Бюджет в умовах трансформації економіки України

Дослідження підтверджує, що головним чинником стійкого економічного розвитку будь-якої країни є науково-технологічні інновації, застосування яких істотно змінює обсяги та якість виробництва і споживання. Успішна реалізація завдань структурно-інноваційної стратегії економічного зростання визначальною мірою залежатиме від утвердження ефективної системи мобілізації інвестиційних ресурсів і управління ними. Встановлено, що за минулий період трансформаційних перетворень кризові процеси й інфляція призводили до порушення оптимального співвідношення між заощадженнями та інвестиціями в економіку. Обсяг інвестицій в основний капітал за 2006 рік становив лише 43,7% від їхнього обсягу за 1990 рік. Частка інвестицій в основний капітал за рахунок бюджетних коштів становила у загальній сумі інвестицій у 2006 році 5,5%, а у ВВП - 1,3%.

Увесь досвід трансформаційних перетворень в Україні переконує, що перехідна економіка держави, не підтримана значними іноземними інвестиціями, не може у своїй трансформації на соціальну ринкову здійснити її модернізацію без прямого втручання держави.

З огляду на це доведено необхідність використання бюджету розвитку державного бюджету як інструменту державної інвестиційної політики, визначено його завдання, якими є: акумуляція інвестиційних ресурсів держави; державна підтримка пріоритетних напрямів розвитку економіки; забезпечення цільового й ефективного використання фінансових ресурсів держави; узгодження державного і приватного інвестування, посилення контролю за ефективністю витрачання державних інвестиційних ресурсів. Обґрунтовано принципи його функціонування, а саме: гарантованість джерел створення; економічну паритетність; економічну пріоритетність; економічну ефективність; пайовий характер фінансування; диверсифікацію ризику з приватним капіталом; конкурсність інвестиційних проектів; поверненість кредитів.

Запропоновано склад його доходів і напрями витрачання коштів відповідно до загальнодержавних пріоритетів. Загальнодержавними пріоритетами є насамперед стабілізація і розвиток паливно-енергетичного комплексу (ПЕК), наукоємних високотехнологічних галузей промисловості, конкурентоспроможних на внутрішньому і зовнішньому ринках, сільськогосподарського виробництва і всього агропромислового комплексу (АПК). Розроблено механізм управління фінансовими ресурсами бюджету розвитку.

У третьому розділі “Місцеві бюджети - основа фінансового забезпечення місцевого самоврядування” розкрито тенденції формування доходів місцевих бюджетів, з'ясовано основні пріоритети їхніх видатків, обґрунтовано концептуальні підходи до удосконалення системи міжбюджетних відносин.

Активний вплив місцевого самоврядування на формування нових економічних і соціальних відносин можливий лише в тому разі, якщо воно матиме достатній обсяг фінансових ресурсів, якими може розпоряджатись у межах своїх повноважень. Наголошено, що роль доходів місцевих бюджетів визначається величиною ВВП, що перерозподіляється через них. З'ясовано, що частка місцевих бюджетів за доходами у перерозподілі ВВП, а також у зведеному бюджеті в цілому має тенденцію до зниження, що свідчить про недостатню участь місцевого самоврядування у розв'язанні актуальних проблем розвитку держави, про певну обмеженість функцій місцевих органів влади (табл. 4).

Так, у 1992 році через доходи місцевих бюджетів (без урахування трансфертів) перерозподілялося 11,6% від ВВП, у 1993-му - 16%; наступними роками ця частка знижувалася і становила у 2004-му - 6,5% (найнижчий рівень), у 2005-му - 6,6%, у 2006 році - 7,2%.

Таблиця 4. Частка доходів місцевих бюджетів у ВВП та зведеному бюджеті

* Доходи зведеного і місцевих бюджетів без внесків до цільових фондів.

Джерело: розраховано автором за даними Держкомстату України, Мiнiстерства фiнансiв України.

Дослідження формування доходів усіх ланок місцевих бюджетів засвідчило, що найпроблемнішим є формування дохідної бази обласних і районних бюджетів, які практично не мають власних дохідних джерел, а обсяги закріплених доходів теж є недостатніми. Понад 4/5 доходів цих бюджетів формується за рахунок трансфертів. Підкреслено, що розподіл доходів між окремими видами місцевих бюджетів повинен забезпечувати бюджет кожного рівня величиною доходів, достатніх для фінансування закріплених за цим рівнем видаткових зобов'язань. На основі аналізу різних підходів до принципів і методів формування доходів бюджетів різних рівнів обґрунтовано доцільність поєднання роздільних і спільних податків. Доведено, що основні дохідні податки в Україні - ПДВ і податок на прибуток підприємств - повинні перебувати у спільному використанні органів влади різних рівнів, що значно вплинуло б на збільшення доходів місцевих бюджетів, на повноту збору податків на всіх рівнях бюджетної системи, сприяло зацікавленості в цьому місцевих органів влади, дало б можливість ліквідувати штучну дотаційність високорозвиненим регіонам, скоротити дотаційність іншим і зустрічні фінансові потоки між рівнями бюджетної системи. Для справедливого розподілу найвагоміших податків між рівнями бюджетної системи, зокрема податку із доходів фізичних осіб, запропоновано введення єдиного порядку його сплати за місцем проживання фізичної особи. Аналогічно податок на прибуток підприємств має сплачуватися за місцем економічної діяльності структурних підрозділів. Доведено, що для розв'язання проблеми збалансованості місцевих бюджетів необхідно також підвищити рівень їхніх власних доходів, і аргументовано їхній склад.

Аргументовано, що у забезпеченні ефективності функціонування місцевого самоврядування питання дохідної бази місцевих бюджетів, незважаючи на всю його важливість, є вторинним. Первинним є розмежування повноважень у частині фінансового забезпечення окремих видів благ і послуг, видатків, що мають здійснюватися з місцевих бюджетів узагалі і кожної їхньої ланки зокрема. Здійснення видатків місцевих бюджетів є основним фінансовим інструментом виконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень. З'ясовано, що частка видатків місцевих бюджетів у ВВП упродовж аналізованого періоду 1992-2006 років коливалася, частка у зведеному бюджеті теж коливалася, останніми роками вона зменшувалася (табл. 5).

