Основы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации

крайне широкий номенклатурный перечень потребляемых и используемых материальных ресурсов, включая высокую степень дифференциации вооружения и военной техники;

особенности формирования договорных (контрактных) цен на поставляемую продукцию военного назначения;

переход от установленного в войсках учета производимых расходов материальных ресурсов и денежных средств к стоимостному учету и установленному для бюджетных организаций бухгалтерскому учету и отчетности.

Федеральным законом «Об обороне» определено, что финансирование расходов на оборону осуществляется из федерального бюджета путем ассигнования средств Министерству обороны РФ, другим федеральным органам исполнительной власти, обеспечивающим реализацию мероприятий в области обороны.

Начиная с 1998 г. на закупки вооружения и военной техники и на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы ассигнования выделялись из расчета, твердо зафиксированного от общей суммы военных расходов. Такое решение позволяло поддерживать научно-технический потенциал, обеспечивающий обороноспособность страны, на необходимом уровне и оснащать войска в основном модернизированными образцами вооружения и военной техники.

8. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ КАЗЕННЫХ, БЮДЖЕТНЫХ И АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

8.1 Особенности правового положения бюджетных, казенных учреждений как участников бюджетного процесса

Правовые условия для развития бюджетной сферы в рамках современного этапа осуществляемой административной реформы определены Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р.

Данные законодательные инициативы содержат решения, связанные с проблемой оптимизации сети государственных и муниципальных бюджетных учреждений и повышения эффективности их деятельности.

В соответствии с современной концепцией развития государственного сектора государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием.

Включение рыночной составляющей в деятельность государственных и муниципальных учреждений предполагает в первую очередь решение принципиально значимой проблемы - обеспечения транспарентности их функционирования как качественной информационной основы эффективного управления бюджетными расходами в данном сегменте государственного сектора экономики России.

Цели развития государственных (муниципальных) учреждений состоит в том, чтобы создать условия и стимулы для:

сокращения внутренних издержек бюджетных учреждений;

реализации потенциала привлечения ими внебюджетных средств;

расширения самостоятельности учреждений бюджетного сектора, прежде всего финансовой;

повышения ответственности за конечные результаты деятельности учреждений при сохранении социальной ответственности государства за те секторы экономики, где полномасштабное действие рыночных механизмов и коммерциализации деятельности нецелесообразны.

В соответствии с этими целями существующие бюджетные учреждения, спектром основной деятельности которых является предоставление государственных (муниципальных) услуг, трансформируются в инновационные типы учреждения - казенные, новые бюджетные и автономные.

Основу создания каждого типа учреждений формирует институт учредительства. Функции и полномочия учредителя в отношении государственного учреждения, созданного Российской Федерацией, ее субъектом, а также муниципального учреждения, созданного муниципальным образованием, осуществляются соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления.

Изменение правового статуса бюджетных учреждений ведет к изменению финансового обеспечения из деятельности, изменению имущественных прав, организационных механизмов их функционирования и представляет собой финансово-экономическую либерализацию существующих бюджетных учреждений во всех сферах их деятельности. Названные новые типы бюджетных учреждений различаются степенью финансовой самостоятельности, адекватной решаемым ими задачами.

Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерацией полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Ключевые особенности и параметры функционирования такого учреждения представлены в таблице 9.

Таблица 9. Основные параметры функционирования казенного учреждения

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образование для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Ключевые особенности и параметры функционирования такого учреждения представлены в таблице 10.

Таблица 10. Основные параметры функционирования бюджетного учреждения

8.2 Особенности правового положения автономных учреждений как участников бюджетного процесса

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерацией полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Особенности характеристики учреждения представлены в таблице 11.

Таблица 11. Основные параметры функционирования автономного учреждения

9. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) ЗАДАНИЯ

9.1 Подходы к формированию государственных (муниципальных) заданий

В соответствии с положениями статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ государственное (муниципальное) задание формируется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией). Несмотря на предоставленную им свободу, не менее 30% участвующих в анализе субъектов РФ и муниципальных образований при разработке порядка формирования и финансового обеспечения выполнения государственных (муниципальных) заданий (далее - региональный порядок) взяли за основу положения ранее действовавшего постановления Правительства РФ от 29 декабря 2008 г.

