Финансовое обеспечение реализации приоритетных задач развития высшего образования

Финансовые инструменты - одна из экономических категорий, используемая с начала построения основ рыночной экономики. В настоящее время этот термин широко применяется не только в отечественной монографической литературе, но и в целом ряде нормативных документов. Следует отметить, что понятие "финансовые инструменты" применительно к отраслям реальной экономики и бюджетной, прежде всего, социальной сфере имеет различные трактовки.

В настоящее время одно из наиболее общих и развернутых определений финансовых инструментов в отраслях реальной экономики приведено в Международном стандарте бухгалтерского учета МСФО 32 "Финансовые инструменты: раскрытие и представление информации". Согласно этому стандарту, под финансовым инструментом понимается любой контракт, по которому происходит одновременное увеличение финансовых активов одного предприятия и финансовых обязательств долгового или долевого характера другого предприятия.

В работе представлена характеристика финансовых инструментов, с помощью которых возможно регулировать вопросы качества образования в целом по отрасли и в отдельных вузах (с подразделением на государственные и негосударственные вузы). Особое значение придается изменению объемов и результативности финансового обеспечения всей образовательной системы через такие финансовые инструменты, как приоритетный национальный проект "Образование", федеральная и ведомственные целевые программы, образовательные трансферты, государственные задания на подготовку специалистов, грантовая поддержка организациями, общественными, благотворительными фондами, спонсорство, которые направлены на:

· материально-техническое оснащение;

· учебно-методическое обеспечение;

· развитие интеллектуального потенциала;

· совершенствование системы управления вузом;

· повышение квалификации профессорско-преподавательский состава.

Для стимулирования КВО Министерство образования и науки России, используя, в том числе, и такой финансовый инструмент, как приоритетный национальный проект "Образование" (ПНПО), проводит конкурсный отбор учреждений высшего образования, внедряющих инновационные образовательные программы, с целью оказания им государственной поддержки посредством предоставления субсидий в объеме от 400 до 1000 млн рублей, при объеме софинансирования из внебюджетных средств вуза, составляющего не менее 20% от полного (по всем разделам) запрашиваемого объема финансирования.

Федеральная целевая программа, направленная на совершенствование системы управления вузами, влияет не только на качество образовательного процесса, но и на его результат, и предусматривает изменение объемов финансового обеспечения. Путь к улучшению системы управления вузами очевиден: использование при администрировании методологии современного менеджмента, уделяя своевременное и соответствующее внимание прогнозированию, текущему и оперативному планированию, организации всех видов деятельности вузов, мотивации всех участников образовательного процесса, контролю, прежде всего финансовому, совершенствуя системы коммуникаций и методы принятия решений.

Повышение мотивации профессорско-преподавательского состава к улучшению качества образования также достигается такими финансовыми инструментами как ПНПО, ведомственные целевые программы. Для повышения качества результатов образовательного процесса используются ведомственные целевые программы, финансовое обеспечение организациями, гранты организаций и общественных фондов.

Новые финансовые инструменты в целях повышения качества подготовки специалистов могут быть максимально эффективными при условии адекватных организационных и управленческих изменений, к числу которых можно отнести: преобразование вузов, функционирующих в статусе учреждений, в новую организационно-правовую форму - автономное учреждение (после анализа всех аспектов целесообразности и эффективности такого перехода); различные формы интеграции вузов, имеющих соответствующий потенциал, с научно-исследовательскими организациями, предприятиями (в расширительной, современной трактовке этого термина); как дальнейшее развитие предыдущего положения - создание университетских комплексов, научно-образовательных и научно-учебно-производственных комплексов.

Даже достаточно традиционные структурные формы интеграции - укрупнение вузов, т.е. создание на базе нескольких небольших или средних учебных заведений мощного многопрофильного комплекса (федерального университета), как это имело место в недавнем прошлом, например, с рядом сибирских вузов или вузов Южного федерального округа, позволяют, как показал анализ, успешнее реализовывать их совокупный потенциал, в том числе за счет синергетического эффекта, в частности, - в плане повышения качества подготовки специалистов.