У більшості країн із розвиненою економікою і постсоціалістичних країнах така частка є вищою, ніж в Україні. За аналізований період видатки місцевих бюджетів у номінальному обсязі зросли більше, ніж доходи. Однак темпи зростання видатків (як і доходів) відставали від темпів зростання ВВП. Дослідження видатків усіх ланок місцевих бюджетів засвідчило роль і місце кожної ланки в системі місцевих бюджетів і зведеному бюджеті держави й показало невідповідність між видатками цих бюджетів та їхніми доходами, що стосується особливо районних і обласних бюджетів. Наголошено, що в основі розмежування видатків між рівнями місцевих бюджетів, забезпечення відповідності між доходами і видатками є розмежування повноважень державної і місцевої влади. Встановлено теоретичну і практичну значущість критеріїв, на яких має базуватися розподіл функціональних повноважень між органами державної влади і місцевого самоврядування, а отже, й розподіл видатків між різними рівнями бюджетів. На думку дисертанта, такими мають бути критерії: територіальної відповідності; економічної ефективності; економічної доцільності; соціальної справедливості.

Таблиця 5. Частка видатків місцевих бюджетів у ВВП та зведеному бюджеті

* Видатки зведеного і місцевих бюджетів без цільових фондів

Джерело: розраховано автором за даними Держкомстату України, Міністерства фінансів України

Аргументовано, що визначення сфери повноважень місцевих органів влади на сучасному етапі розвитку України тісно пов'язане з проведенням адміністративно-територіальної реформи, пріоритетним напрямом якої має бути децентралізація повноважень і фінансових ресурсів. Запропоновано розподіл повноважень між рівнями місцевого самоврядування: громадою, районним рівнем і регіональним рівнем, який зумовлює і розподіл видатків між ними.

З'ясовано неоднозначність трактування сутності й змісту міжбюджетних відносин, які є, на думку дисертанта, складовою бюджетного регулювання. Розкрито зміст системи міжбюджетних відносин через сукупність її основних складових, об'єкт і суб'єкти. Виділено такі принципи побудови системи міжбюджетних відносин: самостійності бюджетів; збалансованості; оптимального поєднання централізації і децентралізації; субсидіарності; ефективності й економічності; узгодженості інтересів при розмежуванні повноважень, розподілу доходів і видатків між рівнями бюджетної системи; соціальної справедливості; політичної консолідації; рівноправності й взаємної відповідальності усіх рівнів влади у бюджетному процесі. Шляхами розвитку й удосконалення міжбюджетних відносин в Україні мають бути: чітке розмежування видаткових повноважень і відповідно розподіл видатків між рівнями бюджетів; чітке і стабільне розмежування податкових повноважень і розподіл доходів між бюджетами; формування і розвиток об'єктивних і прозорих механізмів фінансової підтримки бюджетів різних рівнів.

Розкрито причини існування міжбюджетних трансфертів, до яких належать: наявність адміністративно-територіальних утворень, котрі значно відрізняються за рівнем соціально-економічного розвитку; суттєві відмінності регіонів за ключовими соціально-демографічними характеристиками; ресурсна розбалансованість місцевих бюджетів. Дослідження засвідчило нерівномірність економічного і соціального розвитку регіонів, значні відмінності у величині їхньої дохідної бази, з одного боку, з другого - значне перевищення видатків над доходами місцевих бюджетів, що свідчить не лише про невідповідність повноважень місцевих органів влади та їхньої дохідної бази, а й про серйозні хиби у розподілі доходів і між рівнями бюджетів. Податкові надходження, мобілізовані на території розвинених областей, переважно вилучаються до державного бюджету, тим самим штучно створюється дотаційність місцевих бюджетів, а потім дотаційність усувається за допомогою міжбюджетних трансфертів, частка яких постійно й істотно зростає. Дотаційними стали всі області, навіть високорозвинені, самодостатні, які раніше дотацій не одержували. Така система надання трансфертів не стимулює регіони до нарощування економічного потенціалу, породжує утриманство. Міжбюджетні трансферти мають стимулювати економічний розвиток, інакше вони перетворюються на механізм регресу.

Обґрунтовано пропозиції щодо стимулювання регіонів для збільшення доходів їхніх бюджетів, зокрема треба відмовитися від компенсації усієї суми дефіциту бюджету регіону незалежно від причин його виникнення, враховуючи лише об'єктивні чинники. Що стосується вилучення перевищення доходів над видатками місцевих бюджетів, то доцільно ввести прогресивну шкалу: якщо надлишок доходів не перевищує 50% їхнього середнього по країні рівня у розрахунку на 1 жителя, то вилученню підлягає 5%; при перевищенні від 50% до 100%, а при більшому - 50%. Доцільно було б встановити гарантований мінімум бюджетної забезпеченості в розмірі 70% середнього по країні показника, а власні зусилля місцевої влади, спрямовані на поліпшення свого фінансового стану, дотувати до досягнення середнього рівня забезпечення. Це сприятиме виконанню критерію фіскальної еквівалентності, згідно з яким сукупні обсяги податкових надходжень до місцевого бюджету мають бути еквівалентними вартості наданих на її території суспільних послуг. Лише за недостатності податкового потенціалу на відповідній території внаслідок дії об'єктивних чинників доцільний перерозподіл бюджетних ресурсів за допомогою трансфертів.

У четвертому розділі “Програмно-цільове планування бюджетів у бюджетному процесі” з'ясовано роль і місце програмно-цільового планування в еволюції бюджетних форматів, розкрито методологічні засади оцінки бюджетних програм, виявлено проблеми розвитку програмно-цільового методу у бюджетному процесі, орієнтованому на результат, обґрунтовано пропозиції щодо його вдосконалення.

Аргументовано, що сучасний стан соціально-економічного розвитку держави потребує поглибленого розуміння ролі бюджету в економічній системі держави, поліпшення прозорості й зрозумілості бюджету для громадськості, підвищення якості надання державних послуг і ефективності використання бюджетних коштів. Важливе значення з огляду на це має застосування відповідних методів формування бюджету.

