Механизм повышения эффективности финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в Российской Федерации в условиях экономической нестабильности

По данным на 1 января 2010 года, дефицит консолидированных бюджетов субъектов составил 329,9 млрд. рублей. С дефицитом исполнены территориальные бюджеты 62 субъектов РФ. И согласно прогнозу Минфина РФ, по итогам 2010 года региональная казна не доберет 421,6 млрд. рублей, что почти в полтора раза больше, чем за 2009 год. В то же время объем суммарных доходов бюджетов субъектов РФ в 2010 году оценивается в 5,6 трлн. рублей, или на 2% ниже уровня 2009 года.

За счет региональных бюджетов будут профинансированы следующие формы поддержки регионального рынка труда.

Во-первых, это стажировки выпускников, которые не нашли работу. Роструд планирует задействовать в этой программе 95 800 человек, увеличив срок - до полугода вместо прежних трех месяцев. Во-вторых, работодателю будут компенсированы затраты на инвалидов - в пределах 10 тысяч рублей при стоимости рабочего места - в 30 тыс. руб. бюджеты в 2010 г., составляет около 1129 млрд. руб. В номинальном выражении это на 12,9% меньше, чем объем средств, предусмотренный законом о федеральном бюджете на 2009 г. При этом общие расходы федерального бюджета в номинальном выражении незначительно увеличатся (на 0,42%). В результате доля межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной системы в расходах федерального бюджета снизится по сравнению с 2009 г.: с 13,2 до 11,4%.

Однако эффективность использования данных средств во многом зависит от работы органов власти субъекта Российской Федерации.

В целом можно отметить, что в рамках Закона «О федеральном бюджете на 2010 г. и на период до 2012 г.» сохраняется целый ряд существенных проблем, характерных для системы межбюджетных отношений в Российской Федерации:

1) недостаточный объем Фонда финансовой поддержки регионов и неоправданно низкая доля дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов;

2) достаточно большое количество субвенций (в том числе небольших по объему), ставящее под сомнение эффективность существующей системы разграничения расходных полномочий между уровнями власти;

3) чрезмерное количество субсидий при недостаточно прозрачной и эффективной системе их распределения.

В третьей главе - «Основные направления повышения эффективности механизма финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в РФ в посткризисный период» обосновывается эффективная модель участия региональных органов власти в системе заимствований на финансовом рынке, разрабатывается методика повышения эффективности модели БОР в финансировании социальных расходов региональных бюджетов, а также определяются условия эффективного внедрения механизмов и процедур финансового менеджмент в бюджетной сфере предоставления социальных услуг.

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» утвердило трехлетнюю Концепцию реформы бюджетного процесса. Федеральный бюджет РФ уже принят на 2008-2010 гг., следовательно, идет речь об отладке конкретных процедур, новых правил работы министерств, в том числе в рамках экспериментов, которые уже проведены 2006-2007 гг. Они вылились в поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые стали действовать с 1 января 2008 г. и закрепили цель формирования новой системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Эффективным инструментом управления региональными финансами в социальной сфере является среднесрочное финансовое планирование как часть процесса подготовки проекта бюджета региона на очередной финансовый год. Его главной целью является выбор варианта среднесрочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития региона со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.

Рис. 6. Использование среднесрочного финансового плана для разработки проекта

Задачами разработки среднесрочного финансового плана являются (рис. 6):

– проработка и обоснованность основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, подкрепленные конкретными цифровыми значениями за базовый период, и на три года вперед;

– устойчивость и преемственность в разработке территориальных бюджетов как в процедурно-операционном аспекте, так и в содержательном отношении c соблюдением всех требований и норм бюджетной классификации Бюджетного кодекса Российской Федерации;

– согласование приоритетов и интересов различных территориальных

– ведомств и служб;

– обеспечение точного учета планируемых расходов по утвержденным целевым программам с определением годовых объемов финансирования с указанием их бюджетной классификации;

- повышение обоснованности финансовой помощи регионам при межбюджетном планировании;

– совершенствование нормативно-методического обеcпечения и внедрения автоматизированных систем в процесс среднесрочного планирования (прогнозирования) территориальных бюджетов с целью повышения качества и результативности работы финансовых органов при осуществлении финансового планирования;

– многовариантность расчетов показателей, соответствующих различным сценариям социально-экономического развития территории, прогнозируемым возможностям бюджета по мобилизации доходов, привлечению заимствований и финансированию основных расходов.