№ 1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями», в том числе форму и наименование разделов задания.

В настоящее время в целях реализации положений Федерального закона от 8 мая 2010 г.

№ 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» порядок формирования и финансового обеспечения государственного задания федеральных бюджетных и казенных учреждений регулируется постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания». В отношении федеральных автономных учреждений новый порядок не утверждался, а были внесены соответствующие изменения в постановление Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания».

Основные изменения связаны с теми поправками, которые были внесены в Бюджетный кодекс РФ (ст. 6, 69.2, 78.1), Федеральный закон от 3 ноября 2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (ст. 4, 20), Федеральный закон от 12 января 1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ст. 9.2, 32) и иные законы и подзаконные акты в связи с реализацией Федерального закона № 83-ФЗ. Среди основных изменений можно выделить следующие:

изменен состав организаций, для которых формируется государственное (муниципальное) задание. Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений. Для казенных учреждений задание формируется по решению главного распорядителя бюджетных средств;

изменены требования к составу государственного (муниципального) задания. Отменена необходимость приведения выписки из реестра расходных обязательств, а также указания состава услуг, работ;

добавлены показатели, обязательные для включения в задание платных услуг (работ). В задание включаются «предельные цены (тарифы) на оплату услуг либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством РФ».

Состав государственного (муниципального) задания

В соответствии со статьей 69.2 Бюджетного кодекса РФ требования к составу государственного (муниципального) задания различаются в зависимости от того, выполняет учреждение работы или предоставляет услуги. При этом аналогично порядку формирования реестра услуг (работ) в подавляющем числе субъектов РФ и муниципальных образований региональные (муниципальные) порядки формирования и финансового обеспечения государственного (муниципального) задания разрабатываются на оказание услуг и не содержат такой категории деятельности, как «работа». В тех регионах, муниципальных образованиях, где при утверждении государственного (муниципального) задания предусмотрены разделы для характеристики выполняемых работ, среди перечня видов деятельности перечислены только услуги, а разделы задания, предусмотренные для описания работ, остаются не заполненными. Отсюда возникают два предположения: либо учреждение не осуществляет работы и просто не исключило соответствующие разделы при утверждении задания, поскольку это единая форма, либо работы выполняются, но при отсутствии единых критериев к их выделению и формированию нормативов финансовых затрат на их выполнение есть вероятность их включения в задание. Отсутствие работ в государственном (муниципальном) задании также может быть связано с требованиями региональной (муниципальной) правовой базы включать в задание только те услуги (работы), которые содержатся в перечне (реестре) услуг (работ).

При заполнении раздела «показатели, характеризующие состав, качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг» субъекты РФ и муниципальные образования устанавливают как количественные индикаторы результата с конкретными числовыми значениями, так и словесное описание требований, предъявляемых к оказанию государственных (муниципальных) услуг.

При этом отдельного внимания заслуживает анализ отражения в заданиях показателей качества услуг. Можно выделить следующие подходы к формированию показателей качества оказания услуг:

подмена качественных показателей количественными (предоставление общего образования (в чел.), прием учащихся, выпуск учащихся);

указание количественно измеримых показателей качества, в том числе удельных значений (уровень удовлетворенности населения качеством услуг, количество жалоб, отраслевые показатели);

указание количественно измеримых показателей качества и методик их расчета (в некоторых заданиях к показателям качества относят финансовые нормативы затрат);

отсутствие показателей качества и словесное описание требований к качеству услуги (соответствие стандарту качества услуг, административному регламенту, отсутствие обоснованных жалоб, отсутствие нарушений законодательства, отсутствие фактов нарушения санитарных норм и правил, полнота предоставления услуги).