Дослідження еволюції бюджетних форматів з'ясувало переваги і вади таких із них, як постатейний, результативний, на нульовій основі, програмний. На сьогодні одним із найпоширеніших бюджетних форматів є програмно-цільовий метод. На думку дисертанта, терміни “програмне бюджетування” і “програмно-цільове бюджетування” можна вважати синонімами за умови обмеження обсягу і змісту першого терміна. Водночас про програму можна говорити в ширшому розумінні, ніж про “цільову програму”, і ця обставина має важливе практичне значення у процесі управління. Виділено основні переваги програмно-цільового методу (ПЦМ), воднораз указано і на його хиби, основною з яких є висока складність його використання і, відповідно, високі вимоги до працівників і рівня їхньої кваліфікації. Зауважено, що метою запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі в Україні є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів і результатами їхнього використання.

З'ясовано, що важливою проблемою впровадження ПЦМ є неузгодженість бюджетних програм із державними цільовими програмами (ДЦП). Розкрито взаємозв'язок державних цільових та бюджетних програм, їхні спільні риси і відмінності. На основі аналізу державних цільових програм виявлено суттєві проблеми, що можуть призвести до втрати основного сенсу програмно-цільового підходу, а саме: стрімке зростання їхньої кількості, що викликає певні труднощі їхнього фінансування; ставлення до ДЦП як до певної фінансової підтримки окремих галузей і територій; низькі інвестиційна та інноваційна їхні складові, відсутність належного фінансового контролю за їхнім виконанням.

Для розв'язання цих проблем обґрунтовано низку заходів. Методичною основою для розроблення державних цільових, а також і бюджетних програм має бути програма-прогноз економічного і соціального розвитку на 5-10 років. Необхідно ввести практику щорічного перегляду складу державних цільових програм. Скорочення чи припинення фінансування повинно відбуватися за формалізованою процедурою, відповідно до чітких і прозорих критеріїв оцінки програм; кількість ДЦП має бути істотно скорочена. В умовах жорсткого обмеження державних фінансових ресурсів основні зусилля мають бути зосереджені на визначенні пріоритетів, які будуть фінансово забезпечені. Обґрунтовано пріоритети реалізації інвестиційних, науково-технічних, структурних проблем. Аргументовано необхідність застосування конкурентних принципів розподілу бюджетних асигнувань, що означає виділення бюджетних коштів на їхню реалізацію залежно від формалізованої оцінки їхньої обґрунтованості й результативності, відповідності пріоритетам державної політики.

Зазначено, що узгодженості бюджетних і державних цільових програм має сприяти запровадження класифікації бюджетних програм. На думку дисертанта, класифікація бюджетних програм має будуватися на основі використання таких класифікаційних ознак: залежно від економічних результатів діяльності; від рівня державного управління; від способу реалізації; за терміном дії; від спрямування коштів. Визначено роль і місце бюджетної класифікації у функціонуванні програмно-цільового методу, що є необхідною умовою його розвитку, переорієнтації бюджетного процесу на досягнення кінцевих результатів. На думку дисертанта, з огляду на перехід до ПЦМ відпадає необхідність у детальній економічній класифікації, бо в ній полягає важлива економічна суть операції, а не конкретна мета витрачання коштів. Доцільно передбачити можливість деталізації класифікації на місцевому рівні. Економічна класифікація має бути узгоджена з класифікацією операцій сектору державного управління, яка групує операції, виходячи з їхнього економічного змісту, і впливає на чисту вартість активів.

Наголошено на особливій актуальності питання приведення кількості головних розпорядників бюджетних коштів відповідно до основних державних функцій, з урахуванням підпорядкованості й координації окремих відомств. Запропоновано здійснювати оптимізацію бюджетних програм за галузями, а не за відомчими міністерствами, що дасть змогу підвищити ефективність бюджетних програм і оптимізувати фінансові потоки, подолати тенденцію простого утримання бюджетних установ.

Зазначено, що розвиток ПЦМ тісно пов'язаний із підвищенням ролі й значення середньострокового бюджетного планування. Виокремлено функції середньострокового бюджетного планування, визначено його принципи, вказано на необхідність запровадження чіткого порядку корегування здійснених бюджетних прогнозів, ув'язки з цілями і пріоритетами середньострокової бюджетної політики й умовами їхньої реалізації, формування граничних обсягів видатків для головних розпорядників бюджетних коштів. Під час проведеного дослідження з'ясовано, що істотний вплив на розвиток і вдосконалення ПЦМ, як і взагалі на увесь бюджетний процес, має виділення із загального бюджету чинних і нових зобов'язань, що дасть змогу істотно спростити й прискорити процедуру складання і розгляду бюджету в частині чинних зобов'язань, зосередившись переважно на нових зобов'язаннях; дотримуватися жорстких бюджетних обмежень; збільшити строки і підвищити надійність середньострокового бюджетного планування; створити аргументовану поведінку контрагентів за договорами.

Основним принципом бюджетного планування має стати гарантоване виконання у повному обсязі чинних зобов'язань. Виділення асигнувань на нові зобов'язання повинно здійснюватися тільки у разі і в межах перевищення прогнозованих бюджетних ресурсів над розрахунковим обсягом чинних зобов'язань. В Україні для розподілу бюджету на бюджети чинних і нових зобов'язань необхідно переглянути всі чинні зобов'язання бюджету, оскільки сумарний обсяг зобов'язань, встановлений законодавством, за нашими оцінками, утричі перевищує можливості бюджету з їхнього виконання. Треба найближчим часом радикально скоротити незабезпечені бюджетні зобов'язання бюджетів усіх рівнів, а в подальшому повністю їх ліквідувати.

До законодавчого виділення бюджетів чинних і нових зобов'язань у Бюджетному кодексі України доцільно застосовувати такий поділ бюджету в процесі середньострокового фінансового і бюджетного планування. На аналітичному рівні цей розподіл фактично вже здійснюється і потребує лише чіткішого відображення в обґрунтуваннях середньострокового балансу фінансових ресурсів і витрат держави. З цією метою необхідно внести відповідні зміни до Бюджетного кодексу України, ввести поняття “бюджету чинних” і “бюджету нових зобов'язань”, розробити і прийняти постанову Кабінету Міністрів України щодо розрахунку обсягів чинних і нових зобов'язань бюджету.