Ресурс новых финансовых инструментов, в том числе ПНПО, федеральной, региональных и ведомственных целевых программ, государственных заказов на подготовку специалистов, грантовой и стипендиальной поддержки организаций, общественных фондов и других прогрессивных финансовых инструментов, используется в настоящее время далеко не полностью, максимальная отдача возможна только в случае их комплексного применения.

Главный результат реализации национального проекта "Образование" - это системные преобразования и масштабные изменения практически по всем этапам образования, начиная с дошкольного и до высшего образования. Внедряются элементы общественного участия в управлении образованием, нормативного финансирования, что должно нормализовать наполняемость классов и учебных групп до педагогически целесообразной, новой системы оплаты труда, ориентированной на повышение качества образования. Предусмотрены меры государственной поддержки образовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы.

В диссертации обосновывается, что финансовое обеспечение приоритетных расходов на высшее образование в рамках национального проекта является весьма перспективным по многим позициям инструментом финансового обеспечения этого вида профессионального образования. Практически такую же оценку можно дать актуальности и значимости федеральной и ведомственных целевых программ в области образования, в том числе и высшего.

Итак, главными критериями, обеспечивающими качество образования, как главный результат работы отрасли, являются: финансовое обеспечение, кадровый состав, учебно-методическое и информационное обеспечение, материально-техническая база, интеллектуальный потенциал высших учебных заведений. Проблема финансового обеспечения и повышения КВО может успешно решаться, если будут эффективно использоваться и такие финансовые инструменты, как образовательные кредиты и субсидии, образовательные сбережения, образовательное страхование и др.

Если обратиться к зарубежному опыту, то можно заметить, что большое внимание в индустриальных странах уделяется образовательным сбережениям. Поскольку образование рассматривается как инвестирование в человеческий капитал, вопрос о специальных сберегательных программах для образовательных целей вполне оправдан. В Германии, например, существуют специализированные финансовые учреждения, а также универсальные банки и страховые компании, которые предлагают такие программы. Идея одной из них - Bausparen - состоит в следующем: государство стимулирует индивидуальные сбережения путем предоставления ежегодных бонусов для лиц с определенным объемом сбережений и годового дохода. Финансовые учреждения, со своей стороны, предлагают гибкие решения: в большинстве случаев срок сбережений не заканчивается с выплатой вклада, а продолжается кредитной фазой (соотношение сбереженной суммы и кредита составляет от 40:60 до 50:50). Низкие процентные ставки на фазе сбережения компенсируются выгодными (ниже, чем на рынке) процентными ставками на кредитной фазе.

Реализация сберегательных программ на образовательные цели призвана стимулировать направление в образование больше частных средств. Такие составляющие, как объем и условия бонусов, предоставляемых государством, определение процента по ставкам, налогообложение сбереженной суммы, контроль за целевым использованием и т.д. - пока предмет анализа и изучения. Сберегательные программы должны быть связаны с программами кредитования и введением индивидуальных образовательных счетов, на которые будут переводиться сбережения, кредиты и возможные государственные бонусы, а также вклады третьих сторон. Образовательный счет может быть открыт уже при рождении ребенка. Как первый шаг в этом направлении можно рассматривать "материнский капитал", выдаваемый при рождении второго и последующих детей. Одним из направлений его использования является образование.

В диссертации с использованием большого массива данных подробно анализируется российская практика использования новых инструментов финансового обеспечения высшего образования. Так например, значимым инструментом являются образовательные кредиты и субсидии. Будущий доход выпускников - источник погашения этих кредитов. Суть личного образовательного кредита заключается в следующем. Гражданин, решивший получить платные образовательные услуги, но не располагающий достаточными средствами для их оплаты, получает в банке долгосрочный кредит, который с процентами возмещается из его будущих доходов. Кредитование может осуществляться с участием государства через механизм предоставления гарантий по таким кредитам или использования бюджетных средств для кредитования. В настоящее время прямое участие государства в финансировании высшей школы через кредитование граждан находится на стадии анализа и отработки методики. Другой путь - кредитование граждан на цели образования через коммерческие банки - предполагает установление гарантий возврата кредита (поручительство, залог).