На федеральном уровне рекомендуется вводить показатели двух условно выделяемых типов, а именно: показатели, характеризующие основные результаты работы учреждения (например, количество призеров соревнований, среднее время выполнения запроса, доля обоснованных жалоб, уровень удовлетворенности потребителей и другие), и показатели, характеризующие процесс оказания услуги (количество пролеченных, выученных, среднее время ожидания и прочие).

Следует отметить, что крайне редко в государственных (муниципальных) заданиях определены критические значения показателей качества. На сегодняшний день показатели качества связаны с объемом финансового обеспечения государственного (муниципального) задания только в случае, если в региональной (муниципальной) правовой базе установлена данная взаимосвязь. Также следует отметить, что большинство показателей качества, утвержденных в задании, не могут быть использованы для оценки деятельности учреждения в части выполнения задания, так как не зависят от действий учреждения. В качестве примера используемых в субъектах РФ показателей качества оказания услуг в сфере здравоохранения можно привести время подготовки для выезда бригады скорой медицинской помощи автотранспортом, время ожидания диагностических и лабораторных исследований, консультаций специалиста, долю аттестованных врачей и средних медицинских работников и т.п.

Региональные (муниципальные) порядки

Говоря о сложившейся степени детализации государственных (муниципальных) заданий, можно выделить два основных подхода: задание устанавливается не на услугу, а на учреждение, по принципу «одно задание - одному учреждению» (главному распорядителю бюджетных средств) или задание устанавливается на одну услугу, оказываемую одним учреждением (главным распорядителем бюджетных средств). Распространен также опыт формирования одного задания для одного учреждения в разрезе нескольких услуг, оказываемых данным учреждением.

При определении требований к формированию нормативно-правовой базы, регулирующей применение заданий, Бюджетный кодекс РФ не делает различий между заданиями бюджетным и автономным учреждениям. При этом анализ региональных порядков показал, что примерно половина участвующих в анализе субъектов РФ утвердили отдельные региональные порядки для бюджетных и автономных учреждений.

Региональные (муниципальные) порядки распространяются, как правило, на учреждения. Также следует отметить, что небольшая часть регионов (муниципалитетов) распространяет действие регионального порядка не только на государственные (муниципальные) учреждения, но и на оказание услуг (выполнение работ) некоммерческими организациями, органами исполнительной власти субъекта РФ (органами местного самоуправления).

Как было отмечено ранее, в настоящее время указанные задания в обязательном порядке формируются только для бюджетных и автономных учреждений и на органы исполнительной власти субъекта РФ (органы местного самоуправления), некоммерческие организации не распространяются.

Есть примеры субъектов РФ и муниципальных образований, которые в дополнение к разработанным региональным (муниципальным) порядкам, содержащим основные положения формирования задания, разработали методические рекомендации по формированию государственных (муниципальных) заданий. Например, методические рекомендации Московской области содержат описание подходов к организации главным распорядителем средств бюджета Московской области работы с государственными заданиями для бюджетных и автономных учреждений, а также рекомендации по заполнению формы государственного задания. На федеральном уровне в настоящее время разработан проект совместного приказа Минфина России и Минэкономразвития России «Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением», а также представлен проект модельного нормативно-правового акта субъекта РФ «О порядке формирования государственного задания в отношении государственных учреждений субъекта Российской Федерации и финансового обеспечения выполнения государственного задания».

9.2 Финансирование учреждений. Определение размеров субсидий, выделяемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

В соответствии с изменениями, внесенными в российское законодательство, в том числе в связи с принятием Федерального закона № 83-ФЗ, изменился принцип финансирования государственных и муниципальных учреждений. Традиционной формой финансирования казенных учреждений является бюджетная смета. Таким образом, изменения принципов финансирования казенных учреждений связаны исключительно с изменением методов расчета объема бюджетных ассигнований на оказание услуг, выполнение работ, функций.

Для бюджетного и автономного учреждений формой финансирования является обеспечение расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнение работ в рамках задания учредителя с учетом:

расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением учредителем или приобретенного учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя);

расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;

расходов на мероприятия, направленные на развитие автономных учреждений, перечень которых определяется учредителем.