Зауважено, що суттєвою проблемою функціонування ПЦМ у бюджетному процесі є оцінка бюджетних програм. Важливою складовою процесу проведення оцінки бюджетної програми є методи оцінювання. Запропоновано застосувати такі методи, як SWOT-аналіз, аналіз чутливості, при цьому виділено кілька способів оцінки чутливості, серед яких аналіз сценарію, аналіз найгіршого випадку, підхід Монте-Карло, аналіз фортіорі. Доцільно також використовувати метод бенчмаркінгу, метод “Дельфі”. Зазначено, що для оцінки здійснення бюджетних програм важливим є аналіз витрат і результатів. Розглянуто різні трактування цього методу, їхні переваги і хиби. Дано характеристику методу аналізу витрат і вигід, який застосовується у визначенні економічних підстав для вироблення бюджетних рішень (прийняття програм, внесення до них змін). Варто застосувати також аналіз корисності витрат, який передбачає оцінку альтернативних варіантів на основі їхньої вартості та обчисленої корисності (цінності або вигідності) їхніх результатів. Показано доцільність використання для оцінки бюджетних програм методів політичного аналізу, інтегральною частиною якого є оцінка здійсненності програм. Метод оцінки здійсненності є доречним при підготовці проектів нормативно-правових документів, проектів програм за умов політичного конфлікту й нерівномірного розподілу політичних сил і ресурсів.

Підкреслено, що в умовах сталого зростання державних витрат, яке спостерігається у всьому світі, дедалі більше уваги приділяється досягненню ефективності реалізації затверджених програм. На підставі аналізу підходів до тлумачення ефективності розкрито її зміст, запропоновано використовувати три основних методи оцінки ефективності у широкому розумінні: аналіз співвідношень, регресивний аналіз та аналіз пакета даних. З'ясовано співвідношення понять “ефективність” і “результативність”. На думку дисертанта, до результативності входять як ефективність, так і якість товарів і послуг, видатки програми, економія, вихід продукту програми. Тому як окремий показник результативність визначатися не може.

Важливою проблемою оцінки бюджетної програми є невизначеність оцінки якості продукту програми. Доведено, що без оцінки споживачів не можна вичерпно оцінити якості послуг у межах виконання бюджетної програми. Для оцінки якості отриманих послуг варто застосовувати методи соціальних досліджень: опитування (анкетування); індивідуальні інтерв'ю, телевізійне експрес-опитування; фокус-групи; проведення громадських слухань, форумів. Крім методів соціальних досліджень, для оцінки якості послуг, що надаються за бюджетними програмами, можна використовувати експертні методи їхнього застосування, зокрема шкали порядку (ранжованого ряду).

Зазначено, що обґрунтування системи результативних показників, яка могла дати комплексну оцінку виконання бюджетної програми, є необхідною умовою для ефективного управління нею. Наведено основні вимоги до системи показників оцінки результативності бюджетних програм. Насамперед ці показники повинні давати комплексну, всебічну оцінку виконання бюджетної програми; доцільне використання обмеженої кількості найважливіших показників; система показників має бути реалістичною; порівнянною у часі й просторі; відкритою, прозорою; повинна дотримуватись вимога однозначної інтерпретації показників; визначення показників і спосіб їхнього розрахунку має ґрунтуватися на єдиній методології. Запропоновано таку систему показників оцінки результативності бюджетних програм: показники витрат; показники продукту; показники економічності; показники ефективності; показники якості; розкрито їхній зміст і методи оцінки.

У п'ятому розділі “Казначейське обслуговування у системі виконання бюджетів” розглянуто організацію і стан виконання бюджетів усіх рівнів, розкрито систему казначейського обслуговування виконання державного і місцевих бюджетів, обґрунтовано пропозиції щодо її удосконалення. Виконання бюджетів є важливою стадією бюджетного процесу. Система виконання бюджетів покликана здійснювати оперативне управління і контроль за формуванням доходів бюджету і їхнім цільовим використанням, за відповідністю доходів і видатків затвердженого бюджету. З'ясовано організаційні засади системи виконання бюджетів, роль законодавчої і виконавчої влади у цій системі. На підставі аналізу статистичних даних за 1992-2006 роки дано оцінку стану виконання зведеного, державного та місцевих бюджетів України. Виявлено основні причини, що вплинули на рівень виконання доходів бюджетів, а саме: відхилення фактичних даних від прогнозних оцінок валового внутрішнього продукту; зміна індексів споживчих цін та цін виробників; приріст заборгованості із заробітної плати й соціальних виплат; приріст податкової заборгованості з платежів до бюджету; надання розстрочок і відстрочок із платежів до бюджету; зростання обсягів податкових пільг; ухилення від сплати податків, зборів, обов'язкових платежів до бюджету.

Дослідження стану виконання видатків бюджетів засвідчило непропорційність їхнього фінансування, хоча останніми роками (у 2003- 2006 рр.) стан дотримання пропорційності значно поліпшився. Особливо підкреслено проблемність фінансування житлово-комунального господарства, рівень фінансування видатків на цей напрям, наприклад, становив у 1998 році 27,4%, у 1999-му - 10,9%, у 2002-му - 26,4%, у 2004-му - 40%; у 2005 році він поліпшився і становив 89,4%, а у 2006 році - 88,1%. Диспропорції у рівнях фінансування існують і за різними напрямами видатків, що входять до складу окремих розділів функціональної класифікації видатків. Порушення пропорційності й першочерговості фінансування видатків бюджетів стало однією з причин невиконання у попередні роки графіка сплати заборгованості державного і місцевих бюджетів із заробітної плати й інших соціальних виплат.