Считаем целесообразным отметить следующие привлекательные стороны образовательного кредита:

· долгосрочность привлечения заемных денег, позволяющая осуществлять возврат кредита силами не только семьи, но и самого обучаемого;

· при банковском кредитовании образования не возрастает нагрузка на бюджет, минимальна почва для злоупотреблений;

· имеет место мотивация студента к активной подготовке и поиску будущего рабочего места, заняв которое он может обеспечить возврат кредита.

В работе обосновывается, что для стимулирования коммерческих банков предоставлять образовательные кредиты необходимы налоговые льготы, сопоставимые с теми, что распространяются на благотворительную деятельность. Их отсутствие делает данные операции низкодоходными для банков, особенно в условиях сохраняющейся высокой инфляции. Необходимо развивать конкурентную среду на рынке образовательного кредитования. Монополизация операций по данному виду кредитования ограниченным числом уполномоченных банков приводит к удорожанию стоимости кредитов, повышению недоступности их для населения. Отсутствует стабильность на рынке труда, позволяющая прогнозировать занятость после окончания вуза и возможный уровень дохода для оценки перспектив возврата кредита. Кредит по условиям получения и гарантиям возврата пока малодоступен как раз для тех категорий граждан, для которых он наиболее привлекателен - малообеспеченных семей.

Очевидно, что в настоящее время говорить о массовом доступном образовательном кредите в нашей стране не приходится. При этом создание такой системы признано насущной необходимостью, особенно в свете тенденции увеличения количества контрактных мест в вузах с одновременным ростом спроса на высшее образование. Система государственных образовательных кредитов и субсидий в современной мировой практике высшего образования рассматривается как механизм обеспечения равного доступа населения к высшему образованию. Совместные усилия всех заинтересованных сторон (государства, банков, компаний, вузов, заемщиков) в этой области позволят отработать эффективный, привлекательный для всех участников механизм образовательного кредитования, который будет реально работать и влиять на доступность и качество высшего образования.

По поводу образовательных ваучеров (ГИФО) можно говорить, скорее, в ретро-плане, как об эксперименте, который пока себя не оправдал, несмотря на свою первоначальную привлекательность. Ваучеры сами по себе не создавали дополнительных средств для образования и, таким образом, не являлись дополнительным источником финансирования. Поэтому важным моментом здесь было то, что ваучеры могли изменить не общий объем финансирования, а способ его распределения. Государственное финансирование в этом случае распределялось не через образовательное учреждение, а через физических лиц ("деньги идут за студентом"). Тем не менее, потенциал ГИФО, очевидно, еще не полностью себя изжил, поскольку в других сферах подобные финансовые инструменты себя оправдывают.

Стремление привлечь дополнительные ресурсы в сферу образования в условиях недостаточности бюджетного финансирования активизировало разработку системы образовательного страхования граждан. Для введения института страхования платных мест в вузах для школьников была разработана программа "Образовательное страхование", одобренная в октябре 1998 г. коллегией Министерства общего и профессионального образования РФ. Предложенная схема страхования учащихся предполагала, что не менее чем за пять лет до поступления в вуз родители учащегося могут определить его будущую профессию, а за полтора года до окончания школы - конкретный вуз. Родители учащегося должны были заключать два договора: первый - со страховой организацией о страховании жизни ребенка и об оплате полного курса обучения в вузе; второй - с некоммерческой организацией: Фондом поддержки образования о платном месте в вузе. Предполагалось, что в случае, если застрахованный ученик не выдерживал вступительного конкурса на платное отделение или проходил по общему конкурсу на бесплатное место, накопленные средства за вычетом произведенных затрат на содержание Фонда учащемуся возвращались. Поскольку от страховых компаний в Фонд предполагалось перечислять только 80% всех выплат родителей (20% - это покрытие издержек страховых компаний), то до вуза, в конечном счете, доходило бы только 70% всех выплаченных средств. Эти средства должны были выдаваться вузам Фондом в форме долгосрочных ссуд, которые погашались бы вузами через предоставление платных учебных мест.

