правительств в области управления миграционной политикой, миграционное управление в странах после произошедших чрезвычайных ситуаций, которые повлияли на миграционную ситуацию в стране, обмен экспертами и возвращение и реинтеграция мигрантов, получивших образование в другой стране. Примером последнего может служить программа МОМ на 2002 г., предусматривающая оказание помощи в возвращении на родину квалифицированным специалистам афганской национальности, которые в настоящее время проживают за пределами Афганистана. В программе принимают участие представительства МОМ в странах Юго-Восточной и Средней Азии, Ближнего Востока, Европы, Северной Америки и Австралии. Задачей программы является содействие восстановлению афганской экономики в послевоенный период путем использования опыта квалифицированных афганских специалистов в деятельности социально-экономического сектора и административного аппарата на их родине. Квалифицированные специалисты приглашаются на должности, требующие определенных профессиональных навыков, знаний и опыта, в сферах управления государством, юриспруденции, реорганизационных мероприятий, здравоохранения, образования, телекоммуникационных технологий, финансов, а также в других областях, испытывающих недостаток в местных кадрах.Новые формы миграции и изменения в традиционных направлениях миграции населения также требуют усиления управления в области миграции, включая новые подходы к политике. Формирование политики в области миграции отражает необходимость двустороннего и многостороннего соглашения правительств по вопросам влияния миграции на трудовые рынки, здоровье, образование и безопасность. ТСМ также обладает мандатом укреплять национальные возможности в области управления миграцией в секторах, играющих ключевую роль в развитии страны.Программы и деятельность в области ТСМ осуществляются по направлениям, связанным с техническим сотрудничеством в укреплении управленческих возможностей правительств в области миграционной политики, законодательства и администрирования. Эта деятельность улучшает понимание миграции, укрепляет институциональные возможности для работы с ней и стимулирует интерактивные подходы между государствами. Данные программы по укреплению управленческих возможностей государств в области миграции могут осуществляться в рамках самостоятельных проектов, а могут быть частью другой деятельности по развитию, имеющей гуманитарный характер. Примером осуществления такой программы является пилотный проект управления совместной границей, работа над которым велась с марта 1999 по 2001 г. совместно с минским и киевским представительствами МОМ, с согласия властей Беларуси и Украины. Основная цель данного проекта -- повысить эффективность охраны белорусско-украинской границы с координационным центром на данном участке и помочь техническому оснащению пограничных войск. МОМ также активно сотрудничает с правительством России в области технического сотрудничества для обеспечения эффективного контроля над миграционными потоками. Одним из направлений деятельности в области наращивания потенциала является осуществление МОМ совместного российско-украинского проекта, нацеленного на укрепление общей границы между двумя странами. В рамках проекта специалисты МОМ, совместно с российскими и украинскими экспертами, проанализировали ситуацию на 200-километровом участке границы и разработали рекомендации относительно того, как Россия и Украина могли бы укрепить свои границы и поставить заслон на пути незаконной миграции. МОМ предоставляет российской стороне необходимое оборудование, оказывает экспертную и материальную помощь. МОМ предлагает решить проблему незаконной миграции за счет совершенствования визовой политики, налаживания системы обмена информацией между Россией и другими странами СНГ. Как видно, программная деятельность в области технического сотрудничества сосредоточена на наращивании потенциала государств в области управления миграцией.Указанные программы доказывают, что все миграционные проблемы рассматриваются МОМ комплексно. Однако возникает вопрос, сможет ли МОМ, из-за быстро меняющейся ситуации в области миграции, через деятельность своих органов оставаться универсальным оператором в сфере миграции, достигающим своих целей в регионах и странах. Несмотря на возникающие проблемы и изменения, органы МОМ, осуществляя свои функции, должны являться координаторами программных действий и гарантами сотрудничества между государствами, стимулирующими и облегчающими диалог в отношении миграционных проблем. Поэтому в 2002 г. на 87-й сессии Совета МОМ для более эффективного и быстрого осуществления целей и функций МОМ в регионах было принято решение выделить три категории представительств МОМ: миссии с региональными функциями; миссии по странам и миссии специального назначения.Было установлено 19 представительств (Бангкок, Брюссель, Будапешт, Буэнос-Айрес, Каир, Канберра, Дакка, Дакар, Исламабад, Лима, Манила, Найроби, Нью-Йорк, Претория, Рим, Сан-Хосе, Вена, Вашингтон) в качестве миссий, носящих региональный характер, которые становились координатором в том или ином регионе. Основная функция данных миссий -- быть центром, поддерживающим и помогающим миссиям по странам и миссиям специального назначения, которые находятся на территории данного региона. Например, миссия МОМ, находящаяся в Вене, координирует деятельность организации в регионах Центральной Азии, Центральной и Восточной Европы и поддерживает тесные отношения с ООН и ОБСЕ21.Миссии по странам являются всеобъемлющей сетью, покрывающей более 100 стран мира. Данные органы занимаются продвижением проектов и программ МОМ на территории определенного государства. Они напрямую сотрудничают с правительствами и разрабатывают программу деятельности для конкретного государства при непосредственном взаимодействии с региональными миссиями, которые согласовывают свою деятельность с Исполнительным комитетом и Администрацией МОМ. Что касается миссий специального назначения, то они создаются для осуществления конкретного проекта и позволяют сократить сроки осуществления программы и в полном объеме разрешить все сопутствующие задачи. Данные миссии назначаются на короткий срок и являются структурным подразделением миссий в странах. В настоящее время МОМ выполняет свою работу по всему миру через представительства в 158 странах, где 766 проектов осуществляют 2962 работника организации.Пятьдесят лет деятельности МОМ доказали, что цель, поставленная перед организацией в 1951 г., достигнута. На современном этапе развития МОМ стала универсальным форумом, который создал возможность диалога между странами по основным вопросам миграционной политики, сфокусированным на управлении и регулировании международной миграции, и заняла определенное место среди международных организаций. В качестве межправительственного учреждения МОМ совместно со своими партнерами в международном сообществе осуществляет деятельность, направленную на оказание помощи в решении оперативных проблем в области миграции и разъяснении вопросов, связанных с миграцией. Немаловажное значение принадлежит поддержанию социального и экономического развития через миграцию и непосредственной помощи и заботе о мигрантах. МОМ придерживается принципа, согласно которому гуманная и упорядоченная миграция должна приносить пользу и мигрантам, и принимающему их сообществу. Данная организация стала так называемым специальным центром, дающим рекомендации государствам по миграции и помогающим им в наиболее важных миграционных проблемах.