З'ясовано, що однією із суттєвих причин неекономного й неефективного використання коштів бюджетів усіх рівнів є недосконалість системи державних закупівель, яка є важливою складовою системи важелів державного регулювання економіки та підвищення ефективності використання бюджетних коштів. Виявлено основні проблеми чинної системи державних закупівель і обґрунтовано низку заходів щодо її вдосконалення: врегулювання питань стосовно державного нагляду, контролю та координації у сфері закупівель; усунення дублювання функцій між суб'єктами контролю у сфері закупівель; забезпечення можливості вибору на конкурентних засадах інформаційних систем для розміщення інформації з питань державних закупівель; встановлення чітких обмежень щодо можливості внесення змін до договорів про закупівлі, пов'язаних із корегуванням цін; гармонізація чинного законодавства з міжнародними нормами та правилами. Удосконалення системи закупівель сприятиме ефективному і прозорому використанню бюджетних коштів, запобіганню зловживанням та проявам корупції, розвитку конкурентного середовища у сфері державних закупівель, підвищенню відповідальності учасників державних закупівель, поліпшенню міжнародного іміджу України.

На підставі аналізу різних систем виконання бюджету виявлено хиби чинної раніше банківської системи і з урахуванням світового досвіду доведено, що найефективнішим є перехід до казначейського виконання бюджетів як необхідного елементу структурної перебудови наявних у суспільстві відносин між суб'єктами фінансової діяльності. З'ясовано, що казначейське виконання державного бюджету, запроваджене в Україні у 1995 році, дало позитивний ефект, тому що така система забезпечує ощадливе, цільове використання бюджетних коштів, що, у свою чергу, дало можливість здійснювати державний фінансовий контроль і оперативно розпоряджатися фінансовими ресурсами держави; створювати можливість накопичення ресурсів для реалізації державних програм і зобов'язань.

Дослідження розвитку казначейської системи виконання бюджетів в Україні засвідчило, що нині склалася ситуація, яка не дає змоги повною мірою використовувати сучасну казначейську систему виконання бюджетів, що пов'язано з тим, що функції і повноваження органів казначейства, встановлені в період їхнього створення, змінилися з огляду на нові соціально-економічні реалії.

Вкрай важливим у процесі казначейського виконання бюджетів є питання удосконалення управління бюджетними коштами. З'ясовано, що нині немає механізмів управління фінансовими ресурсами в процесі поточного касового виконання державного бюджету, що призводить до необхідності здійснення нераціональних запозичень для покриття касових розривів і втрат від невикористання тимчасово вільних бюджетних ресурсів. Тобто мова йде як про реальні збитки, так і про потенційну вигоду в процесі виконання державного бюджету.

Аргументовано, що створення єдиного казначейського рахунка (ЄКР) дає змогу централізувати бюджетні ресурси держави, однак це ще не розв'язує завдання підвищення ефективності використання поточних активів і пасивів бюджету. Тим самим нагальним стає питання формування ефективної моделі використання ресурсів державного бюджету, сконцентрованих на єдиному рахунку. Обґрунтовано доцільність побудови моделі управління поточними касовими активами і пасивами бюджету на засадах “ринкового фінансування”; це означає, що держава покриває поточні потреби в ліквідних активах безпосередньо на ринку, тобто насамперед у комерційних банках. Перевагою такої моделі є те, що вона забезпечує розподіл організації управління бюджетними ресурсами і грошово-кредитною політикою. Крім того, інструменти запозичення у цьому разі можуть бути різноманітнішими й ефективнішими, які краще відповідають поточним завданням касового виконання бюджету. За наявності постійного щоденного залишку коштів Державне казначейство України (ДКУ) може здійснювати операції на фінансовому ринку з використанням таких фінансових інструментів, як угоди РЕПО, проведення кредитних і депозитних операцій за фіксованими процентними ставками, зокрема “овернайт”, внутрішньоденне кредитування, короткострокові казначейські векселі і т. ін.

З'ясовано, що важливим елементом ефективного управління касовими активами і пасивами бюджету є планування на основі якісного прогнозування основних параметрів касового виконання бюджету у певному часовому горизонті. Для такого прогнозування запропоновано використовувати метод зіставлення показників аналогічних періодів минулих років з урахуванням мультиплікаторів, що враховують поточні й перспективні чинники, які впливають на процес виконання бюджету. Обґрунтовано основні етапи планування касового виконання бюджету, які вбачаються у складанні річного плану, квартальних прогнозів, місячних касових планів і щоденного планування, розкрито зміст і наведено умови ефективного функціонування кожного з них.

Зазначено, що нині органи Державного казначейства України залучені тільки до процесу виконання бюджету і не беруть участі в інших етапах бюджетного процесу. Враховуючи, що органи ДКУ володіють широкою інформацією з усього спектра показників виконання державного бюджету, детально аналізують дані про виконання бюджету, доцільно передбачити участь ДКУ, поряд з іншими виконавчими органами, на етапах планування доходів і видатків бюджету, оцінки ефективності державних цільових програм, фінансового аудиту.

Важливим напрямом удосконалення казначейської системи виконання бюджету, як і бюджетного процесу в цілому, є вдосконалення бухгалтерського обліку виконання бюджету. Наведено аргументи на користь переходу до обліку в державному секторі методом нарахувань замість касового методу обліку. При впровадженні середньострокового бюджетного планування дані про обсяги активів і зобов'язань у розрізі кодів бюджетної класифікації будуть основою для розроблення середньострокового бюджету. Об'єднання обліку виконання бюджету і бухгалтерського обліку в бюджетних установах у єдиний план рахунків бюджетного обліку дасть змогу враховувати вплив операцій на вартість активів і зобов'язань, запаси конкретного типу активів, їхню зміну під час виконання бюджету, стан на кінець звітного періоду. Така система обліку допоможе скласти звіт про виконання бюджету, звіт про операції державного сектору управління і одержати необхідну інформацію для прийняття відповідних управлінських рішень.

Ефективним шляхом розвитку казначейської системи виконання бюджетів є удосконалення казначейського обслуговування місцевих бюджетів, що дає можливість: запровадження єдиного механізму управління коштами державного та місцевих бюджетів; підвищення ефективності управління видатками місцевих бюджетів на всіх стадіях бюджетного процесу; посилення поточного контролю за цільовим і ефективним використанням бюджетних коштів, дотриманням штатної, фінансової і касової дисципліни. Казначейська система обслуговування місцевих бюджетів має забезпечити: прозорість руху бюджетних коштів за бюджетними призначеннями; акумуляцію бюджетних ресурсів розпорядників коштів місцевих бюджетів на єдиному казначейському рахунку управлінь ДКУ; оперативність в управлінні коштами (можливість мати щоденні дані про залишки коштів на рахунках усіх рівнів бюджетів та на рахунках бюджетних установ; єдиний підхід до бухгалтерського обліку й складання звітності про виконання місцевих бюджетів.