К сожалению, как и в случае с ГИФО, говорить об успехе образовательного страхования не приходится. Подобная схема страхования учащихся не содержит удовлетворительного способа разрешения ситуаций, например, когда число застрахованных, желающих учиться в определенном вузе, существенно превысит возможности этого вуза. Предусматривалось, что Фонд предложит застрахованному место в другом вузе, или по другой специальности, если же учащийся откажется, то страховые выплаты ему будут возвращены, однако за вычетом уже осуществленных Фондом и страховой компанией затрат. Такая схема, очевидно, вполне устраивала Фонд, однако застрахованный оказывался бы в ее рамках безвозмездным кредитором Фонда. Кроме отмеченных недостатков, программа "Образовательное страхование" обладает еще одной важной негативной чертой - в ней отсутствуют четко прописанные гарантии сохранности вкладываемых средств населения. Учитывая долгосрочный характер вложений, это существенно увеличивает риски для населения, данная программа вряд ли может претендовать на развитие и широкое внедрение.

Достаточные перспективы просматриваются в финансовом обеспечении образования за счет организаций. Одной из актуальных задач развития этого направления является привлечение средств организаций для подготовки для них специалистов, которое может осуществляться путем прямого финансового обеспечения организациями высших учебных заведений, а также через систему обучения сотрудников на рабочем месте. Предприятия США тратят на обучение сотрудников на рабочем месте более 200 млрд долл., что приблизительно равно государственным затратам на образование - от начальной до высшей школы.

Растущий финансовый вклад организаций в учебные заведения, развитие новых форм их поддержки являются выражением существенных изменений в формах и инструментах финансового обеспечения образования в современном мире, диверсификации целей и деятельности образовательных учреждений. Участие организаций в финансовой поддержке образования наглядно показывает, что это - не просто схема ассигнования ресурсов, а важный канал двусторонних коммуникаций между организациями и учебными заведениями. Привлечение средств организаций позволяет не только обеспечивать вузы дополнительными финансовыми ресурсами, но и выстраивать более эффективную модель стипендиального обеспечения подготовки будущих специалистов из внебюджетных источников, стимулирующих качество обучения.

Одним из эффективных инструментов системы финансового обеспечения современного высшего образования является использование механизма целевых трансфертов за счет средств федерального бюджета. Под образовательными трансфертами понимаются виды специальных трансфертов, связанных с направленностью финансовых потоков в образовательную сферу, которые широко используется в различных странах. В соответствии с международной практикой образовательные трансферты относятся к группе целевых трансфертов (грантов), которые предназначены для решения определенных задач. Анализ отечественных и зарубежных разработок в этой области показывает, что подход к образовательным трансфертам должен основываться на ведущей роли бюджетного финансирования в обеспечении функционирования и развития системы высшего образования, что и отражено в Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

В современных условиях для реализации эффективного механизма финансового обеспечения высшего образования необходимо активизировать инвестиционную деятельность в сфере образования. Основной целью инвестиций с точки зрения долгосрочного развития должна быть инновационно-технологическая модернизация потенциала высшей школы. Достижение этой цели возможно лишь при активном и эффективном использовании всех доступных для этого финансовых, материальных и иных ресурсов при условии их сосредоточения на решении наиболее значимых для развития вузов задач и нацеленности на достижение измеримых конечных результатов. Государство при этом должно сохранять функции прямого инвестора для некоммерческих проектов высшего образования, одновременно создавая условия для привлечения ресурсов как самой сферы образования, так и внешних инвесторов.

Специфика системы высшего образования предусматривает возможности инвестирования ресурсов не только в объекты строительства, но и в основную деятельность, т.е. образовательный процесс. Для таких вложений необходима разработка инвестиционных проектов, которые предусматривали бы комплексное вложение ресурсов во все составляющие образовательной деятельности с учетом их особенностей и были бы направлены на достижение специфических образовательных целей и получение прогнозируемых результатов как для отдельных вузов, так и для всей системы высшего образования.