Процесс использования среднесрочного финансового плана для формирования проекта бюджета на очередной год показан на рис. 6.

Этапы и процедуры среднесрочного финансового планирования представлены на рис. 7.

Рис. 7. Этапы и процедуры среднесрочного финансового планирования

Подразделение финансового органа региона, ответственное за формирование доходов, составляет прогноз доходов на основе:

– данных налоговых органов региона о поступлениях налоговых платежей в бюджет региона и задолженности по ним;

– данных о доходах региона, полученных из подразделения финансового органа, ответственного за формирование доходов, за ряд предыдущих лет;

– данных органа, ответственного за экономическое развитие региона, включающих прогноз макроэкономических показателей региона и сценарные условия социально-экономического развития региона, отчеты об иcполнении бюджетов региона за предыдущие годы, бюджет региона на текущий финансовый год и утверждаемые Министерством финансов Российской Федерации основные направления налоговой политики Российской Федерации.

Для получения синергетического эффекта в форме повышения эффективности расходов субфедеральных бюджетов может быть использована модель, позволяющая оперативно выбирать различные варианты макропоказателей (см. рис. 8).

Рис. 8. Модель расчета прогнозируемых показателей

При анализе прогнозируемых показателей можно воспользоваться аналитическими отчетами, реализованными в модели:

темпы роста доходов бюджета;

проектируемые расходы бюджета по разделам функциональной структуры;

проектируемые расходы бюджета по подразделам функциональной структуры;

проектируемые расходы по разделам функциональной структуры

в разрезе экономических статей;

экономическая структура расходов;

темпы роста расходов бюджета;

удельный вес расходов бюджета по функциональной структуре.

Рис. 9. Концепции реструктуризации бюджетной сферы

Опираясь на технологии реинжиниринга, представляется возможным применить существующие технологии для реструктуризации бюджетной сферы, положив в основу Концепцию реструктуризации бюджетной сферы (см. рис. 9).

При этом должны быть решены следующие задачи:

Создание исходного прототипа финансовой подсистемы региона.

Разработка альтернативных вариантов финансовой подсистемы региона и выбор базового варианта финансовой подсистемы региона.

Разработка для базового варианта финансовой подсистемы региона альтернативных вариантов бюджетной подсистемы регионального правительства.

Формирование вариантов прогнозов развития на 5 и 10 лет.

Построение оптимистического и пессимистического вариантов развития региональной экономики на 3-5-10 лет.

Очень cложной и важной задачей является разработка модели финансовой подсистемы региона (см. рис. 10).

Рис. 10. Модель финансовой подсистемы региона

Основные задачи при формировании финансовой подсистемы субъекта:

Освобождение отрасли от организаций-потенциальных банкротов.

Выработка условий сохранения плохо работающего субъекта в отрасли в связи с исключительностью предоставляемых уcлуг.

Оценка целесообразности сохранения субъекта в отрасли по причине плохого руководства.

Определение форм контроля над производством уcлуг в отрасли.

Важным элементом реформирования бюджетного процесса является формирование реестров расходных обязательств в процессе программно-целевого формирования бюджетов всех уровней власти. Ему отводится роль важного информационного ресурса, позволяющего объединить в себе все сведения о расходных обязательствах, подлежащих финансированию из бюджета соответствующего уровня.