Финансовое обеспечение указанных расходов осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета. Кроме вышеперечисленных направлений расходов бюджетным и автономным учреждениям могут предоставляться субсидии на иные цели, а также бюджетные инвестиции.

В целях определения объема затрат на оказание государственных услуг, необходимых для расчета объема финансового обеспечения выполнения государственного задания, Министерством финансов РФ совместно с Министерством экономического развития РФ разработан Приказ №137н/527 от 29 октября 2010 г. «О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений».

Порядок определения нормативных затрат утверждается для одной либо нескольких однотипных государственных услуг, входящих в ведомственный перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями, в качестве основных видов деятельности. Данный порядок определения нормативных затрат может быть одинаков если учреждения оказывают одни и те же услуги. Затраты могут определяться как на каждое учреждение по отдельности, так и в среднем на группу учреждений, или с учетом корректирующих коэффициентов. Корректирующие коэффициенты учитывают такие особенности как, место расположения учреждения, его оснащенность и прочие.

Нормативные затраты на оказание государственных услуг - это расчетные показатели финансового обеспечения, необходимого для выполнения государственного задания на оказание государственных услуг за счет средств бюджета исчисленные в расчете на единицу оказания услуги.

Нормативные затраты на оказание государственным учреждением услуг физическим и (или) юридическим лицам могут определяться органом исполнительной власти в отношении каждого из подведомственных ему государственных учреждений исходя из фактического размера бюджетных ассигнований, выделенного на финансирование государственных услуг за текущий период с учетом прогнозируемого индекса роста цен и тарифов.

Согласно Приказу № 137/527 нормативные затраты на оказание одной государственной услуги в соответствующем финансовом году определяются по следующей формуле:

Ni = SUMj Gj,

где Gj - нормативные затраты, определенные для j-й группы затрат на единицу государственной услуги на соответствующий финансовый год.

При определении нормативных затрат на оказание государственной услуги учитываются:

нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги (прямые);

нормативные затраты на общехозяйственные нужды (косвенные);

нормативные затраты на содержание имущества.

К нормативным затратам, непосредственно связанным с оказанием государственной услуги, относят следующие:

оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании государственной услуги;

приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания государственной услуги;

иные нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги.

Нормативные затраты на общехозяйственные нужды включают в себя такие группы как:

затраты на коммунальные услуги;

затраты на содержание объектов недвижимого имущества;

затраты на содержание объектов особо ценного движимого имущества;

затраты на приобретение услуг связи;

затраты на приобретение транспортных услуг;

затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников (административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала, не принимающего непосредственное участие в оказании государственной услуги);

затраты на общехозяйственные нужды.

В случае, если учреждение оказывает несколько государственных услуг, распределение затрат на общехозяйственные нужды по отдельным государственным услугам рекомендуется осуществлять одним из следующих способов:

пропорционально фонду оплаты труда основного персонала, непосредственно участвующего в оказании государственной услуги;

пропорционально объему оказываемых государственных услуг в случае, если государственные услуги, оказываемые учреждением имеют одинаковую единицу измерения объема услуг (чел., тыс. чел, посещений и т.д.);

пропорционально площади, используемой для оказания каждой государственной услуги (при возможности распределения общего объема площадей учреждения между оказываемыми государственными услугами);

путем отнесения всего объема затрат на общехозяйственные нужды на одну государственную услугу (или часть оказываемых учреждением государственных услуг), выделенную в качестве основной услуги для учреждения;

пропорционально иному выбранному показателю.

Для определения нормативных затрат могут использоваться следующие методы:

нормативный;

структурный;

экспертный.

При применении структурного метода нормативные затраты в отношении соответствующей группы затрат определяются пропорционально выбранному основанию (например, затратам на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, участвующего непосредственно в оказании государственной услуги; численности персонала, непосредственного участвующего в оказании государственной услуги; площади помещения, используемого для оказания государственной услуги и др.).