Под инвестиционным проектом высшего учебного заведения понимается документ, содержащий комплекс мероприятий, в том числе инновационного характера, направленных на достижение социально, качественно и финансово значимых для данного вуза задач. Структура и содержание проекта должны обосновывать средства, сроки и конкретные результаты, прогнозируемые вузом при решении требующих инвестиционного подхода проблем. Инвестиционные проекты учреждений высшего образования должны финансироваться на конкурсной основе, что позволит повысить эффективность инвестиционной деятельности в целом и активизировать работу вузов в этом направлении.

Анализируя возможные формы и инструменты финансового обеспечения высшего образования, следует остановиться на еще одном важном инструменте - государственном задании на подготовку специалистов, которое должно формироваться в соответствии с результатами мониторинга потребности в специалистах по каждой отрасли хозяйства и социальной сферы. Государственное задание - базовый показатель для расчета и, главное, реального обеспечения финансирования из бюджета на основе нормативов финансовых затрат на одного студента как в государственных, так и в негосударственных вузах. Преимущества государственного задания: гарантия бюджетного финансирования; точное планирование необходимых ресурсов; результативность их использования; реальный контроль за расходованием средств; возможность размещения заданий на конкурсной основе (конкуренция вузов), что создает условия для выбора оптимального сочетания "цены и качества", и др.

Государственные задания на подготовку специалистов формируются в порядке, устанавливаемом, соответственно, Правительством РФ или высшим исполнительным органом власти субъекта РФ. Срок - год, если бюджет утверждается на очередной финансовый год, или три года - в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта соответствующего бюджета).

Очень важным моментом является то, что атрибутика государственного задания получила правовую регламентацию в рамках Закона РФ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ. В установленных правовых рамках инструмент государственного задания имеет все основания для эффективной реализации, должен быть обязательным в механизме финансового обеспечения образовательных услуг.

Считаем целесообразным отметить, что рассматриваемые формы и инструменты являются пока отдельными элементами финансового обеспечения высшего образования и не образуют единой системы, создание которой - актуальная задача теоретиков и практиков образовательной отрасли.

В диссертации самое серьезное внимание уделяется такому важному направлению трансформации финансового обеспечения, как бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), которое, как нам представляется, в настоящее время "переросло" свои первоначальные границы как обеспечение прогнозируемых результатов, оцениваемых измеримой системой показателей, при планируемом объеме финансовых ресурсов. Это понятие приобретает в настоящее время особую методологическую значимость, так как его последовательная реализация позволяет решать основополагающие задачи перестройки экономики в соответствии с новыми концептуальными принципами, с учетом лучшего зарубежного и отечественного опыта. К таким концептуальным принципам, применительно к исследуемой отрасли, мы бы отнесли:

· использование системы показателей, обеспечивающих расчет и оценку результатов работы вуза, в том числе качество подготовки специалистов для потребителей разного профиля и уровня;

· принцип использования программно-целевого подхода при администрировании всех этапов финансового обеспечения вузов: прогнозирования, планирования, регулирования, учета, анализа, контроля;

· использование взаимоувязанной программы "сквозной" (непрерывной) подготовки специалистов;

· применение на всех стадиях финансового администрирования высшего образования нормативов финансирования подготовки специалистов соответствующего профиля за счет всех источников, в том числе за счет бюджетных ассигнований, т.е. бюджетных нормативов;

· применение широкой палитры финансовых инструментов, стимулирующих привлечение в сферу высшего образования внебюджетных источников, в том числе личных средств семей и самих обучающихся;

· использование разнообразных финансовых инструментов, стимулирующих профессорско-преподавательский состав и студентов на предоставление качественных образовательных услуг;

· завершающий, цементирующий все другие принципы (а их перечень можно было бы расширить), принцип - регулирование финансового механизма высшего профессионального образования со стороны государства по стратегическим составляющим: оптимальная номенклатура и количество необходимых специалистов; обоснованные нормативы финансирования образовательных услуг; новая базовая система оплаты труда ППС и стипендиального обеспечения студентов; новые подходы к налогообложению и системе льгот в отрасли; обоснованное ценообразование на образовательные услуги; методика льготного кредитования инвестиций в развитие материально-технической базы вузов; система образовательных кредитов и социальной поддержки студентов из малообеспеченных семей; эффективная методика контроля, экономического анализа; применение аутсорсинга по целому ряду направлений деятельности вуза, и др.