Дослідження виявило позитивні чинники запровадження казначейського обслуговування місцевих бюджетів та цілу низку проблем, що стримують його розвиток. Запропоновано комплекс заходів, спрямованих на вдосконалення казначейського обслуговування місцевих бюджетів.

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове розв'язання важливої наукової проблеми - розроблення теоретико-методологічних засад бюджету в умовах трансформації економіки України та обґрунтування пропозицій щодо удосконалення бюджетного процесу. Сформульовано рекомендації для формування ефективної системи доходів і видатків бюджетів усіх рівнів, міжбюджетних відносин, розвитку програмно-цільового методу планування бюджетів і казначейського обслуговування виконання державного й місцевих бюджетів, що сприятиме економічному зростанню, підвищенню добробуту населення.

Головні науково-теоретичні й практичні результати дисертації полягають у такому:

1. Доведено, що в умовах трансформаційної економіки роль бюджету зростає, він є основним інструментом регулювання соціально-економічних процесів. Нині в Україні у сфері бюджету концентруються найгостріші проблеми економічного і соціального життя держави. Аргументовано, що бюджет - це багатоаспектна категорія, яку можна розглядати з точки зору фінансів, економічної теорії, права, політики. Запропонований міждисциплінарний підхід до розуміння бюджету має важливе значення для поглиблення усвідомлення його сутності, зв'язку з іншими економічними категоріями, ролі в транзитивній економіці. Обґрунтовано, що бюджет виконує функції створення суспільного фонду коштів (бюджетного фонду) і використання бюджетного фонду, що дає можливість чіткіше показати роль бюджету в економічній системі держави. Виходячи із функцій, що їх виконує бюджет, його можна розглядати як інструмент розподілу й перерозподілу ВВП, регулювання економічних і соціальних процесів, стимулювання економічного розвитку, контролю ефективного використання бюджетних ресурсів.

2. Роль бюджету в соціально-економічних процесах зумовлюється значенням держави в економічному житті. Реалізація завдань макроекономічної стабілізації, економічного зростання, підвищення рівня життя населення потребує переосмислення ролі держави у цих процесах. Без сильної, ефективної держави стійкий розвиток, як економічний, так і соціальний, неможливий. Аргументовано, що майбутнє нашої країни полягає у досягненні змішаної, соціальної економіки з розвиненими ринковими відносинами і активним регулюючим впливом держави, причому у перспективі роль ринковості має зменшуватися, а роль соціальності посилюватися. На цій основі обґрунтовано зростання ролі бюджету у фінансовому забезпеченні й регулюванні соціально-економічних процесів. Розкрито чинники, від яких залежить вплив бюджету на суспільне відтворення, зокрема рівень зосередження фінансових ресурсів у суспільному фонді, форми і методи мобілізації бюджетних ресурсів, система бюджетного фінансування.

3. З'ясовано, що бюджетний процес - складне і багатогранне явище, в якому переплітаються економічні й політичні інтереси. У демократичному суспільстві бюджетні пріоритети відображають колективну волю громадян, виявлення якої покладено на політичних представників народу. Нині на практиці в Україні бюджетний процес часто здійснюється під тиском і впливом різних політичних і фінансових груп. Ясне розуміння змісту бюджетного процесу, чітка організація і правова регламентація усіх його стадій сприятимуть погодженню інтересів усіх соціально-політичних і економічних груп у мобілізації бюджетних ресурсів і їхньому ефективному використанні, підвищенню результативності бюджетних видатків і організації управління бюджетними коштами. Запропоновано трактування бюджетного процесу в широкому і вужчому розумінні; сформульовано його принципи: повноти; єдності; прозорості; гласності, публічності; обґрунтованості й точності; результативності; відповідності між доходами і видатками; справедливості й неупередженості; спеціалізації; відповідальності учасників; своєчасності; терміновості.

4. Доходи бюджетів відіграють важливу роль у соціально-економічному розвитку суспільства. З'ясовано, що в Україні рівень перерозподілу через зведений бюджет і державні соціальні фонди нижчий, ніж у розвинених країнах та країнах із трансформаційною економікою. За світовими прогнозами, рівень перерозподілу через бюджетну систему в більшості країн зростатиме. Визначальне місце у системі бюджетів належить державному бюджету, найбільшим джерелом доходів якого є податкові надходження. Обґрунтовано існування непрямої залежності між зміною податкових надходжень і ВВП, а отже хибність положення, що чим нижча частка податків у ВВП, тим вищі темпи економічного розвитку. Рівень доходів бюджетів відносно ВВП має визначатися рівнем видатків держави на економічні й соціальні цілі.

5. Дослідження засвідчило, що найгострішими проблемами формування доходів державного бюджету є справляння податку на додану вартість, створення податкового боргу та надання пільг із податків. Центральною проблемою функціонування ПДВ є його відшкодування. Для її розв'язання запропоновано скасувати відшкодування на рахунок платника, а також використовувати відповідні банківські технології, що сприятиме забезпеченню прозорості, достовірності відшкодування ПДВ. Аргументовано упорядкування системи надання пільг у частині їхнього скорочення, цільового використання, запровадження обов'язкового обліку й звітності пільг, контролю за їхнім цільовим спрямуванням. Запропоновано концептуальні підходи до розв'язання проблеми податкового боргу, зокрема в частині дотримання платіжної дисципліни, поліпшення адміністрування податків. Обґрунтовано основні засади формування системи доходів державного бюджету, відправним положенням яких є те, що обсяги доходів бюджетів і їхній рівень відносно ВВП мають визначатися системою і обсягом видатків бюджетів на економічні й соціальні цілі, зумовленим стратегічним напрямом розвитку держави.