При применении экспертного метода нормативные затраты в отношении соответствующей группы затрат определяются на основании экспертной оценки (например, оценки доли группы затрат (например, трудозатраты) в общем объеме затрат; необходимых для оказания государственной услуги и др.).

Выбор метода определения нормативных затрат для каждой группы затрат осуществляется в зависимости от отраслевых, территориальных и иных особенностей оказания государственной услуги.

10. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ

10.1 Понятие и экономическая сущность межбюджетных трансферт. Роль межбюджетных трансферт в формировании регионального бюджета

Межбюджетные трансферты являются частью бюджета бюджетной системы РФ. В статье 6 Бюджетного кодекса дается определение межбюджетных трансферт: «межбюджетные трансферты - средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации». Межбюджетные трансферты являются одним из наиболее эффективных инструментов фискальной политики. Можно выделить три основные задачи данного инструмента:

компенсация внешних эффектов, возникающих в виде перелива выгод от деятельности властей одного административно-территориального образования в другие административно-территориальные образования;

выравнивание доходов субнациональных бюджетов;

устранение недостатков налоговой системы.

Роль межбюджетных трансферт в формировании регионального бюджета.

Региональные бюджеты - центральное звено территориальных бюджетов. Они предназначены для финансового обеспечения задач, возложенных на государственные органы управления субъекта Российской Федерации. В современных условиях все в большей степени региональные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координационная функция в экономическом и социальном развитии территорий. В последнее десятилетие наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к региональным. Поэтому роль региональных бюджетов усиливается, а сфера их использования расширяется. Через региональные бюджеты государство активно проводит экономическую политику. На основе предоставления региональным органам власти средств для увеличения их бюджетов осуществляется финансирование промышленности, сельского хозяйства, строительства и содержания дорог, охраны окружающей среды. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется.

Финансовые возможности субъектов РФ по выполнению возложенных на них законодательством расходных обязательств и полномочий значительно различаются между собой и зависят от ряда причин, среди которых - уровень развития экономики регионов, налоговый потенциал региона, степень развития производства, географические и климатические факторы, количество проживающего населения и др.

Именно на бюджеты субъектов РФ все в большей степени возлагаются полномочия по обеспечению комплексного развития регионов, решению социальных проблем, вопросов здравоохранения и образования.

Высокая степень самостоятельности региональных бюджетов, подразумевающая главным образом самостоятельность органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственность за сбалансированность своего бюджета, является одним из базовых принципов бюджетного федерализма как способа бюджетного устройства и организации межбюджетных отношений. Принцип самостоятельности бюджетов, установленный Бюджетным кодексом РФ, дает органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и определять формы и направления расходования средств бюджетов. Соответственно регионы могут и должны самостоятельно контролировать исполнение своих бюджетов - за исключением расходов, которые финансируются за счет субсидий и субвенций из федерального бюджета и контролируются федеральным центром.

Таким образом, указанный принцип в полной мере может соблюдаться только для бюджетов с высоким уровнем бюджетной обеспеченности, обладающих достаточной доходной базой, которая позволяет полностью исполнять возложенные на органы государственной власти полномочия, не прибегая к помощи вышестоящего бюджета. Однако в бюджетной системе Российской Федерации дифференциация бюджетов по уровню бюджетной обеспеченности достаточно высока, причем она растет, несмотря на относительно устойчивое в последние годы исполнение бюджетов регионов. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета в высокоразвитых субъектах РФ, являющихся, как правило, регионами-донорами. Соответственно возникает необходимость в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности регионов за счет предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, вследствие чего количество регионов, зависящих от поступлений из федерального центра, увеличивается, по-прежнему существуют дотационные и высокодотационные субъекты РФ.