Использование принципов бюджетирования, ориентированного на результат, кардинально модернизирует систему управления финансами вузов, уточняет полномочия ответственных лиц на всех уровнях государственного управления, предполагает внесение изменений в систему оценки качества предоставляемых образовательных услуг, текущего мониторинга результатов деятельности вузов и контроля.

Реализация перечисленных и других методологических принципов позволяет рассматривать задачу повышения качества высшего образования как неотъемлемую составляющую понятия "бюджетирование по результатам". В диссертации подчеркивается, что проблема влияния объемов финансового обеспечения, новых финансовых инструментов на качество высшего образования представляет собой сложную, многоаспектную задачу, постановка и обоснование путей решения которой должны происходить в системном, последовательном и непрерывном режиме.

Исследование теории и практики поставленной проблемы позволяет автору сделать ряд основных выводов. В условиях осуществления экономических и социально-политических реформ проблемы финансового обеспечения высшего образования приобрели особую значимость, так как с ними связываются возможности повышения результативности развития экономики.

Мировой опыт показывает, что по мере развития рыночных отношений растет экономический, научный, культурный потенциала страны, возникает необходимость международной интеграции экономики с мировым сообществом. Повышение качества высшего образования, его соответствие международным стандартам позволит обеспечить конвертируемость высшего образования за пределами страны, предоставит возможность Российской Федерации более активно участвовать в международном разделении труда в образовательной сфере.

Исследование современного состояния финансового обеспечения высшего образования и его качества позволяет выделить различные подходы к их взаимодействию. В диссертации предпринята попытка трансформации теоретических подходов к управлению финансами отрасли и качеству высшего образования, как одному из показателей его результативности, в практическую плоскость. Предлагаемые подходы к наращиванию финансового потенциала вузов и повышению качества высшего образования имеют, мы надеемся, одновременно теоретическую и практическую направленность, объединены идеями целостного подхода к разрабатываемой системе.

Отметим в заключение, что анализ современной практики отечественной и зарубежной высшей школы свидетельствует о возрастании интереса к проблемам финансового обеспечения реализации приоритетных задач развития высшего образования. В связи с требованиями международной интеграции, в том числе в сфере образования, принципиальное значение приобретает поиск новых подходов и инструментов к повышению объемов финансирования и качества высшего образования, в особенности с ориентацией на "более тонкую настройку" финансового обеспечения этой отрасли на результативный аспект. Неисчерпаемость проблем финансового обеспечения и качества высшего образования предопределяет перспективность поисков их дальнейшего исследования.

III. Основные научные публикации по теме диссертационного исследования

Монографии, брошюры, учебники и учебные пособия:

1. Захарычева А.М. Влияние финансовых инструментов на качество высшего образования: монография /А.М. Захарычева. - Калининград: Балтийский институт экономики и финансов, 2006. - 13,1 п.л.

2. Захарычева А.М. Финансы и качество высшего образования: монография/А.М. Захарычева. - Калининград: Балтийский институт экономики и финансов, 2007. - 11,4 п.л.

3. Захарычева А.М. Управление финансами высшего образования: монография/А.М. Захарычева. - СПб.: СПбГУЭФ, 2007. - 15,25 п.л.

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК России:

4. Захарычева А.М. Проблемы финансирования вузов /А.М. Захарычева // Сибирская финансовая школа. 2006. №2. - 0,5 п.л.

5. Захарычева А.М. Финансовые инструменты, влияющие на качество высшего образования/А.М. Захарычева. // Вестник ИНЖЭКОНА.-2007. -№2.- 0,5 п.л.