Базова структура і податкові витрати з ПДВ в Україні: методологічний і прагматичний аспекти

1. Тимчасове, до 1 січня 2019 р., звільнення від сплати податку на додану вартість операцій з постачання техніки, обладнання, устаткування, визначених статтею 7 Закону України "Про альтернативні види палива", на території України (код пільги 14010457).

Звільнення від оподаткування засобів виробництва, які використовуються у виробництві альтернативних видів палива, не веде до втрати бюджетних надходжень. Хоча ця пільга вже не діє, вона фігурує у звітах ДПС до 2019 р. і з цієї причини вимагає пояснення її впливу на доходи бюджету.

2. Тимчасове, на період проведення антитерористичної операції та/або запровадження воєнного стану відповідно до законодавства, звільнення від оподаткування податком на додану вартість операцій з постачання на митній території України продукції оборонного призначення, визначеної такою згідно з пунктом 9 статті 1 Закону України " Про державне оборонне замовлення" (код пільги 14010514).

Якщо продукція оборонного призначення постачається в рамках виконання державного оборонного замовлення й відтак оплачується за рахунок бюджетних коштів, то її звільнення від оподаткування не веде до втрати бюджетних надходжень.

3. Звільнення від оподаткування операцій із першого постачання товарів, визначених частиною восьмою статті 287 Митного кодексу України, на митній території України для їх використання у виробництві продукції оборонного призначення, визначеної згідно із законом, та якщо замовником такої продукції є державний замовник, визначений Кабінетом Міністрів України (код пільги 14010517).

Звільнення від оподаткування операцій із першого постачання товарів (матеріалів, вузлів, агрегатів, устаткування та комплектувальних виробів), які використовуються у виробництві продукції оборонного призначення, не призводить до втрати бюджетних надходжень, оскільки виробник, купуючи таку продукцію без ПДВ, втрачає право на податковий кредит.

4. Тимчасове, до 1 січня 2022 р., звільнення від оподаткування податком на додану вартість операцій з постачання на митній території України вугілля та/або продуктів його збагачення товарних позицій 2701, 2702, 2703 00 00 00, 2704 00 згідно з УКТ ЗЕД (код пільги 140105 21).

У тій частині, в якій вугілля використовується у виробництві інших товарів, наприклад, електроенергії чи теплової енергії, звільнення операцій з його постачання від ПДВ не веде до втрати бюджетних надходжень.

Частка операцій, які включені до звіту про податкові пільги, що є втратами доходів бюджету, проте, на нашу думку, не призводять до таких втрат, у 2018 р. становила 15,90% (3907,5 млн грн) у сумі пільг, що є втратами доходів бюджету, а в 2019 р. - 12,32% (3809,5 млн грн). Левову частку цих сум становило звільнення від ПДВ операцій постачання вугілля та/або продуктів його збагачення, відповідно 77,84 і 73,71%.

У цілому найбільші втрати від пільг у 2019 р. спричиняли:

- оподаткування за зниженою ставкою операцій з постачання лікарських засобів та медичних виробів - 26,06% загальної суми втрат;

- звільнення від оподаткування операцій з постачання послуг з охорони здоров'я - 15,32%;

- звільнення від оподаткування операцій з постачання освітніх послуг - 13,88%;

- звільнення від оподаткування операцій з постачання об'єктів житлового фонду, крім їх першого постачання - 9,26%;

- звільнення від оподаткування операцій з постачання вугілля та/або продуктів його збагачення - 9,08%;

- звільнення від оподаткування операцій з постачання періодичних видань друкованих засобів масової інформації та книжок, учнівських зошитів, підручників та навчальних пособників - 7,97%;

- звільнення від оподаткування операцій з постачання послуг з перевезення пасажирів міським пасажирським транспортом, тарифи на які регулюються в установленому законом порядку - 4,63%.