6. Розвиток суспільних відносин і зростання ролі держави у розподільчих процесах і регулюванні економічного й соціального розвитку зумовлює зростання бюджетних видатків. Розкрито основні причини й чинники цього явища як у розвинених, так і в постсоціалістичних країнах. Виявлено, що суттєвий вплив у трансформаційний період на специфіку національного економічного розвитку і, відповідно, на рівень видатків у ВВП мали два чинники: рівень економічного розвитку на момент руйнування адміністративно-командної системи; характеристики перехідного періоду, тривалість періоду інфляції, масштаби економічної кризи. В Україні період кризи виявився довшим, ніж у розвиненіших постсоціалістичних країнах, що призвело до обмеження фінансових ресурсів держави і скорочення бюджетних видатків, частка яких відносно ВВП виявилася меншою, ніж у цих країнах. Порівняно з високорозвиненими країнами частка бюджетних видатків в Україні є нижчою (окрім деяких країн). Аргументовано, що мінімізація частки державних видатків не є неодмінною умовою економічного зростання. Здійснені із застосуванням економіко-математичних методів розрахунки показали відсутність оберненого зв'язку частки державних видатків і ВВП. Для підвищення темпів економічного зростання в Україні необхідно збільшувати насамперед внутрішній попит.

7. Склад видатків бюджетів та їхня частка у ВВП є індикатором пріоритетності тієї чи іншої функції держави. У структурі видатків державного бюджету найбільшу частку становлять видатки на розвиток людського капіталу, який є основною цінністю суспільства й одним із основних чинників економічного зростання. Виділено головні складові інвестицій у людський капітал і запропоновано вносити до них видатки на соціальний захист, оскільки вони необхідні для формування і розвитку малозабезпечених індивідів. Найприйнятнішою для України має бути побудова соціального захисту малозабезпечених громадян на адресних засадах. Основну увагу треба зосередити на працюючій частині населення, зростанні її доходів до рівня середнього класу. Дослідженням інших складових інвестицій у людський капітал - освіту, науку, охорону здоров'я - виявлено тенденції і чинники, що впливають на їхнє зростання, обґрунтовано пропозиції щодо поліпшення фінансового забезпечення кожної з цих складових.

8. Розв'язання проблеми пошуку джерел фінансування державних інвестицій в економіку, збільшення їхніх обсягів, підвищення ефективності використання державних інвестиційних ресурсів потребує посилення впливу бюджету на інвестиційний процес та інноваційний розвиток держави. З огляду на це аргументовано доцільність формування бюджету розвитку державного бюджету, який має стати основною ланкою інвестиційно-інноваційно орієнтованого сценарію довгострокового розвитку української економіки. Визначено завдання, обґрунтовано принципи його функціонування, запропоновано склад доходів і напрями витрачання коштів відповідно до загальнодержавних пріоритетів, якими є насамперед стабілізація і розвиток паливно-енергетичного комплексу, наукомістких високотехнологічних галузей економіки, конкурентоспроможних на внутрішньому і зовнішньому ринках. Розроблено механізм управління фінансовими ресурсами бюджету розвитку.

9. Активний вплив місцевого самоврядування на формування нових економічних і соціальних відносин можливий лише у тому разі, якщо воно матиме у своєму розпорядженні достатній обсяг фінансових ресурсів, якими може розпоряджатися у межах своїх повноважень. Встановлено теоретичну і практичну значущість понять “власні” й “закріплені” доходи місцевих бюджетів, співвідношення яких відображає рівень самостійності бюджету. Аргументовано необхідність підвищення рівня власних доходів й запропоновано їхній склад. Для забезпечення місцевих бюджетів усіх рівнів доходами, достатніми для фінансування закріплених за певним рівнем видаткових зобов'язань, обґрунтовано доцільність поєднання роздільних і спільних податків, причому податки з широкою податковою базою - ПДВ і податок на прибуток підприємств - мають бути спільними, що вплинуло б на збільшення доходів місцевих бюджетів, сприяло зацікавленості в цьому місцевих органів влади, дало змогу скоротити зустрічні фінансові потоки між рівнями бюджетної системи.

10. Здійснення видатків місцевих бюджетів є основним фінансовим інструментом виконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень. Тому первинним є розмежування повноважень між органами влади різних рівнів і на цій основі розподіл видатків, що мають здійснюватися з місцевих бюджетів узагалі й кожної їхньої ланки зокрема. Встановлено критерії, на яких має базуватися розподіл функціональних повноважень між органами державної влади і місцевого самоврядування: територіальної відповідності; економічної ефективності; економічної доцільності, соціальної справедливості. У зв'язку з проведенням адміністративно-територіальної реформи запропоновано розподіл повноважень між рівнями місцевого самоврядування: громадою, районним рівнем і регіональним рівнем, який зумовлює і розподіл видатків між ними. Наголошено на доцільності застосування двомірної моделі розвитку місцевого самоврядування: спочатку підвищення управлінських здібностей і зрілості місцевих органів влади під контролем центрального уряду, а потім - розширення самостійності місцевої влади. Шляхами розвитку й удосконалення системи міжбюджетних відносин мають бути і чітке розмежування видаткових повноважень, і, відповідно, розподіл видатків між рівнями бюджетів; чітке й стабільне розмежування податкових повноважень і розподіл доходів між бюджетами; формування й розвиток об'єктивних і прозорих механізмів фінансової підтримки бюджетів різних рівнів. Показано особливості соціально-економічного характеру в Україні, які зумовлюють причини існування міжбюджетних трансфертів. Доведено, що чинна система трансфертів не стимулює місцевих органів влади до нарощування економічного потенціалу на відповідній території, стимулює утриманство. Обґрунтовано пропозиції щодо стимулювання регіонів для збільшення їхньої дохідної бази, зокрема при визначенні дотацій враховувати лише об'єктивні чинники, що спричинили перевищення видатків бюджету над доходами; ввести прогресивну шкалу вилучення перевищення доходів над видатками. Сучасний стан соціально-економічного розвитку держави потребує підвищення якості надання державних послуг й ефективності використання бюджетних коштів. Важливе значення з огляду на це має застосування відповідних методів формування бюджету, найпоширенішим із яких нині є програмно-цільовий метод. Виділено основні переваги ПЦМ, водночас вказано і на його хиби й проблеми впровадження, обґрунтовано низку заходів для їхнього розв'язання. В умовах жорсткого обмеження державних фінансових ресурсів основні зусилля мають бути зосереджені на визначенні пріоритетів ДЦП і узгодженні їх із бюджетними програмами. Доведено необхідність застосування конкурентних принципів розподілу бюджетних асигнувань; приведення кількості головних розпорядників бюджетних коштів відповідно до основних державних функцій, здійснення оптимізації бюджетних програм за галузями, виділення із загального бюджету чинних і нових зобов'язань. Обґрунтовано основні вимоги до системи показників оцінки виконання бюджетних програм і запропоновано такий їхній склад: показники витрат; продукту; економічності; ефективності; якості.