Важным аспектом при регулировании развития региона является его финансовая составляющая, поскольку любые действия будут предприниматься лишь при условии оплаты связанных с ними расходов. Наиболее значимыми компонентами являются специально организуемые формирование и распределение финансовых потоков между уровнями и единицами территориальной структуры государства, а также специально создаваемые условия для роста финансового потенциала региона. Система финансовой помощи бюджетам субъектов РФ призвана способствовать:

выравниванию бюджетной обеспеченности регионов;

доступу граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям;

созданию стимулов для проведения на региональном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики;

повышению эффективности бюджетных расходов.

Для России характерна хроническая дотационность множества регионов. Расчеты показывают, что таких «ущербных» территорий начитывается 73 из 83 регионов. Дотации из федерального бюджета в 2010 году не предусмотрены только для 12 из 83 субъектов РФ. В их числе Москва, Санкт-Петербург, Татарстан, Пермский край, Тюменская, Свердловская, Самарская, Липецкая, Московская, Вологодская, Ленинградская и Кемеровская области. Эти 12 регионов являются донорами, остальные 71 - «нахлебники». Масштаб дотационных регионов, в которых проживает 76,2% населения страны и которые охватывают 87% территории государства, позволяет говорить о неэффективности проводимой федеральной политики в области налогообложения и межбюджетных отношений. Когда 2-3 региона являются убыточными среди 83 субъектов РФ, здесь можно поднимать вопрос о некомпетентности региональных властей, актуальности особых экономических зон на конкретных территориях и т.д. Но когда 73 региона из 83 являются дотационными и эта ситуация сохраняется более 10 лет подряд, то эта проблема не регионального, а федерального уровня. Таким образом, если рассматривать межбюджетные трансферты с позиции их необходимости бюджетам большинства субъектов РФ, то их роль первостепенна. Без оказания финансовой помощи из центра, большинство регионов не смогут выполнить принятые на себя социальные обязательства.

Но вот эффективность политики горизонтального выравнивания бюджетов крайне низка. Порядок расчетов дотаций постоянно меняется, но эффективность этих мер оставляет желать лучшего.

Следовательно, вопрос о роли трансфертов в формировании бюджетов субъектов РФ неоднозначный. С одной стороны, политика «уравниловки» бюджетов призвана сократить различия в доходах регионах вследствии их неравного географического, климатического, экономического положения. С этой позиции, межбюджетные трансферты должны стимулировать субъекты Федерации зарабатывать собственные средства, а не создавать иждивенческие настроения. Существует практика: чем ниже темпы роста экономики региона и наполняемость бюджета, тем большую поддержку оказывает федеральный бюджет. Естественно, такое положение вызывает недовольство со стороны субъектов РФ, наращивающих свой налоговый потенциал, и в результате получающих меньшие объемы финансовой помощи, что, в свою очередь, сводит практически «на нет» все их усилия. Поэтому в 2007 году при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с динамично растущей экономикой за базу принимался не достигнутый ими высокий уровень, а средне-российский показатель роста. Прогнозируемые доходы таким регионам были посчитаны в меньшем объеме, чем они были достигнуты, в результате помощь из федерального бюджета была оказана в больше, чем, если бы её определяли по старому принципу. И все-таки это не спасло ситуацию. Роль дотаций регионам на сегодняшний день неоправданна высока. К сбалансированному развитию регионов необходим селективный экономический подход, который заключается в том, чтобы каждому региону предоставить такие налоговые и бюджетные условия, при которых он не был бы дотационным. Тем более, многие субъекты РФ, являющиеся дотационными, имеют значительные запасы природных ресурсов, освоение которых гарантирует динамичное развитие региональной экономики в среднесрочной перспективе.

10.2 Формы и условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;

субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;

иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;

межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Общим для дотаций, субвенций и субсидий является их безвозмездный и безвозвратный характер. Отличительной чертой субвенций и субсидий от дотаций является их целевой характер. А субвенции и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенции полностью финансируются те или иные целевые расходы, а субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам Российской Федерации из Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам Российской Федерации из Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права:

устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

превышать установленные Правительством Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам Российской Федерации из Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, осуществляются следующие дополнительные меры:

подписание соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в органах Федерального казначейства;