Ще один момент, на який варто звернути увагу, стосується того, що декілька пільг, які спричиняють втрати бюджетних надходжень, не увійшли до Довідника податкових пільг, що є втратами доходів бюджету, за 2021 р., хоча відображалися у відповідних звітах ДПС, зокрема за 2019 р. Серед них:

- оподаткування податком на додану вартість за нульовою ставкою на період до 1 січня 2025 р. постачання товарів (крім підакцизних товарів) та послуг, що безпосередньо виготовляються підприємствами та організаціями громадських організацій осіб з інвалідністю (код пільги 14010462);

- оподаткування за ставкою 7% операцій з постачання на митній території України лікарських засобів, дозволених для виробництва i застосування в Україні та внесених до Державного реєстру лікарських засобів (код пільги 14010508);

- оподаткування за ставкою 7% операцій з постачання на митній території України медичних виробів за переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України (код пільги 14010509);

- оподаткування за ставкою 7% операцій з постачання на митній території України лікарських засобів, медичних виробів та/або медичного обладнання, дозволених для застосування у межах клінічних випробувань, дозвіл на проведення яких надано центральним органом виконавчої влад и, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я (код пільги 14010510).

У Довіднику податкових пільг, які є втратами доходів бюджету, за 2021 р. не знайшли відображення також пільги, пов'язані з оподаткуванням за зниженою ставкою (7%) таких операцій, як:

- постачання послуг із показу (проведення) театральних, оперних, балетних, музичних, концертних, хореографічних, лялькових, циркових, звукових, світлових та інших вистав, постановок, виступів професійних мистецьких колективів, артистичних груп, акторів та артистів (виконавців), кінематографічних прем'єр, культурно-мистецьких заходів;

- постачання послуг із показу оригіналів музичних творів, демонстрації виставкових проєктів, проведення екскурсій для груп та окремих відвідувачів у музеях, зоопарках та заповідниках, відвідування їх територій та об'єктів відвідувачами;

- постачання послуг із розповсюдження, демонстрування, публічного сповіщення і публічного показу фільмів, адаптованих відповідно до законодавства в україномовні версії для осіб з порушеннями зору та осіб з порушеннями слуху;

- постачання послуг із тимчасового розміщування (проживання), що надаються готелями і подібними засобами тимчасового розміщування.

Усі ці пільги запроваджені Законом № 962-IX від 04.11.2020 і є втратами доходів бюджету.

Щодо ще однієї пільги - оподаткування за зниженою ставкою 14% операцій постачання на митній території України та ввезення на митну територію України сільськогосподарської продукції, що класифікується за кодами 1001, 1003, 1005, 1201, 1205, 120600 згідно з УКТ ЗЕД, то їх оподаткування за зниженою ставкою не призводить до втрати бюджетних надходжень, оскільки така продукція використовується або в сільськогосподарському виробництві, або в переробній промисловості, зменшуючи суми податкового кредиту і збільшуючи платежі до бюджету підприємств, які її використовують як засоби виробництва. Тож відповідна пільга має бути включена до Довідника інших податкових пільг.

Висновки

I. У контексті методології розподілу податкових пільг на такі, які є втратами доходів бюджету, та інші податкові пільги, а також класифікації останніх

Якщо Довідник податкових пільг, які є втратами доходів бюджету, має включати лише податкові витрати, що є підставою для зміни його назви на Довідник податкових витрат (з метою введення в обіг загальноприйнятої термінології), то у структурі Довідника (і звіту ДПС) інших податкових пільг можна виокремити дві складові - структурні пільги і спеціальні пільги, які не ведуть до втрати доходів бюджету.

Основними складовими структурних пільг з ПДВ в Україні, що знайшли відображення в Довіднику (і звіті) інших податкових пільг, є: оподаткування за нульовою ставкою операцій постачання товарів та послуг за межі митної території України та звільнення від оподаткування, передбачені міжнародними угодами України з урядами інших країн чи міжнародними організаціями. Третя група структурних пільг, що належить до технічних винятків, найбільш значимими серед яких є звільнення від ПДВ фінансових та страхових операцій, не включена до Звіту про інші податкові пільги, в якому наводяться суми бюджетних втрат, через те, що їх наслідки для бюджету на нинішньому етапі неможливо точно виміряти, проте має увійти до Довідника інших податкових пільг, в якому наводиться їх перелік.