В Бюджетный кодекс включена общая (рамочная) норма для всех уровней власти в отношении содержания реестра расходных обязательств и порядка его ведения. При этом устанавливается обязательность его введения как для органов государственной власти, так и для органов местного самоуправления. Реестр расходных обязательств ведется по главным распорядителям бюджетных средств, которые формируют фрагменты реестра. Финансовый орган является уполномоченным органом, консолидирующим данные и составляющим единый реестр.

Представляется возможным выделить два способа формирования реестра расходных обязательств: прямой и обратный.

Прямой способ подразумевает анализ главным распорядителем бюджетных средств действующего массива нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, обуславливающего возникновение расходных обязательств. Каждый нормативный правовой акт, договор или соглашение, заключенные от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования, обусловливающие бюджетные расходы, разбиваются на соответствующие разделы, подразделы, статьи и виды расходов функциональной классификации и подстатьи экономической классификации, после чего вносятся в реестр как расходные обязательства.

Преимущество указанного способа заключается в возможности выделения конкретных расходов согласно положениям нормативных правовых актов и возникающих из элементов их подразделения расходных обязательств. Недостатки данного способа заключаются в возможной неопределенности части расходов бюджета, не имеющей под собой нормативного правового обоснования. Обратный способ формирования реестра на очередной год подразумевает иcпользование утвержденной бюджетной росписи на предыдущий год. Такой способ искажает процесс анализа нормативных правовых актов, однако может значительно помочь при формировании первого реестра расходных обязательств, которое может быть трудоемким. При этом предполагается выполнение следующих этапов:

* исключение из последней по срокам утверждения сводной бюджетной росписи сводных показателей;

* разбивку строк бюджетной росписи на составляющие элементы фактически планируемых расходов;

* определение нормативных правовых актов, договоров и соглашений, заключенных от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования, обуславливающих расходование средств, с уточнением раздела, главы, статьи, подстатьи, пункта, подпункта, абзаца;

* указание даты вступления в силу и срока действия установленных оснований расходования средств;

* группировку полученной расширенной бюджетной росписи по расходным обязательствам, определение наименования расходного обязательства и его кода;

* указание для каждого расходного обязательства кода главного распорядителя бюджетных средств по ведомственной классификации;

* оценку объема ассигнований на следующий год;

* указание кода метода оценки изменений объема ассигнований для расходного обязательства.

Преимущества данного способа заключаются в точной увязке бюджетной росписи расходов с реестром расходных обязательств и выделением строк, не связанных с нормативными правовыми актами.

Итак, среднесрочное финансовое планирование субфедеральных бюджетов, программно-целевой метод составления бюджетов, а также ведение реестров обязательств позволит сформировать механизм бюджетного процесса, в основе которого находится бюджетирование, ориентированное на результат.

В заключении диссертации сформулированы основные выводы и рекомендации относительно механизма эффективного финансирования расходов субфедеральных бюджетов в России.

Публикации по теме диссертации

1. Мальцева А.В. Особенности вертикального бюджетного неравновесия в системе межбюджетных отношений в РФ // Экономические науки, 2009, № 12. - 0,5 п.л.

2. Мальцева А.В. Особенности вертикального бюджетного выравнивания в Российской Федерации в условиях финансового кризиса // Социально-экономические аспекты управления регионами в посткризисный период / Тематический сборник научных трудов. - Курган: КФАТиСО, 2009. - 0,5. п.л.

3. Мальцева А.В. Бюджетный дефицит и рост социальных расходов в бюджетах субъектов РФ в условиях финансового кризиса Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. - М.: МИЭМ, 2009, вып. 1. - 0,4 п.л.

4. Мальцева А.В. Механизм бюджетного выравнивания в российской системе государственных финансов / А.В. Мальцева. Брошюра. - М.: ООО Издательство «Компания Спутник+», 2010, - 2,6 п.л.

Размещено на Allbest.ru