11. У підвищенні ефективності процесу формування доходів бюджетів і здійснення видатків, забезпеченні відповідності доходів і видатків затвердженому бюджету важливе значення має система виконання бюджетів. Доведено, що найефективнішим є перехід до казначейського виконання бюджетів. З'ясовано, що нині відсутні ефективні механізми управління фінансовими ресурсами у процесі поточного касового виконання державного бюджету, у зв'язку з чим обґрунтовано доцільність побудови моделі управління поточними касовими активами і пасивами бюджету на засадах “ринкового фінансування”. Аргументовано необхідність переходу до обліку в державному секторі методом нарахувань замість касового методу обліку. Обґрунтовано низку пропозицій щодо розвитку казначейського обслуговування виконання місцевих бюджетів.

Список опублікованих праць на тему дисертації

Монографії, розділи в монографіях:

1. Павлюк К.В. Бюджет і бюджетний процес в умовах транзитивної економіки України. Монографія. - К.: НДФІ, 2006. - 584 с. - 30,7 друк. арк.

2. Павлюк К.В. Фінансові ресурси держави. - К.: НІОС, 1998. - 176 с. - 9,2 друк. арк.

3. Фінансово-кредитні важелі регулювання економіки України в перехідний період: Монографія / НАН України, Ін-т економіки. - К., 1998. - 242 с. - 15,5 друк. арк., автору належить 2,1 друк. арк. (розділ 2, § 2.3; у співавторстві з О.Д. Василиком §§ 2.1; 2.4, автором запропоновано методичні підходи до побудови фінансового механізму; обґрунтовано шляхи вдосконалення міжбюджетних відносин).

4. Державний фінансовий контроль виконання бюджетних програм / Т.І. Єфименко, І.Б. Стефанюк, Н.І. Рубан та ін. - К.: НДФІ, 2004. - 320 с. - 18,6 друк. арк., автору належить 3,4 друк. арк. (розділи 1.4; 1.5; у співавторстві з Т.І. Єфименко розділ 1.3, автору належить теоретичне обґрунтування сутності ефективності й методів її визначення; у співавторстві з І.Б. Стефанюком розділ 1.2, автору належить визначення методів оцінки виконання бюджетних програм.

5. Ринкова трансформація економіки України: проблеми регулювання. Колективна монографія / за ред. В.Ф. Бесєдіна, А.С. Музиченка. - К.: НДЕІ. - 2005. - 551 с. - 34,7 друк. арк., із яких автору належить 0,5 друк. арк. (у співавторстві з Т.В. Ахмед, автору належать пропозиції щодо вдосконалення управління коштами на ЄКР).

6. Науково-практичний коментар до Бюджетного кодексу України / М.Я. Азаров, Ф.О. Ярошенко, Л.К. Воронова та ін.; за заг. ред. М.Я. Азарова. - К.: НДФІ, 2004. - 536 с. - 29,8 друк. арк., автору належить 1,7 друк. арк. (гл. 4, статті 19-28).

7. Науково-практичний коментар до Бюджетного кодексу України / М.Я. Азаров, В.А. Копилов, Л.К. Воронова та ін.; за заг. ред. М.Я. Азарова. - К.: НДФІ, 2006. - 632 с. - 37,2 друк. арк., автору належить 2,8 друк. арк. (гл. 4, статті 19-28; гл. 11, статті 63-72).

Підручники, навчальні посібники:

8. Василик О.Д., Павлюк К.В. Державні фінанси України: Підручник. - К.: НІОС, 2002. - 608 с. - 31,9 друк. арк., автору належить 20,4 друк. арк. (розділи 3, 4, 5, 6, 8, 11, 13, 16, 17, 21; у співавторстві з О.Д. Василиком розділи 10, 14, 22, 23, з них автору належать §§ 10.1; 10.2; 10.3; 14.1; 14.2; 14.3; 22.1; 22.2; 23.1).

9. Василик О.Д., Павлюк К.В. Державні фінанси України. Видання 2-ге, перероблене та доповнене: Підручник. - К.: Центр навчальної літератури, 2004. - 608 с. - 31,8 друк. арк., автору належить 20,7 друк. арк. (розділи 3, 4, 5, 6, 8, 11, 13, 16, 17, 21; у співавторстві з О.Д. Василиком розділи 10, 14, 22, 23, із них автору належать §§ 10.1; 10.2; 10.3; 14.1; 14.2; 14.3; 22.1; 22.2; 23.1).

10. Василик О.Д., Павлюк К.В. Бюджетна система України: Підручник. - К.: Центр навчальної літератури, 2004. - 544 с. - 34,0 друк. арк., автору належить 30,6 друк. арк. (розділ 2 § 1, 2; розділ 4 § 3; розділи 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12; розділ 13 § 2, 3; розділ 14 § 2-9; розділ 15 § 2-5; розділи 16, 17, 18, 19, 20, 21).

11. Василик О.Д. Державні фінанси України: Навч. посіб. - К.: Вища школа, 1997. - 383 с. - 20,2 друк. арк., автору належить 2,5 друк. арк. (розділ 16; у співавторстві з О.Д. Василиком розділи 10,11, із них автору належать §§ 10.2 - 10.7; 11.2 - 11.4).

12. Пенсійна система України: Навч. посіб. - К.: Дорадо, 2005. - 496 с. - 30,6 друк. арк., автору належить 2,1 друк. арк. (розділ 1 § 1.1; 1.2; розділ 2 § 2.1).