З метою полегшення ідентифікації податкових пільг, які не призводять до втрати доходів бюджету, їх об'єднано в такі групи пільг, що надаються у формі звільнення від ПДВ операцій: 1) постачання товарів та послуг, які оплачуються за рахунок бюджетних коштів; 2) постачання, що здійснюються органами, які регулюються публічним правом і які не повинні вважатися оподатковуваними особами стосовно видів діяльності чи операцій, в яких вони беруть участь як органи публічної влади; 3) постачання товарів та послуг на безоплатній основі; 4) постачання (ввезення) товарів та послуг на митну територію України, які використовуються для виробництва товарів (послуг), операції з продажу яких оподатковуються за стандартною ставкою, а також операцій постачання товарів та послуг на митній території України, які використовуються для виробництва товарів (послуг), операції з продажу яких оподатковуються за стандартною ставкою; 5) специфічна для України група - операції, які мали би оподатковуватися за нульовою ставкою, проте звільняються від оподаткування.

II. У контексті перспектив перегляду пільг з ПДВ

В Україні серед пільг з ПДВ, представлених у довідниках податкових пільг, а також у відповідних звітах ДПС, найбільшою є сума структурних пільг, що являють собою елементи базової структури податку і перегляду не підлягають. У 2018 р. їх сума становила 109910,98 млн грн і була у 4,48 раза вищою за суму податкових витрат (24567,70 млн грн). Саме останні можуть стати резервом збільшення надходжень податку до державного бюджету України. І саме серед них необхідно шукати звільнення, від яких можна відмовитися або через їх низьку результативність та ефективність, або через невідповідність вимогам 112 Директиви Ради ЄС.

ІІІ. У контексті коректності та повноти системного обліку пільг з ПДВ

1. Незважаючи на відсутність нормативних документів, де би визначалися методологічні підходи до розподілу податкових пільг на такі, що є втратами доходів бюджету, та інші податкові пільги, у цілому їх розподіл є достатньо коректним, хоча й не позбавлений певних недоліків. Серед них:

- включення до переліку податкових витрат пільг, які не призводять до втрати бюджетних надходжень (у 2018 р. - 15,90% у загальній сумі податкових витрат), а до переліку інших податкових пільг - пільг, які спричиняють бюджетні втрати (6,83% у загальній сумі інших пільг);

- непослідовність у кваліфікації аналогічних (однотипних) податкових пільг - їх включення у різні звіти;

- неповнота звітів про податкові пільги - відсутність у них інформації про пільги з ПДФО та ПДВ з товарів, які імпортуються на митну територію України;

- неповнота системного обліку податкових пільг у довідниках, зокрема, не відображення в них низки податкових пільг, пов'язаних із застосуванням зниженої ставки ПДВ.

2. З метою удосконалення обліку податкових пільг та звітів ДПС про податкові пільги, що є втратами доходів бюджету, та про інші податкові пільги необхідно:

- внести зміни до довідників податкових пільг, забезпечивши повноту відображення в них податкових пільг, запроваджених Податковим кодексом України;

- розробити Інструкцію щодо розподілу податкових пільг між Довідником податкових пільг, що є втратами доходів бюджету, та Довідником інших податкових пільг;

- розробити Методику обчислення втрат доходів Державного бюджету України та місцевих бюджетів від надання податкових пільг;

- визначити елементи базової структури та податкових витрат з ПДФО, внести пільги з цього податку до довідників податкових пільг;

- забезпечити системний облік пільг з ПДВ на товари, що ввозяться на митну територію України, та їх відображення в довідниках податкових пільг.

Список використаних джерел

1. Report on Federal Tax Expenditures - Concepts, Estimates and Evaluations 2020: part 1.

URL: https://www.canada.ca/en/department-finance/services/publications/federal-tax-expenditures/2020/part-1 .html

2. Global tax expenditures database. URL: https://gted.net/country-profile

3. Redonda A., Von Haldenwang C. Tax expenditures: The hidden side of government spending. VoxEU. 16 June 2021. URL: https://voxeu.org/article/tax-expenditures-hidden- side-government-spending

4. Постанова Кабінету Міністрів України "Порядок обліку сум податків і зборів, не сплачених суб'єктом господарювання до бюджету у зв'язку з отриманням податкових пільг" №1233 від 27.12.2010. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1233-2010- %D0%BF#Text

5. Heady C., Mansour М. Tax Expenditure Reporting and Its Use in Fiscal Management: A Guide for Developing Economies / International Monetary Fund. 2019. URL: https://www.imf.org/en/Publications/Fiscal-Affairs-Department-How-To-Notes/Issues/2019/03/27/Tax-Expenditure-Reporting-and-Its-Use-in-Fiscal-Management- A-Guide-for-Developing-Economies-46676

6. Sugin L. Tax Expenditure Analysis and Constitutional Decisions. 1998. Р. 408-474. URL: https://ir. lawnet.fordham. edu/faculty_scholarship/57/

7. Fleming J.C., Peroni R.J. Can Tax Expenditure Analysis Be Divorced from a Normative Tax Base: A Critique of the "New Paradigm" and its Denouement. Virginia Tax Review. 2010. Vol. 30. P. 135-180. URL:

http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1674544

8. Palisi P. Tax expenditure analysis - origins, debates and future prospects. 2017. URL: https://treasury.gov.au/publication/tax-expenditure-analysis-origins-debates-and-future- prospects

9. Altshuler R., Dietz R.D. Tax expenditure estimation and reporting: A critical review. NBER Working Paper 14263. 2008. URL:

https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1248924;

https://doi.org/10.3386/w14263

10. Burman, L.E., Phaup, M. (2011). Tax expenditures, the size and fficiency of government, and implications for budget reform. NBER Working Paper 17268. Retrieved from https://www.urban.org/sites/default/ files/publication/27696/413130-Tax- Expenditures-the-Size-and-Efficiency-of-Government-and-Implications-for-Budget- Reform.PDF; https://doi.org/10.3386/w17268

11. Craig J., Allan W. Fiscal Transparency, Tax Expenditures, and Budget Processes: An International Perspective. NTA Papers and Proceedings. 2002. URL: http://www.estimacionestributarias.com/archivos/Gastos%20tributarios.%20Craig%20and%20Allan.pdf

12. Kraan D.-J. Off-budget and tax expenditures. OECD Journal on Budgeting. 2004. №4(1). Р. 121-142. URL: https://www.oecd.org/gov/budgeting/39515114.pdf;

https://doi.org/10.1787/budget-v4-art6-en

13. Laporte В., Caldeira Е., C. de Quatrebarbes, Bouterige Y. Tax Expenditure Assessment: From Principles to Practice. Methodological guide. 2018. URL: https://ferdi.fr/dl/df- PSDXZuxEEh8LihnEhHUoFkjx/ tax-expenditure-assessment-from-principles-to-practice- methodological-guide.pdf

14. Hashimzade N., Heady C., Myles G., Oats L., Scharf K., Yousefi H. The Definition,

Measurement, and Evaluation of Tax Expenditures and Tax Reliefs. Technical paper prepared for the National Audit Office. 2014. URL:

https://ore.exeter.ac.uk/repository/bitstream/handle/10871/16391/TARC_Tax_Expenditures _and_tax_reliefs_09-07-14.pdf?sequence=2&isAllowed=y

15. Villela L., Lemgruber А., Jorratt М. Tax Expenditure Budgets. Concepts and

Challenges for Implementation. Inter-American Development Bank. IDB Working Paper Series. 2010. IDB-WP-131. URL:

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35170590

16. Burton, M., Stewart, M. Promoting budget transparency through tax expenditure management: a report on country experience for civil society advocates. Melbourne Law School Legal Studies Research Paper. 2011. №544.

17. Kassim L., Mansour М. Tax expenditures reporting in developing countries: An evaluation. Revue d'economie du developpement. 2018. Vol. 26. Is. 2. URL: https://www.cairn-int.info/article-E_EDD_322_0113--tax-expenditures-reporting-in.htm

18. Tax Expenditures in OECD Countries / OECD. 2010. URL: https://www.ciat.org/Biblioteca/AreasTematicas/Economia/GastoTributario/2010_tax_expe nditure_countries_oecd.pdf; https://doi.org/10.1787/9789264076907-en

19. Система податкових пільг в Україні в контексті європейського досвіду / Соколовська А.М., Єфименко Т.І., Луніна І.О. та ін. Київ: НДФІ, 2006. 320 с.

20. Налоговые льготы. Теория и практика применения: монография для магистрантов / [И.А. Майбуров и др.]; под ред. И.А. Майбурова, Ю.Б. Иванова. Москва: ЮНИТИ- ДАНА, 2014. 487 с.

21. Майбуров И. Оценка налоговых расходов и эффективности налоговых льгот: методология решения задачи. Общество и экономика. 2013. №4. С. 71-91. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=19132879

22. Соколовська А.М., Петраков Я.В. Концепція податкових витрат та шляхи її застосування в Україні. Фінанси України. 2013. №11. С. 23-44. URL: https://finukr.org.ua/?page_id=723&aid=639

23. Иванов Ю., Майбуров И., Назаренко А. Методологические основы оценки и моделирования эффективности налоговых льгот. Общество и экономика. 2016. №10. С. 80-96.

24. Surrey S., McDaniel P.R. The Tax Expenditure Concept: Current Developments And Emerging Issues. 1979. Vol. 20. Is. 2. №2. Р. 225-369. URL:

https://lawdigitalcommons.bc.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1605&context= bclr

25. OECD. Best Practice Guidelines - Off Budget and Tax Expenditures. 25th Annual Meeting of Senior Budget Official. 2004. URL:

https://www.resourcegovernance.org/sites/default/files/OECD%20Off- Budget%20&%20Tax%20Expenditures%20Guidelines.pdf

26. Chapman L.F., McKenzie K., Porter S., Lindsay T. Tax Policy Forum: Review of Tax Expenditures, Budget 2016. MPRA Paper № 96926. July 2017. URL: https://mpra.ub.uni- muenchen.de/96926/1/MPRA_paper_ 96926.pdf

27. Caiumi A. The Evaluation of the Effectiveness of Tax Expenditures - A Novel Approach: An Application to the Regional Tax Incentives for Business Investments in Italy. OECD Taxation Working Papers. 2011. URL:

https://www.researchgate.net/publication/254439340_The_Evaluation_ of_the_Effectiveness_of_Tax_Expenditures_-_A_Novel_Approach_An_

Application_to_the_Regional_Tax_Incentives_for_Business_Investments_in_Italy/link/5fa cfed4a6fdcc9389ab4629/download

28. Наказ ДПА України Держкомстату України "Правила обліку податку на додану вартість для вдосконалення обчислення вартісної величини впливу пільг з цього податку на формування дохідної частини Державного бюджету України" № 419/453 від 23.07.2004. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/z0939-04/ed20040723#Text

29. De La Feria R., Krever R. Ending VAT Exemptions: Towards a Post-Modern VAT. VAT Exemptions: Consequences and Design Alternatives. Wolters Kluwer, 2013. Р. 3-36. URL: https://www.researchgate.net/publication/ 303863105_Ending_VAT_Exemptions_Towards_a_Post-Modern_VAT

30. Податкова гармонізація в Україні в умовах реалізації Угоди про асоціацію між Україною і ЄС: монографія / за ред. А.М. Соколовської; ДННУ "Акад. фін. управління". Київ, 2017. 448 с. URL: https://afu.kiev.ua/getfile.php?page_id=458&num=1;

https://doi.org/10.1787/9789264076907-en

Alla Sokolovska

THE BENCHMARK FOR VAT AND VAT EXPENDITURES IN UKRAINE: METHODOLOGICAL AND PRAGMATIC ASPECTS

Despite the preparation by the State Tax. Service of Ukraine of Reports on tax reliefs that are a loss of budget revenues, which indicate certain steps towards the introduction of the concept of tax expenditures in the budget process, the question of their quality remains open due to the uncertainty of the principles of distribution of tax reliefs into those that are losses of budget revenues and other tax reliefs, and due to the algorithm for calculating budget losses from the provision of tax reliefs. In view of the above, the purpose of the article is to determine methodological approaches to the formation of Directories and, accordingly, Reports of the State Tax Service of Ukraine on tax reliefs (on the example of VAT reliefs), that are losses of budget revenues, and on other tax reliefs and justification of the guidelines for improving the quality of such reports.